崔曉麟， 張 君

(1. 河池學(xué)院， 廣西 宜州 546300； 2. 廣西民族大學(xué)， 廣西 南寧 530006)

中國(guó)共產(chǎn)黨吸引海外留學(xué)人員回國(guó)工作政策考察(1978-1992)

崔曉麟1， 張 君2

(1. 河池學(xué)院， 廣西 宜州 546300； 2. 廣西民族大學(xué)， 廣西 南寧 530006)

留學(xué)生及留學(xué)歸國(guó)人員是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要力量，如何爭(zhēng)取和吸引海外留學(xué)人員回國(guó)工作和創(chuàng)業(yè)是黨的重要任務(wù)。1978-1992年，黨和政府爭(zhēng)取和吸引海外留學(xué)人員回國(guó)工作政策經(jīng)歷了“規(guī)定其必須回國(guó)”到“設(shè)法爭(zhēng)取回國(guó)”再到“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”三個(gè)演變階段。梳理和深入分析政策的變化與發(fā)展，既反映了中國(guó)共產(chǎn)黨人才政策的發(fā)展歷程，也為新時(shí)期吸引海外人才回國(guó)提供借鑒與思考。

吸引回國(guó)； 留學(xué)人員； 政策

“致天下之治者在人才”，留學(xué)生及留學(xué)歸國(guó)人員對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)建及發(fā)展、中國(guó)革命與建設(shè)、改革開放事業(yè)的發(fā)展做出了不可抹滅的貢獻(xiàn)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人非常重視留學(xué)人員的地位和作用，積極爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)工作。但在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中也出現(xiàn)曲折。1978-1992年，中國(guó)政府選派出國(guó)的留學(xué)生多，但回國(guó)服務(wù)的留學(xué)人員較少，個(gè)中緣由復(fù)雜。目前學(xué)術(shù)界對(duì)新中國(guó)爭(zhēng)取或吸引海外留學(xué)人員回國(guó)工作的政策缺乏系統(tǒng)的考察和深入分析，學(xué)術(shù)論著較少。本文試圖從政策和政策演變的視角進(jìn)行分析與探索。經(jīng)查閱大量文獻(xiàn)，筆者以黨代會(huì)召開為時(shí)間維度，梳理并分析1978-1992年黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十四大，中國(guó)共產(chǎn)黨吸引海外留學(xué)人員回國(guó)工作所經(jīng)歷的“規(guī)定其必須回國(guó)”到“設(shè)法爭(zhēng)取回國(guó)”再到“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”三個(gè)發(fā)展階段的政策及效果，以期為新時(shí)期吸引海外人才提供借鑒和思考。

一、1978-1983年：“規(guī)定其必須回國(guó)”的剛性政策

1978年，中國(guó)在經(jīng)歷了十年文化大革命的浩劫之后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需各方面的人才，特別急需掌握先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的高層次人才。如何解決人才匱乏問題成為黨和國(guó)家提到議事日程的極其重要的問題。擴(kuò)大國(guó)內(nèi)人才培養(yǎng)的規(guī)模是解決人才匱乏的常規(guī)途徑，而擴(kuò)大派遣出國(guó)留學(xué)人員數(shù)量并促使其學(xué)成歸國(guó)是加快人才培養(yǎng)，提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。

從“文革”開始至1971年，中國(guó)政府中斷了對(duì)外派遣留學(xué)生的政策，期間未派一人出國(guó)留學(xué)。1972-1977年，中國(guó)政府總計(jì)派出的留學(xué)生人數(shù)也只有1217人[1]16，人數(shù)很少。針對(duì)當(dāng)時(shí)存在的一些顧慮，如擔(dān)心派出的留學(xué)人員期滿不回國(guó)工作，鄧小平在1978年6月指出：“不要怕派出去，回不來(lái)。派出去一千個(gè)人，跑一百個(gè)人，還有九百個(gè)人嘛”，并強(qiáng)調(diào)要“增大派遣留學(xué)生的數(shù)量，派出去主要學(xué)習(xí)自然科學(xué)。要成千上萬(wàn)地派，不是只派十個(gè)八個(gè)?！盵2]331

為此，黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十二大，中國(guó)政府確定了突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，保證質(zhì)量，開拓渠道，力爭(zhēng)多派的留學(xué)政策，主要派出對(duì)象以大學(xué)生、進(jìn)修生和研究生為主。為此，1978年8月至1982年底，中國(guó)政府向世界上54個(gè)國(guó)家派遣各類留學(xué)人員共14000多人，屬國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一選派的留學(xué)生有10596人?？梢?，這一階段，有近80%屬國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一選派出國(guó)留學(xué)，自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的人數(shù)還較少。從1980年8月開始，陸續(xù)有留學(xué)人員結(jié)業(yè)并回國(guó)[3]468。

如何安排即將陸續(xù)回國(guó)的留學(xué)人員？當(dāng)時(shí)黨和政府還沒有系統(tǒng)的、具體的政策與措施。1979年以來(lái)，陸續(xù)有不少五十年代、六十年代的留蘇畢業(yè)生向中央領(lǐng)導(dǎo)反映：部分留蘇回國(guó)畢業(yè)生為社會(huì)主義建設(shè)做出了有益的貢獻(xiàn)，但他們?nèi)詻]有完全落實(shí)政策，影響其積極性的發(fā)揮，希望重視對(duì)其的培養(yǎng)和使用，關(guān)心和解決他們工作、學(xué)習(xí)和生活上存在的問題。對(duì)此，中組部和國(guó)家科委黨組于1980年1月聯(lián)合批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院科技干部局《關(guān)于對(duì)留蘇回國(guó)學(xué)生反映問題的處理意見》，提出：政治上要充分信任；工作上要合理安排使用；要承認(rèn)他們?cè)趪?guó)外獲得的學(xué)術(shù)稱號(hào)，在國(guó)內(nèi)授予相應(yīng)的技術(shù)職稱；妥善解決工資遺留問題，關(guān)心他們的物質(zhì)生活以及工齡、住房等物質(zhì)待遇問題[3]453。這個(gè)處理意見后來(lái)就成為了黨和政府爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)工作政策的基本思路。

鑒于這一階段派出的留學(xué)人員大多屬于國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一選派，教育部于1981年2月印發(fā)了《關(guān)于做好留學(xué)人員回國(guó)工作的通知》。明確提出“規(guī)定其必須回國(guó)”的留學(xué)生政策，要求出國(guó)留學(xué)人員必須按規(guī)定時(shí)間回國(guó)，不得延長(zhǎng)學(xué)習(xí)年限，不得申請(qǐng)留在國(guó)外工作、索取變相工資；保持與他們的聯(lián)系，并為他們學(xué)成歸國(guó)創(chuàng)造工作條件，使他們能學(xué)以致用，充分發(fā)揮作用[3]458-459。為明確學(xué)成回國(guó)人員所從事的崗位和享受的待遇，1981年7月，國(guó)家人事局、教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于出國(guó)留學(xué)生回國(guó)以后的工資待遇問題的通知》，明確規(guī)定：“研究生留學(xué)回來(lái)后，主要從事教學(xué)，他們的級(jí)別和工資待遇，應(yīng)與國(guó)內(nèi)同等學(xué)歷和同等水平的人基本上一致。”[3]460

1982年5月教育部針對(duì)一些派出的本科留學(xué)生滯留國(guó)外不歸的現(xiàn)象，發(fā)出《關(guān)于大學(xué)本科留學(xué)生畢業(yè)后即回國(guó)工作的通知》[3]464，要求本科留學(xué)生學(xué)成后立即回國(guó)，并決定今后少派或不再派遣本科留學(xué)生。1983年9月勞動(dòng)人事部、教育部等四部門聯(lián)合印發(fā)《畢業(yè)留學(xué)生分配派遣暫行辦法》[3]474，明確規(guī)定國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一選派的留學(xué)人員一律由國(guó)家統(tǒng)一分配，國(guó)家計(jì)劃之外派出的各類留學(xué)人員，一律回原選派單位安排工作；對(duì)于自費(fèi)留學(xué)取得學(xué)位者，享受公派留學(xué)生同等政治和工作待遇，由各級(jí)人事部門量才錄用。

上述三個(gè)“通知”、一個(gè)“辦法”對(duì)于留學(xué)學(xué)成人員的回國(guó)數(shù)量、學(xué)習(xí)期限、回國(guó)時(shí)間、工作待遇、工作單位和工資級(jí)別等都有嚴(yán)格的規(guī)定，總體上體現(xiàn)了國(guó)家在這一階段對(duì)留學(xué)人員回國(guó)工作的政策是“規(guī)定其必須回國(guó)”的剛性要求。

此政策的制定和實(shí)施反映了改革開放之初黨和政府對(duì)爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)工作的認(rèn)識(shí)還存在一定的歷史局限：

第一，對(duì)爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)工作停留在常規(guī)的認(rèn)識(shí)上，對(duì)如何爭(zhēng)取則缺乏系統(tǒng)全面的思路和方法，對(duì)回國(guó)留學(xué)人員的安排和爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)的措施不夠得力，政策落實(shí)也不到位。

第二，留學(xué)人員回國(guó)后主要從事教學(xué)工作，工資和國(guó)內(nèi)同等水平人員一致，并未給予特殊優(yōu)惠待遇和選擇工作的自由。較少考慮留學(xué)歸國(guó)人員對(duì)工資待遇和工作單位等的心理預(yù)期；對(duì)于需要研究經(jīng)費(fèi)支持的留學(xué)歸國(guó)人員，國(guó)家也沒有出臺(tái)具體的資助辦法。這在一定程度上影響了一部人回國(guó)服務(wù)的積極性。而“主要從事教學(xué)”的規(guī)定在某種程度上不能充分發(fā)揮留學(xué)回國(guó)人員的才能和潛力，也會(huì)在無(wú)形中造成人才資源的浪費(fèi)。

第三，統(tǒng)一分配的政策確保了學(xué)成回國(guó)人員的工作安排，但在學(xué)以致用，適崗發(fā)揮作用上受到較大制約，人才流動(dòng)的靈活性不夠。

第四，從國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于留學(xué)人員回國(guó)政策文件的時(shí)間點(diǎn)可以看出，政策出臺(tái)時(shí)間在初始階段是滯后于留學(xué)學(xué)成人員回國(guó)時(shí)間，這在一定程度上造成了政策的供給與留學(xué)人員的需求之間的矛盾。

二、1983-1992年：“設(shè)法爭(zhēng)取回國(guó)”政策

黨的十二大至黨的十四大十年間，是中國(guó)留學(xué)政策和留學(xué)活動(dòng)比較活躍、發(fā)展比較迅速的時(shí)期，也是留學(xué)政策比較寬松的時(shí)期。在之前“力爭(zhēng)多派”的留學(xué)政策下，中國(guó)政府開始擴(kuò)大派遣留學(xué)生的規(guī)模，但主要以國(guó)家公派為主，自費(fèi)留學(xué)生的比例還比較小。

1984年10月《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》標(biāo)志中國(guó)全面實(shí)施改革開放各項(xiàng)方針政策，有力推動(dòng)了中國(guó)實(shí)施全面的對(duì)外交流活動(dòng)，同時(shí)也推動(dòng)了中國(guó)留學(xué)活動(dòng)的繁榮和人才的流動(dòng)。此時(shí)，留學(xué)生的派出結(jié)構(gòu)有國(guó)家公派、單位公派和自費(fèi)出國(guó)留學(xué)。1984年對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)提出要堅(jiān)決大膽放開的政策，只要手續(xù)合法，申請(qǐng)自費(fèi)留學(xué)就不受任何限制。1986年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》[3]142，提出公派留學(xué)生要按需派遣，保證質(zhì)量，學(xué)用一致，加強(qiáng)管理。該規(guī)定是中國(guó)第一個(gè)全面描述出國(guó)留學(xué)整體工作的政策性、綱領(lǐng)性文件。1988年進(jìn)一步提出對(duì)留學(xué)回國(guó)人才提供各種服務(wù)，創(chuàng)造好的工作環(huán)境和生活條件，拓寬就業(yè)范圍并實(shí)行人才流動(dòng)等政策。由于留學(xué)政策的寬松，推動(dòng)了出國(guó)留學(xué)的高潮，自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的比例也大大提高，而滯留在外的留學(xué)人員也越來(lái)越多。

官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：1978年至1989年，各類留學(xué)人員派出總數(shù)96101人，回國(guó)總數(shù)39183人。其中國(guó)家公派出國(guó)29994人，回國(guó)16879人；單位公派出國(guó)43430人，回國(guó)21344人。國(guó)家公派和單位公派留學(xué)回國(guó)人數(shù)占派出總數(shù)約50%；自費(fèi)出國(guó)22677人，回國(guó)960人，占自費(fèi)出國(guó)留學(xué)生總數(shù)不到4%。自費(fèi)生回國(guó)的人數(shù)占回國(guó)留學(xué)生總數(shù)的2.4%[4]691-692。在1984年以前，政府公派留學(xué)人員回國(guó)比例相當(dāng)高，除少數(shù)特殊情況外，90%以上都能按期回國(guó)。但從1985年開始一直到1992年，公派留學(xué)回國(guó)的人數(shù)和比例都呈現(xiàn)出較大幅度的減少，特別是1985年和1986年，這兩年公派留學(xué)回國(guó)率不到30%。

高層次人才滯留不歸的現(xiàn)象尤為嚴(yán)峻。1985年中國(guó)駐美使館教育處對(duì)美國(guó)20個(gè)州44所大學(xué)中今明兩年將要畢業(yè)的166名中國(guó)博士生作了調(diào)查，打算畢業(yè)后立即回國(guó)工作的僅有25人，占15%；擬留在美國(guó)做博士后研究的115人，占69.3%；暫時(shí)沒有考慮去向的26人，占總數(shù)的15.7%。這個(gè)數(shù)字說(shuō)明，中國(guó)派赴美國(guó)讀博士學(xué)位的研究生(特別是年輕人)，畢業(yè)后有相當(dāng)大一部分人不按期回國(guó)，此情況有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)，特別是一些尖子人才畢業(yè)后大都想留下來(lái)做“博士后”，而這部分人正是美國(guó)與我們爭(zhēng)奪的主要對(duì)象[3]492-493。

之所以出現(xiàn)較多留學(xué)人才滯留不歸，一方面與落后國(guó)家人員到發(fā)達(dá)國(guó)家留學(xué)，感受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距，更愿意留在發(fā)達(dá)國(guó)家享受其先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)水平和科技水平。其它國(guó)家也存在此類留學(xué)人才流失的情況，如韓國(guó)、印度、東南亞一些國(guó)家都有大批留學(xué)生選擇在美國(guó)定居或長(zhǎng)期工作，導(dǎo)致留學(xué)生流出地嚴(yán)重的人才外流，這也影響了中國(guó)留學(xué)生在去留問題上的選擇。另一方面，以美國(guó)為首的西方國(guó)家借“89政治風(fēng)波”明目張膽地截留和搶奪中國(guó)在外留學(xué)人才。美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《1989年緊急放寬中國(guó)移民法案》、澳大利亞政府給予在澳中國(guó)留學(xué)生“政治保護(hù)”、加拿大政府給予中國(guó)留學(xué)人員“居留權(quán)”、日本修改《入國(guó)管理法》等，使數(shù)以萬(wàn)計(jì)的中國(guó)留學(xué)人員滯留或永久居住海外。若將歐洲國(guó)家“截留中國(guó)留學(xué)人才”的數(shù)量也一并計(jì)算在內(nèi)的話，大約有十幾萬(wàn)中國(guó)留學(xué)生、學(xué)者及受過高等教育的配偶在1989年政治風(fēng)波事件后獲得了留學(xué)所在國(guó)的永久或長(zhǎng)期居留權(quán)[5]303。面臨這樣嚴(yán)峻的形勢(shì)，爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)已經(jīng)成為一項(xiàng)具有歷史和戰(zhàn)略意義并十分棘手的問題。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村深入到城市，對(duì)外開放程度和水平日益提高的情況下，更急需各類掌握先進(jìn)技術(shù)的管理人才、技術(shù)人才和具有國(guó)際視野、能與國(guó)際對(duì)接的人才。而以留學(xué)生為主體的海外人才是中國(guó)高層次人才隊(duì)伍的重要來(lái)源，派遣留學(xué)生出國(guó)學(xué)習(xí)是培養(yǎng)具有國(guó)際視野的各類人才的主要方式，也是高層次人才流失的重要渠道。為此，中央與政府出臺(tái)了一系列爭(zhēng)取留學(xué)人才回國(guó)工作的政策措施：

第一，出臺(tái)一系列的政策規(guī)定，改革出國(guó)留學(xué)的派遣結(jié)構(gòu)、派遣方式和畢業(yè)回國(guó)的分配政策。

1983年7月，勞動(dòng)人事部和教育部在《關(guān)于1983年畢業(yè)留學(xué)生分配問題的報(bào)告》[3]468中對(duì)回國(guó)留學(xué)生的工作安排及分配政策基本沿用國(guó)內(nèi)高校畢業(yè)生工作分配的傳統(tǒng)思維模式。即無(wú)論哪種派遣方式出國(guó)留學(xué)，畢業(yè)或結(jié)業(yè)的回國(guó)留學(xué)人員基本都是原渠道安排工作，對(duì)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)工作的就由各地人事部門量才錄用。這種分配政策較少照顧到留學(xué)生本人的實(shí)際情況和個(gè)人意愿，對(duì)于未適崗安排工作的留學(xué)回國(guó)人員也沒有提出調(diào)劑工作的具體舉措，總體上沒能提出盡力爭(zhēng)取留學(xué)生回國(guó)工作的新思路和新舉措。

1985年9月，經(jīng)中共中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由中央引進(jìn)國(guó)外智力領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等四部門起草的《關(guān)于爭(zhēng)取留學(xué)博士畢業(yè)生早日回國(guó)工作的請(qǐng)示》[3]492，首次提出了留學(xué)生畢業(yè)回國(guó)工作分配制度改革的政策原則。提出在保證國(guó)家重點(diǎn)需要和學(xué)用一致的前提下，允許愿意回國(guó)工作的畢業(yè)留學(xué)生與用人單位多渠道溝通和交流，并根據(jù)雙方的意愿相互選擇。同時(shí)還改善工作環(huán)境，設(shè)立工作平臺(tái)，允許回國(guó)工作的留學(xué)人員根據(jù)需要?jiǎng)?chuàng)辦新的系科、專業(yè)、研究所，甚至可以創(chuàng)辦公司等等。這是一個(gè)爭(zhēng)取在外留學(xué)人員回國(guó)工作的有力舉措，反映了留學(xué)回國(guó)人員的意愿，滿足了不同留學(xué)人員的就業(yè)需求，開創(chuàng)了爭(zhēng)取在外留學(xué)生回國(guó)工作的新思路新方法，有力地推動(dòng)了在外留學(xué)人員回國(guó)工作的積極性。

之后，中央與政府為了積極推動(dòng)爭(zhēng)取留學(xué)生回國(guó)工作，相繼制定了一系列落實(shí)此分配原則的政策規(guī)定。如1986年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家教委制定《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》，1987年10月，國(guó)家教委和國(guó)家科委聯(lián)合制定了《回國(guó)留學(xué)人員工作安排暫行辦法》[3]528，重申和落實(shí)前述文件的精神，對(duì)回國(guó)留學(xué)人員工作安排的原則、工作安排的具體方式、接收回國(guó)留學(xué)生相關(guān)部門的職責(zé)分工、回國(guó)留學(xué)人員工作的派遣與接收等方面制定了詳細(xì)的辦法。該辦法允許留學(xué)人員直接同國(guó)內(nèi)用人單位聯(lián)系，在雙向選擇的原則下，雙方簽訂合同或協(xié)議，雙方自行商議服務(wù)期限和待遇問題等。體現(xiàn)了學(xué)用一致、人盡其才的精神，在保證“才為我用”的前提下，體現(xiàn)了國(guó)家政策的靈活性，也對(duì)發(fā)揮學(xué)成回國(guó)人員的潛力和爭(zhēng)取仍在國(guó)外學(xué)習(xí)或工作的留學(xué)人員回國(guó)，起到了巨大的激勵(lì)作用。

此外，國(guó)家為了爭(zhēng)取在外留學(xué)特殊人才回國(guó)服務(wù)，對(duì)自費(fèi)留學(xué)人員的政策也有所變革。1985年教育部外事局出臺(tái)《關(guān)于研究生自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員轉(zhuǎn)為自費(fèi)公派留學(xué)人員事宜》，規(guī)定有回國(guó)意愿的、自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的研究生可以轉(zhuǎn)變身份為公派自費(fèi)留學(xué)人員，回國(guó)后享受與公費(fèi)留學(xué)研究生同樣的政治和工作待遇。這個(gè)政策也適用于各類世界級(jí)比賽獲獎(jiǎng)的體育人才、藝術(shù)人才等，他們自費(fèi)出國(guó)留學(xué)納入國(guó)家公派范圍，目的是為了留住高層次的留學(xué)人才為祖國(guó)所用，且力爭(zhēng)其回國(guó)服務(wù)。

第二，設(shè)立博士后科研流動(dòng)站及相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，著力吸引高層次留學(xué)人才回國(guó)工作。

博士后科研流動(dòng)站是著名物理學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、美籍華人李政道先生多次提議，胡耀邦、鄧小平等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為這是“爭(zhēng)取出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)工作的一個(gè)好辦法”[6]232。這一提議1985年10月開始實(shí)施，并決定在全國(guó)73個(gè)單位建立102個(gè)博士后科研流動(dòng)站，每站招收3-5人，優(yōu)先考慮招收留學(xué)回國(guó)人員，在流動(dòng)站工作的期限一般為兩年。之后，中國(guó)政府有關(guān)部門就涉及“博士后科研流動(dòng)站”以及博士后研究人員的相關(guān)政策問題，陸續(xù)出臺(tái)了25個(gè)政策性文件、相關(guān)制度規(guī)定和辦法，包括其工資待遇、住房待遇、科研經(jīng)費(fèi)、專業(yè)技術(shù)職稱、子女就學(xué)及配偶工作安排等問題都予以優(yōu)惠性政策傾斜。如1986年投資1000萬(wàn)元在博士后較為集中的城市建造博士后專用公寓，以解決準(zhǔn)備進(jìn)站的留學(xué)回國(guó)博士畢業(yè)生的住房問題，或?qū)α闵⒌倪M(jìn)站單位人員以相當(dāng)補(bǔ)貼的方式解決住房問題。設(shè)立了博士后科學(xué)基金，由國(guó)家撥2000萬(wàn)元人民幣(內(nèi)含200萬(wàn)美元外匯)以支持博士后人員購(gòu)買儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)材料及圖書資料，開展相關(guān)科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流所需費(fèi)用。

設(shè)立博士后科研流動(dòng)站，對(duì)爭(zhēng)取具有博士學(xué)位的留學(xué)人員回國(guó)工作發(fā)揮了積極的作用。從博士后科研流動(dòng)站招收研究人員的實(shí)際情況來(lái)看，有一半左右是從國(guó)外留學(xué)回國(guó)的畢業(yè)博士生。設(shè)立博士后科學(xué)基金以及與此相關(guān)的職稱評(píng)審、住房待遇、子女就學(xué)、配偶工作安排等方面的優(yōu)惠政策，打破了常規(guī)，為留學(xué)回國(guó)申請(qǐng)進(jìn)站的博士后人員創(chuàng)造了較好的工作環(huán)境和生活條件，有利于他們專心致志地從事科學(xué)研究工作。同時(shí)也為爭(zhēng)取高層次的留學(xué)人員回國(guó)工作開創(chuàng)了新的平臺(tái)和新的思路。

此外，1987年開始，中國(guó)政府實(shí)施專門為留學(xué)回國(guó)人員提供“科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)”的政策，每年撥出1000萬(wàn)元人民幣，專門設(shè)立針對(duì)留學(xué)回國(guó)人員的科研資助費(fèi)項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在鼓勵(lì)在外留學(xué)的高層次人才回國(guó)工作，努力創(chuàng)造條件充分發(fā)揮回國(guó)人員的作用。雖然科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)資助額度不大，但對(duì)留學(xué)人員回國(guó)渡過起步難的階段發(fā)揮了雪中送炭和及時(shí)雨的作用。

第三，建立中國(guó)留學(xué)服務(wù)中心，為留學(xué)人員回國(guó)工作提供服務(wù)。

為進(jìn)一步完善出國(guó)留學(xué)工作，中國(guó)政府于1988年12月正式成立“中國(guó)留學(xué)服務(wù)中心”。中心的宗旨是為對(duì)外教育交流人員提供多種形式的服務(wù)，特別是為出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)工作提供雙向選擇服務(wù)。僅在1989年，該中心就接待學(xué)成回國(guó)留學(xué)人員1378人，為171人安排了工作。中國(guó)留學(xué)服務(wù)中心成立以來(lái)，為留學(xué)人員回國(guó)暢通信息渠道，使他們及時(shí)地了解國(guó)內(nèi)形勢(shì)及相關(guān)用人單位的詳細(xì)情況，并努力減少繁瑣的不必要的程序，為留學(xué)人員回國(guó)打開綠色通道。

第四，赴國(guó)外招聘在外留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)，宣傳國(guó)內(nèi)形勢(shì)和黨的知識(shí)分子政策。

為了努力爭(zhēng)取在外留學(xué)人員回國(guó)工作，中國(guó)政府1989年出臺(tái)并組織實(shí)施了用人單位到國(guó)外去招聘出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)工作的政策。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：從1989年實(shí)施出國(guó)招聘人才的政策開始到1992年的四年間，中國(guó)政府先后組織了有90個(gè)單位和部門參加的12個(gè)“留學(xué)人員招聘團(tuán)(小組)”，分別到11個(gè)國(guó)家，接觸了1.4萬(wàn)多名中國(guó)在外留學(xué)人員，現(xiàn)場(chǎng)錄用了700多名留學(xué)生，并與2000多名留學(xué)人員建立了聯(lián)系[6]236。招聘小組在國(guó)外招聘期間，一方面向在外留學(xué)人員宣傳國(guó)內(nèi)形勢(shì)和黨的知識(shí)分子政策，表達(dá)中央與政府“求賢若渴”和國(guó)家建設(shè)需要在外留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)的熱情態(tài)度。另一方面，介紹用人單位的情況以及中國(guó)政府和用人單位爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)工作的相關(guān)激勵(lì)政策。

出國(guó)招聘留學(xué)人員的舉措，無(wú)疑拉近了在外留學(xué)人員與祖國(guó)的距離，也順應(yīng)了在外留學(xué)人員愛國(guó)報(bào)國(guó)的訴求，更有利于吸引在外留學(xué)人員回國(guó)工作的積極性。但對(duì)外招聘也存在重招聘輕使用、重招聘自然科學(xué)或應(yīng)用學(xué)科留學(xué)人員輕招聘人文社會(huì)科學(xué)留學(xué)人員；重以改善待遇的純物質(zhì)鼓勵(lì)模式以吸引留學(xué)人員回國(guó)輕工作環(huán)境、工作平臺(tái)的創(chuàng)建等等問題。這些問題反映了中國(guó)政府對(duì)爭(zhēng)取海外留學(xué)人員回國(guó)工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，也還未能系統(tǒng)地思考如何對(duì)待海內(nèi)外知識(shí)分子的問題。

這一階段，爭(zhēng)取出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)工作雖有很大成效，但仍然存在改進(jìn)的空間。

一方面，國(guó)家先后出臺(tái)的政策、文件很好地解決了政策剛性規(guī)定等問題，不再一味地強(qiáng)調(diào)回國(guó)的義務(wù)性，把回國(guó)的義務(wù)與回國(guó)后的權(quán)利結(jié)合起來(lái)，全方位地做好學(xué)成回國(guó)人員的工作。但是這一期間，關(guān)于出國(guó)留學(xué)以及爭(zhēng)取出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)的工作中，政策的出臺(tái)基本由中央部門包辦，各地方政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。政策制定和政策實(shí)施過程中還要改變那種只有在國(guó)外得到重視且已有作為的科學(xué)家才會(huì)得到國(guó)家重視的態(tài)度，在國(guó)家急需人才的情況下，應(yīng)該既要做好爭(zhēng)取出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)的補(bǔ)救措施，更要做好預(yù)防性措施。要?jiǎng)?chuàng)造條件，給正在尋找機(jī)會(huì)的學(xué)成人員以機(jī)會(huì)，給蘊(yùn)藏著才能的人以發(fā)揮作用的空間。政策的頻繁出臺(tái)能夠暫時(shí)應(yīng)對(duì)面臨的問題，但沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)于出國(guó)留學(xué)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有不利影響。受客觀因素影響，留學(xué)學(xué)成回國(guó)人員的待遇和科研經(jīng)費(fèi)還不夠充裕。

另一方面，出臺(tái)的鼓勵(lì)和爭(zhēng)取自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)的政策相較于公派出國(guó)留學(xué)人員回國(guó)政策，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。事實(shí)上形成了把爭(zhēng)取公派留學(xué)人員回國(guó)的工作當(dāng)做重點(diǎn)的政策傾向，忽視了自費(fèi)留學(xué)人員這一越來(lái)越龐大的人才資源寶庫(kù)，一定程度上造成了大量人才外流。在大量出國(guó)留學(xué)人員滯留不回問題較嚴(yán)重的情況下，國(guó)內(nèi)對(duì)于派遣留學(xué)人員出國(guó)問題缺乏一定程度的理性思考。

三、1992年：“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”政策基本形成

1989年“六四”政治風(fēng)波發(fā)生后，西方國(guó)家利用此契機(jī)大量截留中國(guó)在外留學(xué)人才，滯留在外不歸的留學(xué)人才呈上升趨勢(shì)，尤其是自費(fèi)留學(xué)人員學(xué)成回國(guó)率很低，留學(xué)和留學(xué)回國(guó)政策面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此相應(yīng)，1990年中國(guó)政府及時(shí)調(diào)整留學(xué)政策，加大鼓勵(lì)留學(xué)人才回國(guó)力度，并對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員提出了限制性的政策。即對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人員收取高等教育培養(yǎng)費(fèi)，以限制自費(fèi)出國(guó)留學(xué)；對(duì)公派出國(guó)留學(xué)采取博采各國(guó)之長(zhǎng)，按我之需，取人之長(zhǎng)，精選精派，定向定人，力爭(zhēng)保質(zhì)保回的政策。

1992年1月，鄧小平在武昌、深圳、珠海、上海等地進(jìn)行考察時(shí)針對(duì)在外留學(xué)人才指出：“希望所有出國(guó)學(xué)習(xí)的人回來(lái)。不管他們過去的政治態(tài)度怎么樣，都可以回來(lái)?；貋?lái)后妥善安排。這個(gè)政策不能變”，并強(qiáng)調(diào)“要做出貢獻(xiàn)，還是回國(guó)好?！盵7]378在鄧小平的講話精神指導(dǎo)下，1992年8月，時(shí)任國(guó)家教委主任的李鐵映同志提出了出國(guó)留學(xué)政策的三句話12個(gè)字：“支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由?！盵8]542同年10月，江澤民在黨的十四大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“熱情歡迎出國(guó)學(xué)習(xí)人員通過多種方式關(guān)心、支持和參加祖國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。不論他們過去的政治態(tài)度如何，都?xì)g迎回來(lái)參加社會(huì)主義建設(shè)，給予妥善安排，并實(shí)行出入自由，來(lái)去方便的政策”[9]234。從1992年初鄧小平同志的南方談話奠定了90年代留學(xué)政策的基調(diào)，到同年底江澤民在黨的十四大政治報(bào)告中的講話精神，標(biāo)志著“鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由”的留學(xué)回國(guó)政策體系形成。

“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”這一政策很快得以具體實(shí)施。1992年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在外留學(xué)人員有關(guān)問題的通知》。該《通知》是整個(gè)90年代最為重要的文件，不僅貫徹了“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”的留學(xué)方針，具有極強(qiáng)的可操作性和實(shí)用性；更為以后的留學(xué)政策定下了基調(diào)，最大限度地團(tuán)結(jié)了在外留學(xué)人員，受到了他們的廣泛歡迎。它強(qiáng)調(diào)無(wú)論以何種形式出國(guó)，無(wú)論以前政治態(tài)度如何，無(wú)論是短期學(xué)術(shù)交流還是定居國(guó)內(nèi)，國(guó)家都?xì)g迎他們回國(guó)工作。對(duì)于取得外籍身份的，給予承認(rèn)，按外籍華人對(duì)待，并給予護(hù)照、國(guó)籍辦理等方面的方便。無(wú)論何時(shí)回國(guó)，不論時(shí)間長(zhǎng)短，可隨時(shí)出境[5]306。隨后公安部、海關(guān)總署等部門也都為落實(shí)該政策及時(shí)出臺(tái)了有關(guān)政策。

中央層面留學(xué)回國(guó)政策的調(diào)整，也帶動(dòng)了地方層面的吸引留學(xué)人員回國(guó)政策的具體化，這是90年代留學(xué)回國(guó)工作尤為引人注目的地方。自1992年開始，廣東、河南、北京、廣西等省及南京、南寧、廣州等市相繼出臺(tái)了極為優(yōu)厚的待遇，爭(zhēng)取留學(xué)學(xué)成人員到當(dāng)?shù)毓ぷ鳌⒔涣?、?chuàng)業(yè)，并且政策具有極強(qiáng)的延續(xù)性。為了人才戰(zhàn)略的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家人事部于1996年制定《“九五”期間人事系統(tǒng)留學(xué)人員工作規(guī)劃》，首先明確了學(xué)成回國(guó)和尚未回國(guó)的留學(xué)人員是國(guó)家兩個(gè)重要的人才寶庫(kù)；其次要健全和完善政策機(jī)制，促進(jìn)留學(xué)人員合理流動(dòng)，使人盡其才、才盡其用。提出了要培養(yǎng)造就跨世紀(jì)的留學(xué)人才隊(duì)伍，不僅著力于引進(jìn)，也要著力于派出和培養(yǎng)，用各種優(yōu)惠政策支持他們回國(guó)創(chuàng)業(yè)，建立留學(xué)人員智力市場(chǎng)等。

90年代出臺(tái)“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”的留學(xué)政策，有多方面原因。一是從根本上來(lái)說(shuō)是因?yàn)閲?guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是人才的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)、韓國(guó)等在這一時(shí)期加大了引進(jìn)人才的力度。二是經(jīng)過多年改革開放，中國(guó)國(guó)家綜合實(shí)力和就業(yè)環(huán)境發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，國(guó)家整體自信心顯著提升，已經(jīng)有了爭(zhēng)取留學(xué)人員回國(guó)工作軟硬環(huán)境的能力和信心，并認(rèn)為留學(xué)人才滯留是一種暫時(shí)現(xiàn)象，不再把硬性規(guī)定回國(guó)作為主要考量，更加關(guān)注以各種方式為國(guó)服務(wù)。三是充分信任與肯定留學(xué)人員的愛國(guó)熱情。

“鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”的留學(xué)回國(guó)政策代表了中國(guó)出國(guó)留學(xué)活動(dòng)的基本方向，理順了出國(guó)留學(xué)與學(xué)成回國(guó)做貢獻(xiàn)的關(guān)系，解決了在留學(xué)活動(dòng)中存在的問題與矛盾，標(biāo)志著中國(guó)的留學(xué)政策走向成熟，其政策及政策落實(shí)效果為新時(shí)期吸引海外人才回國(guó)工作提供了思考與借鑒。

[1] 中國(guó)教育年鑒編輯部．中國(guó)教育年鑒(1990)[M]．北京：人民教育出版社，1991．

[2] 中共中央文獻(xiàn)研究室．鄧小平年譜(1975-1997)上[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004．

[3] 國(guó)家教委留學(xué)生司.出國(guó)留學(xué)工作文件匯編(1978-1991)[M]．北京：群眾出版社，1992．

[4] 李 滔．中華留學(xué)教育史錄：1949年以后[M]．北京：高等教出版社，2000．

[5] 苗丹國(guó)．出國(guó)留學(xué)六十年[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010．

[6] 于富增，江 波，朱小玉．教育國(guó)際交流與合作史[M]．?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2001．

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[8] 李鐵映．中國(guó)教育改革發(fā)展探索——李鐵映論教育(下)[M]．北京：人民教育出版社，2014．

[9] 江澤民．江澤民文選：第一卷[M]．北京：人民出版社，2006．

[責(zé)任編輯：趙秀麗]

2017-03-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新中國(guó)吸引海外知識(shí)分子回國(guó)政策的歷史考察”(15BDJ029)。

崔曉麟，女，河池學(xué)院教授，法學(xué)博士，廣西民族大學(xué)碩士生導(dǎo)師。張 君，男，廣西民族大學(xué)碩士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.004

D 922.16

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1672-6219(2017)04-0015-06