摘 要 隨著我國(guó)反腐反貪工作的推進(jìn)，現(xiàn)行監(jiān)察制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革的提出順應(yīng)了新反腐背景下的要求，與政府地位平行的權(quán)力集中的監(jiān)察委員會(huì)的建立將改變以往反腐力量分散、效率低下的境況。本文通過(guò)分析監(jiān)察制度目前存在的問(wèn)題，明確了監(jiān)察體制改革的必要性。此外，通過(guò)解讀監(jiān)察體制的改革方案，分析改革將遇到哪些困境并提出了可行的解決思路。

關(guān)鍵詞 權(quán)力監(jiān)督 國(guó)家監(jiān)察體制 廉政建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：覃曦菡，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)本科生。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.203

一、我國(guó)監(jiān)察制度的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)目前的反腐監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制

中國(guó)反腐監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的總體框架是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與。在實(shí)際工作中，負(fù)責(zé)反腐敗和廉政建設(shè)的職能機(jī)構(gòu)主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家預(yù)防腐敗局和審計(jì)機(jī)關(guān)。除了這些主要機(jī)構(gòu)之外，公安、金融等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，也在自身職責(zé)范圍內(nèi)依法承擔(dān)反腐敗的相關(guān)工作。

（二）現(xiàn)行監(jiān)察制度存在的問(wèn)題

我國(guó)目前的反腐監(jiān)察制度在過(guò)去的幾年中在預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)。但是，在制度的實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中，還是存在著不少亟待解決的問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：

1. 反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)多，力量分散，造成人力、物力、財(cái)力等資源的浪費(fèi)。我國(guó)打擊職務(wù)犯罪的力量分散于黨的機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等各個(gè)不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)之中。這樣的設(shè)置看似完備，事實(shí)上由于機(jī)構(gòu)繁多而且各個(gè)機(jī)構(gòu)之間相互獨(dú)立，一方面導(dǎo)致在反腐反貪工作中的溝通的時(shí)間成本增加，效率降低，另一方面也難以集中人、財(cái)、物來(lái)處理偵查重大疑難案件，造成了資源浪費(fèi)，也容易錯(cuò)過(guò)破案的最佳時(shí)機(jī)，讓違紀(jì)違法的貪腐官員逍遙法外。

2. 反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)交叉，界限不清，缺乏規(guī)范高效的銜接配合。因?yàn)楦鱾€(gè)監(jiān)察職能機(jī)構(gòu)之間缺少關(guān)于如何分工以及協(xié)作的相關(guān)具體規(guī)定，各個(gè)部門在履行職責(zé)時(shí)難免出現(xiàn)工作重疊、監(jiān)管缺失、互相推諉責(zé)任的情況，這就極大地影響了監(jiān)督體系整體功能的有效發(fā)揮。比如，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)十分重視打擊政府公務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動(dòng)，如行賄受賄等，有時(shí)采取的一些措施會(huì)出現(xiàn)逾越自身權(quán)限，代行檢察機(jī)關(guān)反貪局的部分職權(quán)的情況。

3. 監(jiān)察工作的開(kāi)展受到地方的限制?，F(xiàn)行行政監(jiān)察體制實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即國(guó)家監(jiān)察部受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)既受所在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，由于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、工資、辦案經(jīng)費(fèi)受同級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)是否重視往往會(huì)影響監(jiān)察工作能否順利開(kāi)展。因此地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展受到了同級(jí)黨委和政府極大的限制，導(dǎo)致腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制失靈、防范機(jī)制失效、懲治機(jī)制乏力，同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)。

4. 監(jiān)察存在盲區(qū)。目前，紀(jì)檢委調(diào)查的對(duì)象僅限于黨內(nèi)的黨員同志。而長(zhǎng)期以來(lái)，按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察部的監(jiān)察對(duì)象是政府及其政府任命的工作人員，難以覆蓋立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)人員，以及國(guó)企和事業(yè)單位或其他社會(huì)組織等。如此看來(lái)，監(jiān)督的范圍比較窄，存在監(jiān)察的盲區(qū)和死角。

5. 人大與現(xiàn)行的監(jiān)察機(jī)關(guān)之間缺乏直接的監(jiān)督關(guān)系。由于人大目前對(duì)政府的監(jiān)督主要是包括行政立法在內(nèi)的政府抽象行政行為的監(jiān)督，而對(duì)于政府具體行政行為的監(jiān)督則顯得心有余而力不足。另外，人大與紀(jì)律檢查委員會(huì)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察院的反貪局等之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系是間接的，這就使得人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為缺少直接的監(jiān)督。

二、對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的前景分析

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的“重大政治改革”，也是重大的司法改革。國(guó)家監(jiān)察體制改革將探索建設(shè)一個(gè)更高效的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，將所有公職人員納入監(jiān)察范圍，真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無(wú)死角，并在構(gòu)建清廉政府、保障公民權(quán)利、推動(dòng)社會(huì)主義法制建設(shè)上發(fā)揮更大作用。

（一）監(jiān)察委員會(huì)的概述

監(jiān)察委員是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，整合了人民政府監(jiān)察廳（局）、人民檢察院的預(yù)防腐敗局等各個(gè)反腐機(jī)關(guān)部門的查處貪污賄賂、失職瀆職職能、預(yù)防職務(wù)犯罪等職能的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，將與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)現(xiàn)合署辦公。

1. 監(jiān)察委員會(huì)的地位提高。監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)還對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)將從政府部門中脫離出來(lái)，成為一個(gè)與政府地位相平行的監(jiān)督機(jī)關(guān)，這就改變了體制上的隸屬關(guān)系，獨(dú)立性大大增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了從“行政監(jiān)察”到“監(jiān)察行政”的轉(zhuǎn)變，有利于擺脫以往部門化的弱監(jiān)督模式，提升對(duì)公職人員的監(jiān)督效果。

2. 監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍擴(kuò)大。《方案》提出：“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋?！边@里的“公職人員”的外延大于公務(wù)員，包括依法履行公共職務(wù)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、事業(yè)單位，以及依法履行國(guó)有資產(chǎn)保值增值工作、管理和使用公有財(cái)產(chǎn)的國(guó)有（集體）企業(yè)工作人員等。這些單位的工作人員雖不都是公務(wù)員，但是他們的手中都掌握公權(quán)力、提供公共服務(wù)。改革通過(guò)將他們納入監(jiān)督范圍，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，杜絕了監(jiān)督的盲區(qū)和死角。

3. 監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)增強(qiáng)。監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)。監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為；對(duì)上述調(diào)查結(jié)果作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

（二）試點(diǎn)的選址及其價(jià)值意義

此次國(guó)家監(jiān)察體制改革選擇了北京市、山西省和浙江省開(kāi)展試點(diǎn)工作，其背后必然經(jīng)過(guò)了綜合考量。首先，這三個(gè)地方有著深厚的反腐敗基礎(chǔ)。這三個(gè)地方地理位置不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，具有代表性。在過(guò)去這幾年，北京市、山西省和浙江省在打擊職務(wù)犯罪方面成績(jī)突出，都積累了相關(guān)的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)。山西位于中國(guó)中西部，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，是近年來(lái)的反腐重點(diǎn)區(qū)，十八大以來(lái)反腐工作成效顯著，探索出了一些值得其他省份借鑒的經(jīng)驗(yàn)方法。浙江屬于南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，私營(yíng)企業(yè)主與政府官員的相互勾結(jié)和利用等腐敗問(wèn)題也較為突出。至于北京，它作為直轄市和政治中心，反腐建設(shè)、制度建設(shè)等的保障條件較好。此外，將重大的政治、司法改革放在首都將有較大的政治影響力及較強(qiáng)的示范作用。

在這三地進(jìn)行監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)工作，各有其獨(dú)特的價(jià)值，在體制、機(jī)制的設(shè)立、運(yùn)行、實(shí)踐效果上將會(huì)遇到不同領(lǐng)域、不同方面的不同問(wèn)題，有利于積累更多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，便于下一步向全國(guó)總結(jié)推廣。

（三）改革將會(huì)涉及到的問(wèn)題

1. 憲法及相關(guān)法律法規(guī)的修改。首先，要推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，必須推進(jìn)憲法的修改，其最主要原因在監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立將改變現(xiàn)在的“一府兩院”的政治結(jié)構(gòu)，是關(guān)乎國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)的重大政治改革。及時(shí)修訂憲法不僅可以使憲法產(chǎn)生更強(qiáng)的生命力，適應(yīng)社會(huì)的變化發(fā)展，更充分地發(fā)揮憲法的權(quán)威性作用，還能對(duì)改革成果改革的成果予以確認(rèn)、固化和推廣。

此外，除了需要修改憲法，還應(yīng)當(dāng)適時(shí)地修改第二、第三法律位階的法律法規(guī)，并制定相應(yīng)的《監(jiān)察委員會(huì)組織法》、《國(guó)家監(jiān)察法》。

一方面，需要修改《行政監(jiān)察法》、《人民檢察院組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《刑事訴訟法》等。因?yàn)楦母镄枰獙⒃瓕僬谋O(jiān)督監(jiān)察職權(quán)以及檢察院的偵查職務(wù)犯罪等權(quán)力予以“剝離”并進(jìn)行重新整合。所以需要通過(guò)修法將存在與上述法律中的相關(guān)權(quán)力義務(wù)進(jìn)行修改或廢止。同時(shí)，《試點(diǎn)方案》提出的“監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接”，也要求《刑事訴訟法》做出相應(yīng)的修改，以便實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院之間的高效配合。

另一方面，還應(yīng)當(dāng)制定與改革相配套的《監(jiān)察委員會(huì)組織法》、《國(guó)家監(jiān)察法》。盡管可以在憲法中新增關(guān)于檢察委員會(huì)的內(nèi)容，包括對(duì)其地位、性質(zhì)、職責(zé)的確立等。但這些規(guī)定還是相對(duì)宏觀、操作性不強(qiáng)，因此還需要將《方案》提及的監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)法律化，另行立法來(lái)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)察工作的內(nèi)容、監(jiān)察程序、監(jiān)察人員的法律責(zé)任等做出更加具體的規(guī)定， 從而真正地做到有法可依。

需要注意的是，在探索型改革之下，憲法和法律的修改通常并非在改革之初即可為之，而是要等到試點(diǎn)工作完成，經(jīng)驗(yàn)既已成熟，且在全國(guó)范圍內(nèi)推廣該經(jīng)驗(yàn)具有相當(dāng)必要性與可行性，方可進(jìn)行憲法和相關(guān)法律法規(guī)的修繕。

2. 檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪的權(quán)力的轉(zhuǎn)移。目前根據(jù)《方案》監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)。其中并未使用“偵查”的表述而是“調(diào)查”，意味著監(jiān)察委員會(huì)不能代行檢察院的偵查等權(quán)力。但是若要將檢察院查處職務(wù)犯罪案件的權(quán)力剝離出來(lái)，必然涉及到職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。職務(wù)犯罪濫用的是國(guó)家的公權(quán)力，職務(wù)犯罪案件的發(fā)生破壞的是國(guó)家與政府的公信力。這就決定了職務(wù)犯罪偵查權(quán)必須由相對(duì)獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)行使。假如偵查權(quán)不實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，監(jiān)察委員會(huì)僅僅享有受到較大限制的調(diào)查權(quán)，不僅無(wú)法發(fā)揮出其反腐倡廉的作用，還不利于改變檢察機(jī)關(guān)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的弊端。

3. 對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)反腐權(quán)力高度集中的國(guó)家機(jī)關(guān)，一旦它的權(quán)力被濫用，其后果性質(zhì)更甚于一般權(quán)力被濫用的情況。如何杜絕“燈下黑”的現(xiàn)象，已然成為了改革不得不面對(duì)和必須解決的問(wèn)題。

（1）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立一個(gè)督查部門對(duì)其日常監(jiān)督、調(diào)查、處置等活動(dòng)進(jìn)行常規(guī)化監(jiān)督，使得監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)、調(diào)查程序以及搜查、查封、扣押等程序得到監(jiān)視、督促和管理，使監(jiān)察活動(dòng)依法正確進(jìn)行。此外，監(jiān)察委員會(huì)上下級(jí)之間應(yīng)當(dāng)實(shí)行監(jiān)督，上級(jí)應(yīng)適時(shí)指導(dǎo)下級(jí)的工作，及時(shí)糾正下級(jí)的錯(cuò)誤行為。

（2）完善外部監(jiān)督制約機(jī)制。首先，監(jiān)察委應(yīng)接受黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作中涉及的重大工作部署、重大問(wèn)題，要及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告。此外，根據(jù)《方案》監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

改革中還應(yīng)對(duì)監(jiān)察委與司法部門銜接之間流程進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計(jì)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪偵查過(guò)程的監(jiān)督，形成相互制衡的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)的審查起訴部門在處理監(jiān)察委員會(huì)提交的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)證據(jù)進(jìn)行全面而細(xì)致地檢查，對(duì)那些犯罪事實(shí)不清楚、證據(jù)不足的案件，應(yīng)當(dāng)按照程序退回監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行補(bǔ)充偵查，切不可敷衍了事或幫助其文過(guò)飾非。

另外，還應(yīng)大力推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，一方面有利于推動(dòng)監(jiān)察監(jiān)督的開(kāi)展，另一方面可以對(duì)現(xiàn)職官員產(chǎn)生警示教育的作用。更為重要的是，新聞媒體監(jiān)督能為廣大人民群眾提供監(jiān)督政府事務(wù)的窗口，有利于提高人民群眾的主人翁意識(shí)以及反腐積極性。

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