王文俊

（中共南寧市委黨校市情研究中心，南寧530007）

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展困境與政策支持
——以南寧市為例

王文俊

（中共南寧市委黨校市情研究中心，南寧530007）

社區(qū)居家養(yǎng)老是適合我國國情的養(yǎng)老模式。南寧作為西部地區(qū)全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，社區(qū)居家養(yǎng)老取得了較大成效，但也存在老年人低支付能力與服務(wù)的高供給成本、養(yǎng)老服務(wù)需求錯(cuò)覺和供給錯(cuò)位、養(yǎng)老服務(wù)保障和社會(huì)化運(yùn)營不對稱等問題，迫切需要從供給側(cè)和需求側(cè)的角度完善政策支持，如健全相關(guān)制度、加強(qiáng)資源整合、合理界定責(zé)任、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與、加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)等。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前中國總?cè)丝跀?shù)為137349萬，60歲及以上人口為22182萬人，占16.15%，其中65歲及以上人口為14374萬人，占10.47%。 “銀色浪潮”來勢迅猛，而家庭養(yǎng)老功能弱化、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不健全，同時(shí)老年人需求不斷提升。2013年 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》 （國發(fā) 〔2013〕35號(hào)）強(qiáng)調(diào)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位和作用；《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 （2016—2020年）》提出實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的精細(xì)化；2016年7月 《關(guān)于中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》 （民函 〔2016〕200號(hào)）對社區(qū)居家養(yǎng)老在政策上予以支持和保障。

社區(qū)居家養(yǎng)老是老年人居住在熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境中，以社區(qū)為平臺(tái)和載體，居家享受社區(qū)中各類服務(wù)主體所提供的養(yǎng)老服務(wù)，具有廣闊的發(fā)展空間和獨(dú)特的養(yǎng)老服務(wù)功能。［1］實(shí)踐證明，社區(qū)居家養(yǎng)老是適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)模式。南寧市是西部地區(qū)全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，經(jīng)過探索和實(shí)踐，在推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面積累了經(jīng)驗(yàn)。以南寧市為樣本進(jìn)行調(diào)查研究，有助于提出進(jìn)一步提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策建議。

一、國內(nèi)外相關(guān)研究述評(píng)

社區(qū)照顧起源于英國，經(jīng)歷了由 “社區(qū)照顧”到 “由社區(qū)照顧”的轉(zhuǎn)變，“社區(qū)照顧”強(qiáng)調(diào)社區(qū)里的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通過正式和非正式渠道提供照顧；“由社區(qū)照顧”強(qiáng)調(diào)多方籌集照顧資源，增加了地方政府、營利組織、志愿性組織以及家人、朋友、鄰里等非正式照顧者的責(zé)任。［2］英國的社區(qū)養(yǎng)老照顧內(nèi)容主要包含健康照護(hù)與社會(huì)照護(hù)兩大類，經(jīng)理人、專業(yè)工作人員和照顧員是構(gòu)成主體，資金主要來源于國家財(cái)政。在社區(qū)居家養(yǎng)老的醫(yī)療照護(hù)方面，美國則主要依托醫(yī)療保險(xiǎn)制度，醫(yī)療保險(xiǎn)提供急病診治、住院治療、醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)，社區(qū)提供病歷管理、日間照料以及家政服務(wù)等服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)通過政府購買服務(wù)、社會(huì)參與、非政府組織實(shí)體承辦的運(yùn)作方式來為居家老人提供物質(zhì)、醫(yī)療以及精神文化三個(gè)方面社會(huì)化的服務(wù)。［3］［4］其中， 社區(qū)服務(wù)是關(guān)鍵， 服務(wù)機(jī)制的運(yùn)行是影響居家養(yǎng)老質(zhì)量的重要因素。盡管現(xiàn)行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)取得了一定成效，但存在著明顯的服務(wù)水平低、服務(wù)供給不均等、供需錯(cuò)位等問題。［5］社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的根本出路在于逐步建立全方位、多層次的服務(wù)體系。

以往的研究成果為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所面臨社會(huì)化服務(wù)的相關(guān)政策、制度，養(yǎng)老服務(wù)供給的內(nèi)容以及服務(wù)對象的個(gè)性化需求等問題仍缺乏深入研究，當(dāng)前形勢下，從供應(yīng)鏈的視角對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究，能夠在理論上指導(dǎo)或解決當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的新問題。

二、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀分析

2010年南寧市60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤瓦_(dá)到12.86%。2000—2015年間，南寧市老年人口年平均增長率為3.68%，大大高于總?cè)丝?.1%的年增長率。目前，南寧市在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面面臨未富先老、邊富邊老、空巢化突出等問題。作為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市，南寧市積極探索并實(shí)踐社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老組織建設(shè)

南寧市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視和支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，早在2010年就成立了 “南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，組長由分管民政工作的副市長擔(dān)任，成員由民政、財(cái)政、人社、審計(jì)、衛(wèi)生、司法、文化、物價(jià)、工商、國稅、地稅等部門組成，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，南寧市各城區(qū)、開發(fā)區(qū)也成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。從2010年起，南寧市政府每年都出臺(tái)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)文件，并將居家養(yǎng)老和社區(qū)日間照料中心建設(shè)列入市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，極大促進(jìn)了南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老隊(duì)伍建設(shè)

為推進(jìn)南寧市的居家養(yǎng)老服務(wù)工作，南寧市民政局于2009年在青秀區(qū)大板二社區(qū)和西鄉(xiāng)塘區(qū)瑞士花園社區(qū)開展試點(diǎn)工作。2010年南寧市政府將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作列為為民辦實(shí)事項(xiàng)目，廣西福彩公益金資助145萬元，南寧市財(cái)政投入400萬元及各城區(qū)按1∶1比例配套相應(yīng)資金在南寧市22個(gè)街道辦事處和197個(gè)社區(qū)建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心 （站）。每個(gè)服務(wù)站配備2名專職服務(wù)人員及數(shù)名兼職服務(wù)人員，同時(shí)各項(xiàng)設(shè)施配備到位，工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)場所建設(shè)

為進(jìn)一步推進(jìn)南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)工作，2011年，南寧市政府將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作繼續(xù)列為為民辦實(shí)事項(xiàng)目，出臺(tái)了 《關(guān)于印發(fā)2011年南寧市社區(qū)日間照料中心建設(shè)工作實(shí)施方案的通知》，在條件成熟的7個(gè)社區(qū)建立并運(yùn)營 “社區(qū)日間照料中心”，每個(gè)中心總建設(shè)面積不低于200平方米，包含老年活動(dòng)室、圖書閱覽室、日間休息室、醫(yī)療康復(fù)室、食堂、衛(wèi)生間等服務(wù)場所，解決了部分社區(qū)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房難的問題，起到了示范引領(lǐng)的作用。從2015年開始，每年投入1000萬元建設(shè)5個(gè)城市居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并列入市級(jí)為民辦實(shí)事項(xiàng)目。

（四）服務(wù)對象及服務(wù)方式

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對象主要是具有所屬社區(qū)轄區(qū)戶籍的60歲以上老年人，以上門服務(wù)和提供日托為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供日間休息、伴陪、老年食堂、法律服務(wù)等服務(wù)；對生活不能自理的高齡、獨(dú)居、失能等老年人提供家務(wù)勞動(dòng)、家庭保健、輔具配置、送飯上門、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，分為無償服務(wù)、低償服務(wù)和有償服務(wù)，根據(jù) 《南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性意見》，從生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文娛生活、法律服務(wù)、其他服務(wù)等6大方面規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（五）社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營

2014年，南寧市共在14個(gè)社區(qū)開展社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心社會(huì)化運(yùn)營，凡是經(jīng)過南寧市民政局和各城區(qū) （開發(fā)區(qū)）民政局登記確認(rèn)后，對進(jìn)入社區(qū)日間照料中心開展居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營試點(diǎn)服務(wù)的每家企業(yè)單位給予10萬元的運(yùn)營補(bǔ)貼，其中5萬元在企業(yè)單位進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)時(shí)撥付，用于購買開展服務(wù)的設(shè)施設(shè)備等；其余5萬元在企業(yè)單位運(yùn)營滿一年后，經(jīng)南寧市民政局組織相關(guān)單位進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)服務(wù)的情況以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式進(jìn)行發(fā)放，將社區(qū)居家養(yǎng)老運(yùn)營補(bǔ)助列入南寧市政府財(cái)政預(yù)算。

三、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供應(yīng)鏈中各參與方績效分析

作為一種集中式服務(wù)模式，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈融通了服務(wù)流、資金流、信息流，整合養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的各類服務(wù)供給方、服務(wù)集成方和養(yǎng)老服務(wù)需求方，使之形成一條功能型網(wǎng)鏈。養(yǎng)老服務(wù)集成方在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面起到了連接供給和需求的橋梁作用，提高了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，降低服務(wù)成本，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈的可持續(xù)發(fā)展。借鑒張智勇等 （2013）的研究方法，建立以支持績效、運(yùn)作績效和結(jié)果績效為主要內(nèi)容的三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈績效評(píng)價(jià)體系 （表1）。

表1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供應(yīng)鏈績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

通過選取南寧市5個(gè)社區(qū)進(jìn)行座談，并發(fā)放問卷調(diào)查 （發(fā)放問卷230份，回收問卷202份，有效問卷158份）的方式，對南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，獲取了一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料。運(yùn)用模糊層次分析法得到如下結(jié)果：

二級(jí)指標(biāo)的評(píng)判向量為：

設(shè)定 “優(yōu)秀、良好、合格、差”四種評(píng)語集的對應(yīng)的評(píng)判分?jǐn)?shù)線分別是100、80、60、40分，故分?jǐn)?shù)集為M＝ （100 80 60 40）T。

由此，得到南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈績效評(píng)價(jià)的結(jié)果：

G＝ （0.402） （0.303） （0.172） 0.123） ·（100 80 60 40）T＝79.68

由以上結(jié)果可知，“優(yōu)秀”的評(píng)價(jià)所占的比重為40.2%，“良好”的評(píng)價(jià)所占比重為70.5%，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老總體績效結(jié)果為79.68分，說明供應(yīng)鏈水平為合格，還存在很大的改進(jìn)空間。對二級(jí)指標(biāo)分析可得，分別在養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈支持績效、運(yùn)作績效和結(jié)果績效上得到 “良好”以上評(píng)價(jià)的分別占60.6%、55.8%、75.8%，說明需要在養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈的支持條件和運(yùn)作管理上進(jìn)行提升。通過分析整體績效水平的因素發(fā)現(xiàn)，政府參與度、人力資源、運(yùn)作成本、協(xié)調(diào)性、收益狀況五個(gè)方面獲得 “良好”以上評(píng)價(jià)分別是71.6%、73.3%、62.1%、69.5%、75.6%，均未達(dá)到80%。

四、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題

（一）政府層面

一是部分領(lǐng)導(dǎo)、部門、街道辦、社區(qū)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營認(rèn)識(shí)不足、重視不夠；二是財(cái)政資金投入單薄。南寧市雖然投入了建設(shè)資金，但總體看來出臺(tái)優(yōu)惠扶持政策和資金投入仍然不夠，提供的設(shè)施設(shè)備不足；三是指導(dǎo)不到位，評(píng)估考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法至今仍未出臺(tái)，未能對現(xiàn)有的管理部門和管理人員進(jìn)行有效的考核；四是面對龐大的老人群體和多樣性的需求，社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員明顯配備不足，加上部分從業(yè)人員素質(zhì)較低、專業(yè)化培訓(xùn)不足，無法滿足老年人不同的養(yǎng)老需求，具備的專業(yè)性的護(hù)理人員的再培訓(xùn)顯得尤為重要。

（二）社會(huì)層面

一是社會(huì)化運(yùn)營的面較少，受眾面窄。受制于財(cái)政支持的力度、運(yùn)營單位的管理經(jīng)驗(yàn)與能力等因素的影響，目前社區(qū)居家養(yǎng)老的運(yùn)營面少，受眾者主要是城鎮(zhèn)社區(qū)離退休老人，影響力有待提升。二是社會(huì)各界關(guān)注和參與的程度低。比如，社會(huì)公益組織以及志愿者隊(duì)伍往往自行組織或者以自認(rèn)為合適的方式為老年人提供服務(wù)，缺乏完善的程序與規(guī)則，存在隨意性，周期不固定，甚至?xí)鹄先烁蟪潭鹊牟话?。此外，營利企業(yè)參與積極性低。另外，各主體在活動(dòng)中缺少交流與合作，致使資源的浪費(fèi)與服務(wù)不到位同時(shí)存在。

（三）運(yùn)營單位層面

一是部分運(yùn)營單位缺乏專業(yè)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)技能，服務(wù)手段和服務(wù)內(nèi)容較少，無法滿足龐大的老人群體多樣性的需求；二是部分運(yùn)營單位缺乏科學(xué)合理的調(diào)研方式，故對老年人需求調(diào)查不精準(zhǔn)，或找不到合適的切入點(diǎn)，社區(qū)老年人認(rèn)可度不高，三是服務(wù)團(tuán)隊(duì)的組建仍有待提高，可持續(xù)發(fā)展方面仍待加強(qiáng)，目前運(yùn)營單位都處于虧損經(jīng)營狀態(tài)，還缺乏強(qiáng)有力的服務(wù)品牌和占領(lǐng)市場的服務(wù)手段；四是各運(yùn)營單位各自為政，缺乏供應(yīng)鏈意識(shí)，沒有形成優(yōu)勢互補(bǔ)，合作共贏的格局。

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策建議

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在發(fā)展過程中，取得了一定的成績但也面臨著發(fā)展困境，政府、社會(huì)、運(yùn)營單位層面的問題歸根到底是供給和需求方面的問題。政策支持是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)走出發(fā)展困境的重要條件，具體包括需求側(cè)的政策和供給側(cè)的政策。

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，健全老年服務(wù)制度

1.完善相關(guān)制度

政府根據(jù)調(diào)查結(jié)果和轄區(qū)內(nèi)醫(yī)護(hù)服務(wù)資源狀況，制訂切實(shí)可行的相關(guān)政策，確立老年基礎(chǔ)設(shè)施合理發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展重點(diǎn)和目標(biāo)、實(shí)施細(xì)則、服務(wù)類型、經(jīng)費(fèi)來源等內(nèi)容。制訂完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目財(cái)政支持政策，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、設(shè)施管理規(guī)章和監(jiān)督措施等。建立對家庭護(hù)理、社區(qū)護(hù)理、慢性病護(hù)理等服務(wù)領(lǐng)域的政策引導(dǎo)。建立和完善老年人就業(yè)、服務(wù)儲(chǔ)蓄及社工登記等制度激勵(lì)措施。探索建立養(yǎng)老護(hù)理金制度、老年人意外傷害保險(xiǎn)制度及養(yǎng)老服務(wù)糾紛調(diào)處機(jī)制等。

2.積極開展社區(qū)試點(diǎn)

在統(tǒng)籌考慮和綜合利用社區(qū)不同資源的前提下，對社區(qū)管理體制進(jìn)行適當(dāng)改革，增設(shè)社區(qū)資源養(yǎng)老服務(wù)功能，拓寬養(yǎng)老服務(wù)管理范圍，確定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與區(qū)域人口健康衛(wèi)生特征相符的規(guī)劃和最佳照料模式，進(jìn)而確立現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策和投入的重點(diǎn)、方向；設(shè)立專項(xiàng)資金，并在一定的時(shí)期內(nèi)，保持一定比例的增長。通過各類優(yōu)惠政策吸引民間資本注入。根據(jù)老年人實(shí)際承受能力，實(shí)行有償服務(wù)，合理收費(fèi)，推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)自我運(yùn)營發(fā)展。

（二）加強(qiáng)資源整合，健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系

各地醫(yī)院建立康復(fù)護(hù)理機(jī)構(gòu)模式，以群眾健康需求為導(dǎo)向，對社區(qū)康復(fù)照料服務(wù)具有重要意義，也進(jìn)一步完善了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

1.合理布局社區(qū)康復(fù)護(hù)理資源，加強(qiáng)老年社會(huì)機(jī)構(gòu)服務(wù)功能

根據(jù)社區(qū)居民人口數(shù)量、特征和需求及原有社區(qū)服務(wù)資源狀況，確定項(xiàng)目布局規(guī)劃，并制訂具體的實(shí)施方案和細(xì)則。統(tǒng)籌規(guī)劃老年護(hù)理服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)量、機(jī)構(gòu)設(shè)置、基本設(shè)施及人員配置等標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)。一方面加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)主體建設(shè)，增設(shè)康復(fù)照料服務(wù)功能，為老年人和社區(qū)居民提供綜合性服務(wù)。另一方面對閑置的場所、原有的社區(qū)醫(yī)療資源等進(jìn)行改擴(kuò)建、增設(shè)或創(chuàng)辦一些專業(yè)性較強(qiáng)的康復(fù)護(hù)理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)護(hù)理服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分設(shè)不同層次和等級(jí)。這些服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立社區(qū)老人健康檔案，形成長期、動(dòng)態(tài)的健康監(jiān)測體系，滿足老年人多元服務(wù)需求及緩解大醫(yī)院的壓力。

2.改革現(xiàn)有醫(yī)療服務(wù)模式

隨著老年人口數(shù)量增加和平均壽命的延長，政府應(yīng)加快探索或創(chuàng)新多種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老方式。如開設(shè)老年門診、慢性病跟蹤服務(wù)手冊，定期約診或回訪制度、上門醫(yī)療或康復(fù)護(hù)理、遠(yuǎn)程看護(hù)、私人醫(yī)生制度等。當(dāng)前，應(yīng)加快制訂并完善社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與正規(guī)大醫(yī)院合作政策，全面普及雙向轉(zhuǎn)診制度，建立全科醫(yī)生與社區(qū)衛(wèi)技人員輪換交流常態(tài)機(jī)制，實(shí)施家庭醫(yī)生契約式服務(wù)；建立靈活開放的醫(yī)師執(zhí)業(yè)政策，對醫(yī)生執(zhí)業(yè)地點(diǎn)注冊、執(zhí)業(yè)范圍、服務(wù)收費(fèi)類型、專業(yè)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等制度化管理；鼓勵(lì)大醫(yī)院醫(yī)療衛(wèi)生康復(fù)功能向基層延伸。

（三）合理界定責(zé)任

社區(qū)居家養(yǎng)老需各主體共同參與，根據(jù)各參與主體的職能與特點(diǎn)進(jìn)行合理的責(zé)任劃分與定位，各司其職，以實(shí)現(xiàn)老年人照顧系統(tǒng)的均衡與穩(wěn)定。社區(qū)居家養(yǎng)老作為一項(xiàng)應(yīng)對人口老齡化的公益性事業(yè)，政府在推動(dòng)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，但在實(shí)施中也要避免大包大攬，反而會(huì)影響社會(huì)力量參與的積極性，滋生等靠要的思想。政府的具體責(zé)任應(yīng)包括制定政策和加強(qiáng)管理。社區(qū)作為服務(wù)供給的樞紐、指揮協(xié)調(diào)中心，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，主要表現(xiàn)在在資源整合與優(yōu)化配置方面。社區(qū)應(yīng)充分利用現(xiàn)有條件為社會(huì)力量的積極參與提供支持，提升社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)的硬件設(shè)施和人力水平，通過各種正式與非正式的溝通，為社會(huì)組織的參與創(chuàng)造有利的條件，助力服務(wù)政策的落實(shí)，開展具體有效的服務(wù)。提高民營非企養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供養(yǎng)老勞務(wù)和服務(wù)方面的積極性和質(zhì)量。

圖1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各主體的責(zé)任邊界

（四）多元化籌集資金，完善長期護(hù)理補(bǔ)貼制度

目前，我國部分地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)行了醫(yī)療護(hù)理補(bǔ)助制度，但有很多問題值得思考。比如，由于現(xiàn)行的護(hù)理補(bǔ)貼制度依附在醫(yī)療保險(xiǎn)中，而且不同醫(yī)療保險(xiǎn)待遇差別較大，那些參加了較高水平醫(yī)療保險(xiǎn)的老年人可長期住院并享受較高水平醫(yī)保待遇及每月幾千元不等的長期護(hù)理補(bǔ)助，滋生了過度醫(yī)療和住院護(hù)理 “療養(yǎng)”現(xiàn)象，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)醫(yī)療護(hù)理資源更加稀缺，而那些醫(yī)療保險(xiǎn)水平較低且無力承擔(dān)高額住院費(fèi)用的居家治療老人，即使需要必要的護(hù)理，也無法拿到應(yīng)得的護(hù)理補(bǔ)貼。政府和理論界應(yīng)有目的地加強(qiáng)對國內(nèi)外長期護(hù)理制度模式進(jìn)行全面研究，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新建立覆蓋全國居民的長期護(hù)理補(bǔ)貼制度。同時(shí)，加快促進(jìn)商業(yè)長期護(hù)理險(xiǎn)的發(fā)展和民間資本的投入，推動(dòng)養(yǎng)老護(hù)理資金的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

（五）重視專業(yè)人才培養(yǎng)，建設(shè) “專業(yè)化”“職業(yè)化”的隊(duì)伍

1.建立培訓(xùn)的激勵(lì)機(jī)制

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員技能培訓(xùn)納入城鄉(xiāng)就業(yè)、再就業(yè)培訓(xùn)體系，享受職業(yè)培訓(xùn)和技能鑒定等相關(guān)政策優(yōu)惠。鼓勵(lì)支持高等院校、中高職院校、衛(wèi)生院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，開設(shè)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理等專業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，培育養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)型人才。建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地，對現(xiàn)有為老服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，組織實(shí)施國家 《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn) （試行）》，開展養(yǎng)老服務(wù)技能鑒定和專業(yè)職級(jí)評(píng)聘，逐步實(shí)現(xiàn)為老服務(wù)人員持證上崗，使為老服務(wù)隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化。

2.提高養(yǎng)老服務(wù)人員的待遇

為養(yǎng)老服務(wù)人員全面落實(shí)社會(huì)保障政策，通過設(shè)置特殊崗位津貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼，開發(fā)公益性崗位等方式，確保養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定和發(fā)展。將依法設(shè)立許可的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和經(jīng)民政部門驗(yàn)收合格的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心 （站）提供的服務(wù)型崗位和協(xié)助管理崗位納入公益性崗位認(rèn)定范圍，落實(shí)公益性崗位補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼。對符合條件的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，按照規(guī)定給予就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、一次性入職獎(jiǎng)勵(lì)和特殊崗位津貼等。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的勞動(dòng)保護(hù)和職業(yè)防護(hù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)。

（六）多措并舉，積極引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與

發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能夠很好地保護(hù)和利用家庭養(yǎng)老對老年人的情感和精神撫慰，另外，還有助于把社會(huì)養(yǎng)老的責(zé)任分?jǐn)偨o社區(qū)，不僅能夠緩解政府財(cái)政壓力負(fù)擔(dān)，還能緩解子女忙于工作和照顧老人之間的矛盾，但社區(qū)居家養(yǎng)老的作用最大化發(fā)揮還需要社會(huì)力量的共同參與。因此，要制訂具體詳細(xì)的鼓勵(lì)非營利組織參與的政策，做大做強(qiáng)社會(huì)福利事業(yè)；建立相關(guān)制度和措施，對企業(yè)社會(huì)公益行為和社會(huì)公共募集行為等進(jìn)行規(guī)范，鼓勵(lì)各類組織和企業(yè)進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，提供有償養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任；充分發(fā)掘老年人力資源，重視老年人就業(yè)和自助、互助服務(wù)的發(fā)展；加強(qiáng)宣傳，在全社會(huì)營造尊老愛幼的良好氛圍。

將志愿者引入為老服務(wù)，積極倡導(dǎo)、動(dòng)員有愛心的志愿者從事養(yǎng)老服務(wù)工作，使為老服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大，并逐步實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)制度化。將“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理，引進(jìn)社會(huì)組織入駐居家養(yǎng)老、日間照料中心參與管理和運(yùn)營，承接 “居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目”，以老人的生活需求為重點(diǎn)，為老人提供生活照料、家政、醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)，形成具有地方特色的專業(yè)化服務(wù)模式。

（七）完善監(jiān)督評(píng)估，促進(jìn)政策落實(shí)

道德與責(zé)任宣傳教化有利于提高各主體履職的積極性。然而，在人們的道德自控能力未到達(dá)普遍較高水平時(shí)，有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是服務(wù)責(zé)任落實(shí)的重要保障。

1.建立各主體相互監(jiān)督的機(jī)制

政府方面，將公共服務(wù)，包括養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量、群眾滿意度作為政府績效考核的主要指標(biāo)。加強(qiáng)對社區(qū)服務(wù)績效的監(jiān)督，評(píng)估可依托于第三方機(jī)構(gòu)，如中介機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)評(píng)估，結(jié)合服務(wù)對象實(shí)施。社區(qū)方面，作為社區(qū)居家養(yǎng)老的重要組織實(shí)施主體，對家庭、社會(huì)組織負(fù)有監(jiān)督督促義務(wù)，可以通過公示、誠信評(píng)估、獎(jiǎng)懲措施等方法推進(jìn)。且社區(qū)在對家庭、社會(huì)組織的督促中有較大的內(nèi)在動(dòng)力，因?yàn)檫@關(guān)系到社區(qū)工作開展的質(zhì)量與評(píng)估，也會(huì)大大減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，防止責(zé)任向社區(qū)過度的轉(zhuǎn)嫁。社會(huì)方面，社會(huì)組織，比如老年人協(xié)會(huì)，也可以對社區(qū)服務(wù)、家庭成員開展監(jiān)督，有維護(hù)其自身權(quán)益的內(nèi)在動(dòng)力。服務(wù)享受者同樣應(yīng)當(dāng)參與到服務(wù)質(zhì)量考核與評(píng)估中來。

2.完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制

評(píng)估是發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作的手段，因此要及時(shí)引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，明確評(píng)估主體，規(guī)范評(píng)估流程，對服務(wù)質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)客觀評(píng)價(jià)，如是基本責(zé)任履行情況，專業(yè)化服務(wù)程度，服務(wù)態(tài)度，改進(jìn)建議等。利用互聯(lián)網(wǎng)開通網(wǎng)上意見箱或開通群眾熱線電話，隨機(jī)抽樣調(diào)查。各項(xiàng)評(píng)估結(jié)果列入考核中，與相關(guān)責(zé)任人利益掛鉤。通過完善的監(jiān)督評(píng)估制度，形成垂直與橫向兩個(gè)維度上多方參與，相互監(jiān)督的動(dòng)力機(jī)制。這是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策切實(shí)落實(shí)，服務(wù)質(zhì)量切實(shí)保障的堅(jiān)實(shí)力量。

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關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；供應(yīng)鏈；供給側(cè)；政策支持

D669.6

A

2095-7238（2017）06-0092-06

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.021

2017-03-10

本文是廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2015年度研究課題 （15DJY003）的階段性成果。

王文俊 （1980-），女，管理學(xué)博士，中共南寧市委黨校市情研究中心副主任，廣西馬克思主義理論研究和建設(shè)工程基地特約研究員，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口老齡化。

劉寧