伍玉振

（中共濟(jì)南市委黨校公共管理教研部，濟(jì)南250100）

城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的邏輯生成與多維路徑推進(jìn)

伍玉振

（中共濟(jì)南市委黨校公共管理教研部，濟(jì)南250100）

社區(qū)網(wǎng)格化是當(dāng)前一種創(chuàng)新型的城市基層社會(huì)治理運(yùn)行模式，由于具有比較突出的行政與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以有效對(duì)接國(guó)家權(quán)力基層滲透和提升社會(huì)治理績(jī)效的目標(biāo)，所以在全國(guó)各地快速推行開(kāi)來(lái)。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中卻出現(xiàn)了行政整合過(guò)度與社區(qū)自治能力不足的困局，導(dǎo)致行政化傾向嚴(yán)重、社區(qū)自治功能弱化、基層多元共治缺失等問(wèn)題。通過(guò)網(wǎng)格化治理的功能轉(zhuǎn)型、淡化行政色彩、引導(dǎo)多元主體的合作共治、培育公民自我組織和合作能力、優(yōu)化公共服務(wù)供給等路徑選擇，有助于實(shí)現(xiàn)基層網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治良性互動(dòng)關(guān)系的形成，營(yíng)造良好的 “官民共治”社會(huì)治理新格局。

城市社區(qū)網(wǎng)格化治理是我們?cè)谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型期面對(duì)矛盾叢生的社會(huì)問(wèn)題，為了適應(yīng)城市基層社會(huì)治理新常態(tài)的需要，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換及其運(yùn)行方式的創(chuàng)新和突破，從而推動(dòng)城市管理體制機(jī)制的改革。迄今人們對(duì)城市網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治關(guān)系的研究，主要聚焦于網(wǎng)格化治理模式的構(gòu)建、功能的定位以及運(yùn)行機(jī)制的完善等方面，而對(duì)于網(wǎng)格化治理模式如何有效嵌入基層社區(qū)自治之中，以及兩者的良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建研究還存在著欠缺。鑒于此，本文將從社會(huì)治理創(chuàng)新的視角來(lái)探討城市社區(qū)網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治良性互動(dòng)機(jī)制的形成。

一、城市社區(qū)網(wǎng)格化治理推行的現(xiàn)實(shí)背景與邏輯生成

在我國(guó)，網(wǎng)格化治理模式起初是作為一種技術(shù)創(chuàng)新手段應(yīng)用于城市中的治安、巡邏等社會(huì)管理活動(dòng)，通過(guò)數(shù)字信息平臺(tái)的搭建，以資源整合、信息傳遞、服務(wù)強(qiáng)化為主要內(nèi)容，關(guān)注于技術(shù)、資源及公共服務(wù)之間的契合與連接關(guān)系。后來(lái)，由于其在社會(huì)控制和公共服務(wù)供給等方面具有較強(qiáng)的制度潛力與比較優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)格化治理模式逐漸為政府所推動(dòng)和完善，應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)展復(fù)制到基層黨建、社保、衛(wèi)生、環(huán)境、教育等領(lǐng)域。和傳統(tǒng) “管控”的社會(huì)管理體制不同，它比較突出網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與行政科層體制的結(jié)合，突出政府對(duì)特定公共事務(wù)治理的組織構(gòu)織，采取集中指揮、部門(mén)并聯(lián)、無(wú)縫銜接、有效應(yīng)急的流程管理方式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化的治理。［1］

促進(jìn)城市社會(huì)網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治良性互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，是利用網(wǎng)格化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)政府公共行政管理服務(wù)系統(tǒng)與基層社區(qū)自治組織有機(jī)結(jié)合的一種社會(huì)綜合治理模式創(chuàng)新，就是在現(xiàn)行街區(qū)制的基礎(chǔ)上，遵循社區(qū)自治邊界約束，按照一定的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)劃分出合適的、可操作的網(wǎng)格單元，將政府、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織等多元主體所屬的治理資源整合在一起，建立網(wǎng)格化信息管理共享平臺(tái)，推動(dòng)基層社會(huì)的共建共治。

（一）重構(gòu)城市基層社會(huì)治理與整合方式的需要

伴隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深入推進(jìn)和城市基層社會(huì)原有單位制度的消解與變異，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系開(kāi)始由 “總體支配”向 “二元分化”進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，一方面，國(guó)家對(duì)社會(huì)的直接控制范圍縮小，控制的方式發(fā)生改變，更加注重法治化和規(guī)范化；另一方面，社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大，民間社會(huì)組織化和自主化程度增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)國(guó)家的依附性降低。［2］這種國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型與社會(huì)力量的自我發(fā)育成長(zhǎng)，深刻影響著我國(guó)社會(huì)管理和社區(qū)治理的狀態(tài)和模式選擇。政府需要重新思考 “國(guó)家建設(shè)”與 “基層社會(huì)活力”之間的雙向協(xié)調(diào)關(guān)系，即政府 “自上而下”的行政訴求與社區(qū)居民 “自下而上”的權(quán)益訴求如何實(shí)現(xiàn)有效銜接。［3］具體來(lái)說(shuō)，在面對(duì)當(dāng)前社會(huì)流動(dòng)性、多元化和異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，以及各種新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)時(shí)，國(guó)家正式基層政府組織——街道辦事處的控制、滲透和延伸能力是有限的，必須借助社區(qū)這一居民自治性的群眾組織力量，來(lái)重新強(qiáng)化國(guó)家與社會(huì)的制度聯(lián)系，拉近國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系，使國(guó)家與社會(huì)重新回歸彼此互聯(lián)與協(xié)作的關(guān)系，而不是出現(xiàn)相互分離和對(duì)立。

（二）適應(yīng)社會(huì)治理從 “碎片化管理”向 “整體性治理”運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變的需要

本世紀(jì)以來(lái)，為了面對(duì)新公共管理帶來(lái)的碎片化治理和服務(wù)困境，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始推崇整體性治理，主張建立跨部門(mén)、跨行業(yè)協(xié)同合作為主要內(nèi)容的后新公共管理主導(dǎo)現(xiàn)代政府行政管理體制的改革?！案母镏攸c(diǎn)已經(jīng)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向整體政府”。［4］尤其在數(shù)字信息快速發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)治理的核心在于強(qiáng)調(diào)行政管理和公共服務(wù)的重新整合，推動(dòng)多元化參與決策方式的普遍應(yīng)用。構(gòu)造社會(huì)治理有機(jī)整體網(wǎng)絡(luò)，可以推動(dòng)參與者的關(guān)系由獨(dú)立、分散向彼此鑲嵌、互賴與相互制約的方向轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)在復(fù)雜互賴關(guān)系下的充分協(xié)調(diào)發(fā)展。［5］西方社會(huì)對(duì)整體性治理理念的推崇也深深影響著中國(guó)的社區(qū)管理和發(fā)展模式選擇。近年來(lái)在全國(guó)許多城市中興起的網(wǎng)格化治理設(shè)計(jì)，既是從整體思維出發(fā)，在維持現(xiàn)存街區(qū)地理空間的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一進(jìn)行網(wǎng)格化劃分，集中基層有限的行政資源和公共服務(wù)功能，創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系，是社區(qū)整體性治理和部門(mén)協(xié)同的一種實(shí)踐性推動(dòng)，有助于打破部門(mén)壁壘和破解基層社會(huì)各自為政的碎片化困境。

（三）促進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型與社區(qū)自治創(chuàng)新有效銜接的理論與現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前我國(guó)城市轉(zhuǎn)型社會(huì)出現(xiàn)的利益主體多元化，公民需求多樣性，以及社會(huì)力量的緩慢成長(zhǎng)所帶來(lái)公民主體意識(shí)的覺(jué)醒，使得政府已經(jīng)不能再局限于自上而下的單向管控理念，基層社會(huì)秩序的維護(hù)和達(dá)成需要政府、社會(huì)和公民三方的共同努力，構(gòu)建起多元主體的平等協(xié)商與合作關(guān)系。網(wǎng)格化治理雖然能夠較好地適應(yīng)和契合現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，有助于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制，但是它帶有的管控邏輯的痕跡，在推進(jìn)城市基層治理體系和能力現(xiàn)代化時(shí)面臨著一定程度的合法性挑戰(zhàn)和壓力。因?yàn)閺恼螌W(xué)理論來(lái)說(shuō)，國(guó)家的權(quán)力歸屬于全體人民，是政府與人民之間形成的一種 “契約關(guān)系”。［6］政府權(quán)力行使來(lái)源及其社會(huì)治理的合法性，主要來(lái)自于人民選舉和對(duì)人民利益的維護(hù)。隨著公民社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)力量的增長(zhǎng)，國(guó)家將陸續(xù)還政于民，還權(quán)與社會(huì)。與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)城市社區(qū)自治經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐和探索，民眾的權(quán)益意識(shí)、自主意識(shí)和自治能力日益增強(qiáng)，基層群眾自治已經(jīng)形成了一套完整的治理理念和治理體系，并作為國(guó)家一項(xiàng)重要的政治制度確立起來(lái)。政府借助于網(wǎng)格化來(lái)加強(qiáng)對(duì)基層群眾自治的介入和干預(yù)必須尋找和構(gòu)筑起法理性支持。［7］這需要我們對(duì)現(xiàn)在的網(wǎng)格化治理進(jìn)行必要的理念創(chuàng)新，以與居民社區(qū)自治進(jìn)行有效的嵌入與融合，獲得社會(huì)化基礎(chǔ)。

二、城市社區(qū)網(wǎng)格化治理所面臨的實(shí)踐困境

網(wǎng)格化治理作為一種創(chuàng)新型的社會(huì)管理方式，雖然在提高城市社會(huì)行政管理效率，加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定等方面具有突出優(yōu)勢(shì)，但與此衍生的重社會(huì)秩序穩(wěn)定輕社區(qū)自我發(fā)展，重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控輕公共服務(wù)供給，重政府主導(dǎo)輕多元參與等弊端。既不能適應(yīng)把社區(qū)打造為居民社會(huì)生活共同體與精神共同體的需要，也不能承載將社區(qū)作為城市基層自治組織，豐富和完善國(guó)家社會(huì)治理體系的目標(biāo)追求。

（一）管控邏輯思維嚴(yán)重，增加隱形社會(huì)治理成本

網(wǎng)格化治理是國(guó)家行政力量主導(dǎo)和推動(dòng)的一種社會(huì)治理體系的創(chuàng)新，以追求機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性和超強(qiáng)的執(zhí)行力為其終極目標(biāo)。它確立的初衷并不是基于公民權(quán)利的保障和維護(hù)，以及促進(jìn)多樣化社會(huì)自治組織的發(fā)展和成長(zhǎng)，而比較關(guān)注于基層社會(huì)秩序的維持和穩(wěn)定，可以說(shuō)是單位制時(shí)代政治管控邏輯思維的延續(xù)。通過(guò)網(wǎng)格化模式來(lái)主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)，其政策規(guī)定、行政隸屬、社會(huì)支持、運(yùn)行機(jī)制等方面，嚴(yán)格處在政府的牽制和掌控之中。比如網(wǎng)格化治理中所倡導(dǎo)的 “縱向到底，橫向到邊” “全方位、全覆蓋”等措施選擇，明顯帶有單位制時(shí)代總體性社會(huì)控制 “路徑依賴”的影子。但是改革開(kāi)放以來(lái)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)打亂了原有的社會(huì)架構(gòu)，日益推進(jìn)著社會(huì)的復(fù)雜化和多元化轉(zhuǎn)型，使國(guó)家治理策略和目標(biāo)訴求必須面對(duì)和適應(yīng)治理新對(duì)象和新環(huán)境的改變。如果網(wǎng)格化治理還被試圖看做是單位體制之后原有社會(huì)管理延續(xù)的替代物，希望重新構(gòu)建 “全能型社區(qū)”，甚至寄望在社區(qū)層面將城市基層治理問(wèn)題全部解決，已經(jīng)變得非常不現(xiàn)實(shí)，且缺乏存續(xù)的土壤。此外，網(wǎng)格化模式下的行政權(quán)力下沉，面臨增加新的行政管理層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，它在區(qū)——街道——社區(qū)社會(huì)治理層級(jí)中實(shí)事上新增設(shè)了一個(gè)層級(jí)，其權(quán)責(zé)來(lái)自上級(jí)授予，且內(nèi)部分工明確，網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格協(xié)管員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格員等人員配置，構(gòu)成了結(jié)構(gòu)完整的行政工作系統(tǒng)。這不僅違背了當(dāng)前政府簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政管理層級(jí)的改革趨向，同時(shí)也可能導(dǎo)致基層政府內(nèi)卷化現(xiàn)象的出現(xiàn)，無(wú)疑加大了政府行政管理與社區(qū)自治之間的張力程度，使原有的 “國(guó)家——社會(huì)”結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，增加社會(huì)治理的隱形難度和治理成本負(fù)擔(dān)。［8］

（二）重行政輕社會(huì)，不利于社區(qū)自治主體性的培育

在 《中華人民共和國(guó)憲法》和 《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等正式法律文本規(guī)定中，社區(qū)是城市社會(huì)的基層自治組織，不是政府也不是政府的派出機(jī)關(guān)，與政府無(wú)行政隸屬關(guān)系。雖然社區(qū)自治組織可以接受政府部門(mén)的指導(dǎo)并輔助完成社會(huì)服務(wù)和管理的任務(wù)，但其 “自組織性”是要大于政府部門(mén) “行政輔助性” 的。［9］社區(qū)的治理應(yīng)該是以突出自治性為原則，推動(dòng)政府、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織以及公民個(gè)人等社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)的利益相關(guān)者共同圍繞公共議題或公共事項(xiàng)，依據(jù)平等的精神通過(guò)合作、協(xié)商、對(duì)話等形式進(jìn)行決策和討論。而在網(wǎng)格化治理模式的架構(gòu)中，雖然也云集了政府、社區(qū)自治組織和社會(huì)組織等多種主體，但國(guó)家的力量是處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的，其具體運(yùn)行管理中的責(zé)權(quán)授予、資金來(lái)源、信息傳遞、組織架構(gòu)、行動(dòng)執(zhí)行和議程設(shè)置都要受制于政府的掣肘，和社區(qū)自治實(shí)際上沿續(xù)著不同的發(fā)展套路。其間也帶動(dòng)城市社會(huì)力量發(fā)育和社區(qū)自治發(fā)展，但網(wǎng)格僅作為政府部門(mén)的 “行政末梢”而對(duì)待。［10］網(wǎng)格化在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)得越精細(xì)、越高效和越全面，社區(qū)行政化的色彩就越濃厚、越強(qiáng)烈，就越強(qiáng)化人們對(duì)于國(guó)家權(quán)力的路徑依賴。但這會(huì)擠壓社會(huì)力量和居民參與互動(dòng)的空間，抑制社會(huì)組織的發(fā)育，不斷偏離我國(guó)社區(qū)建設(shè)所提倡的居民 “自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治理念，架空社區(qū)自治組織的作用。比如，在網(wǎng)格化治理中社區(qū)居委會(huì)工作人員一般被納入網(wǎng)格單元成為具體的執(zhí)行人員，使得許多社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)借助網(wǎng)格不斷加碼或轉(zhuǎn)嫁給基層社區(qū)，擠占了社區(qū)居委會(huì)的自治時(shí)間和空間，弱化了自治能力的自我發(fā)育。

（三）弱化公共資源供給，不利于社區(qū)內(nèi)生性需求的發(fā)展

目前，由于基層社會(huì)多元化的合作共建機(jī)制還沒(méi)有完全成行，社區(qū)建設(shè)的資源依然主要來(lái)自于國(guó)家自上而下的供給，社區(qū)自身積累和籌集資源的能力還存在著很大不足和缺陷。網(wǎng)格化制度設(shè)計(jì)實(shí)踐所帶來(lái)的主要是行政責(zé)任和行政資源的下沉，而公共服務(wù)資源實(shí)際上下沉的很少。雖然從表面上看，網(wǎng)格化的實(shí)施使社區(qū)加大了社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)的承載量，并呈現(xiàn)出超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的形態(tài)。但是這種以行政力和技術(shù)化主導(dǎo)的網(wǎng)格化并沒(méi)有在增加社區(qū)資源配置、開(kāi)發(fā)新的公共服務(wù)項(xiàng)目和提高公共服務(wù)績(jī)效方面做出突破和創(chuàng)新。它的貢獻(xiàn)主要是對(duì)原有社會(huì)公共管理事項(xiàng)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制和明確量化考核指標(biāo)，側(cè)重于對(duì)存量資源的重新配置，并不助于打破現(xiàn)有的行政科層結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)資源的自上而下分配的局面。尤其在當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)面前，網(wǎng)格化治理中權(quán)力的科層制、條塊分割的專業(yè)化與 “數(shù)目字管理”很容易忽視社區(qū)自治的內(nèi)生性需求，忽視居民多樣化和個(gè)性化的公共服務(wù)需要，而停留于處理社區(qū)中表面的、規(guī)范性的、淺層次的問(wèn)題，當(dāng)面對(duì)復(fù)雜化、深層次的問(wèn)題時(shí)就會(huì)捉襟見(jiàn)肘，使諸多社區(qū)公共事務(wù)難以得到有效治理和解決。

（四）多元主體互動(dòng)缺乏，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前城市基層社會(huì)的良性治理，有賴于多元行動(dòng)主體的開(kāi)放互動(dòng)參與和多種社區(qū)資源的橫縱向整合。作為社區(qū)的主人翁，居民的有序和理性參與是社區(qū)自我建設(shè)與完善的本質(zhì)要求，同時(shí)政府、居民自治組織、社會(huì)組織也都是社區(qū)治理的主體，應(yīng)該通過(guò)協(xié)商、互動(dòng)、合作，建立良好的溝通和信任，共同構(gòu)建起一個(gè)平等多元化的社區(qū)治理體系。而目前網(wǎng)格化的治理模式卻帶有明顯的行政科層制色彩，呈現(xiàn)主體單一單向的管理特征，無(wú)論是網(wǎng)格的劃分與管理、服務(wù)事項(xiàng)預(yù)案設(shè)計(jì)與決策、平臺(tái)搭建與維護(hù)等過(guò)程中，都實(shí)際缺乏居民和社會(huì)組織的參與。簡(jiǎn)單地依靠行政力量力圖將問(wèn)題在網(wǎng)格中解決的辦法，既無(wú)助于社區(qū)公共空間的形成，也不利于社區(qū)主體間的橫縱向聯(lián)接。網(wǎng)格化治理并沒(méi)有使社區(qū)公民的歸屬感和認(rèn)同感增強(qiáng)，也沒(méi)有帶來(lái)參與意識(shí)和積極性的提高。這不僅有違公民參與和多元主體共治的現(xiàn)代社會(huì)治理理念，也對(duì)網(wǎng)格化成為一種社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制形成阻礙，導(dǎo)致目前網(wǎng)格化治理的社會(huì)認(rèn)可度存在一定程度的偏低。［11］

（五）網(wǎng)格治理的物理劃分，割裂著社區(qū)內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)系

改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行方式發(fā)生了很大改變，由改革前的總體性支配逐步向技術(shù)化治理轉(zhuǎn)向。［12］網(wǎng)格化治理就是這種技術(shù)化路線在現(xiàn)階段的具體化和實(shí)踐化。但是作為一定區(qū)位中的人類生活共同體，社區(qū)實(shí)質(zhì)上是人類的血緣、地緣、業(yè)緣、趣緣等各種社會(huì)關(guān)系在一定空間結(jié)構(gòu)中的展開(kāi)，而空間內(nèi)部不同行動(dòng)主體之間的有機(jī)交往和聯(lián)系是其良性運(yùn)行和邏輯發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。［13］可以說(shuō)每一個(gè)社區(qū)空間的形成，都是多元主體間基于權(quán)力、權(quán)利、利益的安排與協(xié)商合作的結(jié)果。而網(wǎng)格化模式則是將這種具有完整共同屬性與類別的社區(qū)細(xì)化成了更小的物理空間單元，這一做法從國(guó)家與社會(huì)的層面來(lái)說(shuō)，雖然有助于拉近國(guó)家政權(quán)力量與社區(qū)個(gè)體之間的聯(lián)結(jié)，確保行政效率和公信力，但卻會(huì)損害社區(qū)內(nèi)部業(yè)以建立起來(lái)的社群有機(jī)聯(lián)系，影響社區(qū)內(nèi)部自治力量的生成與發(fā)育。雖然在網(wǎng)格化治理模式中各網(wǎng)格之間都要接受自上而下的命令指導(dǎo)和任務(wù)安排，聯(lián)系依然是經(jīng)常而緊密的，但網(wǎng)格畢竟己是一種相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作空間和物理單元，割裂著社區(qū)內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)結(jié)、破壞著社區(qū)互動(dòng)空間的邏輯指向。根據(jù)克里斯托弗·胡德 “網(wǎng)格——團(tuán)體文化理論”的分析，“網(wǎng)格”是指社會(huì)個(gè)體生活受到外在習(xí)俗和規(guī)則約束的程度，其功能是縮小個(gè)體拓展社會(huì)關(guān)系的交往空間，所處網(wǎng)格越是高度集中，就越是被規(guī)則約束。［14］網(wǎng)格物理化所造就的強(qiáng)大而剛性的行政力會(huì)對(duì)弱小和發(fā)育不全的社區(qū)自治力形成擠壓和吞噬的狀態(tài)，會(huì)忽視基層社會(huì)自下而上的內(nèi)在自治需求，不利于社區(qū)自治的多元化目標(biāo)追求，最終導(dǎo)致全場(chǎng)域內(nèi)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)缺乏彈性。

三、城市社區(qū)網(wǎng)格化治理有效推行的多維路徑探析

網(wǎng)格化治理模式要想有機(jī)地嵌入城市基層社會(huì)治理體系之中，還得從基層社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯出發(fā)，適應(yīng)城市功能擴(kuò)展的步伐和社會(huì)利益分散化的需要，處理好網(wǎng)格化治理體系構(gòu)建過(guò)程中“行政性” “技術(shù)性”和 “自治性”三者的關(guān)系，尋找 “政府治理”與 “社區(qū)自治”之間有效的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，使網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治能夠相互協(xié)動(dòng)，并獲得良性持久的發(fā)展。

（一）保障公共利益，構(gòu)筑以社區(qū)共治為核心的價(jià)值基礎(chǔ)

社會(huì)治理的價(jià)值基礎(chǔ)，或價(jià)值共識(shí)是多元主體在社會(huì)治理過(guò)程中基于共建、共治、共享所形成的一種共同信念和認(rèn)識(shí)，是推動(dòng)治理模式創(chuàng)新和發(fā)展的精神內(nèi)核，是形成和造就一個(gè)富有活力和激情的社會(huì)治理模式應(yīng)用與推廣的重要前提。推動(dòng)網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治的良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建，首先在理念上要逐步從強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制向社區(qū)自治傾斜，推動(dòng)基層社會(huì)治理體系民主化氛圍的形成；基層社會(huì)治理主體要向社會(huì)進(jìn)行開(kāi)放，逐步吸納體制內(nèi)外不同的力量，體現(xiàn)出上下聯(lián)動(dòng)，左右互動(dòng)的格局，形成政府、自治組織和社會(huì)組織間相互嵌入融合的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其次要增加對(duì)社會(huì)公共價(jià)值的形塑與培養(yǎng)，引導(dǎo)人們的互動(dòng)參與和公共生活空間的形成，增進(jìn)社會(huì)個(gè)體間的人際關(guān)系交往，強(qiáng)化社會(huì)的完整性與整體性治理理念。再次政府作為社會(huì)公共事務(wù)運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范主導(dǎo)者和實(shí)踐服務(wù)者，要樹(shù)立公民為本的價(jià)值理念，凸顯出保障公共利益和承擔(dān)公共責(zé)任的角色，為公民和社會(huì)力量參與社會(huì)治理、促進(jìn)多元主體合作共治提供渠道。

（二）淡化行政色彩，規(guī)制公共權(quán)力行使的社會(huì)邊界

政府逐漸改變網(wǎng)格化治理模式中以行政權(quán)力為基礎(chǔ)、主要依靠命令和動(dòng)員的方式來(lái)達(dá)到治理的目標(biāo)思維，注意發(fā)揮社會(huì)力量在基層治理中秩序整合與利益表達(dá)的功能，實(shí)現(xiàn)從 “維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”到 “提升公共服務(wù)需求和質(zhì)量”的社會(huì)治理本質(zhì)的轉(zhuǎn)變。政府作為一種公共組織，要以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為準(zhǔn)則，必須忠實(shí)于社會(huì)公眾的利益，必須反映公眾的需求和期望。［15］傳統(tǒng)的層級(jí)政府必須適應(yīng)于現(xiàn)代社會(huì)治理新形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，由控制讓位于互動(dòng)和參與，尋求社會(huì)多元利益關(guān)系的均衡和公意達(dá)成的條件。［16］

解決網(wǎng)格中政府行政權(quán)力 “大包大攬”的問(wèn)題，規(guī)范網(wǎng)格中基層公共權(quán)力的邊界、合理約束政府行為，建立社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制。俞可平認(rèn)為所謂社會(huì)良性治理的形成必須是對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行合理規(guī)制的基礎(chǔ)之上才能實(shí)現(xiàn)。［17］由此，網(wǎng)格化的治理要遵循城市社區(qū)居民自治法律條款和促進(jìn)社會(huì)自治力量的發(fā)育為原則，慎重選擇應(yīng)用網(wǎng)格手段處理的問(wèn)題與資源使用，確定基于政府和社區(qū)共同目標(biāo)的互動(dòng)方式，而不是簡(jiǎn)單地將行政事務(wù)的一味下沉。政府的主要作用發(fā)揮在網(wǎng)格運(yùn)作的法律法規(guī)和政治規(guī)則的制定和解釋，確保政府職能、社區(qū)民主和社會(huì)公平的原則在具體的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部以及不同網(wǎng)絡(luò)之間得以維護(hù)和落實(shí)；平衡、協(xié)調(diào)網(wǎng)格中多元主體的關(guān)系，使包括政府在內(nèi)的各主體間形成相互制約與平衡，確保社會(huì)公共利益能最終得到實(shí)現(xiàn)；促進(jìn)和壯大獨(dú)立的、自主化的社會(huì)組織，并通過(guò)它們作用的發(fā)揮對(duì)基層政府權(quán)力進(jìn)行牽制和約束，使基層政府由全能型向有限型轉(zhuǎn)變，明確和限定于社會(huì)管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的維護(hù)上，從而構(gòu)建政府管理與社區(qū)自治之間的良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

（三）引導(dǎo)多元主體參與，注重社區(qū)自治能力的培育

城市基層社區(qū)構(gòu)建的制度安排是為社區(qū)居民權(quán)利與意愿的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)提供空間與場(chǎng)所，這決定了其必然是一個(gè)多元主體參與和互動(dòng)的自治過(guò)程，而非僅僅是政府的科層化有機(jī)管理單元，從而保證社區(qū)的民主自治在實(shí)踐中得以發(fā)揮作用。這需要我們，第一健全和規(guī)范社區(qū)自治的相關(guān)法律法規(guī)，為網(wǎng)格化中多元主體參與基層社會(huì)治理發(fā)揮更為積極的作用提供制度支持。國(guó)家需要從政治制度安排上打通政府行政管理與社區(qū)自治聯(lián)結(jié)的渠道，通過(guò)強(qiáng)化基層社區(qū)人大代表的功能和建立社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度等措施來(lái)保障因?yàn)橹卫礞湕l延長(zhǎng)而下沉的基層行政權(quán)力的合法性和民意性，并保證這種權(quán)力下沉不會(huì)沖擊基層群眾的自治性，從而使社區(qū)的自治權(quán)力從懸空狀態(tài)落到實(shí)處。第二注重社區(qū)自治基礎(chǔ)和自治能力的培育，提升社區(qū)的自我發(fā)展、自我完善、自我革新功能，促進(jìn)社會(huì)個(gè)體的權(quán)利意識(shí)和自主性意識(shí)的發(fā)展和成長(zhǎng)，以助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)再造和成熟公民性格的形成。［18］第三通過(guò)網(wǎng)格化治理的引入，社區(qū)不僅要沿續(xù)傳統(tǒng)守望相助的生活共同體的功能，還要成為居民參與城市治理和政府決策的重要場(chǎng)所，提升社區(qū)的 “自我組織化能力”。［19］［20］

（四）注重整體協(xié)作，推動(dòng)社區(qū)信任和共享機(jī)制的形成

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治的良性互動(dòng)，意味著充分的公民參與、多元主體的加入和政府權(quán)力運(yùn)行邏輯上的多維多向。在社會(huì)網(wǎng)格的搭建與整合過(guò)程中要體現(xiàn)出行政性與自治性的有機(jī)結(jié)合，尋求政府、社會(huì)和居民三者之間的利益銜接與互動(dòng)協(xié)作，增進(jìn)信任機(jī)制和利益共享，推動(dòng)集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。政府不再是社會(huì)治理的單一主體，社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織和社會(huì)個(gè)人都具備參與社會(huì)治理的合法性與必要性。政府在社會(huì)網(wǎng)格化治理過(guò)程中要推動(dòng)權(quán)力分享和多維互動(dòng)，注重非政府性公共權(quán)威力量的作用發(fā)揮，激發(fā)社會(huì)多元主體參與社區(qū)自治的愿望與需求，打破公私部門(mén)間的壁壘，讓他們參與到基層社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體的多元化和權(quán)力運(yùn)行的多向化，形成相互制衡、彼此增能的制度性張力合作關(guān)系，構(gòu)筑起協(xié)同治理空間。注意社區(qū)居民利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)商民主的制度的建立，讓他們擁有介入社區(qū)公共事務(wù)的渠道以及多元立場(chǎng)對(duì)話的平臺(tái)，在包容性的治理環(huán)境下促進(jìn)社區(qū)公共生活空間和精神空間的形成。［21］

（五）注重資源的開(kāi)發(fā)整合，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的優(yōu)化

網(wǎng)格化治理要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理中多元主體參與、技術(shù)性滲透、多層級(jí)化協(xié)同、扁平化治理轉(zhuǎn)型的需要，立足于服務(wù)社區(qū)自治，以社區(qū)公共利益為導(dǎo)向，著重做好社區(qū)服務(wù)體系的規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。強(qiáng)化網(wǎng)格治理中的公共服務(wù)職能，用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)助推社區(qū)自治，以社區(qū)自治促進(jìn)公共服務(wù)能力的提升，消解二者之間的利益訴求張力，有效發(fā)揮二者的體制比較優(yōu)勢(shì)。首先構(gòu)建起跨部門(mén)、跨界別的網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制，確保每戶居民都在網(wǎng)格化的供應(yīng)服務(wù)之中，并通過(guò)單元格和責(zé)任人劃分的方式及時(shí)協(xié)調(diào)解決網(wǎng)格中的各類事項(xiàng)和問(wèn)題，適應(yīng)不同利益訴求、不同價(jià)值取向的社區(qū)居民的需要，優(yōu)化提升社區(qū)服務(wù)水平和服務(wù)能力。其次促進(jìn)網(wǎng)格化治理與社區(qū)社會(huì)資源的開(kāi)發(fā)整合有效銜接起來(lái)。借助網(wǎng)格化的力量來(lái)網(wǎng)聚賢達(dá)，培育和孵化社會(huì)組織，激活社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，讓他們更多地參與公共服務(wù)“社會(huì)化”供給活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的自我再造能力。再次依托網(wǎng)絡(luò)中的縱向?qū)蛹?jí)組織結(jié)構(gòu)、與市場(chǎng)和社會(huì)的橫向串聯(lián)優(yōu)勢(shì)，來(lái)實(shí)現(xiàn)資金、信息、技術(shù)、服務(wù)等資源的交換與流通，引導(dǎo)形成以“協(xié)同服務(wù)”為特征的社區(qū)服務(wù)新模式。

（六）提升科技支撐，協(xié)調(diào)技術(shù)進(jìn)步與社會(huì)治理之間的關(guān)系

在網(wǎng)格化治理中密切跟進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，組合運(yùn)用無(wú)線通信、遙感、全球信息定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)等先進(jìn)技術(shù)手段，建立網(wǎng)絡(luò)技術(shù)牽引的社區(qū)公共事務(wù)和服務(wù)信息化動(dòng)態(tài)管理、監(jiān)督和評(píng)估平臺(tái)，提供高效率化的技術(shù)支持，提升社會(huì)治理的精細(xì)化水平。在網(wǎng)格技術(shù)適用導(dǎo)向轉(zhuǎn)換上，從管理物化部件向管理人群信息與行為的并行發(fā)展，更有效地實(shí)現(xiàn)資源整合，組織結(jié)構(gòu)革新、服務(wù)流程再造。通過(guò)優(yōu)化技術(shù)來(lái)推動(dòng)網(wǎng)格化治理中體制機(jī)制和組織載體的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn) “自上而下”與 “自下而上”治理模式的有效銜接，提升政府行政理念和行政方式轉(zhuǎn)變的速度，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量的參與，將 “精準(zhǔn)化、精細(xì)化、高效化”的網(wǎng)格化管理服務(wù)融入社區(qū)的多元自治過(guò)程中。

總之，網(wǎng)格化治理是在城市社會(huì)的變遷和現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的時(shí)代背景下，由政府主導(dǎo)推動(dòng)的城市社區(qū)治理方式變革，帶有明顯的我國(guó)城市基層社會(huì)治理體制發(fā)展變遷的制度慣性與路徑依賴。因此，在網(wǎng)格化治理的下一步改革中要淡化行政色彩和弱化政治邏輯，注重與社區(qū)自治有效銜接起來(lái)，構(gòu)建起政府、社區(qū)自治組織和社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)、相互制衡、彼此增能的制度性權(quán)力關(guān)系，真正形成多元主體協(xié)同治理新格局，促進(jìn)城市基層社會(huì)現(xiàn)代治理體系的形成。

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關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；網(wǎng)格化治理；邏輯生成；路徑推進(jìn)

G669.3

A

2095-7238（2017）06-0064-06

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.015

2017-09-05

2017年全國(guó)行政學(xué)院科研合作課題 “政府購(gòu)買公共服務(wù)公共性的偏離與保障研究”（17KYH20120）階段性成果。

伍玉振 （1983-），男，中共濟(jì)南市委黨校講師，歷史學(xué)博士，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理創(chuàng)新。

劉寧