張淑瑛

摘 要： 目前，我國已經(jīng)建立了監(jiān)督種類眾多、監(jiān)督主體多樣、監(jiān)督對象廣泛的相對完整的監(jiān)督體系。然而，監(jiān)督體系中各監(jiān)督所處地位和發(fā)揮功效不盡相同，各類監(jiān)督之間的合作仍然不盡如人意。只有建立健全相應機制，將各類監(jiān)督加以整合，形成完善的監(jiān)督網(wǎng)絡，使權力的運行自始至終都受到監(jiān)督與約束，監(jiān)督作為體系之效能才能發(fā)揮至最大。

關鍵詞： 權力監(jiān)督； 體系； 機制； 合力

中圖分類號： D523.4 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.014

Abstract： At present， China has established the relatively complete supervision system which reflects diverse types， diverse bodies and diverse objects. However， the position and the effect of supervision are different in system. Also the cooperation between the various types of supervision is still unsatisfactory. Only by establishing the corresponding mechanism， integrating various types of supervision， forming a complete supervision network， carrying out the power performances under the supervision and restraint all the times， the supervision system may be put into practice to the most degree.

Key words： power supervision；system；mechanism；resultant force

十一屆三中全會以來，在總結吸取“文化大革命”教訓基礎上，中國的反腐倡廉工作經(jīng)歷了從運動式反腐到制度式反腐的過程，提出要走不依靠群眾式運動而主要靠制度建設的道路。黨的十五大確立了依法治國的基本治國方略，并同時強調(diào)反腐倡廉建設要“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保障，監(jiān)督是關鍵”。十六大報告首次正式提出“加強對權力的制約和監(jiān)督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！贝撕螅叽筇岢霰仨殹巴晟浦萍s和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益?！笔舜髨蟾媸状伟选包h內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督”作為一套完整的監(jiān)督體系明確提了出來。十八屆三中全會提出“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的運行體系”，并首次正式提出要“運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”?？梢哉f，經(jīng)過30多年的反腐制度建設，我國已經(jīng)建立了監(jiān)督種類眾多、監(jiān)督主體多樣、監(jiān)督對象廣泛的相對完整的監(jiān)督體系。但我們也必須認識到，雖然我國監(jiān)督體系的建立取得了顯著成果，但各種類型監(jiān)督不平衡現(xiàn)象也十分明顯。

一、目前權力監(jiān)督體系存在的問題

中國特色的社會主義權力監(jiān)督體系是一個建立在中國特色社會主義政治法律制度基礎之上，以權力的運行為監(jiān)督對象，包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種形式構成的完善的權力監(jiān)督體系。但從實踐來看，監(jiān)督體系就其體制機制設計而言仍存在不少值得改進的空間，監(jiān)督作為有機整體發(fā)揮合力的效果仍遠不能令人滿意。

（一）各監(jiān)督類型實效發(fā)揮不平衡

在各類監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督的權力和效能在實際中發(fā)揮的作用最大。特別是十八屆三中全會以來，隨著黨的紀律檢查體制、派出制度與巡視制度的進一步改革與完善，紀委監(jiān)督權更為獨立與集中。黨內(nèi)監(jiān)督強調(diào)監(jiān)督權的相對集中，這種通過設置專門的監(jiān)督機構來實現(xiàn)上級對下級的約束與監(jiān)督，能夠有效地提高監(jiān)督效能，但卻同時陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的“監(jiān)督悖論”。人大作為我國的權力機關和行使法律監(jiān)督職能的主要部門，從法理上看應當處于我國監(jiān)督體系的頂端，是最高層次的國家監(jiān)督形式。正因為人大監(jiān)督位尊權重，其在整個監(jiān)督體系中起著主動作用，行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等其他監(jiān)督形式都必須接受人大的監(jiān)督、指導和制約，人大監(jiān)督也就成為國家監(jiān)督體系能否發(fā)揮功效的關鍵所在。[1] 在實際的政治生活中，人大必須接受黨的領導，這種高度整合的政治體制有其無可比擬之高效優(yōu)越性的同時卻也難以避免人大的法律監(jiān)督流于形式。正如有學者所言：“由于國家結構的權力最終統(tǒng)一于共產(chǎn)黨組織乃至黨的領導人，在各個國家機構之間就難以產(chǎn)生真正的體制性權力監(jiān)督和制約關系。” [2] 共產(chǎn)黨領導下的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，而人民政協(xié)事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。民主監(jiān)督作為政協(xié)的三大職能之一，性質(zhì)上是非權力性監(jiān)督，它既沒有國家權力的支持，也缺乏完善的制度保障，致使民主監(jiān)督長期以來面臨著政治地位與實際效能不相符的尷尬境地。群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督屬于體制外圍的監(jiān)督，在其監(jiān)督的另一頭聯(lián)系的是廣大的群眾。比起體制內(nèi)監(jiān)督而言，這種公眾普遍參與的“異體式”監(jiān)督具有參與性更廣、評價更為客觀、公信力更強的優(yōu)勢。但是在現(xiàn)實中，權力運行與被監(jiān)督者信息尚未實現(xiàn)完全公開、透明，導致群眾監(jiān)督難以發(fā)揮最大實效。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的實效性缺失使得大眾的監(jiān)督訴求通過尋求互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督以實現(xiàn)，這使得互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督近幾年成為腐敗問題暴露的主戰(zhàn)場，在反腐倡廉運動中異軍突起收效顯著，卻也隨之帶來謠言、誹謗、假消息頻傳的兩難境地。

（二）監(jiān)督體系聯(lián)動機制不健全

有學者認為，“制度應該是相互之間連接起來的、接在一起的東西，點和點之間相連接，構成了一套網(wǎng)絡，動其中一個點，整個網(wǎng)都動，就好像蜘蛛網(wǎng)一樣，使得你產(chǎn)生聯(lián)動，使得你各個方面都不舒服，所以你就不敢碰這個東西?！?[3] 權力監(jiān)督體系是一個由各類監(jiān)督組合而成的多元完整系統(tǒng)。我國目前雖已形成了一個較為系統(tǒng)全面而又多元的權力監(jiān)督體系，但是從體制上來看，我國的權力監(jiān)督體系結構松散，各監(jiān)督主體分別獨立行使監(jiān)督權，缺乏統(tǒng)一、具體的統(tǒng)領機構對監(jiān)督權力（利）進行整合和聯(lián)動。這使得各監(jiān)督機構的權責分工不明，配合協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)有的監(jiān)督主體想監(jiān)督卻無法獲取被監(jiān)督者實際信息，有的監(jiān)督主體有監(jiān)督實權卻無監(jiān)督實效的現(xiàn)象，從而導致監(jiān)督中各自為戰(zhàn)現(xiàn)象較為嚴重，致使監(jiān)督工作存在重疊或盲區(qū)，給權力監(jiān)督體系的整體合力發(fā)揮帶來制度上的障礙。而法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等監(jiān)督形式在客觀上采取行政區(qū)劃為基礎的監(jiān)督方式，也容易導致監(jiān)督效能難以合理優(yōu)化。因此，要充分調(diào)動各類監(jiān)督形式的各自優(yōu)勢，需要設計一個覆蓋面更廣、聯(lián)動力度更大的議事協(xié)商和協(xié)作的平臺，形成綜合多部門多主體的優(yōu)勢與整體效應，并建立相應的法律制度作為支撐。

（三）監(jiān)督體系合作機制不健全

在反腐敗和廉政建設實踐中，我國探索形成了黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。但我國的監(jiān)督體系仍存在合作機制不夠健全，雙（多）邊協(xié)調(diào)尚未建立的問題，且各監(jiān)督形式的側重點不同，監(jiān)督體系也尚未就整個監(jiān)督流程作出整體的設計，事前、事中、事后三個監(jiān)督階段之間尚未有效銜接起來。如，黨內(nèi)監(jiān)督為全面性的權力監(jiān)督，關注權力行使的整個過程，但由于工作性質(zhì)的原因，監(jiān)督的整個過程未必全部對外公開。民主監(jiān)督為協(xié)商性的監(jiān)督，監(jiān)督主要體現(xiàn)在重大政策、重大決策形成過程中，因此多為事前與事中監(jiān)督。群眾監(jiān)督多為事后監(jiān)督，監(jiān)督的重點側重個體，因此屬于微觀監(jiān)督。行政監(jiān)督從狹義來看，是指對行政機構在權力行使和法律實施所進行的監(jiān)督，因此多為事后監(jiān)督。又如，民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督為“軟性監(jiān)督”，如若各自單獨開展監(jiān)督職能，勢單力薄、能量有限且面臨信息獲取不全的問題。而這些“軟性監(jiān)督”與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督等“硬性監(jiān)督”合作，一方面可以實現(xiàn)更好的監(jiān)督效果，另一方面也可以同時約束“硬監(jiān)督”權力行使主體所在的政府職能部門本身，以至構成職能互補、相互制約的監(jiān)督體系。

二、建立健全的監(jiān)督合力機制

權力監(jiān)督體系整體功能的發(fā)揮不僅取決于其各監(jiān)督主體職能的發(fā)揮，更重要的是取決于如何最大限度地整合其監(jiān)督效能。因此，應當在加強各個監(jiān)督主體實效性基礎之上，激活監(jiān)督體系的整體協(xié)調(diào)機制，形成監(jiān)督合力，構建一套全方位、系統(tǒng)化、立體化的權力監(jiān)督體制機制，從而使對權力的監(jiān)督走向科學化、規(guī)范化、日常化。

（一）建立監(jiān)督統(tǒng)領機制

1. 建立監(jiān)督體系的聯(lián)席會議

聯(lián)席會議是指由某個團體或組織自愿發(fā)起、自由參與的會議，它本身不隸屬于某個機構；旨在通過召開聯(lián)席會議的形式，加強聯(lián)系與溝通，相互學習借鑒經(jīng)驗，研究探索新經(jīng)驗、新方法。綜合分析和考慮監(jiān)督體系的主體構成和職責分工，建立聯(lián)席會議制度有利于淡化領導與被領導、指揮與被指揮的關系，使各監(jiān)督主體之間無領導隸屬關系、平等協(xié)商，可以有效整合各監(jiān)督主體資源，優(yōu)化監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力。[4]監(jiān)督體系聯(lián)席會議應與反腐倡廉工作相統(tǒng)一，建立長效性會議機制，且應為多方聯(lián)席會議，采取定期和不定期方式進行。從形式上可采用協(xié)商討論式聯(lián)席會議和電視網(wǎng)絡式聯(lián)席會議。協(xié)商討論式聯(lián)席會議可由各級紀委監(jiān)察、人大、政協(xié)、黨委組織部門、新聞媒體等單位參與，牽頭單位采取輪換式，可視會議涉及內(nèi)容邀請“網(wǎng)絡意見領袖”和群眾代表參加。會議的主要議事內(nèi)容為傳達、貫徹有關反腐倡廉監(jiān)督體系相關的文件或會議精神；溝通、通報、聽取重大信息情況；協(xié)調(diào)解決監(jiān)督體系內(nèi)各監(jiān)督主體面臨的現(xiàn)實問題，保證各監(jiān)督實效性的發(fā)揮；研究改進聯(lián)動工作方法，提高合作監(jiān)督水平；監(jiān)督、檢查、考核、評價各監(jiān)督主體行使監(jiān)督權和執(zhí)行聯(lián)席會議決議的情況及其他重要事項。電視網(wǎng)絡式聯(lián)席會議采取可視類型，會議召開過程中允許網(wǎng)絡直播，允許媒體報道，鼓勵群眾參與，是一種代表更為廣泛的監(jiān)督參與形式。這種直播會議形式避免了聯(lián)席會議門檻過高，群眾監(jiān)督難以參與的窘境。

2. 建立專門委員會

為確保監(jiān)督體系能夠充分發(fā)揮作用，避免聯(lián)席會議制度流于形式，可根據(jù)各監(jiān)督主體的監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督重點和監(jiān)督事項不同，建立各專委會。具體來說，首先規(guī)范各監(jiān)督主體內(nèi)部的專門監(jiān)督機制。如根據(jù)政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)根據(jù)自身工作特點，建立以民主監(jiān)督為基本任務的專門監(jiān)督機構，由專職人員來處理民主監(jiān)督中出現(xiàn)的咨詢、提意見和建議的有效事宜，建立民主監(jiān)督的組織保證，提高民主監(jiān)督力度。充實人大監(jiān)督機構，適當增加監(jiān)督的內(nèi)設工作機構與工作人員，改善現(xiàn)有的年齡、素質(zhì)和專業(yè)結構。建立新聞跟進機制，由專門欄目、專門媒體人主動跟進各監(jiān)督進度與情況，定期發(fā)布監(jiān)督報告。其次，在聯(lián)席會議框架下整合各監(jiān)督主體內(nèi)部的監(jiān)督機構，建立由不同的監(jiān)督主體組成的內(nèi)部委員會，形成多邊、小多邊或者雙邊等多種形式的協(xié)商議事及咨詢機構。比如，針對一些重大監(jiān)督課題的調(diào)研，可以成立課題研究委員會；針對重大決策和重大項目的審批監(jiān)督，成立專家督查委員會；針對資金使用的監(jiān)督，成立財經(jīng)監(jiān)督委員會等。

3. 建立體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的聯(lián)動機制

以江西宜黃拆遷自焚案件為典型，近年來曝光的各類貪腐瀆職案件昭顯了一種新的反腐敗模式。即網(wǎng)絡曝光→網(wǎng)民議論→媒體報道→形成輿論→啟動調(diào)查→查處貪官。[5] 黨的十八屆三中全會特別強調(diào)要“運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”，足見以互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督為重要載體的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等體制外監(jiān)督發(fā)揮著其不可小視的重要作用。特別是各級紀委官員的相繼落馬傳遞著一個清晰的信號，即反腐沒有禁區(qū)和盲區(qū)，監(jiān)督者同樣也應被監(jiān)督。因此建立體制內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動機制，是回答“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”問題的關鍵，也是走出“體制內(nèi)權力制衡變利益勾結”怪圈的突破口。建立聯(lián)動機制可以考慮通過新聞發(fā)言人聯(lián)系制度加以實現(xiàn)。如果說發(fā)言人制度負責的主要是信息輸出功能，新聞聯(lián)系人制度可視為信息輸入與轉換功能。這一制度建立的根本意圖，在于通過交互式界面，主動吸收并及時地將群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的信息（如案件線索、民眾意見）輸入權力體制內(nèi)監(jiān)督，再通過新聞發(fā)言人制度盡快將體制內(nèi)監(jiān)督處理結果公布于體制外監(jiān)督主體。這樣，可以確保體制外監(jiān)督不越位，又能有效地與其他體制內(nèi)監(jiān)督銜接并監(jiān)督體制內(nèi)監(jiān)督者；同時也可以確保體制內(nèi)監(jiān)督不缺位，增強了其監(jiān)督所需的更為大量的信息。[6]

（二）建立監(jiān)督信息共享機制

權力運行是否公開，權力能否在陽光下運行，是監(jiān)督權實效性發(fā)揮的前提。而權力運行的公開又以信息的公開為集中體現(xiàn)。監(jiān)督的科學性、客觀性來自于豐富準確的信息，但在現(xiàn)實中，監(jiān)督主體與客體間信息的不對稱卻成為監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中遇到的最現(xiàn)實的困難。以群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督為例，知情權被世界各國視為一項重要的民主權利，也被我國作為基本權利寫入憲法?！爸闄嗪拓熑胃惺敲懿豢煞值?。如果政府活動和決策與公眾監(jiān)督相互隔開，那么由公眾、新聞媒體及議會對政府進行非正式的評估將是一項非常困難，甚至是不可能的工作?！?[7] 民主監(jiān)督同樣面臨信息獲取不全的問題，一些單位對政協(xié)、民主黨派或者工商聯(lián)進行信息通報，或者“報喜不報憂”，或者有側重和選擇，或者只選擇對本單位本部門有利的信息進行通報，監(jiān)督者只能在被監(jiān)督者設計的舞臺上活動，偏差在所難免。

在當前的監(jiān)督體系中，監(jiān)督主體眾多，獲取的監(jiān)督信息不平衡，信息也缺乏有效的整合統(tǒng)一。紀委監(jiān)察部門作為行使黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的專門機構，其獲取信息更為權威也更為容易。群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督作為體制外監(jiān)督，其信息的獲取渠道更為廣泛，卻也存在虛假信息的可能。民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，多關注宏觀領域信息。因此，有必要搭建一個全方位的信息共享平臺，使監(jiān)督主體通過這個平臺進行全面與及時的溝通交流，準確地了解監(jiān)督客體的情況，從而實施更為有效的權力監(jiān)督。計算機網(wǎng)絡技術的迅速發(fā)展，為信息共享提供了技術支持，我們可以利用互聯(lián)網(wǎng)交互的特點，把信息進一步向各監(jiān)督主體延伸，將政府各部門已采集的數(shù)據(jù)共享，同時廣泛收集來自社會、基層和群眾等方方面面的監(jiān)督信息，形成全方位的監(jiān)督信息網(wǎng)絡。

（三）完善權力監(jiān)督保障機制

1. 完善監(jiān)督體系立法機制

依法治國，加強各類監(jiān)督的法律化、制度化建設，是建立健全我國權力監(jiān)督體系，發(fā)揮監(jiān)督合力的重要保障。在監(jiān)督立法方面，盡管我國已經(jīng)制定了《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，但該法只針對人大常委會監(jiān)督職能做出規(guī)定，并未涉及民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等內(nèi)容。黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)主要為《黨章》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，從性質(zhì)上看，多為規(guī)范條例，法律層級不高。盡管黨和國家在有關條例、會議和正式文件中多次強調(diào)了輿論監(jiān)督的重要作用，并且提出要運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，但到目前為止，新聞法、輿論監(jiān)督法仍未制定出臺，而互聯(lián)網(wǎng)法律監(jiān)管制度的缺失導致輿論監(jiān)督與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督缺乏嚴格的法律規(guī)范。因此，要整合監(jiān)督主體，最大限度發(fā)揮監(jiān)督合力，必須建立健全相應的監(jiān)督法律制度，對各類監(jiān)督的性質(zhì)、目的、形式、程序等內(nèi)容作出明確規(guī)范，確保各類監(jiān)督工作走制度化、規(guī)范化、程序化道路。在條件成熟的時候，還可以考慮出臺體系意義上的真正的監(jiān)督法，對我國的權力監(jiān)督體系作出系統(tǒng)的規(guī)范和管理。

2. 完善監(jiān)督體系激勵機制

客觀來看，監(jiān)督效能與監(jiān)督熱情成正比，監(jiān)督積極性的提升，有利于監(jiān)督效能的增強。而監(jiān)督主體積極性的提高，除了取決于職責壓力、自身覺悟等因素外，激勵機制的建立也是一條有效途徑。通過完善體制內(nèi)監(jiān)督激勵機制，加強和改進對監(jiān)督主體及監(jiān)督個人表彰獎勵工作，將監(jiān)督效能與政治待遇、考核錄用制度結合，充分調(diào)動監(jiān)察主體和監(jiān)督個人的監(jiān)督熱情。建立和完善體制外監(jiān)督激勵機制。對于在反腐倡廉權力監(jiān)督中作出重大貢獻的社會團體、媒體單位和群眾個人，要給予精神鼓勵和物質(zhì)嘉獎。通過完善激勵機制，推動體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督、“硬性監(jiān)督”與“柔性監(jiān)督”相結合，形成優(yōu)勢互補，發(fā)揮監(jiān)督合力。

3. 完善監(jiān)督體系問責機制

問責制是指問責主體對其管轄范圍內(nèi)組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。問責制按照其性質(zhì)可分為同體問責與異體問責。同體問責通常是指對黨政機關本部門、本系統(tǒng)的問責，以行政問責為代表；異體問責指問責主體是黨政機關系統(tǒng)外的問責，主要包括人大問責、司法機關的問責、民主監(jiān)督的問責、公民社會的問責和新聞輿論問責等。目前，我國實施的問責制以同體問責為主，異體問責發(fā)展相對滯后。從實踐來看，只有建立和完善同體問責和異體問責相結合的問責體制，實現(xiàn)問責主體的多元化，才能把黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督與民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式銜接并整合， 在問責機制上形成監(jiān)督合力。具體來說，即是社會問責機制與國家機關監(jiān)督機制形成互動，重視公民問責機制的發(fā)揮；強化民主監(jiān)督問責效能，將民主監(jiān)督納入黨政機關績效考核內(nèi)容；建構起新聞媒體問責與紀委監(jiān)察部門的互動模式，共同構成對行政權力的廣泛而全面的監(jiān)督網(wǎng)絡。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]