盧智增

摘要：人大問責(zé)是最具權(quán)威性的剛性問責(zé)方式，建立以人大為中心樞紐的問責(zé)機(jī)制，是增強(qiáng)問責(zé)實(shí)效性的根本途徑。但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，各級(jí)人大及其常委會(huì)對政府的監(jiān)督問責(zé)職能未能得到有效發(fā)揮。為此，我們要在完善人大黨組對人大的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化人大原有監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改進(jìn)完善人大制度，充分運(yùn)用人大質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)，拓寬人大問責(zé)方式，構(gòu)建以人大為問責(zé)主體中樞的問責(zé)體系，完善人大問責(zé)法律法規(guī)體系，真正實(shí)現(xiàn)人大的剛性問責(zé)功能。

關(guān)鍵詞：人大；權(quán)力監(jiān)督；問責(zé)機(jī)制；改進(jìn)完善

中圖分類號(hào)：D622文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）12-0004-05

在我國，各級(jí)人民代表大會(huì)是最重要的異體問責(zé)主體，因此，啟動(dòng)各級(jí)人大及其常委會(huì)對政府及其官員的剛性問責(zé)，作為具有權(quán)威性和實(shí)效性的剛性問責(zé)方式，是實(shí)現(xiàn)政府工作透明化、公開化、合理合法化以及轉(zhuǎn)變政府職能的切實(shí)有效的路徑選擇。直面現(xiàn)實(shí)，要想提高各級(jí)人大行政問責(zé)的效果，必須建立以人大為中心樞紐的問責(zé)機(jī)制。

一、人大問責(zé)的內(nèi)涵及意義

（一）人大問責(zé)的內(nèi)涵

當(dāng)前，就我國政府官員問責(zé)的實(shí)際情況而言，自2003年以來，雖然我國一些地方政府陸續(xù)出臺(tái)了行政問責(zé)的辦法，但是，這些地方性的行政問責(zé)辦法的依據(jù)基本來自我國《行政監(jiān)察法》《行政處罰法》和《國家公務(wù)員法》，這些法律都屬于同體問責(zé)的規(guī)定，主要的還是各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐級(jí)追究責(zé)任的問責(zé)，即同體問責(zé)，而對問責(zé)效果更高的異體問責(zé)的規(guī)定很少。異體問責(zé)的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力監(jiān)督，但作為最重要的異體問責(zé)主體，也是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，卻往往出現(xiàn)問責(zé)缺位的現(xiàn)象。根據(jù)我國國情以及我國憲法，人大機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān)，如行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等，而且其他國家機(jī)關(guān)要接受人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，從這個(gè)意義上說，人大與其他國家機(jī)關(guān)并非權(quán)力分立的關(guān)系，它對政府及其公務(wù)員的問責(zé)是對國家行政機(jī)關(guān)有效監(jiān)督的重要方式。[1]

所謂人大問責(zé)，是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過行使監(jiān)督權(quán)，針對各級(jí)政府及其政府官員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況，依法對其因不作為或亂作為造成不良后果而追究其責(zé)任的活動(dòng)，它是代議機(jī)關(guān)代表廣大公民對政府及其公務(wù)員進(jìn)行強(qiáng)有力監(jiān)督的重要途徑。

在人大問責(zé)制中，首先，由于人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大問責(zé)的主體是各級(jí)人大及其常委會(huì)，因此，人大問責(zé)具有最高的權(quán)威性。其次，人大問責(zé)的客體主要是政府和政府官員。再次，人大問責(zé)的方式主要是特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)。各級(jí)人大及人大代表有權(quán)依法對各級(jí)政府及其官員進(jìn)行監(jiān)督，對各級(jí)政府官員有行使表決權(quán)實(shí)施撤銷、罷免和撤職的權(quán)力?！吨腥A人民共和國憲法》第71條規(guī)定：人大及其常委會(huì)可以針對特定問題成立相關(guān)調(diào)查委員會(huì)，并有權(quán)作出相應(yīng)的決議。憲法第73條規(guī)定，人大及其常委會(huì)有權(quán)按照法律規(guī)定的程序提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。憲法第101條規(guī)定，地方政府的正副職行政首長由地方人大選舉產(chǎn)生，而且地方人大有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的正副職行政首長。由此可見，人大問責(zé)的方式是由憲法所規(guī)定的，是有法律依據(jù)的。最后，人大問責(zé)產(chǎn)生政治責(zé)任的后果，即，被問責(zé)的政府官員主動(dòng)引咎辭職或者是按照法定程序被罷免；降低或撤銷行政官員的行政資格。

（二）人大問責(zé)的意義

1有效地促進(jìn)公平、公正行政，提高行政效率。當(dāng)前，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)很容易造成人情行政、官官相護(hù)等結(jié)果，很難真正地做到有效問責(zé)。而人大是最重要的異體問責(zé)主體，是一種剛性問責(zé)，可以避免因政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而產(chǎn)生問責(zé)偏差，避免問責(zé)的不公正現(xiàn)象發(fā)生。而且，由于人大對政府及其公務(wù)員實(shí)行全方位的監(jiān)督，使得政府及其公務(wù)員不敢懈怠，并謹(jǐn)慎使用行政權(quán)力，約束自身行為，否則將會(huì)受到責(zé)任追究。因此，通過人大進(jìn)行問責(zé)，將會(huì)有力地約束政府及其公務(wù)員的行為，促進(jìn)公平、公正行政，提高行政效率，更好地為人民服務(wù)。

2有利于促進(jìn)社會(huì)的整體發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。我國憲法第62條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。這表明，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)最終將施政決定權(quán)賦予了各級(jí)行政首長，而各級(jí)行政首長必須對選出他的民眾以及人大負(fù)責(zé)。人大與政府之間是權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系，人大有權(quán)對具有全局性、普遍性、長遠(yuǎn)性的重要事項(xiàng)做出決定；而政府則有權(quán)對某項(xiàng)具體事物作出行政管理性決定，并執(zhí)行人大及其常委會(huì)做出的決議決定。[2]因此，人大及其常委會(huì)可以通過問責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)執(zhí)行人大的決定，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和和諧社會(huì)的構(gòu)建。

3切實(shí)推進(jìn)社會(huì)民主政治的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民在社會(huì)政治生活中的價(jià)值取向日益向民主靠攏，而社會(huì)主義民主政治的形成，離不開民主法治的建設(shè)，這就要求我們做到依法行政，要求我們加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。以人大問責(zé)的形式監(jiān)督政府，可以極大地強(qiáng)化政府官員的責(zé)任意識(shí)，使政府真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，全心全意為人民服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

二、人大問責(zé)“失語”的現(xiàn)狀及原因

（一）人大問責(zé)“失語”的表現(xiàn)

雖然人大問責(zé)是最重要的異體問責(zé)方式，但現(xiàn)實(shí)情況是，地方黨委對地方人大有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，并且過多地影響和制約人大的權(quán)力，使人大處于有權(quán)卻“失語”的狀態(tài)，導(dǎo)致人大及其常委會(huì)對政府的監(jiān)督職能未能得到有效發(fā)揮。縱觀我國各類行政問責(zé)實(shí)踐，地方人大的作用還發(fā)揮得不夠，地方人大問責(zé)效果不明顯。通過分析一些問責(zé)案例，我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)問責(zé)只是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)的問責(zé)，往往以行政官員的引咎辭職或免職而告終，而地方人大較少主動(dòng)問責(zé)，而且人大問責(zé)的廣度和力度不夠。問責(zé)實(shí)踐中，有時(shí)候地方人大可能會(huì)運(yùn)用質(zhì)詢權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)詢，或者運(yùn)用罷免權(quán)罷免失職的行政領(lǐng)導(dǎo)，但是地方人大基本上不會(huì)否決地方政府的工作報(bào)告，不會(huì)否決重要人事任命和財(cái)政預(yù)算，人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)的作用發(fā)揮不夠。[3]地方人大雖然是我國的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，卻沒有充分發(fā)揮話語權(quán)，往往扮演的是一個(gè)“舉舉手的”的角色，或者事后問責(zé)的角色，導(dǎo)致地方人大問責(zé)缺位。這既嚴(yán)重影響了人大的監(jiān)督效果，也阻礙了我國行政問責(zé)制度的良性發(fā)展。

具體而言，地方人大問責(zé)“失語”主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，沒有充分行使人大的質(zhì)詢、調(diào)查、撤職、罷免等權(quán)力。在實(shí)踐中，地方人大很少提出對地方政府的質(zhì)詢案。在問責(zé)調(diào)查方面，人大及其常委會(huì)鮮有啟動(dòng)特定問題調(diào)查。而且，質(zhì)詢以后發(fā)生的政治責(zé)任承擔(dān)大多以個(gè)體的方式表現(xiàn)出來，可操作性不強(qiáng)。第二，人大問責(zé)自下而上逐漸削弱。越往下，地方人大越敢于質(zhì)詢、監(jiān)督政府的行政工作。但越往上，人民代表大會(huì)的問責(zé)力度越不夠，剛性作用沒有發(fā)揮出來。第三，人大問責(zé)的法律制度及操作程序尚不完善，操作性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響了問責(zé)的效果。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國人大代表有權(quán)質(zhì)詢國務(wù)院及各部委的工作而且受質(zhì)詢的部門有義務(wù)進(jìn)行答復(fù)。但如果受質(zhì)詢的部門及其機(jī)關(guān)不予以答復(fù)，或者提出質(zhì)詢案的代表或代表團(tuán)對答復(fù)不滿意，或者經(jīng)主席團(tuán)決定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再做答復(fù)，若再次答復(fù)不滿意，該如何采取進(jìn)一步措施，法律對此無具體的規(guī)定，特別是對地方人大對地方政府及其組成部門的質(zhì)詢沒有具體的規(guī)定，這導(dǎo)致地方人大對地方政府的問責(zé)功能大大削弱。

（二）人大問責(zé)“失語”的原因

1.制度安排及人大結(jié)構(gòu)不完善。長期以來，由于受“以黨問責(zé)”思維定式的影響，在一些地方的官員問責(zé)實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式被扭曲、乏化，甚至把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了地方黨委包攬一切的領(lǐng)導(dǎo)。在人大問責(zé)方面，由于過于強(qiáng)調(diào)地方黨委對同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，忽略了人大監(jiān)督政府及其官員的重要職權(quán)，削弱了人大監(jiān)督政府的權(quán)威，降低了人大問責(zé)的效果。正如學(xué)者林伯海所言，在實(shí)踐中，人大監(jiān)督常常面臨兩難選擇，最后可能監(jiān)督到黨委頭上，但人大又要受黨委領(lǐng)導(dǎo)。[4]（p4）同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往集黨、政、人大三權(quán)于一身，在監(jiān)督問題上容易產(chǎn)生“監(jiān)督主體大部分屬于被監(jiān)督的對象”的情況。這種制度安排下，使得人大的監(jiān)督問責(zé)工作很難做到位。而且，人大本來是監(jiān)督政府的，但是人大代表中，政府官員和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)占的比例較高，在一些地方，占了一半，甚至更多。也就是說，政府官員具有“雙重”身份，既是權(quán)力機(jī)關(guān)的成員，又是執(zhí)行機(jī)關(guān)的成員，既參與決定，又負(fù)責(zé)實(shí)施，既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，既是問責(zé)的主體，又是問責(zé)的對象，形成了“自己問責(zé)自己”的奇怪局面。這就使人大的監(jiān)督作用無形中被嚴(yán)重弱化了。

2.人大權(quán)力可操作性不強(qiáng)。從理論上講，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家機(jī)關(guān)中的地位是最高的，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生。作為監(jiān)督主體，其獨(dú)立性是最強(qiáng)的，對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也最具有權(quán)威性，這是毋庸置疑的。但是，在實(shí)際操作過程中，各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)往往虛化。比如，按照規(guī)定，地方開黨委會(huì)的時(shí)候，同級(jí)人大常委會(huì)主任也可以列席參加，但是地方政府首長同時(shí)兼任黨委第一副書記，擁有較大權(quán)力，如果地方政府首長提出的一些重要事項(xiàng)經(jīng)黨委常委會(huì)上通過了，那么，即使人大有異議，也不能改變結(jié)果。同時(shí)，我國憲法還規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)對政府及其官員進(jìn)行問責(zé)的方式有質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，行政部門的施政行為很少向人大負(fù)責(zé)，人大對政府官員的失職以及違法行為的責(zé)任追究面臨著很大的阻力，致使在很多情況下很難向政府和政府官員進(jìn)行有效的問責(zé)?？梢?，盡管我國已經(jīng)以立法的形式確立了人大具有監(jiān)督權(quán)的法律地位，然而在實(shí)際操作中，制度上的權(quán)力并沒有向現(xiàn)實(shí)的權(quán)力轉(zhuǎn)變，人大的權(quán)力比較脆弱，無法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。因此，人大作為問責(zé)主體，在實(shí)踐應(yīng)用中，操作性還需要進(jìn)一步的完善。

3.部分人大代表綜合素質(zhì)不高。人大代表是權(quán)力機(jī)關(guān)的細(xì)胞，人大代表的素質(zhì)直接影響到人大問責(zé)的能力和效果?？傮w而言，我國地方人大代表的素質(zhì)是比較好的，但是與法律賦予人大代表的職責(zé)與義務(wù)，與人民群眾對人民代表的期望還是存在一定的差距，主要表現(xiàn)為：一是有的人大代表政治覺悟不高，沒有充分認(rèn)識(shí)到人大代表身份的意義，在一些政治敏感性事件面前辨別不清，認(rèn)識(shí)不深。二是有的人大代表雖有代表人民的意識(shí)，但文化素質(zhì)水平較低，理論水平不高，對現(xiàn)行行政政策方面的理解不夠，對人民群眾的利益訴求把握不夠，導(dǎo)致無法正確運(yùn)用人大代表的監(jiān)督權(quán)力。三是部分人大代表意識(shí)淡薄，尤其是以兼職工作為特點(diǎn)的人大代表，忙于自己的本職工作，對人大工作和代表作用認(rèn)識(shí)不足，缺乏與人民群眾的聯(lián)系，同時(shí)反映民意的問題不夠及時(shí)，不能全身心地投入到監(jiān)督問責(zé)工作中。[5]四是有的人大代表參政議政水平不高，對于在審議政府工作報(bào)告以及重大事項(xiàng)時(shí)提不出具有時(shí)效性、建設(shè)性的改進(jìn)方案，或者提出的意見或建議針對性不強(qiáng)。五是有的人大代表法律意識(shí)淡薄，依法治國理念缺乏，不能有效行使人民賦予的權(quán)力，一定程度上影響了人大問責(zé)的權(quán)威性。

4.人大問責(zé)職權(quán)規(guī)定不具體。雖然我國憲法規(guī)定了人大的監(jiān)督權(quán)，但沒有具體的細(xì)則，各級(jí)地方人大以憲法等相關(guān)法律、辦法以及其他規(guī)范性文件為依據(jù)，制定了一些人大監(jiān)督的地方性法規(guī)，但對監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式、抗拒監(jiān)督需承擔(dān)的法律責(zé)任等都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)沒有落到實(shí)處。隨著民主建設(shè)的推進(jìn)，我國于2006年8月27日頒布了《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力做出了統(tǒng)一要求和規(guī)范。這是我國民主政治發(fā)展的重要標(biāo)志，也說明了我國法制建設(shè)取得了良好效果。但這部法律仍有不足之處，比如，該法律缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大監(jiān)督的規(guī)定，沒有明確不服從人大監(jiān)督的處理辦法，該法律擴(kuò)大了全國人大常委會(huì)的質(zhì)詢對象，與憲法的規(guī)定有一定的沖突，等等。[6]同時(shí)，雖然我國現(xiàn)有的憲法和法律對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督所涉及的內(nèi)容以及范圍等作了原則性的規(guī)定，但是對具體監(jiān)督措施沒有作出詳細(xì)的規(guī)定，缺乏可操作性，這對于人大監(jiān)督政府帶來了實(shí)際性的困難，不利于人大對政府的問責(zé)。

5.人大質(zhì)詢程序執(zhí)行不到位。從人大問責(zé)的外部條件來看，人大問責(zé)與之配套的操作程序很難執(zhí)行或者是不到位，人大質(zhì)詢程序啟動(dòng)難使得人大對政府和政府官員的問責(zé)有時(shí)候無法執(zhí)行，或者長期被擱置，使得人大問責(zé)失去剛性監(jiān)督的意義。我國人大提出質(zhì)詢案主要有兩個(gè)方面的難度，即人數(shù)限制高和提出方式的靈活性不夠。其一，質(zhì)詢案提出的人數(shù)限制問題。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，要想議案被提上日程，全國人大層面，至少需要一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上代表聯(lián)名提出，地方人大層面則需要10名以上代表聯(lián)名提出。本來，全國人大代表30名以上聯(lián)名，各級(jí)人大代表10名以上聯(lián)名，就已經(jīng)比較困難，再加上人大代表中有相當(dāng)高比例的政府官員，他們出于自身或連帶關(guān)系都不太愿意聯(lián)名提出質(zhì)詢，因此，要達(dá)到提出質(zhì)詢案的人數(shù)要求，是難上加難。其二，質(zhì)詢案提出的方式和時(shí)間問題。提出質(zhì)詢案不僅在人數(shù)上要求高，而且規(guī)定人大代表必須在人大開會(huì)期間，以書面形式提出，并經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)同意，而各級(jí)人大會(huì)議一般一年才開一次，而且會(huì)議時(shí)間短，要想在安排緊湊的會(huì)議議程中加入質(zhì)詢議案，主席團(tuán)一般不會(huì)贊同，往往建議選擇其他途徑，如詢問或建議的方式提出，而詢問或建議的方式很難起到人大問責(zé)的剛性作用。

正是由于人大質(zhì)詢程序執(zhí)行不到位，常常導(dǎo)致人大問責(zé)滯后或缺失，如很多人大問責(zé)都是在政府官員已經(jīng)受到法律制裁的前提下才提出來，根本沒有發(fā)揮人大應(yīng)有的問責(zé)作用。而且，即使有些議案能夠被人大會(huì)議通過，在執(zhí)行的過程中也會(huì)遇到種種困難，如執(zhí)行的形式化。一些被罷免的官員消失一段時(shí)間之后又會(huì)以另外一種身份出現(xiàn)在公眾面前，似乎被罷免只是迫于輿論的壓力不得已而為之，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人沒有受到相應(yīng)的懲罰，沒有達(dá)到追究責(zé)任的目的，偏離了問責(zé)的初衷。

三、人大問責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新路徑

（一）完善人大黨組對人大的領(lǐng)導(dǎo)

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，我們必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行人大制度的改進(jìn)，當(dāng)然，這并不意味著黨可以直接干預(yù)人大對政府的監(jiān)督工作。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨根本任務(wù)是確定執(zhí)政的奮斗目標(biāo)，要制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的路線、方針和政策，人大則通過其立法等職能，把黨的執(zhí)政主張及路線、方針和政策上升為國家意志，變成全體人民的共同意志和共同行動(dòng)。[7]

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要是堅(jiān)持黨對人大的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)。人大監(jiān)督政府，實(shí)際上就是保障黨的路線、方針、政策的落實(shí)。黨通過人大這個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。因此，地方黨委應(yīng)當(dāng)完善黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把人大工作擺在重要位置，同時(shí)要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)人大的工作制度，把人大工作納入到黨委的總體工作中來，大力支持人大開展工作，消除地方黨委集權(quán)特別是黨委書記集權(quán)的弊病，增強(qiáng)人大對行政問責(zé)的權(quán)威。

（二）拓寬人大問責(zé)的方式

根據(jù)《中華人民共和國憲法》《監(jiān)督法》等有關(guān)法律文件的規(guī)定，人大可以行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)。隨著改革的不斷深入，人大要在強(qiáng)化原有監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，拓寬新的監(jiān)督渠道，通過實(shí)行不信任投票制、彈劾制、引咎辭職制等，增強(qiáng)人大問責(zé)效果。

1.充分運(yùn)用質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)。根據(jù)我國《憲法》第73條規(guī)定，全國人大有權(quán)質(zhì)詢國務(wù)院及各部、委，而且受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須答復(fù)。鄧小平也特別指出，要建立包括“彈劾”方式在內(nèi)的問責(zé)制度，他說，干部隊(duì)伍建設(shè)“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、彈劾、輪換制度”。[8]331他認(rèn)為，人民有權(quán)檢舉、控告、甚至罷免特權(quán)主義者。[8]332十八屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步完善人大工作機(jī)制，“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！痹儐柣蛸|(zhì)詢是各級(jí)人大代表及常委會(huì)組成成員對本級(jí)人民政府及其部門工作中的不足提出意見，要求有關(guān)部門作出合理解釋的一種活動(dòng)。詢問或質(zhì)詢可以采取口頭以及書面的形式進(jìn)行，其目的主要是為了知悉本級(jí)政府的工作情況，或者對本級(jí)政府的工作提出批評，從而提高行政效率。近年來，在各級(jí)人大監(jiān)督政府的實(shí)踐中，質(zhì)詢權(quán)的運(yùn)用還是比較普遍的。如，2004年2月11日到5月3日，四川沱江因川化集團(tuán)違法排污和沱江支流球溪河上游的眉山市仁壽縣東方紅職業(yè)公司偷排、超標(biāo)排放廢水而引起了兩次嚴(yán)重的污染，給沿江兩岸的人民造成了極大的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重的社會(huì)影響。事件發(fā)生后，四川省人大常委會(huì)啟動(dòng)對省政府的問責(zé)，對省政府所做的工作報(bào)告提出質(zhì)詢，省政府制定整改方案，防止類似事故發(fā)生。[10]再如，2013年11月27日下午，針對科技經(jīng)費(fèi)投入使用和管理等問題，江西省人大常委會(huì)和省人大代表對省省財(cái)政廳、省工信委、省教育廳等8個(gè)部門進(jìn)行了專題詢問，而且首次進(jìn)行現(xiàn)場直播，接受群眾監(jiān)督。可見，質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)在人大問責(zé)政府的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，質(zhì)詢方式也出現(xiàn)了新的變化。以前受質(zhì)詢的客體僅限于部門或機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在受質(zhì)詢的客體已經(jīng)擴(kuò)展到部門的負(fù)責(zé)人，這有利于更好地督促政府履行職責(zé)。

2.運(yùn)用“工作評議”方式監(jiān)督政府工作。根據(jù)我國《憲法》、《監(jiān)督法》規(guī)定，人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要通過以下五種方式：一是審查行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、決定和命令；二是聽取和審議政府工作報(bào)告；三是質(zhì)詢和詢問；四是建議、批評和意見、受理申訴、控告檢舉；五是罷免、撤職與撤銷。除了以上五種方式，各地人大在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，產(chǎn)生了工作評議和述職評議兩種新的監(jiān)督方式。人大通過專項(xiàng)工作評議的方式評議政府工作的成效，突破了人大會(huì)議監(jiān)督的傳統(tǒng)，擴(kuò)大了人大監(jiān)督的渠道，增強(qiáng)了人大監(jiān)督效果。[10]從近幾年來各地專項(xiàng)工作評議的具體實(shí)踐來看，各地人大常委會(huì)開展專項(xiàng)工作評議，綜合運(yùn)用法律賦予的審議權(quán)、詢問權(quán)，將對政府工作的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督結(jié)合起來，增強(qiáng)了監(jiān)督的剛性和力度，提高了監(jiān)督的實(shí)效，符合現(xiàn)實(shí)的需要。如《湖南省縣級(jí)以上人大常委會(huì)述職評議工作條例》規(guī)定，對政府負(fù)責(zé)人的評議一般采用書面述職評議的方式。有的地方人大把評議“一府兩院”作為工作的中心，同時(shí)，除了對行政副職進(jìn)行評議之外，對行政正職也要進(jìn)行評議。[11]比如，2012年，重慶市巫山縣駱坪鎮(zhèn)人大組織人大代表評議鎮(zhèn)政府安全生產(chǎn)工作，問“安”、評“安”促安全生產(chǎn)，奏響了民生導(dǎo)向的時(shí)代強(qiáng)音。

（三）進(jìn)一步改進(jìn)完善人大制度

“政治制度不僅對環(huán)境做出反應(yīng)，而且同時(shí)也在創(chuàng)造環(huán)境?！盵12]為了更好地實(shí)施人大問責(zé)，發(fā)揮人大的核心作用，必須加強(qiáng)人大制度，同時(shí)要進(jìn)一步改進(jìn)完善人大制度。

首先，要擴(kuò)大人大代表的選舉范圍，為選民提供更多的途徑進(jìn)行差額選舉，切實(shí)保證公民的選舉權(quán)，盡可能使社會(huì)各階層的人大代表真正代表人民的意志和利益，增強(qiáng)人大代表的廣泛性和代表性。

其次，在人大結(jié)構(gòu)組成方面，要把人大代表的專職化作為今后的發(fā)展目標(biāo)，提高專職人大代表的比例，降低政府官員在人大兼職的比例。雖然政府官員的政治素質(zhì)和參政議政能力較強(qiáng)，但是過多的政府官員兼任人大代表，最終將會(huì)形成“政府官員自己監(jiān)督自己”的局面，會(huì)大大地降低人大監(jiān)督政府的效用，導(dǎo)致人大監(jiān)督問責(zé)流于形式，影響了人大問責(zé)的效果。因此，為了確保人大充分行使監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，應(yīng)改革人大代表的產(chǎn)生方式，引入競爭機(jī)制，增強(qiáng)選舉過程的透明化，實(shí)現(xiàn)選舉工作公開公正，保障素質(zhì)高的、參政議政能力強(qiáng)的非政府官員當(dāng)選為人大代表，從而優(yōu)化人大代表資源的配置，完善人大代表的組成結(jié)構(gòu)。

再次，要加強(qiáng)人大隊(duì)伍建設(shè)，提升人大代表素質(zhì)。推進(jìn)人大隊(duì)伍的年輕化、專業(yè)化，努力提升人大自身的素質(zhì)水平，是完善人民代表大會(huì)制度的必然要求和重要環(huán)節(jié)。作為一名合格的人大代表，其知識(shí)結(jié)構(gòu)應(yīng)該具備如下幾個(gè)方面：一是政治素質(zhì)。人大代表要有全心全意為人民服務(wù)的精神，要自覺從人民利益出發(fā)，時(shí)時(shí)刻刻以人民利益為己任，保持與人民群眾的血肉關(guān)系；二是思想文化素質(zhì)。認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國家的理論、政策，在思想上，永遠(yuǎn)要跟著黨走，努力學(xué)習(xí)政策理論，提高思想覺悟和職業(yè)道德水平；三是具備一定的輔助知識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等人文與社會(huì)科學(xué)知識(shí)；四是業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素質(zhì)。通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和法律知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)人大代表的業(yè)務(wù)水平和法律思維，培養(yǎng)人大代表的履職能力；五是人大代表要樹立正確的人大代表觀，加強(qiáng)問責(zé)意識(shí)，真正知道代表是一種責(zé)任，而不是榮譽(yù)，不是待遇。人大代表通過強(qiáng)化自身素質(zhì)水平的提升，在一定程度上，可以避免問責(zé)過程中的失誤，增強(qiáng)問責(zé)政府的效果。

（四）構(gòu)建以人大為問責(zé)主體中樞的問責(zé)體系

從今后的發(fā)展趨勢來看，由于人大是最重要的異體問責(zé)主體，因此，構(gòu)建以人大為問責(zé)主體中樞的問責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)人大問責(zé)的權(quán)威性，是人大問責(zé)工作有效運(yùn)行的重要保障。

其一，成立中央和地方問責(zé)工作委員會(huì)分別主導(dǎo)中央和地方問責(zé)頂層設(shè)計(jì)。我們可以考慮在國家層面成立國家問責(zé)工作委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)問責(zé)工作頂層設(shè)計(jì)。問責(zé)工作委員會(huì)獨(dú)立于政府部門，由資深的政治、法學(xué)家和具有豐富的反腐敗經(jīng)驗(yàn)的專家組成，直接隸屬于全國人大常委會(huì)，以提高問責(zé)工作委員會(huì)的地位，增強(qiáng)問責(zé)的權(quán)威性。[13]相應(yīng)的，地方也應(yīng)成立地方問責(zé)工作委員會(huì)，直接隸屬于地方人大常委會(huì)。通過建立行之有效的問責(zé)工作委員會(huì)，對政府工作的提案進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，強(qiáng)化憲法賦予人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)、撤職權(quán)等，確保這些剛性監(jiān)督手段的實(shí)際運(yùn)用。

其二，借鑒國外議會(huì)監(jiān)察專員制度，建立人大監(jiān)察專員制度，成立專門的調(diào)查委員會(huì)，充分利用手中的質(zhì)詢權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)，開展獨(dú)立的調(diào)查，或者召開聽證會(huì)，或者啟動(dòng)質(zhì)詢、罷免等程序，從而實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民、對人民負(fù)責(zé)的行政體制。[14]

其三，強(qiáng)化人大問責(zé)主體中樞地位，還要加強(qiáng)人大對檢察機(jī)關(guān)的問責(zé)力度，從法理上真正實(shí)現(xiàn)其問責(zé)主體的權(quán)威性。檢察官的權(quán)利和責(zé)任是一條線上的兩個(gè)平行點(diǎn)，檢察官接受人民賦予的權(quán)力，就必須承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。我們可以建立人大機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與新聞媒體之間的反腐聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。所謂聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指各級(jí)新聞媒體明確專人擔(dān)任輿論監(jiān)督信息員，及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)送反腐倡廉輿論監(jiān)督信息，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立新聞輿論監(jiān)督專用電子郵箱，并定期召開新聞發(fā)布會(huì)，向媒體通報(bào)焦點(diǎn)問題、重大案件的查辦情況，[15]檢察機(jī)關(guān)定期向人大進(jìn)行匯報(bào)。人大通過對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督問責(zé)，有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公正，保證法律法規(guī)統(tǒng)一、準(zhǔn)確、嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行，有效地樹立人大的權(quán)威。

其四，要加大宣傳力度，增強(qiáng)人大問責(zé)的權(quán)威性。要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等現(xiàn)代傳媒，大力宣傳人大問責(zé)的價(jià)值、方式、內(nèi)容等，及時(shí)報(bào)道人大問責(zé)工作的進(jìn)展情況，將輿論宣傳工作貫穿于人大問責(zé)工作的全過程。

（五）完善人大問責(zé)法律法規(guī)體系

一是完善監(jiān)督立法體系建設(shè)。當(dāng)前我國已經(jīng)出臺(tái)《監(jiān)督法》，該法律的出臺(tái)，對于我國推進(jìn)民主政治建設(shè)起到了很大的作用。但是該法律存在許多不完善的地方，比如，監(jiān)督對象不服從監(jiān)督應(yīng)如何處理，所引起的法律后果應(yīng)該如何處置等，該法沒有做出具體規(guī)定。因此，應(yīng)該由全國人大常委會(huì)作出補(bǔ)充規(guī)定，明確實(shí)施細(xì)則，有立法權(quán)的地方人大，則應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定出解決這些問題的具體方案，為各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施問責(zé)提供法律依據(jù)。

二是結(jié)合《憲法》《選舉法》《代表法》等法律法規(guī)，制定人大代表問責(zé)制的法律法規(guī)，形成一個(gè)對人大代表進(jìn)行有效監(jiān)督和問責(zé)的完善的法律監(jiān)督體系，以此激勵(lì)人大代表積極履行職責(zé)，發(fā)揮人大代表的作用。

三是進(jìn)一步完善質(zhì)詢權(quán)。人大代表行使質(zhì)詢權(quán)是人大監(jiān)督政府工作最重要的方法。但在實(shí)際應(yīng)用過程中，這種質(zhì)詢對政府產(chǎn)生的壓力較小，因?yàn)閷τ谌绾翁幚碚饛?fù)，以及不答復(fù)或答復(fù)不滿意的處理等，法律沒有具體規(guī)定。為了改變這種狀況，必須通過法律明確規(guī)定對答復(fù)的處理方法，如對“一府兩院”組成人員實(shí)行獎(jiǎng)懲或罷免等。這樣才能發(fā)揮質(zhì)詢權(quán)的督促政府的威懾力，提高問責(zé)工作效率。我們可以在地方組織法和監(jiān)督法中明確規(guī)定，質(zhì)詢案由地方人大常委會(huì)主任會(huì)議決定，并要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)予以答復(fù)，實(shí)施質(zhì)詢案“動(dòng)議即生效”的程序效力。[16]這種通過質(zhì)詢權(quán)問責(zé)政府官員，效果更好，可以解決一些懸而未決的問題。

四是科學(xué)規(guī)劃人大問責(zé)的流程，細(xì)化人大問責(zé)辦法，創(chuàng)新人大問責(zé)方式，規(guī)范人大質(zhì)詢、調(diào)查的工作流程，充分行使人大的特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)、撤銷權(quán)等，實(shí)行不信任投票制和彈劾制，確保問責(zé)結(jié)果的落實(shí)。

五是進(jìn)一步健全人大問責(zé)制度，完善行政問責(zé)配套設(shè)施。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，并通過法律法規(guī)明確不同層級(jí)、部門、職位的權(quán)責(zé)，解決好“有權(quán)無責(zé)”“有責(zé)無權(quán)”“職能交叉重疊”等問題。推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人定期述職制，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)“一把手”的監(jiān)督力度，堅(jiān)持對行政首長違法行為問責(zé)，對于行政機(jī)關(guān)的總體工作，人大組織檢查，進(jìn)行工作評議，指出不足，提出整改意見措施，促進(jìn)政府工作的合法化、程序化。

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