曾 鵬， 徐優(yōu)夫

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀及完善
——以湖北宜昌磷礦開發(fā)與水環(huán)境保護(hù)為例

曾 鵬， 徐優(yōu)夫

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

礦產(chǎn)資源開發(fā)在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，尤其是對水環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。湖北宜昌是我國重要的磷礦輸出地，其磷礦資源開發(fā)中的水環(huán)境保護(hù)存在兩個主要問題：首先在水環(huán)境評價、水環(huán)境檢查和閉礦規(guī)劃方面存在制度缺失；其次環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力分散、執(zhí)法力度不夠。在今后的實(shí)踐中，一方面要完善水環(huán)境評價制度、建立水環(huán)境檢查制度、制定閉礦規(guī)劃制度；另一方面要強(qiáng)化執(zhí)法部門執(zhí)行權(quán)、加大責(zé)任主體處罰力度，進(jìn)一步促進(jìn)磷礦開發(fā)與水環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

礦產(chǎn)資源； 水環(huán)境； 環(huán)境保護(hù)

礦產(chǎn)資源作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，在為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的同時，也帶來了一系列的環(huán)境問題。作為我國磷礦四大礦區(qū)之一，宜昌磷礦開發(fā)雖然推動了地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但也為水環(huán)境帶來了嚴(yán)重的污染問題。《宜昌市開放型經(jīng)濟(jì)“十三五”(2016-2020年)規(guī)劃》明確提出了“綠色發(fā)展”的建設(shè)目標(biāo)。如何具體規(guī)劃和制定水環(huán)境保護(hù)制度，對于宜昌能否實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)顯得尤為重要。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)與水環(huán)境保護(hù)制度概述

我國自上世紀(jì)八十年代制定《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》)和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)保法》)以來，一系列有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)的制度相繼建立起來。湖北省、宜昌市根據(jù)有關(guān)精神也相繼出臺了一些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。這些法律文件基本上覆蓋了宜昌礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中水環(huán)境保護(hù)的各個環(huán)節(jié)，使得礦區(qū)水環(huán)境的保護(hù)有法可依。現(xiàn)行磷礦開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)主要有礦產(chǎn)資源開發(fā)制度和水環(huán)境保護(hù)制度。

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)制度

(1)我國礦產(chǎn)資源開發(fā)制度

第一，探礦權(quán)制度。1994年國務(wù)院出臺《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著我國探礦權(quán)制度的初步建立。1996年國務(wù)院對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂，對我國探礦權(quán)制度進(jìn)行了重要的修改和完善。1998年國務(wù)院又相繼出臺了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等行政法規(guī)，為我國探礦權(quán)制度的建立進(jìn)一步提供了法律保障，標(biāo)志著我國探礦權(quán)制度逐步走向成熟。

第二，勘查、采礦管理制度。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定由國家統(tǒng)一規(guī)劃礦產(chǎn)資源的勘查工作，進(jìn)行統(tǒng)一的登記，同時規(guī)定由國土資源部主管全國礦產(chǎn)資源涉及勘察、開采的監(jiān)督管理工作。1998年國務(wù)院頒布《采礦登記管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定礦產(chǎn)企業(yè)設(shè)立的資質(zhì)條件，通過對全國礦產(chǎn)資源的儲量、位置、重要程度來劃分采礦審批權(quán)，保障了礦產(chǎn)資源的使用率。

第三，礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管制度。《礦產(chǎn)資源法》的出臺與修訂，其目的就是監(jiān)督管理礦產(chǎn)企業(yè)的日常生產(chǎn)活動，保障礦產(chǎn)的合理開發(fā)，保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。1987年國務(wù)院頒布《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，通過法律手段對開發(fā)中的各項(xiàng)活動進(jìn)行監(jiān)管。礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管制度主要包括對礦產(chǎn)的普查統(tǒng)計(jì)、開發(fā)前期的整體規(guī)劃、礦產(chǎn)開發(fā)行政審批、對特種礦產(chǎn)的管理以及對環(huán)境污染的治理等。

(2)宜昌磷礦資源開發(fā)制度

第一，地方性法規(guī)和政府規(guī)章?！逗笔〉V產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》(1997年12月3日湖北省人大常委會討論通過)和《湖北省磷礦資源管理暫行辦法》(2004年4月3日湖北省人民政府常務(wù)會議審議通過)是宜昌市在管理磷礦資源方面的基本法規(guī)，該《暫行辦法》同時也被認(rèn)為是宜昌市磷礦開發(fā)利用制度的基礎(chǔ)。

第二，單行條例。長陽土家族自治縣2008年通過并實(shí)施《長陽土家族自治縣礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》。該條例第28條明確指出：“采(探)礦權(quán)人在勘查、開采礦產(chǎn)資源造成環(huán)境污染的，應(yīng)當(dāng)及時向所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和自治縣有關(guān)行政部門報告，按照誰破壞、誰治理的原則，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行恢復(fù)和治理。”

第三，規(guī)范性文件。《宜昌市人民政府關(guān)于宜昌磷礦國家規(guī)劃礦區(qū)范圍的公告》(于1999年9月28日生效)初步確定了宜昌磷礦的開采范圍和相關(guān)法律責(zé)任。宜昌市人民政府2000年頒布并施行的《宜昌市磷礦資源和產(chǎn)品運(yùn)銷管理辦法》，作為宜昌市第一部關(guān)于磷礦開發(fā)的法律文件，對于規(guī)范宜昌磷礦開發(fā)管理具有重要意義。宜昌市政府2005年出臺了一系列文件：《宜昌市磷礦產(chǎn)銷對接實(shí)施方案》、《市人民政府關(guān)于加強(qiáng)磷礦資源管理的實(shí)施意見》、《市人民政府關(guān)于全面整頓和規(guī)范我市礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的意見》等。這些文件的出臺進(jìn)一步規(guī)范了宜昌市磷礦開發(fā)利用制度。

2.水環(huán)境保護(hù)制度

(1)我國水環(huán)境保護(hù)制度

第一，礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，是根據(jù)礦產(chǎn)資源狀況及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在一定時期和一定范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)活動的總體安排[1]。其目的是為了確保礦區(qū)的水環(huán)境能夠得到有效的保護(hù)。我國《暫行辦法》規(guī)定，為了提高礦產(chǎn)資源的綜合利用率，同時礦區(qū)水環(huán)境能都得到較為完善的保護(hù)，必須對礦區(qū)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理規(guī)劃礦區(qū)環(huán)境保護(hù)制度。

第二，環(huán)境影響評價制度。2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)的出臺，標(biāo)志著環(huán)境影響評價制度在我國的建立。環(huán)境影響評價制度是對礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施后可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行分析、評估，提出預(yù)防措施的制度。該項(xiàng)制度體現(xiàn)了“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的環(huán)境保護(hù)方針，對于預(yù)防礦產(chǎn)資源開發(fā)可能帶來的環(huán)境影響有著明顯的效果。

第三，“三同時”制度?！叭瑫r”制度是指一切可能對影響生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)保工作應(yīng)當(dāng)與主體建設(shè)項(xiàng)目“同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時運(yùn)行”。國務(wù)院1998年出臺的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，對該制度的范圍、內(nèi)容等制定了詳細(xì)的規(guī)定。該制度強(qiáng)調(diào)企事業(yè)單位或個人在開發(fā)活動中必須認(rèn)真執(zhí)行，其所要求的內(nèi)容必須充分有效地落實(shí)到建設(shè)項(xiàng)目的各個階段、各個環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照要求完成項(xiàng)目建設(shè)。

第四，水污染防治制度?！董h(huán)保法》規(guī)定，排放污染物超過國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位，需要按照國家標(biāo)準(zhǔn)繳納一定的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并且負(fù)責(zé)對造成的污染進(jìn)行治理。該條規(guī)定確立了“誰污染、誰治理”的處罰原則，對促進(jìn)礦產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)水環(huán)境污染治理、節(jié)約和綜合利用礦產(chǎn)資源，控制水環(huán)境惡化趨勢，提高水環(huán)境保護(hù)能力發(fā)揮著重要作用。

(2)宜昌水環(huán)境保護(hù)制度

1999年宜昌市政府相繼出臺了《宜昌市水土保持實(shí)施細(xì)則》和《宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)管理辦法》，明確了政府部門的職權(quán)和礦產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任。2006年5月，宜昌市人民政府下發(fā)《關(guān)于劃定官莊水庫飲用水水源保護(hù)區(qū)的決定》，劃定了保護(hù)區(qū)范圍，提出了保護(hù)區(qū)內(nèi)水體的管理和監(jiān)測要求，制定了保護(hù)水源地的“九條禁令”，明確了官莊水庫水源保護(hù)區(qū)的法律地位。

2010年市政府同意并公布的《三峽庫區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃(修訂本)》制定了夷陵區(qū)政府的規(guī)劃任務(wù)，確保進(jìn)一步防治宜昌水環(huán)境污染。2015年11月30日市政府頒布并實(shí)施《關(guān)于全面實(shí)行“河長制”加強(qiáng)河流生態(tài)保護(hù)的意見》。該意見確立以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的“河長制”，明確行政首長作為“河長”應(yīng)當(dāng)完成的各項(xiàng)工作任務(wù)，從而全面推進(jìn)長江宜昌段的保護(hù)與管理。

2016年3月11日市政府發(fā)布《宜昌市重點(diǎn)河流斷面水質(zhì)考核辦法(試行)》。其中第五條明確規(guī)定：“斷面水質(zhì)按月份進(jìn)行檢測評估，按年度進(jìn)行考核。”從而確立了斷面水質(zhì)監(jiān)督考核制度。2016年3月18日宜昌市政府出臺《關(guān)于印發(fā)宜昌市治理長江干線及支流非法碼頭工作實(shí)施方案的通知》，切實(shí)保障長江干線及支流水域環(huán)境。2016年6月21日出臺了《宜昌市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，該綱要明確提出實(shí)施集中式飲用水水源地保護(hù)、中小河流綜合治理、水庫湖泊水環(huán)境綜合治理、江河湖庫水系連通、宜昌市重點(diǎn)流域國土江河綜合整治等水環(huán)境保護(hù)工程。

二、我國磷礦開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)制度存在的缺陷

“世不患無法，而患無必行之法”[2]。強(qiáng)化磷礦資源開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)是宜昌各項(xiàng)環(huán)保方針、政策得以實(shí)施的重要內(nèi)容之一。但是，目前我國礦產(chǎn)開發(fā)中尚缺乏完善的水環(huán)境保護(hù)機(jī)制，主要表現(xiàn)在：

1.水環(huán)境保護(hù)存在制度缺失

第一，缺乏完善的水環(huán)境評價制度。水環(huán)境影響評價制度是一個從前期調(diào)查研究、編制《水環(huán)境影響評價報告書》到落實(shí)相關(guān)措施的完整過程，其中水環(huán)境影響評價報告書是整個制度的核心，是水環(huán)境評價的基礎(chǔ)[3]。目前我國尚未制定統(tǒng)一的礦區(qū)影響評價報告書的格式，僅僅規(guī)定了報告書的具體內(nèi)容，根據(jù)《環(huán)評法》第17條的規(guī)定，環(huán)境影響評價報告書的內(nèi)容主要包括建設(shè)項(xiàng)目的概況、建設(shè)項(xiàng)目周邊的環(huán)境現(xiàn)狀、對環(huán)境可能造成影響的分析報告、制定保護(hù)措施的方案、環(huán)境檢測的建議和最后的結(jié)論?！董h(huán)評法》和其他相關(guān)規(guī)章制度未對報告書的格式做出統(tǒng)一規(guī)定，使得采礦企業(yè)選擇有利于礦產(chǎn)開發(fā)的方式去陳述事實(shí)，導(dǎo)致礦區(qū)水環(huán)境遭受災(zāi)難性的毀壞。

第二，缺乏開采過程中的檢查制度。水環(huán)境檢查制度是礦產(chǎn)開采過程中制約水環(huán)境污染另一項(xiàng)有力措施。但是在實(shí)際的操作過程中，環(huán)保工作人員僅僅是對整體的水環(huán)境進(jìn)行檢測，未建立對水環(huán)境造成破壞的礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)時檢查的制度。眾所周知，礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程當(dāng)中會對水環(huán)境造成嚴(yán)重的污染，僅僅依靠環(huán)境影響報告書是不夠的。宜昌作為全國磷礦資源最豐富的地區(qū)之一，長江流經(jīng)于此，磷礦開發(fā)對水環(huán)境的污染、特別是對長江的污染更甚。相比于其他礦產(chǎn)資源造成的水環(huán)境污染程度，磷礦對水環(huán)境污染的影響較為緩慢。金屬礦產(chǎn)在開采過程中主要是重金屬污染，然而磷礦主要是對水環(huán)境造成水體富營養(yǎng)化，水中的藻類瘋長，嚴(yán)重影響水源地的管理。僅僅通過制定水環(huán)境影響報告書，未建立有效的開采過程檢查制度，環(huán)境影響評價只能徒有其表。盡管2015年施行的新《環(huán)保法》和新的司法解釋嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，但是缺乏開采過程中的檢查制度，很難對水環(huán)境違法行為形成有力的打擊。

第三，缺乏礦區(qū)“修養(yǎng)”規(guī)劃制度。礦產(chǎn)資源因其資源的有限性，經(jīng)過長時間的開采，必然出現(xiàn)資源枯竭，導(dǎo)致開采完畢后對環(huán)境保護(hù)的弱化，對水環(huán)境的影響不容忽視[4]。現(xiàn)階段，相關(guān)制度中規(guī)定了礦山復(fù)墾制度，即要求在開發(fā)礦山的過程中，有計(jì)劃地恢復(fù)被破壞的土地。在實(shí)際中，礦產(chǎn)開發(fā)對水環(huán)境破壞的程度不亞于對礦山土地的破壞。礦產(chǎn)資源的開發(fā)在前期準(zhǔn)備、開采過程、開采完畢的管理等階段都會對水環(huán)境造成污染。由于未制定礦區(qū)“修養(yǎng)”規(guī)劃制度，荒廢礦區(qū)即礦產(chǎn)廢棄地由于缺乏管理，暴露在地表的礦產(chǎn)資源經(jīng)過雨水的沖刷，有毒物質(zhì)會隨著雨水流入江河湖泊，造成嚴(yán)重的水污染。宜昌市政府雖然從2001年開始不斷強(qiáng)制關(guān)閉小型磷礦企業(yè)，下大力氣治理水環(huán)境污染問題，但由于未制定閉礦規(guī)劃制度，導(dǎo)致廢棄的磷礦缺乏后續(xù)的管理，任其污染水環(huán)境，政府只能為之前的行為買單，顯然得不償失。

2.執(zhí)法部門缺乏有效執(zhí)行權(quán)

第一，執(zhí)法權(quán)力分散。我國環(huán)境保護(hù)實(shí)行“總分相結(jié)合”的管理模式。由環(huán)境保護(hù)行政主管總管，其他部門按照法律規(guī)定分管，導(dǎo)致有權(quán)行使環(huán)境管理權(quán)的部門眾多。在實(shí)踐中，具體部門該分管的內(nèi)容沒有明確的界限。宜昌市涉及礦產(chǎn)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍分別隸屬于國土、環(huán)保、水利、城管等不同部門，各部門之間缺少協(xié)調(diào)合作，造成執(zhí)法空白或重復(fù)執(zhí)法，或者多個部門出臺不同的政策，職權(quán)界限相互交叉，這導(dǎo)致了執(zhí)法權(quán)力在很大程度上被肢解，不能得到統(tǒng)一有效地發(fā)揮?！饵S柏河保護(hù)辦法》、《水土保持細(xì)則》等為磷礦開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)確立了基本原則，但是缺乏對執(zhí)行權(quán)的明確劃分，導(dǎo)致在實(shí)踐中，執(zhí)法部門很難有效行使執(zhí)法權(quán)。雖然宜昌建立“河長制”，強(qiáng)化相關(guān)部門的監(jiān)督職能，但是由于缺乏執(zhí)行權(quán)，很難在實(shí)踐中產(chǎn)生功效。

第二，執(zhí)法力度不夠?！胺o授權(quán)不可為”。我國環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力受法律約束，無法使用查封、凍結(jié)、扣押、沒收等直接強(qiáng)制手段。沒有法律的直接授權(quán)，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。中孚公司2001年通過合法程序，征用夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)一組的土地作為磷礦開采出入井洞口，命名為丁東磷礦。在實(shí)際的調(diào)查當(dāng)中，磷礦井口距離最近的居民區(qū)150米，每逢下雨天，含有大量金屬等可溶性含毒廢渣未經(jīng)處理直接滲入地下。同時，該礦污水池長期向流經(jīng)河道直接排污，污水直接匯入黃柏河。經(jīng)過周邊居民的多次反映，相關(guān)部門多次進(jìn)行排查，僅對企業(yè)進(jìn)行罰款，而企業(yè)照常運(yùn)作[5]。顯然，這樣的處罰力度對于礦產(chǎn)企業(yè)顯得九牛一毛，違法成本低，反而造成水環(huán)境污染程度的加深。

三、磷礦開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)制度的完善

宜昌磷礦開發(fā)取得了長足的發(fā)展，但由于現(xiàn)行制度存在缺陷，導(dǎo)致磷礦開發(fā)與環(huán)境污染存在一定的沖突。為了進(jìn)一步提高磷礦開發(fā)利用效率，緩解礦區(qū)水環(huán)境污染問題，必須進(jìn)一步完善和健全現(xiàn)行制度，保障宜昌經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

1.完善礦山水環(huán)境保護(hù)制度

第一，完善礦區(qū)水環(huán)境評價制度。美國1969年出臺《國家環(huán)境政策法》，該法對于礦區(qū)環(huán)境影響報告書在形式和內(nèi)容上做出了嚴(yán)格的規(guī)定，強(qiáng)制性規(guī)定了礦區(qū)環(huán)境影響報告必須包括自然環(huán)境、社會環(huán)境、減輕措施和備用方案這四個方面[4]。在自然環(huán)境影響的規(guī)定中，對環(huán)境影響，特別是水環(huán)境的影響，做出了嚴(yán)格規(guī)定。在解決和減輕措施這部分的規(guī)定中，對水環(huán)境保護(hù)和水環(huán)境的恢復(fù)也有著統(tǒng)一的規(guī)定[6]。這樣的方式有助于嚴(yán)格管理礦產(chǎn)資源開發(fā)，形成統(tǒng)一的制度管理。宜昌應(yīng)確立礦區(qū)水環(huán)境影響評價制度，由水利部門、環(huán)保部門和國土部門聯(lián)合制定統(tǒng)一的環(huán)境影響評價報告書的格式，便于統(tǒng)一分類管理；在內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)在《環(huán)評法》的基礎(chǔ)上，明確報告書應(yīng)當(dāng)包含的具體內(nèi)容，杜絕模棱兩可的表述方式，特別是對于水環(huán)境影響方面，應(yīng)當(dāng)做出更加詳細(xì)的規(guī)定。

第二，確立礦區(qū)水環(huán)境檢查制度。從目前的制度設(shè)計(jì)來看，我國已經(jīng)設(shè)立了對礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理的部門，若設(shè)置單獨(dú)的礦區(qū)監(jiān)督檢查員制度，不符合實(shí)際情況。但是，可以考慮在現(xiàn)有的管理部門中確定相應(yīng)人員的監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)然，宜昌也可制定涉及礦區(qū)環(huán)境的環(huán)境變化及時報告制度和年度環(huán)境保護(hù)實(shí)施報告制度。環(huán)境變化及時報告制度的制定，有利于環(huán)保部門及時掌握礦區(qū)水環(huán)境的即時變化，從而有效處理重大環(huán)境影響事件，尤其是磷礦區(qū)水污染事件。實(shí)行年度環(huán)境保護(hù)實(shí)施報告制度可以保障監(jiān)管部門能夠有效審查礦區(qū)企業(yè)提交的水環(huán)境治理方案，保證該方案得到有效的實(shí)施，以達(dá)到有效減少礦區(qū)水環(huán)境的污染，切實(shí)保護(hù)礦區(qū)水環(huán)境的環(huán)保目標(biāo)。

第三，建立礦區(qū)閉礦規(guī)劃制度。引入礦山復(fù)墾機(jī)制，對礦山水環(huán)境進(jìn)行有意識的“復(fù)墾”，是加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的又一項(xiàng)重要措施。對于礦區(qū)而言，不僅僅復(fù)墾礦山土地，而且應(yīng)當(dāng)對礦區(qū)所在水環(huán)境進(jìn)行“復(fù)墾”。閉礦計(jì)劃應(yīng)包括關(guān)閉礦區(qū)計(jì)劃、閉礦經(jīng)濟(jì)計(jì)算、閉礦后的環(huán)境監(jiān)測和管理等方面。閉礦計(jì)劃方案中在明確閉礦標(biāo)準(zhǔn)的同時應(yīng)注意在制定該計(jì)劃過程中的公眾參與，廣泛吸收各方意見，并且保證得到所有相關(guān)利益者的一致認(rèn)可。對于閉礦規(guī)劃，可以分為短暫閉礦和永久閉礦。對于水環(huán)境污染程度較輕、容易通過后期的人力和資金進(jìn)行修復(fù)的，建議進(jìn)行短暫閉礦；對于水環(huán)境污染程度較重、不易恢復(fù)的，建議進(jìn)行永久閉礦，通過水環(huán)境本身的自凈能力和后期的人為因素，在較長的時間內(nèi)恢復(fù)水環(huán)境原貌。

2.完善環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)行權(quán)

第一，強(qiáng)化執(zhí)法部門執(zhí)行權(quán)。眾所周知，我國已經(jīng)建立起以行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償為主的行政救濟(jì)機(jī)制，能為相對人提供較為周全的救濟(jì)措施。同時，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度已經(jīng)在我國逐漸建立起來了，但是這些措施對于水環(huán)境保護(hù)而言還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。首先，宜昌作為設(shè)區(qū)的市，在環(huán)境保護(hù)方面享有地方立法權(quán)，針對已有的環(huán)境保護(hù)法體系，結(jié)合本地具體實(shí)際，賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。其次，制定符合宜昌本地特色的環(huán)境執(zhí)法細(xì)則。盡管“河長制”的出臺，對于宜昌在治理水污染方面有著巨大的作用，但是該制度僅僅規(guī)定相關(guān)部門的任務(wù)分工，對于執(zhí)法措施方面毫無建樹，宜昌需要通過制定環(huán)境執(zhí)法配套的規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)保、水利、國土等部門的職能，同時也進(jìn)一步強(qiáng)化這些部門的執(zhí)法措施。

第二，加大責(zé)任主體處罰力度。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，經(jīng)常存在著違規(guī)違法行為，對一切違反環(huán)境保護(hù)制度的行為，法律條文不能僅僅簡單地設(shè)置禁止性規(guī)定，必須設(shè)立相應(yīng)罰則，有錯必罰才能有效地遏制環(huán)境違法行為。如上文所述，宜昌市出臺的“河長制”，對于強(qiáng)化政府部門在水環(huán)境保護(hù)制度當(dāng)中的職能具有一定的示范意義，但是缺乏相應(yīng)的獎懲措施。應(yīng)當(dāng)在相關(guān)的制度當(dāng)中明確違反制度的處罰措施，如國土、環(huán)保、水利和城管等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對違反環(huán)境法律法規(guī)的要設(shè)立相關(guān)的罰則，并有實(shí)施細(xì)則，既要追究違法單位的責(zé)任，也要追究審批人員的個人責(zé)任。只有責(zé)罰分明、加大處罰力度才能展示環(huán)保法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，從而達(dá)到良好的執(zhí)法效果。

[1] 甘臧春．當(dāng)代資源立法的發(fā)展趨勢及我國國土資源法制建設(shè)的若干問題[J]．湖北行政學(xué)院學(xué)報，2002(3)．

[2] 桓 寬．鹽鐵論[M]．上海：上海人民出版社，1974．

[3] 藍(lán) 楠．國外礦區(qū)水環(huán)境影響評價制度及啟示[M]//2015年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集．上海：中國環(huán)境資源法學(xué)研究會等，2015：412．

[4] 藍(lán) 楠，劉云浪．國外礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度對我國的啟示[J]．中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2012(2)．

[5] 百靈網(wǎng)．湖北夷陵丁東磷礦污染嚴(yán)重 當(dāng)?shù)芈毮懿块T給出“雷人回復(fù)”[EB/OL]．[2017-03-10]．http://law.beelink.com/html/201510/content_8308.htm．

[6] 李君滸，董永觀，葛偉亞，等．簡論我國礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的理論與實(shí)踐[J]．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2008(3)．

[責(zé)任編輯：馬建平]

2017-03-15

曾 鵬，男，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士。徐優(yōu)夫，男，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.016

D922.68

A

1672-6219(2017)04-0074-04