張 艷

〔華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042〕

政法與社會

我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀檢討和完善構(gòu)想
——以農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)為視角

張 艷

〔華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042〕

在我國社會轉(zhuǎn)型和變遷的過程中，留守未成年人的數(shù)量急劇增多，而《民法總則》依然設(shè)立了由民政部門、村民委員會等組織擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人這種早已不具有現(xiàn)實(shí)可行性的監(jiān)護(hù)制度，而且現(xiàn)行法律也未規(guī)定相關(guān)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，這使得未成年人的權(quán)益得不到切實(shí)的保障?？v觀世界未成年監(jiān)護(hù)改革的趨勢，我國應(yīng)從增設(shè)多元類型的監(jiān)護(hù)制度、構(gòu)建“監(jiān)護(hù)+親權(quán)”立法例、完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督體制等方面重構(gòu)未成年人監(jiān)護(hù)制度，為維護(hù)未成年人的權(quán)利提供強(qiáng)有力的后盾。

留守未成年人；監(jiān)護(hù)制度；完善

一、我國農(nóng)村留守兒童*指父母雙方或一方外出打工，而自己留在農(nóng)村生活的未成年人。不包括16周歲以上不滿18周歲，以自己的勞動收入為主要生活來源的公民。監(jiān)護(hù)概述

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著城鎮(zhèn)化的步伐及勞動就業(yè)方式的改革，農(nóng)村巨大的就業(yè)人口開始大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移。然而，由于城鄉(xiāng)割裂的二元體制的限制，這些農(nóng)民在城市謀求生計(jì)之時，卻不能解決孩子進(jìn)城讀書等諸多現(xiàn)實(shí)問題，只能將孩子交托給他人照看和撫養(yǎng)，導(dǎo)致這些未成年子女得不到父母正常的教育和監(jiān)護(hù)，一個特殊的社會弱勢群體——留守兒童開始迅速誕生在廣大農(nóng)村地區(qū)。2013年全國婦聯(lián)的研究報(bào)告表明，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童的37.70%，占全國兒童的21.88%。[1]這表明，留守兒童監(jiān)護(hù)的“失守”和空缺率居高不下，留守未成年人的處境正面臨著越來越多的危險(xiǎn)和威脅，比如媒體報(bào)道的貴州畢節(jié)五個孩子悶死在垃圾箱的慘劇、被榨盡青春的常熟童工產(chǎn)業(yè)鏈[2]、雇人性侵農(nóng)村留守幼童以賣視頻的色情鏈……[3]這些悲劇表明，我國留守兒童的監(jiān)護(hù)面臨著刻不容緩的嚴(yán)峻形勢，急需完善相關(guān)的未成年監(jiān)護(hù)制度，以最大化地維護(hù)農(nóng)村留守兒童的各項(xiàng)權(quán)利。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村留守未成年人的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀可以分為以下四種：單方監(jiān)護(hù)(由父親或母親一方監(jiān)護(hù))、隔代監(jiān)護(hù)(由祖輩監(jiān)護(hù))、自我監(jiān)護(hù)(事實(shí)孤兒，獨(dú)居留守兒童)、他人監(jiān)護(hù)(成年的哥姐或其他親戚監(jiān)護(hù))。依據(jù)全國婦聯(lián)的研究報(bào)告，近3051萬的留守兒童不能和父母一起生活：近2035萬的留守兒童由祖輩監(jiān)護(hù)，653萬的留守兒童由他人監(jiān)護(hù)，226萬的農(nóng)村留守兒童只能自己監(jiān)護(hù)。

二、我國留守未成年人監(jiān)護(hù)制度的法律規(guī)定

根據(jù)《民法總則》《婚姻法》和《未成年人保護(hù)法》等基本法律的規(guī)定，我國留守未成年人監(jiān)護(hù)制度可以分為法定監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)和委托監(jiān)護(hù)三種。

(一)法定監(jiān)護(hù)

留守未成年人的法定監(jiān)護(hù)是指法律對監(jiān)護(hù)人的范圍和順序進(jìn)行了直接規(guī)定。根據(jù)新《民法總則》第27條可知，留守兒童的父母是其第一監(jiān)護(hù)人。在父母監(jiān)護(hù)缺位或者監(jiān)護(hù)不能時，由以下人員按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人：(1)祖父母、外祖父母；(2)兄、姐；(3)其他主動愿意作為監(jiān)護(hù)人的個人或組織，但需要經(jīng)過未成年人住所地村民委員會或民政部門的同意。如果前款所規(guī)定的監(jiān)護(hù)人都無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時，按照《民法總則》第32條的兜底條款，此時由未成年人住所地的村委會或民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。基于此條文，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)留守未成年人的法定監(jiān)護(hù)有以下幾個層：

首先，父母是法律為留守未成年人設(shè)定的第一順位的法定監(jiān)護(hù)人，有學(xué)者稱之為“親權(quán)性”監(jiān)護(hù)人。[4]當(dāng)子女出生這一法律事實(shí)發(fā)生時，父母就自然而然地成為未成年子女的法定監(jiān)護(hù)人，這種親緣聯(lián)結(jié)以及子女未成年的事實(shí)是監(jiān)護(hù)法律關(guān)系得以成立存續(xù)的前提，任何人一旦出生，就與父母形成了不需要附前提、附條件、附手續(xù)的監(jiān)護(hù)關(guān)系。按照民法法系的模式，父母對未成年子女的監(jiān)護(hù)，在根本上屬于“親權(quán)性”監(jiān)護(hù)，匯集了照料、教導(dǎo)、看護(hù)等諸多功能的全方位監(jiān)護(hù)。我國現(xiàn)階段的立法，父母對未成年子女的監(jiān)護(hù)，可謂是“親權(quán)化”和“監(jiān)護(hù)化”互相交錯，父母可隨時切換監(jiān)護(hù)人和親權(quán)人的角色，和其他監(jiān)護(hù)人相比，父母需要承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任。總而言之，父母對未成年人子女的監(jiān)護(hù)資格是天然的，無需手續(xù)不必程序，沒有法律明確規(guī)定的事由不得隨意剝奪，當(dāng)然父母自身也不可隨意舍棄和轉(zhuǎn)移。

其次，父母以外的其他自然人是法律為留守未成年人設(shè)定的第二順序的法定監(jiān)護(hù)人，包含以下兩種：(1)扶養(yǎng)型監(jiān)護(hù)或親屬型監(jiān)護(hù)，即有負(fù)擔(dān)能力的祖輩，以及有負(fù)擔(dān)能力的成年的兄姐。很明顯，這種親屬之間的監(jiān)護(hù)是基于法定的扶養(yǎng)義務(wù)而形成的，帶有很濃厚的幫扶救護(hù)色彩。(2)自愿型監(jiān)護(hù)或者親友型監(jiān)護(hù)，包括關(guān)系親近的其余親屬、朋友，法律并沒有明確規(guī)定他們的扶養(yǎng)義務(wù)，他們也沒有親屬意義上的身份責(zé)任，只要其自愿擔(dān)任，且經(jīng)有關(guān)組織或機(jī)構(gòu)的同意就能成為監(jiān)護(hù)人，也有學(xué)者稱之為意定監(jiān)護(hù)人，[5]筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)不妥，筆者認(rèn)為意定監(jiān)護(hù)的適用前提是意思能力健全的成年人，而未成年人并不具有為自己選定監(jiān)護(hù)人的能力和資格。

最后，相關(guān)部門或者組織是法律為留守未成年人設(shè)定的第三順序法定監(jiān)護(hù)人。在第一順序和第二順序的監(jiān)護(hù)人都出現(xiàn)缺位或者不能時，只能由未成年人住所地的村委會或者民政機(jī)關(guān)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這一兜底性的監(jiān)護(hù)方式可以說是帶有中國時代特色烙印的公設(shè)性監(jiān)護(hù)。

(二)指定監(jiān)護(hù)

留守未成年人的指定監(jiān)護(hù)是指監(jiān)護(hù)人之間發(fā)生推諉監(jiān)護(hù)或者爭搶監(jiān)護(hù)時，監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)可以直接指定監(jiān)護(hù)人?！睹穹ㄍ▌t》第31條第1款明確了監(jiān)護(hù)爭議的處理方式：(1)由留守未成年人住所地的村委會指定，如果不服村委會指定的，可以向人民法院申請重新指定；(2)也可以直接訴訟至人民法院解決。值得注意的是，我們通常所說的指定監(jiān)護(hù)，本質(zhì)屬于法定監(jiān)護(hù)，還是在法定監(jiān)護(hù)人的范圍內(nèi)進(jìn)行選任，屬于法定監(jiān)護(hù)的延伸應(yīng)用，或者說是法定監(jiān)護(hù)的變通形式，而不是超出法定監(jiān)護(hù)領(lǐng)域以外的指定監(jiān)護(hù)。

(三)委托監(jiān)護(hù)

留守未成年人的委托監(jiān)護(hù)是指法定監(jiān)護(hù)人把自身對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)委派給他人擔(dān)負(fù)而形成的監(jiān)護(hù)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第16條是委托監(jiān)護(hù)的法律依據(jù)*《未成年人保護(hù)法》第16條：父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。。但是很遺憾，相關(guān)法律并沒有對委托監(jiān)護(hù)的范圍、運(yùn)行、監(jiān)督、變更、終結(jié)等做出規(guī)定，這一高度概括性的法條架構(gòu)落實(shí)到具體問題時就無所適從，可操作性差，從而使此項(xiàng)非常重要的法律制度應(yīng)發(fā)揮出來的作用與效果無從映現(xiàn)，結(jié)果是徒有其文，不見其實(shí)。

三、我國留守未成年人監(jiān)護(hù)制度的立法缺陷

(一)監(jiān)護(hù)理念落后，監(jiān)護(hù)主體不合適

通過對我國留守未成年人監(jiān)護(hù)立法的梳理，可以很清楚地看到，監(jiān)護(hù)制度的指導(dǎo)理念帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的烙印以及組織承擔(dān)社會、政府職責(zé)的特點(diǎn)，在那樣的社會背景和法學(xué)理念指導(dǎo)之下，留守兒童監(jiān)護(hù)人資格的弊端越來越明顯地暴露出來。在《民法總則》施行之前，單位曾經(jīng)可以成為留守未成年人的監(jiān)護(hù)人。但隨著競爭性市場經(jīng)濟(jì)的襲來，企業(yè)自主經(jīng)營、優(yōu)勝劣汰，以追求利潤為目標(biāo)，不可能為未成年人提供穩(wěn)定長效的監(jiān)護(hù)，更不用說擔(dān)任留守兒童的監(jiān)護(hù)人了。所以筆者認(rèn)為，《民法總則》清除監(jiān)護(hù)單位化的定勢是一個良好的開端，但陳舊的監(jiān)護(hù)理念依然沒有徹底清除，只不過是重新?lián)Q了件新衣而已。比如，《民法總則》依然沿襲著村民委員會可擔(dān)任留守未成年人的監(jiān)護(hù)人的規(guī)定。根據(jù)憲法規(guī)定，村民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，讓村民委員會作為留守未成年人的監(jiān)護(hù)人既不科學(xué)也不實(shí)際，畢竟村民委員會既沒有專用的財(cái)政撥款，又沒有專門的指定人員，其群眾性、自治性的特點(diǎn)決定了它根本無法承擔(dān)留守未成年人在日程生活、財(cái)產(chǎn)管理，甚至教育等方面的監(jiān)護(hù)職責(zé)。所以，在筆者看來，讓村民委員會作為組織監(jiān)護(hù)人，對于失去監(jiān)護(hù)的留守未成年人的權(quán)利保障而言就是一項(xiàng)寫在紙上的權(quán)利，沒有任何實(shí)際意義。其次，除《民法總則》第32條規(guī)定外，之前的學(xué)者提議稿以及審議稿中也多有建議將民政部門作為未成年人監(jiān)護(hù)人的條文*比如梁慧星教授建議稿(親屬編)的1816條；北航龍衛(wèi)球教授建議稿的第43條；楊立新教授建議稿2.0版的第33條；全國人大法工委三審稿的第31條；法大李永軍教授建議稿的第38條。。筆者承認(rèn)，民政部門負(fù)有指導(dǎo)社會弱勢群體權(quán)益保障工作的職責(zé)，而且《兒童權(quán)利公約》中也確立了國家特別保護(hù)的義務(wù)*《兒童權(quán)利公約》第 20 條規(guī)定：“暫時或者永久脫離家庭環(huán)境的兒童，或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童，應(yīng)有權(quán)得到國家的特別保護(hù)和協(xié)助?！?，但這些并非意味著作為國家機(jī)關(guān)的民政部門本身從事具體的監(jiān)護(hù)工作，畢竟監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)非常繁雜的事務(wù)：對留守未成年人的監(jiān)護(hù)不僅需要財(cái)力上的支持，還需要對他們?nèi)粘Ｉ畹恼樟吓c關(guān)愛，需要引導(dǎo)他們樹立正確的人生觀和價值觀，需要教導(dǎo)他們養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣……作為擔(dān)負(fù)國家行政事務(wù)的職能部門，單靠民政機(jī)關(guān)本身是不能完成這些任務(wù)的，最終肯定還需要安排特定機(jī)構(gòu)的專門人員來承擔(dān)該項(xiàng)工作。所以，本文主張民政機(jī)關(guān)設(shè)置特定的兒童福利機(jī)構(gòu)對監(jiān)護(hù)缺位的留守未成年人實(shí)施國家監(jiān)護(hù)，而民政機(jī)關(guān)自己可以扮演監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的角色，對兒童福利機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督。在學(xué)者提議稿中，筆者比較認(rèn)同由王利明教授負(fù)責(zé)提出的“可以由民政機(jī)關(guān)設(shè)立一個專門的未成年人救護(hù)機(jī)構(gòu)作為未成年人的監(jiān)護(hù)人，”并不是由民政機(jī)關(guān)自己擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，但很遺憾，《民法總則》依舊只是粗略地規(guī)定了民政機(jī)關(guān)作為留守未成年人的監(jiān)護(hù)人，依舊采用了宜粗不宜細(xì)的監(jiān)護(hù)立法理念。最后，隨著現(xiàn)代婚姻觀、家庭觀、生育觀的重塑，當(dāng)下社會中的家庭人口結(jié)構(gòu)和親屬構(gòu)成發(fā)生了較大的變化。筆者認(rèn)為，按照現(xiàn)行法的規(guī)定：有負(fù)擔(dān)能力的祖輩和成年的兄姐擔(dān)任留守未成年人的監(jiān)護(hù)人在客觀上顯得不切合實(shí)際，幾十年計(jì)劃生育國策的結(jié)果是獨(dú)生子女?dāng)?shù)目激增，目前我國大約有2.18億的獨(dú)生子女，[6]獨(dú)生子女無兄弟姐妹旁系親屬；即使有，年齡差距也不是很大，難以履行好監(jiān)護(hù)人的職責(zé)；而且在主觀上也多有力不從心、難以勝任之感，比如祖父母們年事已高，本身就需要贍養(yǎng)和扶助，難以盡心盡責(zé)地付出體力和財(cái)力擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人。所以說，《民法總則》有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的內(nèi)容雖然有一定修改和調(diào)整，但監(jiān)護(hù)的主體依然沒有現(xiàn)實(shí)的可行性和可操作性，如果不結(jié)合實(shí)際進(jìn)行大幅修正完善，那么本來就很不幸的留守未成年人會因?yàn)楸O(jiān)護(hù)缺位而受到更大的傷害，而且只會更進(jìn)一步導(dǎo)致本應(yīng)代表國家或政府承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的社會公共保障組織或公益機(jī)構(gòu)超脫在法律責(zé)任的空間之外。

(二)親權(quán)與監(jiān)護(hù)的概念體系未區(qū)分

親權(quán)與監(jiān)護(hù)是兩個有區(qū)別又有關(guān)聯(lián)的制度，它們既有共通之處也有不同之處。共通之處在于本質(zhì)上都是因未成年人在行為能力上的欠缺而保護(hù)其合法權(quán)益而設(shè)置的，但在具體的構(gòu)造上還是存在許多區(qū)別。就主要方面而言，(1)從性質(zhì)上看：親權(quán)屬于身份權(quán)，是父母依據(jù)身份聯(lián)結(jié)對未成年子女擁有的撫養(yǎng)照料的權(quán)利；[7]而監(jiān)護(hù)的功能是最大限度地維護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，其沒有對被監(jiān)護(hù)人支配的權(quán)利。換句話說，監(jiān)護(hù)的性質(zhì)不屬于權(quán)利，更多代表著職責(zé)，而且設(shè)立監(jiān)護(hù)的實(shí)質(zhì)是集中最佳地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的各項(xiàng)合法權(quán)利，這與身份權(quán)在某種程度上對人的支配控制迥然不同。就當(dāng)下而言，在國家監(jiān)護(hù)主義越來越成為未成年人保護(hù)的立法思想、未成年人監(jiān)護(hù)制度公法化成大勢所趨之時，[8]監(jiān)護(hù)更是代表著一種社會公共職責(zé)和義務(wù)。(2)從產(chǎn)生方式上看，親權(quán)是子女與父母的身份聯(lián)結(jié)而天然形成；然而監(jiān)護(hù)義務(wù)之擔(dān)負(fù)，不管是遺囑監(jiān)護(hù)或是指定監(jiān)護(hù)，都需要監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可[9]，經(jīng)特定的法律程序才能生效。(3)從立法理念上看，親權(quán)立法采取寬松自由主義，因?yàn)橛H權(quán)以親子間的自然之愛為其倫理基礎(chǔ)；而監(jiān)護(hù)立法采取限制主義，因?yàn)楸O(jiān)護(hù)制度沒有前述的自然倫理基礎(chǔ)，被監(jiān)護(hù)人相對于監(jiān)護(hù)人來說處于弱者地位，其不具有保護(hù)自己的能力，再加上監(jiān)護(hù)人在客觀上也存在濫用權(quán)利、敷衍塞責(zé)的可能性，因此立法需要嚴(yán)格限制監(jiān)護(hù)人的活動。(4)從是否有償性看，親權(quán)制度下，親權(quán)人對子女負(fù)有撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)，其對未成年子女成長過程的陪伴和付出是無償?shù)?；但在監(jiān)護(hù)制度下，監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)者不具有法定的撫育教養(yǎng)責(zé)任，從事監(jiān)護(hù)事項(xiàng)可獲得相應(yīng)的酬勞。正是由于以上的種種區(qū)別，監(jiān)護(hù)和親權(quán)二者的概念是不能混為一談的。由于我國一貫采取“簡單粗放”的立法取向，《民法總則》和《婚姻法》沒有單獨(dú)規(guī)定親權(quán)制度，親權(quán)和監(jiān)護(hù)二者不分，統(tǒng)一稱為監(jiān)護(hù)。這種強(qiáng)行合并、合二為一的立法體例犧牲了立法的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，導(dǎo)致我國未成年人監(jiān)護(hù)制度并沒有切實(shí)有效地發(fā)揮維護(hù)留守未成年人權(quán)益的功能。

(三)欠缺科學(xué)有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制

留守未成年人因?yàn)槿狈ν耆袨槟芰?，無法保護(hù)自己，對監(jiān)護(hù)人的失職行為和侵權(quán)行為更是難以反抗，因此來自外部的對監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督機(jī)制就成為必要，即監(jiān)護(hù)需要監(jiān)督?，F(xiàn)階段，我國未成年監(jiān)護(hù)體系缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體可操作性規(guī)定，這意味著監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)權(quán)的始末幾乎處于監(jiān)督真空狀況。

首先，《民法總則》第36條規(guī)定了相關(guān)個人或組織可通過向人民法院申請，行使撤銷監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，并且及時安排必要的臨時監(jiān)護(hù)措施。依據(jù)此規(guī)定，除監(jiān)護(hù)人外其他有監(jiān)護(hù)資格的人，比如留守未成年人住所地的村委會或民政機(jī)關(guān)等組織都有監(jiān)護(hù)監(jiān)督的權(quán)利，[10]應(yīng)該說上述個人和組織擁有了解留守未成年人監(jiān)護(hù)狀況的便利條件，賦予其監(jiān)督監(jiān)護(hù)權(quán)符合農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情形。但是，該條雖然明確指出上述個人、組織都有監(jiān)督權(quán)，但究竟由誰進(jìn)行監(jiān)督分工并不明確，在實(shí)踐中難免出現(xiàn)“都有監(jiān)督權(quán)，誰也不監(jiān)督”“事不關(guān)已，高高掛起”的現(xiàn)象。

其次，《民法總則》第34條只是指導(dǎo)性地強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)人職責(zé)以及不盡監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律后果，其并沒有確切的監(jiān)督主體，無可施行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，也欠缺詳細(xì)的懲戒措施。很明顯，這一粗糙的規(guī)定與我國傳統(tǒng)的立法理念有關(guān)：家庭被視為私之又私的領(lǐng)域，監(jiān)護(hù)是純粹的家庭內(nèi)部事項(xiàng)，沒有必要進(jìn)行監(jiān)督。這就導(dǎo)致即使監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重失職，乃至一而再、再而三地?fù)p害未成年人的權(quán)益，也可以理所當(dāng)然地逃脫法律的制裁。

四、完善未成年人監(jiān)護(hù)制度的建議

(一)構(gòu)建多元的未成年監(jiān)護(hù)制度

1.建立未成年人的國家監(jiān)護(hù)制度。未成年人的國家監(jiān)護(hù)制度是指，在特定的情況下，由國家剝奪其監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，選任第三人或者相關(guān)組織對未成年人進(jìn)行直接監(jiān)護(hù)。國家監(jiān)護(hù)體現(xiàn)了國家對未成年人的保護(hù)和關(guān)愛，但出于應(yīng)該避免對國民私人領(lǐng)域的不恰當(dāng)干預(yù)以及國家職能的眾多和財(cái)政開支的困難，筆者認(rèn)為，公法化式的監(jiān)護(hù)不應(yīng)該也不可能代替私人監(jiān)護(hù)成為未成年監(jiān)護(hù)的主要形式。所以，未成年人的國家監(jiān)護(hù)只應(yīng)在以下兩種情形設(shè)立：(1)未成年人的父母以及其他有監(jiān)護(hù)資格的人均無能為力對未成年人進(jìn)行保護(hù)教養(yǎng)；(2)未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，而剩余有監(jiān)護(hù)資格的人要么不愿意監(jiān)護(hù)要么無能力監(jiān)護(hù)。此外，，國家監(jiān)護(hù)是指由國家機(jī)關(guān)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)護(hù)保障組織，而不是由國家或者民政部門直接擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。在現(xiàn)行背景下，民政部門是負(fù)有承擔(dān)社會公共服務(wù)和基本保障職能的國家行政管理機(jī)關(guān)，能夠而且有責(zé)任建立專業(yè)的救護(hù)組織。

2.實(shí)施未成年人的有償監(jiān)護(hù)。有償監(jiān)護(hù)指非親權(quán)型監(jiān)護(hù)人在盡心盡力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)后，可以獲得部分酬勞的監(jiān)護(hù)。針對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù)事項(xiàng)能否領(lǐng)取酬勞，有以下三種立法例。(1)無償原則，如蘇聯(lián)的《婚姻和家庭法典》第126條，明確了監(jiān)護(hù)事務(wù)的履行是無償?shù)模?2)有償原則，如《日本民法典》第862條就允許監(jiān)護(hù)人從事監(jiān)護(hù)事項(xiàng)時可以獲得報(bào)酬；(3)補(bǔ)償原則，如《德國民法典》第1835a條就以費(fèi)用補(bǔ)償金的形式確定了監(jiān)護(hù)人的酬勞?；诂F(xiàn)實(shí)生活中留守兒童的激增而人們普遍不愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的現(xiàn)狀，本文建議我國借鑒日本或者德國的做法，實(shí)施有償監(jiān)護(hù)。畢竟監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)責(zé)任大、義務(wù)重、風(fēng)險(xiǎn)多的繁雜工作，尤其對未成年人的監(jiān)護(hù)，不僅涉及管理其財(cái)產(chǎn)，還要照顧其身心，陪伴其健康成長，如果只是一味地要求監(jiān)護(hù)人盡心盡責(zé)、無私付出，卻得不到任何報(bào)酬或者補(bǔ)償?shù)脑?，想必這個監(jiān)護(hù)人的位置終究會是一個虛位。因而，也就不難理解現(xiàn)實(shí)生活中近親屬會推諉辭讓，其他人會避而遠(yuǎn)之，被監(jiān)護(hù)人像被皮球一樣踢來踢去的現(xiàn)象了。所以，為了更好地調(diào)動監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的積極性，促使監(jiān)護(hù)人主動地良善地履行職責(zé)，筆者建議我國的未成年監(jiān)護(hù)制度可以構(gòu)建有償監(jiān)護(hù)制度。

(二)構(gòu)建我國未成年人“親權(quán)+監(jiān)護(hù)”的立法體例

對未成年人行為能力的補(bǔ)正，兩大法系選擇了不同的立法例。英美法系國家沒有親權(quán)的概念，采用了范圍寬泛的監(jiān)護(hù)定義，由父母對未成年子女的怙恃責(zé)任(parental responsibility)*英國1989年的《兒童法》(children Act of 1989)將父母所有與孩子及其財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利(rights)、義務(wù)(duties)、權(quán)力(powers)、責(zé)任(responsibilities)和職權(quán)(authority)統(tǒng)稱為“parental responsibility”。與除父母以外的他人對未成年人的監(jiān)護(hù)(custody)組成，這兩部分統(tǒng)一納入未成年人的監(jiān)護(hù)體系；而主要民法法系國家都采納了親權(quán)和監(jiān)護(hù)兩種體系：即父母對未成年子女的親權(quán)型看護(hù)，加上父母之外的人對未成年人的狹義監(jiān)護(hù)。在民法法系國家，父母因子女的出生而當(dāng)然成為親權(quán)人，負(fù)有身份照護(hù)和財(cái)產(chǎn)照護(hù)的自然義務(wù)；只有當(dāng)親權(quán)人均死亡或喪失親權(quán)時，才開始為未成年人選擇監(jiān)護(hù)人。換句話說，在親權(quán)加監(jiān)護(hù)的國家，僅將未受父母親權(quán)保護(hù)下的未成年人作為被監(jiān)護(hù)的對象，如德國民法典第1773條的規(guī)定。

我國有著大陸法系的傳統(tǒng)，卻采用了英美法系的監(jiān)護(hù)模式，監(jiān)護(hù)和親權(quán)合為一體。在筆者看來，完善未成年人的監(jiān)護(hù)體系，我國可學(xué)習(xí)民法法系國家的一般做法，采用親權(quán)加監(jiān)護(hù)的二元并存的立法體例。親權(quán)是基于親子之間的血緣關(guān)系自然產(chǎn)生并受到法律確認(rèn)的，在親權(quán)庇護(hù)下的未成年人，他們的權(quán)益能得到足夠有效的保護(hù)，不需要通過監(jiān)護(hù)制度另外保護(hù)。筆者認(rèn)為，對于未成年人，首先啟動的保護(hù)機(jī)制是親權(quán)，只有在無法啟動親權(quán)機(jī)制對未成年人進(jìn)行保護(hù)時，此時監(jiān)護(hù)機(jī)制才派上用場。換句話說，監(jiān)護(hù)制度是個“備胎”的角色，只是在親權(quán)制度無法有效發(fā)揮作用時的第二選擇和替代方式。所以，為了更好地保護(hù)留守未成年人的權(quán)益，更好地保障他們的健康成長，我國應(yīng)明確采取監(jiān)護(hù)與親權(quán)分離的立法模式，這是非常有必要的。

(三)完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

近年來，有關(guān)監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益的報(bào)道頻現(xiàn)，這和我國欠缺有效靈活的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制不無關(guān)系。眾所周知，任何好的制度設(shè)計(jì)都必須有監(jiān)督機(jī)制，缺少監(jiān)督的制度終究是不能長期運(yùn)行的。未成年監(jiān)護(hù)制度雖然歸屬私法領(lǐng)域的范疇，但它一樣離不開監(jiān)督。本文認(rèn)為，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度應(yīng)包括以下三個方面的內(nèi)容：

1.私力監(jiān)督：設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。為了避免監(jiān)護(hù)被濫用，很多國家和地區(qū)在法律中明文規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、產(chǎn)生條件、消極事由等事項(xiàng)。比如《德國民法典》第1792條用4個條款專門規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，即只要不是監(jiān)護(hù)人都有成為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的資格；《日本民法典》第850條、851條分別規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人欠格的情形以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的責(zé)任?；谖覈膶?shí)際情況和社會結(jié)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以由留守未成年人所在的村民委員會負(fù)責(zé)行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《憲法》對村委會的定性可知，村委會有民主監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，而且村委會就在留守未成年人住所地，比較通曉監(jiān)護(hù)人和留守未成年人的現(xiàn)實(shí)狀況，易于方便迅捷地采取舉措，由其擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督組織十分合理有利。具體而言，可以參酌國外的家庭調(diào)查和介入制度。村民委員會設(shè)立專人擔(dān)任監(jiān)督人，監(jiān)督人要建立農(nóng)村留守未成年人檔案，經(jīng)常到留守未成年人家里走訪調(diào)查，了解監(jiān)護(hù)的具體情況，以進(jìn)行動態(tài)管理和監(jiān)督。此外，由于我國存留著鄉(xiāng)土熟人的觀念，筆者建議可以由被監(jiān)護(hù)人的親族們或關(guān)系密切的鄰居擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督輔助人，發(fā)揮他們距離近、關(guān)心被監(jiān)護(hù)人利益的優(yōu)勢，以輔助村委會迅速有效地發(fā)揮監(jiān)護(hù)監(jiān)督的職能。筆者認(rèn)為，以村委會為主、監(jiān)護(hù)人以外的其他近親屬為輔的監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式是監(jiān)護(hù)監(jiān)督的“第一道防線”，從某種程度上來看，有利于最大限度地保護(hù)留守未成年人的合法權(quán)益。但是，倘若監(jiān)護(hù)監(jiān)督人也不履行監(jiān)督職責(zé)該怎么辦呢？此時就需要監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制中的“第二道防線”發(fā)揮作用，需要國家公權(quán)力介入和規(guī)范，否則的話，對監(jiān)護(hù)人而言，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人只不過是一個寫在法律上的“唬人的幌子”而已。

2.公權(quán)力監(jiān)督：設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。隨著未成年保護(hù)理念從“家庭主義”到“個人主義”再到“國家主義”的演進(jìn)，公權(quán)力開始滲透到傳統(tǒng)私法范疇的家庭事項(xiàng)，越來越是一種趨向。留守未成年人作為監(jiān)護(hù)對象的弱勢群體，更需要國家發(fā)揮其公共職能使他們受到政府、社會的著重保護(hù)。在公權(quán)力監(jiān)督方面，筆者考慮可以由行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)雙管齊下。

就行政監(jiān)督而言，目前許多國家和地區(qū)設(shè)置了專門的行政機(jī)構(gòu)，來履行監(jiān)督職能和提供咨詢，比如德國的青少年局、瑞士的監(jiān)護(hù)官廳、我國香港地區(qū)的社會福利署等。就我國現(xiàn)有的行政框架而言，筆者主張由民政部門作為行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建議在國務(wù)院民政部下設(shè)未成年人工作部，全面負(fù)責(zé)未成年人尤其是留守未成年人的看護(hù)、管理和救助工作；各省市建立專門的工作部門，統(tǒng)一接管留守未成年人的事務(wù)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立留守未成年人工作站，由專人負(fù)責(zé)，設(shè)立留守未成年人監(jiān)護(hù)信息庫，對留守未成年人的情況動態(tài)進(jìn)行追蹤、記錄和分析。除了上述行政監(jiān)督制度的建立，還需要配套相關(guān)的司法監(jiān)督機(jī)制。從全球范圍來看，司法參與監(jiān)護(hù)事務(wù)是現(xiàn)代監(jiān)護(hù)不斷變革的必然趨向，比較特色的是德國設(shè)立的監(jiān)護(hù)法院和日本設(shè)立的家事裁判所等。所以，可以借鑒德日的做法，在法院設(shè)立家事法院或者家事審判庭，負(fù)責(zé)處理非訴訟業(yè)務(wù)，解決監(jiān)護(hù)糾紛。家事法院(審判庭)可以通過變更、訓(xùn)誡、撤銷監(jiān)護(hù)人等措施來監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的情況，還可以通過啟動司法程序?qū)ΡO(jiān)護(hù)監(jiān)督人和行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法監(jiān)督。

從明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督人到設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從私力到公力，從行政到司法，可以說基本上形成了一個較為系統(tǒng)完善的監(jiān)護(hù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這樣任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時都會被及時發(fā)現(xiàn)和處理，使得在多重的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系下，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人盡心盡責(zé)地維護(hù)未成年人的權(quán)利。

3.制定具體的監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施。《未成年人保護(hù)法》《民法總則》等法律法規(guī)中規(guī)定了一些監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施，但只限于訓(xùn)誡制止、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)、另行確定監(jiān)護(hù)人，而且監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施顯得散離凌亂，殘缺不全。所以，為了更加有效地維護(hù)未成年人的權(quán)利，筆者建議制定具體的、分層級的監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施。

首先，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或者機(jī)構(gòu)需要對監(jiān)護(hù)家庭定期探訪和不定期考察，全面地通曉未成年人的日常生活，當(dāng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人有消極踐諾監(jiān)護(hù)義務(wù)的跡象時，應(yīng)迅速對其訓(xùn)誡和指示；當(dāng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人對踐諾監(jiān)護(hù)義務(wù)無能為力之時，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)立即將監(jiān)護(hù)信息反饋給監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)向監(jiān)護(hù)人提出意見，并視情況安排臨時監(jiān)護(hù)人。

其次，當(dāng)未成年人的利益面臨嚴(yán)重威脅時，監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)將未成年子女從監(jiān)護(hù)人處接走，并妥善安置(比如安置在當(dāng)?shù)氐膬和＠麢C(jī)構(gòu))。

再次，當(dāng)監(jiān)護(hù)人多次侵犯未成年人的合法權(quán)益時(比如家暴、遺棄等)，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請撤銷其監(jiān)護(hù)權(quán)，指定其他合適的監(jiān)護(hù)人或者監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)護(hù)人，并追究侵權(quán)監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任。

五、小結(jié)

相較于成年人而言，未成年人在智力、體力、心理等方面都處于弱勢，他們自我保護(hù)能力差，分辨意識弱，缺乏自主生活的能力，需要監(jiān)護(hù)人給予特殊的照顧和關(guān)心。作為保障未成年人權(quán)益根基的監(jiān)護(hù)制度，無論是監(jiān)護(hù)人的選任資格還是監(jiān)護(hù)制度的立法體例，抑或是監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，都需要具體的完善和構(gòu)建。維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，應(yīng)以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)，以社會監(jiān)督為保障，以國家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充，只有私力和公力共同努力、共同承擔(dān)，才能給未成年的孩子們一片成長的藍(lán)天。

[1] 全國婦聯(lián).我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報(bào)告.[EB/OL].http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013-21437965.html.

[2] 劉文昭.當(dāng)牛做馬的常熟童工：中國童工的“冰山一角”[EB/OL].http://www.360doc.com/content/16/1125/10/5177773_609358009.shtml.

[3] 李敏.雇人性侵幼童賣視頻：“云色情”讓伸向留守兒童的黑手更肆無忌憚[EB/OL]. http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n3707.html.

[4] 曹詩權(quán).未成年人監(jiān)護(hù)制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004:268.

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[6] 易富賢.2015人口普查數(shù)據(jù)[EB/OL].http://news.sina.com.cn/zl/zatan/2015-08-26/09294380.shtml.

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(責(zé)任編輯：李瑞蘭)

2017-06-08

張 艷(1992-)，女，江蘇鹽城人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院2015級民商法學(xué)碩士研究生。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.04.009

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2096-2452(2017)04-0045-06