孟子尋

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

監(jiān)察委員會試點：憲法視野下監(jiān)察權(quán)分配問題研究

孟子尋

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

十八屆六中全會后，中央推進了國家監(jiān)察體制改革的步伐，監(jiān)察委員會成為改革中新設(shè)的重要機構(gòu)，具有權(quán)力授予級別高、獨立性強、監(jiān)察權(quán)能大的特點。任何一項改革必然會涉及權(quán)力分配的問題，在試點設(shè)立監(jiān)察委員會背后的，是對現(xiàn)行憲法確立的權(quán)力分配模式進行的大整合。實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨立是保證監(jiān)察效能的前提，而監(jiān)察權(quán)的過分膨脹會帶來始料未及的后果，這就要求在憲法的視野下，分析如何合理分配監(jiān)察權(quán)、如何處理監(jiān)察委員會與相關(guān)機構(gòu)的職權(quán)關(guān)系，進而保證在憲法格局大致穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步推進監(jiān)察體制改革。

監(jiān)察委員會；權(quán)力分配；監(jiān)察權(quán)；憲法

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵1]在長期的歷史進程中，“分權(quán)制衡、權(quán)力制約”的思想經(jīng)過了思想家們的反思和論證，以及政治家們的實踐和發(fā)展，逐漸成為現(xiàn)代憲法的一條基本原則，為人類社會的政治制度設(shè)計提供了堅實的理論依據(jù)。20世紀(jì)初期，中國的政治家和思想家們吸取了西方的分權(quán)思想，創(chuàng)造性地提出了具有中國特色的分權(quán)架構(gòu)，其中最具代表性的當(dāng)屬孫中山的“五權(quán)分立”理論，在傳統(tǒng)“立法、行政、司法”三權(quán)之外另增“監(jiān)察”、“考試”兩權(quán)，并在國民黨建政的過程中付諸實踐。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政實踐中逐步建立和完善了中國特色的監(jiān)察制度。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在上述三省市各級成立監(jiān)察委員會。分析監(jiān)察委員會職權(quán)內(nèi)容，以及監(jiān)察體制改革的權(quán)力分配模式，能夠為進一步改革提供理論支撐。

一、監(jiān)察制度在憲法文本中的演變

“監(jiān)察”一詞在憲法性文件中最早出現(xiàn)于1936的“五五憲草”，作為國民黨對孫中山“五權(quán)分立”思想的首次立憲實踐。該草案規(guī)定在中央政府設(shè)立監(jiān)察院，行使“懲戒、彈劾、糾舉及審計權(quán)”，這一監(jiān)察權(quán)分配模式被嗣后制定的“中華民國憲法”所沿用。1949年9月通過的具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)察各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員。”[2]從法律條文的表述方式中，《共同綱領(lǐng)》對監(jiān)察機關(guān)職能做出的規(guī)定大致沿用了國民政府時期的法律規(guī)范，在機構(gòu)上也參照國民政府監(jiān)察院的方式，設(shè)立了行使國家監(jiān)察權(quán)的人民監(jiān)察委員會。

在1954年施行的新憲法中，“監(jiān)察”一詞不再見于文本表述，取而代之的是發(fā)源于中國共產(chǎn)黨在組織建設(shè)中使用的“監(jiān)督”一詞，但是二者在相同語境中并沒有太大差別，都表達(dá)“檢查、督導(dǎo)和懲戒公權(quán)力機關(guān)及公職人員違法失職行為”的概念。1954年憲法取消了人民監(jiān)察機關(guān)的相關(guān)條文，代之以“一切國家機關(guān)必須依靠人民群眾……接受群眾的監(jiān)督”的概括性規(guī)定，首次將群眾監(jiān)督原則寫入憲法。

雖然1954年憲法沒有對監(jiān)察機關(guān)進行專門規(guī)定，但是1955年11月在國務(wù)院下設(shè)立了監(jiān)察部，地方各級政府內(nèi)部也隨即設(shè)立了監(jiān)察部門。然而，在監(jiān)察部設(shè)立不足四年后，鑒于“監(jiān)察工作必須在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由國家機關(guān)負(fù)責(zé)，并且依靠人民群眾，才能做好……”因此“監(jiān)察部亦無單獨設(shè)置之必要”[3]，全國人大決議撤銷一切監(jiān)察機關(guān)，代之以各個機關(guān)進行自我監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)實質(zhì)上劃歸中國共產(chǎn)黨的各級黨組織行使，進而使1975年憲法對監(jiān)督制度只字未提。

1978年憲法對憲法權(quán)利的設(shè)定具有承上啟下的作用，它沿用了第一部憲法對人民監(jiān)督權(quán)的表述。十一屆三中全會后，伴隨著政治體制的規(guī)范和完善，構(gòu)建權(quán)利監(jiān)督制度被提上議程。鄧小平特別強調(diào)了保障憲法權(quán)威、通過憲法來制約權(quán)力的重要性。他多次指出：全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事[4]。在談到關(guān)于憲法修改的問題時，鄧小平強調(diào)：“關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，將在憲法上表現(xiàn)出來?！盵5]

通過解讀1982年憲法，可以看出監(jiān)察權(quán)分配的新模式。其一，堅持和細(xì)化了人民監(jiān)督原則。國家機關(guān)和國家工作人員必須接受人民的監(jiān)督（第27條），人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)組成人員，代替人民行使國家權(quán)力，受人民監(jiān)督（第27條1款）。其二，創(chuàng)設(shè)人大監(jiān)督制度。各級政府、法院和檢察院由對應(yīng)級別的人民代表大會產(chǎn)生，受其監(jiān)督并向其匯報工作（第27條2款）。其三，創(chuàng)設(shè)審計機關(guān)行使審計監(jiān)督權(quán)。國務(wù)院設(shè)立審計署、地方各級政府設(shè)立審計機關(guān)，對政府的相關(guān)財政財務(wù)收支開展審計監(jiān)督（第91條）。其四，授予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)（第129條）。在行使檢察權(quán)以外，還行使對國家機關(guān)及其工作人員實施的貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪、濫用職權(quán)犯罪的偵查權(quán)；對公安機關(guān)、國家安全機關(guān)實施的偵查行為的批準(zhǔn)逮捕權(quán)；對民事審判活動、刑事審判活動和行政審判活動的法律監(jiān)督權(quán)；對判決及裁定執(zhí)行的法律監(jiān)督權(quán)。1987年，國家恢復(fù)設(shè)置行政監(jiān)察機關(guān)，對政府部門及其公務(wù)員實施監(jiān)督工作。至此，一個由權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)各自行使相應(yīng)監(jiān)察權(quán)的權(quán)力分配機制初步構(gòu)建完畢。

二、當(dāng)前監(jiān)察權(quán)分配機制存在的問題

當(dāng)前模式下，我國行使監(jiān)察權(quán)的機關(guān)主體包括權(quán)力機關(guān)、檢察部門、行政監(jiān)察部門和審計部門。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，黨內(nèi)的紀(jì)檢機關(guān)即紀(jì)律檢查委員會有權(quán)實施黨內(nèi)監(jiān)督和處分，也可視為一種監(jiān)察權(quán)。然而，從依法治國的角度出發(fā)，這一監(jiān)察權(quán)分配機制存在如下的若干問題。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察雙重體制

1992年十四大后建立了黨的紀(jì)律檢察機關(guān)和政府行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公的體制[6]。但是黨的紀(jì)檢與行政監(jiān)察屬于兩種完全不同的監(jiān)督機制，是一種典型的不同性質(zhì)的且不屬于同一權(quán)力位階的黨政合署辦公類型，不能因為合署辦公而忽視它們之間的區(qū)別[7]。反腐實踐中，隨著紀(jì)委發(fā)揮的作用不斷提升，行政監(jiān)察機關(guān)的職能出現(xiàn)泡沫化的傾向。合署辦公導(dǎo)致違紀(jì)責(zé)任與行政違法責(zé)任混同、以紀(jì)律處分代替行政責(zé)任處分的現(xiàn)象普遍，在監(jiān)督績效上，紀(jì)檢機關(guān)在立案數(shù)目上與行政監(jiān)察機關(guān)相比出現(xiàn)了畸高的現(xiàn)象。紀(jì)檢機關(guān)權(quán)力邊界的擴張導(dǎo)致了行政監(jiān)察權(quán)被紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)“淹沒”，損害到國家法定行政監(jiān)察權(quán)的威信。

黨的十八大以來，伴隨著“打老虎”和“拍蒼蠅”的同時進行，紀(jì)檢機關(guān)一方面承擔(dān)著查處重大貪污腐敗案件的任務(wù)，另一方面還要處置一般違法違紀(jì)的問題，精力有限的情況下只好在二者間做出權(quán)衡取舍。事實上，查處領(lǐng)導(dǎo)干部違反紀(jì)律、政府決策失誤、錯誤履行上級指令，以及受理檢舉控告都是行政監(jiān)察機關(guān)的法定職能，只不過在工作中這些職能更多的由黨內(nèi)紀(jì)檢部門承擔(dān)了。監(jiān)察工作不應(yīng)當(dāng)有任何偏廢，如果忽視早期、輕微的違法亂紀(jì)現(xiàn)象，那么就會有惡化成重大腐敗案件的可能，最終加重紀(jì)檢監(jiān)察部門的辦案負(fù)擔(dān)。因此，紀(jì)檢監(jiān)察雙重體制存在的問題實質(zhì)上是分工合作的問題。當(dāng)然，基于中國特色的黨政關(guān)系視角，黨內(nèi)紀(jì)檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)必然存在著某些職能上的重合，如果能妥善分配二者的權(quán)限，那么兩種監(jiān)察權(quán)就能實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

（二）行政監(jiān)察機關(guān)受到行政體制制約

《行政監(jiān)察法》確立了監(jiān)察機關(guān)的雙重從屬制，在這種模式下，監(jiān)察權(quán)由上級監(jiān)察機關(guān)和同級人民政府共同分配授予。雖然法律規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的業(yè)務(wù)工作以上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，然而在實踐中，監(jiān)察機關(guān)的人員安排、經(jīng)費劃撥、績效考核等事務(wù)無一不受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。上級監(jiān)察機關(guān)在人事任免等重大問題上通常會遵照執(zhí)行政府的決定，只有當(dāng)出現(xiàn)重大違法事件、上級監(jiān)察部門介入時，另一方的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)才得以實現(xiàn)。雙重領(lǐng)導(dǎo)模式體制的悖論在于，它既要求監(jiān)察機關(guān)保證對政府的監(jiān)督效能，卻又把監(jiān)察機關(guān)的管理權(quán)限交給受它監(jiān)督的政府。

行政監(jiān)察機關(guān)法定的監(jiān)察權(quán)包括調(diào)查權(quán)、證據(jù)保全權(quán)、提出建議權(quán)。這些權(quán)限的強制力偏弱，在實踐中，被建議部門只需要做出回復(fù)即視為完成法律規(guī)定的處理義務(wù)，而不存在處置結(jié)果的考核評估機制。當(dāng)行政監(jiān)察措施的強制力不足時，監(jiān)察機關(guān)便尋求黨內(nèi)紀(jì)檢機關(guān)、人民代表大會乃至社會輿論的幫助。這種方式可能在某些情況下實現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)的初衷，但是從本質(zhì)上卻體現(xiàn)出行政監(jiān)察被架空的問題。

針對監(jiān)察機關(guān)獨立性不高的問題，黨中央也部署過一系列改革，例如2004年十六屆四中全會上提出的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“派駐統(tǒng)管”機制、2015年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》確立的巡視機制，然而這些改革措施都沒有根本性地觸及紀(jì)檢監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。在人民代表大會制度的政體下，雙重領(lǐng)導(dǎo)模式已經(jīng)是給予該機關(guān)很大的自主權(quán)限，但是隨著改革的不斷推進，實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)的高度獨立已經(jīng)迫在眉睫，這正是中央將國家監(jiān)察體制改革定性為“事關(guān)全局的重大政治改革，國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計”的動因。

（三）紀(jì)檢機關(guān)調(diào)查權(quán)合憲性存在質(zhì)疑

1992年通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》授予黨內(nèi)紀(jì)檢機關(guān)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的權(quán)力[8]，即所謂的“雙規(guī)”。隨著中國共產(chǎn)黨反腐力度加大，“雙規(guī)”的使用頻率和紀(jì)檢機關(guān)調(diào)查權(quán)逐步擴大化，進而引發(fā)有關(guān)合憲性的質(zhì)疑。

首先，紀(jì)檢機關(guān)調(diào)查權(quán)在實踐中優(yōu)先于檢察機關(guān)偵查權(quán)。我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，這也就意味著檢察機關(guān)對國家機關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪享有排他的偵查權(quán)、管轄權(quán)。然而實踐中的一般做法是由紀(jì)檢機關(guān)先行調(diào)查，調(diào)查完畢后決定是否移交檢察機關(guān)進入司法程序，紀(jì)檢調(diào)查實質(zhì)上成為司法偵查的“禁入期”。如果存在應(yīng)當(dāng)移送司法程序而未移送的情況，那么紀(jì)檢調(diào)查將會成為被調(diào)查者以黨紀(jì)處分逃避刑事處罰的手段。這樣的做法無疑沖擊了檢察權(quán)的獨立地位，對司法的公信力造成損害。

其次，“雙規(guī)”的設(shè)定和使用也存在法律瑕疵。被“雙規(guī)”人員在調(diào)查期間失去了人身行動、與外界聯(lián)系的自由，在限制程度上無異于監(jiān)視居住這一刑事強制措施。并且“雙規(guī)”沒有明確的期限約束，使得“雙規(guī)”期限超過刑事強制措施期限的現(xiàn)象成為可能。“雙規(guī)”限制人身自由的調(diào)查措施來源于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，從邏輯上與《立法法》的規(guī)定相沖突。另外在“雙規(guī)”期間，被調(diào)查者無法享受諸如通信、會見律師等刑事犯罪嫌疑人享有的權(quán)利；“雙規(guī)”期限也不能像刑事強制措施那樣計入刑期[9]，與尊重和保障人權(quán)的憲法規(guī)定不相符合。

（四）人大監(jiān)督、審計監(jiān)督效能有限

人民代表大會作為憲法規(guī)定的國家權(quán)力機關(guān)，依法對行政、司法、檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，理論上享有最大的監(jiān)察權(quán)能。實踐中，監(jiān)督缺位問題卻在地方人大普遍存在。一方面，由于權(quán)力設(shè)置模式?jīng)Q定了人大難以開展主動監(jiān)察，因此不能通過績效考核的方式評估人大監(jiān)督的效果；另一方面，人大監(jiān)督權(quán)是集體行使的權(quán)力，如果缺乏人大代表這一群體的高質(zhì)量參與，監(jiān)督就難以落到實處。我國曾長期奉行“管理型政府”模式，導(dǎo)致人大監(jiān)督的社會需求不足，公民更多通過向政府機關(guān)監(jiān)督、舉報的方式行使監(jiān)督權(quán)，而鮮有求助于人大代表大會或人大代表。同時在地方人大運行機制上亂象依然存在，違規(guī)拉票操縱選舉的情況仍有發(fā)生，民眾參與政治的熱情和能力不足，自然難以對人大監(jiān)督提供支持。

審計權(quán)是憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)之一，是國家治理體系中的一項基礎(chǔ)性制度安排[10]。它通過對政府財政預(yù)算和決算的監(jiān)督，約束財政資金的適用；通過對公務(wù)人員在職期間的經(jīng)濟責(zé)任審計，排查是否存在違法違紀(jì)行為；通過專項審計，對特定對象的資金往來實施監(jiān)督。但是，審計權(quán)的獨立性面臨著多方因素的挑戰(zhàn)。首先，審計機關(guān)雖然代表國家實行審計監(jiān)督權(quán)，但實踐中它的權(quán)力來源于政府權(quán)力的授予，因此當(dāng)政府利益與國家利益沖突時，審計機關(guān)的獨立性就受到?jīng)_擊。其次，審計機關(guān)僅僅行使檢查權(quán)，而對審計結(jié)果缺乏處置權(quán)，使得審計監(jiān)督只有審查而欠缺懲戒，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上先天不足。最后，審計監(jiān)督與其他監(jiān)督方式如司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督缺乏有效對接，責(zé)任分工不明。這在理論上會引起重復(fù)審查、浪費監(jiān)督資源，而實際上卻是各部門相互推諉責(zé)任、敷衍塞責(zé)。

三、監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)分配模式分析

在推行國家監(jiān)察體制改革試點之前，關(guān)于如何組建監(jiān)察機關(guān)主要存在兩種觀點，其一是“提高獨立性說”，即改革行政監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，類比海關(guān)、國稅、銀監(jiān)會等部門建立從中央到地方的垂直管理體制。其二是“組建新機構(gòu)說”，即對行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)和檢察機關(guān)的職權(quán)進行整合，組建兼領(lǐng)行政監(jiān)察權(quán)、審計權(quán)和偵查權(quán)的監(jiān)察機關(guān)[11]。從中央公布的國家監(jiān)察體制改革相關(guān)文件來看，改革的趨勢是組建新的監(jiān)察機關(guān)即監(jiān)察委員會、對原有的監(jiān)察權(quán)分配進行整合重組。在監(jiān)察權(quán)分配方面，監(jiān)察委員會具有以下特點：

（一）監(jiān)察權(quán)由權(quán)力機關(guān)直接授予

在《方案》中，試點省份的各級監(jiān)察委員會由對應(yīng)的人民代表大會產(chǎn)生，也就意味著它是一個獨立于政府之外、與行政機關(guān)和司法機關(guān)具有同等地位的公權(quán)力機關(guān)。這種提高權(quán)力授予來源的方案使得監(jiān)察權(quán)擺脫了原有模式下政府權(quán)力的桎梏，成為與行政權(quán)、司法權(quán)相互配合、相互監(jiān)督，共同對權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)的一項新權(quán)能。這種監(jiān)察權(quán)的分配模式不僅改變了新中國成立以來的監(jiān)察制度，同時將會對人民代表大會制度產(chǎn)生深刻影響。

首先，在歷史的維度上，中國自古就有監(jiān)察權(quán)由最高權(quán)力直接分配的傳統(tǒng)。中國古代監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力直接來源于處于最高地位的皇權(quán)，“職專糾劾，為天子耳目之司”，貫穿了從戰(zhàn)國到清朝兩千余年的封建君主制社會[12]。從監(jiān)察效能上看，這種方式無不實現(xiàn)了維護君主專制、強化中央集權(quán)的初衷，附帶著約束了官吏的貪污腐敗行為。這樣的權(quán)力分配模式保證了監(jiān)察機關(guān)的獨立性，使之擁有獨立的人事任免權(quán)和經(jīng)費預(yù)算權(quán)，從而提升了監(jiān)察效能。

另外，在憲法的維度上，設(shè)立監(jiān)察委員會改變了當(dāng)前政體下權(quán)力的分配模式。新中國歷部憲法都堅持了“人民代表大會產(chǎn)生一府兩院”的規(guī)定，而此次國家監(jiān)察體制改革中設(shè)立的監(jiān)察委員會，使“一府兩院”變成“一府兩院一委”的格局。這種安排保證了監(jiān)察委員會能夠?qū)覚?quán)力實現(xiàn)全面監(jiān)察，但是也對人大監(jiān)督提出更高的要求：伴隨著監(jiān)察權(quán)的擴大，對它的約束監(jiān)管機制也必須跟上。東漢時期，掌管地方監(jiān)察的刺史權(quán)力膨脹，以至于取代地方行政長官成為實際控制著者，給國家造成分裂和動蕩。承上文所述，國家對人大監(jiān)督缺位的問題已經(jīng)開始從整飭地方人大代表選舉進行處置，可以預(yù)見人大的監(jiān)督職能將會在未來的改革方案設(shè)計中被進一步強化。

（二）吸收其他監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察委員會不是當(dāng)下某一個監(jiān)督機關(guān)權(quán)力的擴大，而是多個監(jiān)督權(quán)的整合。與行政監(jiān)察不同的是，監(jiān)察委員會不僅對政府機關(guān)、政府部門及其公務(wù)員這些行政監(jiān)察法適用的主體進行監(jiān)察，還能監(jiān)察人大、政協(xié)、司法機關(guān)及國家編制內(nèi)的工作人員，清掃了《行政監(jiān)察法》存在的監(jiān)管盲區(qū)，名副其實地實現(xiàn)了憲法意義上的“全方位監(jiān)察”。《規(guī)定》要求中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公，這樣的權(quán)力分配模式解決了紀(jì)檢機關(guān)對于非共產(chǎn)黨員無監(jiān)督依據(jù)的問題，使得監(jiān)察機關(guān)能對一切行使公權(quán)力的機關(guān)和個人進行監(jiān)督，實施真正的“國家監(jiān)察”。

在審計監(jiān)督權(quán)的歸屬上，雖然十八屆六中全會公報將審計監(jiān)督與監(jiān)察委員會監(jiān)督一并提及，但是筆者認(rèn)為未來的改革會將審計監(jiān)督權(quán)分配給監(jiān)察委員會行使，在機構(gòu)設(shè)置上將審計機關(guān)融入監(jiān)察委員會，接上文所述，理由有三。其一，現(xiàn)有的審計權(quán)存在缺陷，只能對違法行為進行查處，而依賴其他部門進行懲處。長期以來，我國的紀(jì)檢機關(guān)和檢察機關(guān)承擔(dān)了絕大多數(shù)貪污腐敗案件的監(jiān)察工作，審計機關(guān)的經(jīng)濟責(zé)任審計這一手段起到的實際作用相對不足。其二，審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式難以實現(xiàn)獨立監(jiān)督。獨立是有效監(jiān)督的保障，在設(shè)立獨立監(jiān)察機關(guān)這一改革趨勢下，審計機關(guān)必然會從政府部門中剝離出來，而將其職權(quán)和機構(gòu)融入監(jiān)察委員會也符合減少層次、整合隊伍、提高效率的原則。其三，審計權(quán)并入監(jiān)察權(quán)有歷史和實踐的經(jīng)驗。在國民黨制憲和建政的實踐中，審計權(quán)由監(jiān)察院行使，審計部是監(jiān)察院的下屬單位，審計部在行政機關(guān)提出決算后進行審查，將結(jié)果上報給立法機關(guān)。因此，可以預(yù)見到改革在監(jiān)察權(quán)分配問題上的下一步動向很有可能是整合監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)，實現(xiàn)審計權(quán)的在監(jiān)察委員會體制下的獨立行使。

（三）監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)相協(xié)調(diào)銜接

在我國現(xiàn)有的體制下，檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪污賄賂部門和反瀆職侵權(quán)部門行使著國家機關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)?！斗桨浮分赋?，監(jiān)察體制改革要“建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制”，針對如何處置監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系，理論界有兩種對立的觀點：其一是主張借鑒香港廉政公署的模式，將檢察院的偵查權(quán)分配給監(jiān)察委員會；其二是主張維持現(xiàn)有的監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)的分配模式。

筆者認(rèn)為，人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督權(quán)的行使必然需要自身相關(guān)權(quán)力的支持，如果改變現(xiàn)有的監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)分配模式，就必然涉及修憲的問題。香港廉政公署不僅擁有職務(wù)犯規(guī)的偵查權(quán)，而且擁有提起刑事公訴的權(quán)力，這一權(quán)力分配模式是基于香港不存在承擔(dān)公訴職能的檢察機關(guān)的英美法系背景，貿(mào)然復(fù)制廉政公署模式必然會導(dǎo)致監(jiān)察、司法體制的混亂。如果將檢察院職務(wù)犯罪偵查部門分配給監(jiān)察委員會，那么將涉及全國各級檢察和監(jiān)察機關(guān)的人事、職權(quán)調(diào)整；同時涉及包括憲法在內(nèi)的一系列刑事、行政法律的修改；況且在2014年剛剛完成了最高檢反貪總局的改革工作，重新分配監(jiān)察權(quán)和偵查權(quán)的改革將會是一項宏大的改革任務(wù)。

監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)是截然不同的兩個權(quán)力范疇，然而在實踐中，紀(jì)檢機關(guān)的調(diào)查權(quán)與檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)屢屢產(chǎn)生越界現(xiàn)象，給人一種偵查權(quán)依附于監(jiān)察權(quán)的錯覺。因此，分配監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)的問題，實質(zhì)上是規(guī)范監(jiān)察調(diào)查權(quán)的問題。筆者主張，在強化紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察委員會合署辦公機制的同時，應(yīng)當(dāng)通過立法嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)，比如明確被調(diào)查者在“雙規(guī)”期間享有的法律救濟。當(dāng)然，國家監(jiān)察體制改革必然會觸及乃至憲法的一大批法律法規(guī)的修改，不排除檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪的權(quán)力被分配給監(jiān)察委員會的可能，改革具體如何部署，還有待實踐去證實。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革作為新形勢下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部署，是監(jiān)察權(quán)力分配模式的重大變革。2016年11月，監(jiān)察委員會制度已經(jīng)在北京、浙江、山西三省市開始了試點工作；根據(jù)以往改革試點的經(jīng)驗，這項改革方案有可能在更大的范圍內(nèi)實行推廣。有學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行憲法屬于“旨在確認(rèn)和鞏固改革成果，維護改革所需秩序”的改革憲法，可以肯定的是，為推進國家監(jiān)察體制改革而修改現(xiàn)行憲法是必然的趨勢，這也體現(xiàn)了黨中央全面深化改革的決心。

應(yīng)當(dāng)看到的是，將監(jiān)察委員會制度寫入憲法并不意味著監(jiān)察體制改革的成功，任何一項制度必須在依法治國的實踐中才能展示出自身的優(yōu)越性和生命力。民國時期，憲法用專章條文規(guī)定了監(jiān)察制度、政府在機構(gòu)設(shè)置中單獨設(shè)立了監(jiān)察院，但是在國民黨黨國體制下最終只是流于形式，國民黨元老蔡元培辭任監(jiān)察院首任院長時說，“監(jiān)察制度在民主國家，發(fā)揮過相當(dāng)作用，可是在豺狼當(dāng)?shù)腊矄柡偟木置嫦?，有什么可為呢？”[13]因此，監(jiān)察委員會職能的有效運行離不開依法治國的全面推進，這也是改革者們無法回避的挑戰(zhàn)。

從歷史的維度考量，監(jiān)察委員會的設(shè)置可以視為對傳統(tǒng)中國獨立監(jiān)察體制回歸。無論是封建帝制下的監(jiān)察機構(gòu)，還是北洋政府時期的平政院、國民政府時期的監(jiān)察院，無一不是對獨立監(jiān)察制度的繼承。監(jiān)察委員會制度與舊時代監(jiān)察制度的根本區(qū)別在于，它是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，行使人民監(jiān)督權(quán)的機關(guān)；這也就決定了監(jiān)察委員會為人民服務(wù)的根本立場，正如習(xí)近平同志強調(diào)的，“強化國家監(jiān)察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權(quán)，強化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民?！盵14]

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].上海：商務(wù)印書館，1982：154.

[2]姜明安.中國行政法治發(fā)展進程回顧：教訓(xùn)與經(jīng)驗[J].政法論壇，2005（5）：72-82.

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The Supervisory Comm ission Pilot：Supervisory Power Distribution in View of Constitution

MENG Zi-xun

（Schoolof Law,Wuhan University,HubeiWuhan 430072,China）

Since the Sixth Plenary Session of the 18th CPCCentral Committee,The reform of national supervision system has been accelerated,the Supervisory Commission is a new institution in the reform,which is regarded as the"ICAC in Chinese Mainland"by its higher level,high independence and strong supervisory power.Every reform must involve the distribution of power;the Supervisory Commission pilot is an integration of power distribution established by the present constitution.High independence is the premise of supervision efficiency,but the over expansion of supervisory powerwill cause serious consequences,which requires us to cautiously distribute the supervisory power,dealwith the relationships between Supervisory Commission and relevant departments,thus promoting the reform of national supervision system on the premise ofsteady constitutionalpattern.

supervisory commission;powerallocation;supervisory power;constitution

D926.12

A

1674-7356（2017）-02-0061-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2017.02.011

2016-12-22

國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新項目

孟子尋（1994-），男，湖北孝感人，碩士在讀，研究方向：法律制度。

時間：2017-02-21網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20170221.1125.010.html