王肅之，王麗華

（1.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072；2.河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北石家莊050024）

法學(xué)研究

依法開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理問(wèn)題研究
——基于河北省的視角

王肅之1，王麗華2

（1.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072；2.河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北石家莊050024）

河北省環(huán)境治理具有典型意義，其雖然取得了較大進(jìn)展，但是在治理模式轉(zhuǎn)型與依法治理方面存在不足。開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理，既是世界潮流與國(guó)家要求，也有實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)借鑒。河北省目前已經(jīng)初步建立了立法的框架，注重適應(yīng)性、科學(xué)性、協(xié)同性，但也存在一定問(wèn)題。應(yīng)建立環(huán)境污染第三方治理立法體系，在內(nèi)容上注重以實(shí)施規(guī)定為核心、以義務(wù)規(guī)定為制約、以懲罰規(guī)定為依托、以監(jiān)督規(guī)定為保障、以其他規(guī)定為補(bǔ)充。同時(shí)在執(zhí)法中把握政府治理與企業(yè)治理、重點(diǎn)治理與普遍治理、共同治理與批次治理的關(guān)系。

環(huán)境污染；第三方治理；必要性；可行性；立法體系；執(zhí)法路徑

隨著我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題也顯得日益嚴(yán)重，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》特別提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”。河北省是能源大省，也是污染大省，在2016年5月公布的全國(guó)空氣質(zhì)量最差的十個(gè)城市中，河北省占到五個(gè)，達(dá)到一半。同時(shí)，基于這樣嚴(yán)峻的形勢(shì)，河北省也專門(mén)出臺(tái)了《河北關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》、《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》等立法文件來(lái)推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理立法，取得初步成效，但也存在需要思考和完善之處。在此背景下基于河北省的視角開(kāi)展研究具有典型性，對(duì)于推廣和踐行環(huán)境污染第三方治理立法具有啟示意義。

一、河北省環(huán)境治理存在的問(wèn)題

目前，河北省環(huán)境治理取得了一定的成績(jī)，但是也存在若干問(wèn)題，制約著河北省環(huán)境污染治理的進(jìn)程發(fā)展。根據(jù)河北省環(huán)境保護(hù)廳2016年6月最新發(fā)布的《2015年河北省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2015年一年當(dāng)中，全省大力實(shí)施了如下措施與行動(dòng)：第一，精準(zhǔn)治霾、科學(xué)治霾；第二，綜合施策，重點(diǎn)突破；第三，示范引領(lǐng)、典型帶動(dòng)；第四，重拳出擊、嚴(yán)格執(zhí)法；第五，強(qiáng)化危廢和輻射管理，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[1]。2015年，通過(guò)全省共同努力，環(huán)境治理工作取得了較大成績(jī)，但是仍然存在如下兩個(gè)主要問(wèn)題：

第一，傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式遭遇困難。過(guò)去河北省的工業(yè)污染治理，一般由排污企業(yè)自己解決。然而，企業(yè)主要追逐經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，其不會(huì)將環(huán)境保護(hù)作為企業(yè)的首要目標(biāo)，靠企業(yè)自身來(lái)建立環(huán)境保護(hù)的自我約束機(jī)制存在困難。而政策約束、行業(yè)管理、經(jīng)濟(jì)懲罰都是外因，沒(méi)有企業(yè)自身的積極性，很難發(fā)揮作用，難以起到保護(hù)環(huán)境的良好效果甚至被廣為詬病。希望通過(guò)對(duì)于企業(yè)自身的督促與要求完成環(huán)境的任務(wù)存在根本性的困難。然而，長(zhǎng)期以來(lái)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”一直是河北省環(huán)境污染治理的主要模式，使得環(huán)境污染治理從根本上走入了誤區(qū)與泥潭。同時(shí)，由于企業(yè)技術(shù)水平各不相同，即便是有些企業(yè)能夠按要求實(shí)施污染治理，由于能力的差異也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染治理的效果各異。

第二，依法治理環(huán)境污染的程度與力度存在不足。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出要依法推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理①。治理河北省的環(huán)境污染，同樣必須在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行。目前，河北省在推行環(huán)境污染第三方治理的過(guò)程中傾向于通過(guò)行政命令的方式，少有形成系統(tǒng)的、科學(xué)的立法文件。通過(guò)行政方式推動(dòng)其實(shí)施固然有利于短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生積極的效果，但是如果缺乏系統(tǒng)全面的立法規(guī)定，就無(wú)法保證環(huán)境污染第三方治理工作開(kāi)展的持續(xù)性、規(guī)范性、有效性。

二、河北省環(huán)境污染第三方治理立法的必要性和可行性分析

第三方治理是由排污企業(yè)通過(guò)簽訂服務(wù)合同將污染治理工作委托給環(huán)境服務(wù)公司[2]。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理?！弊源酥螅h(huán)境污染第三方治理成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，并開(kāi)始在全國(guó)范圍推廣實(shí)施。

河北省是工業(yè)大省，但環(huán)境污染形勢(shì)也很嚴(yán)峻，開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理勢(shì)在必行?！?015年河北省政府工作報(bào)告》指出，河北省2015年主要工作任務(wù)之一就是“開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理和碳排放交易試點(diǎn)”。在這一問(wèn)題上，通過(guò)行政手段“治標(biāo)”固然重要，但是通過(guò)立法將環(huán)境污染第三方治理模式固定下來(lái)，使之常態(tài)化、制度化，進(jìn)而做到“治本”，則更具深遠(yuǎn)意義。

河北省通過(guò)立法的方式推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，既有必要性，也有可行性：

（一）環(huán)境污染第三方治理立法的必要性

環(huán)境污染第三方治理，就是通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，由排放污染物的單位采取付費(fèi)方式，通過(guò)“合同環(huán)境服務(wù)”、“合同減排治理”、“合同委托運(yùn)營(yíng)”等方式，將污染治理責(zé)任具體化、目標(biāo)化，并按照法定程序移交專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)完成。第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)合同所確定的特定義務(wù)，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展污染治理，保證污染物排放不超標(biāo)，以一種社會(huì)化的、有償?shù)姆绞焦芾砗瓦\(yùn)行。通過(guò)立法的方式推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理既可以改變傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式，又可以推動(dòng)環(huán)境污染治理有效地和市場(chǎng)結(jié)合。

第一，相較于傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，環(huán)境污染第三方治理可以起到多方面的作用。一是有利于環(huán)保部門(mén)監(jiān)管。分散治污向?qū)I(yè)公司集中，可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的集約化，通過(guò)這種方式讓排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)構(gòu)建一種新型的合同關(guān)系，以一種第三方的方式達(dá)到平衡和制約，并納入監(jiān)管軌道，防止污染排放超標(biāo)。二是可以推動(dòng)排污企業(yè)污染治理效率的提升。開(kāi)展第三方治理的獨(dú)立公司，可以通過(guò)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的方式，保證技術(shù)水平、人員素質(zhì)，并與政府監(jiān)管形成協(xié)同關(guān)系，形成全面、有效的環(huán)境污染治理體系。三是有利于排污企業(yè)自身的發(fā)展。通過(guò)第三方的方式開(kāi)展治理，可以讓排污企業(yè)從巨大的環(huán)境治理壓力中解放出來(lái)，將企業(yè)的資源更多地投放到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展中，推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。四是有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。通過(guò)開(kāi)展第三方治理，可以有效帶動(dòng)相關(guān)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無(wú)論是設(shè)備制造還是技術(shù)攻關(guān)，此外還可以帶動(dòng)環(huán)保業(yè)相關(guān)的保險(xiǎn)、金融等行業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)紅利?？傊?，“第三方治理”是生態(tài)文明建設(shè)高級(jí)階段的重要特征[3]。

第二，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》特別提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”。河北省目前環(huán)境污染治理多依賴于行政命令，其短時(shí)性呼喚環(huán)境污染治理法律體系的建立?？傮w來(lái)看，河北省環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施尚且處在探索階段，沒(méi)有形成成熟的、完善的法律體系。固然通過(guò)行政的方式固然有見(jiàn)效快的優(yōu)點(diǎn)，比如可以通過(guò)及時(shí)地調(diào)整來(lái)回應(yīng)環(huán)境污染的發(fā)展，保證靈活性與適應(yīng)性。但是，僅通過(guò)非確定的行政命令推行帶有市場(chǎng)屬性的環(huán)境污染第三方治理模式，雖然容易“治標(biāo)”，但是如果缺乏系統(tǒng)完善的法律激勵(lì)與驅(qū)動(dòng)，就難以推動(dòng)這一模式真正在河北省“生根發(fā)芽”。通過(guò)立法方式才能將環(huán)境污染第三方治理模式固定下來(lái)，使之常態(tài)化、制度化。

（二）環(huán)境污染第三方治理立法的可行性

河北省環(huán)境污染第三方治理立法的可行性建立在兩個(gè)基礎(chǔ)上：

第一，河北省在第三方治理方面已有探索實(shí)踐，并出臺(tái)了相關(guān)文件，具有法律化、規(guī)范化的基礎(chǔ)。承德作為河北省的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)大市，在2013年就制定政策方針，開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理。如承德市政府在2013年11月就與中國(guó)航天空氣動(dòng)力技術(shù)研究院簽訂了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，邀請(qǐng)省政府和河北鋼鐵集團(tuán)參與，與承德市政府、航天環(huán)境工程有限公司共同組建了承德航天環(huán)境工程技術(shù)有限公司暨航天節(jié)能環(huán)保研究院，于2013年12月31日正式注冊(cè)成立。公司主要業(yè)務(wù)方向是為河北省及周邊地區(qū)冶金、電力、水泥和玻璃生產(chǎn)等行業(yè)，提供環(huán)保治理服務(wù)，同時(shí)利用衛(wèi)星數(shù)據(jù)平臺(tái)，探索開(kāi)展物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)。發(fā)展目標(biāo)是成為擁有先進(jìn)環(huán)保技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，環(huán)保、節(jié)能項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理能力，具備合同環(huán)境管理、合同能源管理、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)、生態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力的專業(yè)第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。核心技術(shù)是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的氣動(dòng)脫硫技術(shù)。

第二，其他省份在依法開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理已有較為成功的經(jīng)驗(yàn)。江西省新余市作為重化工業(yè)城市，環(huán)保歷史欠賬過(guò)多，與河北省部分地區(qū)有類似之處，其出臺(tái)專門(mén)文件推進(jìn)合同環(huán)境服務(wù)工作，起到了良好的效果②。廣東省則以大氣污染第三方治理為抓手在全省范圍推廣環(huán)境污染第三方治理③。上海市則專門(mén)圍繞環(huán)境污染第三方治理出臺(tái)規(guī)范文件，大力推動(dòng)這一工作的全面開(kāi)展④。在省級(jí)規(guī)范文件層面，貴州已經(jīng)在探索環(huán)境污染第三方治理實(shí)施辦法的制定，并且取得了一定的進(jìn)展⑤。上述省份的探索實(shí)踐，為河北省環(huán)境污染第三方治理立法提供了有益的借鑒。

三、河北省環(huán)境污染第三方治理的立法現(xiàn)狀與分析

河北省圍繞環(huán)境污染第三方治理立法進(jìn)行了探索性的立法嘗試，取得了一定的效果，但也有需要改進(jìn)之處。

（一）河北省環(huán)境污染第三方治理的立法現(xiàn)狀

自2015年以來(lái)，河北省加快了環(huán)境污染第三方治理的立法進(jìn)程，先后出臺(tái)了一系列立法文件：2015年6月，河北省人民政府下發(fā)了《河北關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“制定第三方治理的規(guī)章制度和管理辦法，健全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督”，對(duì)推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理立法文件的出臺(tái)提出了要求和期望。2016年9月18日，《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》出臺(tái)，提出在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、企業(yè)有序推行環(huán)境污染第三方治理，建立排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的創(chuàng)新機(jī)制，完善環(huán)境污染第三方治理制度體系，加快節(jié)能環(huán)保戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。上述立法，構(gòu)建了較為完整的河北省了環(huán)境污染第三方治理立法體系，有利于推動(dòng)依法開(kāi)展治理工作。

除此之外，河北省也出臺(tái)了若干相關(guān)立法：2015年3月26日，《河北省固體廢物污染環(huán)境防治條例》獲得通過(guò)，針對(duì)當(dāng)前固體廢物污染環(huán)境的突出問(wèn)題，結(jié)合河北省實(shí)際，除了對(duì)上位法的一些規(guī)定作了細(xì)化之外，也作出一些創(chuàng)新規(guī)定。2016年7月29日，《河北省鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理?xiàng)l例》正式出臺(tái)，填補(bǔ)了河北鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理方面的立法空白。2016年1月13日《河北省大氣污染防治條例》通過(guò)，以新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》為基本依據(jù)，按照“源頭管控、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路對(duì)大氣污染防治進(jìn)行全面規(guī)范。這些立法對(duì)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理也具有積極作用。

（二）河北省環(huán)境污染第三方治理立法的優(yōu)勢(shì)

一項(xiàng)立法能否發(fā)揮良好的社會(huì)效果與立法的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)有著重要關(guān)系，需要從以下幾個(gè)方面對(duì)河北省環(huán)境污染第三方治理立法的優(yōu)勢(shì)予以分析：

第一，立法的適應(yīng)性層面。立法要發(fā)揮良好的社會(huì)效果，其內(nèi)容必須立足于現(xiàn)實(shí)、契合于現(xiàn)實(shí)?？傮w而言，河北省現(xiàn)有的環(huán)境污染第三方治理立法體現(xiàn)了適應(yīng)性。一方面，其適應(yīng)了目前河北省的實(shí)際情況。河北省工業(yè)企業(yè)眾多，環(huán)境污染治理壓力大，進(jìn)行環(huán)境污染第三方治理立法時(shí)必須考慮到這個(gè)現(xiàn)實(shí)，在立法的過(guò)程中要注意秉持穩(wěn)健的立法態(tài)度。同時(shí)河北省環(huán)境污染第三方治理工作的開(kāi)展尚不深入，很多方面尚處于探索之中，在這種情況下，以《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》為指導(dǎo)，積極推動(dòng)《河北省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等其他相關(guān)立法出臺(tái)，是有必要的。另一方面，其適應(yīng)了河北省相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)的實(shí)際情況。穩(wěn)定性是法律文件的內(nèi)在屬性之一，如果頻繁修改就會(huì)損害法律文件的效力和公信力。環(huán)境污染第三方治理立法也要注意這一問(wèn)題，即在其立法過(guò)程中必須努力做到前瞻性，盡可能使其具有較長(zhǎng)的生命力。目前總體而言，《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》等立法文件能夠在一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮積極的作用。

第二，立法的科學(xué)性層面。一方面是指導(dǎo)思想的科學(xué)性，如《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》第一條就鮮明地提出“促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理和環(huán)保服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展，提升環(huán)境污染治理水平”?！逗颖标P(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》分總體目標(biāo)、突出重點(diǎn)領(lǐng)域、激發(fā)市場(chǎng)需求、健全治理機(jī)制、培育骨干企業(yè)、改進(jìn)監(jiān)管服務(wù)、強(qiáng)化政策扶持、加強(qiáng)組織實(shí)施八個(gè)方面提出了具體全面的要求。另一方面是立法內(nèi)容的科學(xué)性。如《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》第二條體現(xiàn)了具體問(wèn)題具體分析的原則：“在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、企業(yè)有序推行環(huán)境污染第三方治理，按照‘治污付費(fèi)，責(zé)任共擔(dān)，集中治理，政策推動(dòng)’的原則，建立排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的創(chuàng)新機(jī)制，完善環(huán)境污染第三方治理制度體系，加快節(jié)能環(huán)保戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展?！?/p>

第三，立法的協(xié)同性層面。一方面注重與相關(guān)立法的協(xié)同，《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》第一條明確指出“根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《河北省環(huán)境保護(hù)條例》等相關(guān)法律、法規(guī)，以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕69號(hào)）、《河北省人民政府辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》（冀政辦發(fā)〔2015〕17號(hào)），結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法?！绷硪环矫孀⒅嘏c其他行政文件規(guī)定的協(xié)同，如《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》第十八條第二項(xiàng)指出“實(shí)施排污費(fèi)差別收費(fèi)。企業(yè)污染治理設(shè)施由第三方運(yùn)營(yíng)的實(shí)施排污收費(fèi)減免，具體減免額度按照《河北省發(fā)展和改革委員會(huì)、河北省財(cái)政廳、河北省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（冀發(fā)改價(jià)格〔2014〕1717號(hào)）執(zhí)行?！边@使得有關(guān)河北省環(huán)境污染第三方治理的立法易于發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（三）河北省環(huán)境污染第三方治理立法的不足分析

同時(shí)，河北省環(huán)境污染第三方治理立法也是在“摸著石頭過(guò)河”，處在一個(gè)探索的過(guò)程中，也同樣存在的一些不足，表現(xiàn)在：

第一，立法體系不夠健全。目前河北省環(huán)境污染第三方治理立法僅是針對(duì)主要方面、主要問(wèn)題展開(kāi)，有些關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有作出專門(mén)的規(guī)定，比如《河北省環(huán)境污染糾紛仲裁辦法》、《河北省企業(yè)環(huán)境信用監(jiān)督管理辦法》等具體規(guī)范性文件并未出臺(tái)。在原則上一致、在結(jié)構(gòu)上合理、在層次上銜接、在內(nèi)容上關(guān)聯(lián)、在體系上協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)合理、規(guī)定完善的河北省環(huán)境污染第三方治理立法體系尚未形成。應(yīng)構(gòu)建完善的河北省環(huán)境污染第三方治理立法體系，一方面防止出現(xiàn)對(duì)于涉及環(huán)境污染第三方治理事項(xiàng)沒(méi)有規(guī)定的立法空白，另一方面防止各個(gè)立法之間不協(xié)調(diào)、不配套的情況出現(xiàn)。

第二，立法質(zhì)量有待提高。目前有關(guān)環(huán)境污染第三方治理的規(guī)定多是基礎(chǔ)性條款，而且各個(gè)立法的結(jié)構(gòu)尚不夠完整，比如《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》就沒(méi)有對(duì)于相關(guān)法律責(zé)任作出專門(mén)的規(guī)定。環(huán)境污染第三方治理立法必須做到嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、協(xié)調(diào)，對(duì)于像環(huán)境污染第三方治理、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)、環(huán)境污染糾紛、環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì)等關(guān)鍵的概念和術(shù)語(yǔ)要有相對(duì)科學(xué)的界定，對(duì)于像環(huán)境污染第三方治理的具體形式、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)指標(biāo)、環(huán)境糾紛仲裁適用范圍等事項(xiàng)要給出具體合理的標(biāo)準(zhǔn)，而且各個(gè)立法的章、節(jié)、條、款的設(shè)計(jì)要做到均衡和銜接。

第三，立法與政策的協(xié)調(diào)有待提升。目前，河北省有關(guān)環(huán)境污染第三方治理政策與立法缺乏很好的協(xié)調(diào)性，不但銜接條款不夠充足，協(xié)調(diào)機(jī)制也未建成。在環(huán)境污染第三方治理的過(guò)程中，立法與政策相得益彰，不可偏廢，需要相互協(xié)調(diào)、共同作用、配合銜接，才能夠促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的有效實(shí)施。立法是穩(wěn)定的、硬性的規(guī)定，而政策則是靈活的、柔性的要求，對(duì)于環(huán)境污染第三方治理中不宜規(guī)定過(guò)死的內(nèi)容，可以交由政策予以調(diào)整，以保證充分調(diào)動(dòng)環(huán)境污染第三方治理中有關(guān)的各方力量共同參與。在政策實(shí)施的過(guò)程中，對(duì)于實(shí)施效果好、有必要上升為立法規(guī)定的，可以在制定和修改環(huán)境污染第三方治理立法的過(guò)程中予以吸收。而這一點(diǎn)也是河北省有關(guān)環(huán)境污染第三方治理立法需要進(jìn)一步完善之處。

四、河北省依法開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理的對(duì)策分析

環(huán)境污染第三方治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要立足對(duì)各方關(guān)系的正確分析，遵循合理的理念，制定完善科學(xué)的法律體系，并且積極推動(dòng)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，促進(jìn)法律的落實(shí)。

（一）構(gòu)建完善的環(huán)境污染第三方治理立法體系

目前，河北省在環(huán)境污染第三方治理法律體系方面雖有探索，但是多是某一類單一規(guī)定，沒(méi)有形成系統(tǒng)完善的規(guī)定體系，容易導(dǎo)致“按倒葫蘆起了瓢”的情況，難以起到根本上的治理效果，必須注重環(huán)境污染第三方治理法律體系的體系化建設(shè)。我們認(rèn)為，環(huán)境污染第三方治理立法的體系應(yīng)該圍繞“一體兩翼”為核心，即在《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》的基礎(chǔ)上，以《河北省環(huán)境污染糾紛仲裁辦法》、《河北省企業(yè)環(huán)境信用監(jiān)督管理辦法》為支撐并且補(bǔ)充其不足，輔之以相關(guān)配套規(guī)定，形成完整、科學(xué)、全面、規(guī)范的體系。從內(nèi)容上看，應(yīng)特別注意下列規(guī)定的制定與實(shí)施：

第一，以實(shí)施規(guī)定為核心。通過(guò)立法推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，最根本的是保障環(huán)境污染第三方治理規(guī)范、有效地開(kāi)展。應(yīng)規(guī)定必須實(shí)行第三方治理的情形、拒不實(shí)施第三方治理的處理程序、第三方治理強(qiáng)制實(shí)施狀態(tài)、第三方治理企業(yè)的必備條件、治理合同的內(nèi)容要求、治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理的報(bào)告義務(wù)、第三方治理的信息公開(kāi)要求等。

第二，以義務(wù)規(guī)定為制約。作為企業(yè)，追逐利潤(rùn)是其首要目標(biāo)，必須對(duì)其科以必要的法定義務(wù)，否則難以保證其切實(shí)配合、推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施。需要在立法中規(guī)定排污企業(yè)向治污企業(yè)購(gòu)買第三方治理服務(wù)、向治污企業(yè)提供真實(shí)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料等義務(wù)。相應(yīng)的，治污企業(yè)也應(yīng)遵循相應(yīng)義務(wù)，如依法向排污企業(yè)提供第三方治理服務(wù)、對(duì)排污企業(yè)提供的數(shù)據(jù)和相關(guān)資料保密等。

第三，以責(zé)任規(guī)定為依托。責(zé)任界定不明晰是環(huán)境污染第三方治理推行中所遇到的關(guān)鍵性障礙之一[4]。應(yīng)明確環(huán)境污染第三方治理的合法性，界定相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系[5]。一方面，應(yīng)規(guī)定排污企業(yè)與第三方企業(yè)的責(zé)任劃分。從環(huán)境保護(hù)的應(yīng)然立場(chǎng)出發(fā)，應(yīng)該肯定其責(zé)任的連帶性，以督促其切實(shí)有效地推動(dòng)第三方治理的實(shí)施，共同對(duì)社會(huì)安全及公眾健康負(fù)責(zé)。另一方面，應(yīng)該明確二者之間的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則。對(duì)于其中一方因故意或過(guò)失導(dǎo)致另一方損害的情形，應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，包括損失賠償規(guī)則。而且這里的責(zé)任劃分與承擔(dān)，不僅限于民事責(zé)任，也包括行政責(zé)任。如由于第三方治理企業(yè)過(guò)失致使排污單位受到行政處罰，業(yè)主企業(yè)（單位）可以按合同規(guī)定扣減第三方治理企業(yè)的治理服務(wù)費(fèi)，或按合同約定讓其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第四，以監(jiān)督規(guī)定為保障。上述義務(wù)規(guī)定與懲罰規(guī)定的內(nèi)容要落到實(shí)處，還需要監(jiān)督規(guī)定予以保障。一方面，應(yīng)規(guī)定相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)。如省環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)制訂本省環(huán)境污染治理設(shè)施規(guī)范化運(yùn)營(yíng)技術(shù)要求以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。另一方面，應(yīng)明確規(guī)定，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)督活動(dòng)。排污企業(yè)應(yīng)接受環(huán)保部門(mén)的管理和公眾監(jiān)督，治污企業(yè)應(yīng)對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，檢舉其違法違規(guī)行為。

第五，以其他規(guī)定為補(bǔ)充。除了上述三種規(guī)定的運(yùn)用外，也要充分注意規(guī)定的綜合運(yùn)用，充分發(fā)揮規(guī)定體系的作用。比如除了懲罰規(guī)定本身的落實(shí)，也要注意同教育規(guī)定的結(jié)合應(yīng)用，做好宣傳教育工作。應(yīng)規(guī)定對(duì)積極購(gòu)買第三方治理服務(wù)并達(dá)標(biāo)排放的排污企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，如在表彰評(píng)優(yōu)、資金扶持、落實(shí)國(guó)家優(yōu)惠政策等活動(dòng)中，給予優(yōu)先安排，或者法律法規(guī)規(guī)定的其他鼓勵(lì)措施，使法律與相關(guān)政策實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。

（二）把握環(huán)境污染第三方治理執(zhí)法中的各方關(guān)系

環(huán)境污染第三方治理法律的執(zhí)行絕不能憑空設(shè)想，而是需要根據(jù)河北省的實(shí)際情況，正確分析和處理環(huán)境污染第三方治理中的各方關(guān)系，盡可能地調(diào)動(dòng)最多主體參與到環(huán)境污染第三方治理中來(lái)。特別要注意處理好以下幾對(duì)關(guān)系：

第一，把握政府治理與企業(yè)治理的關(guān)系。無(wú)論在理論層面還是實(shí)踐層面，其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是理順政企關(guān)系[6]。我國(guó)的環(huán)境污染治理歷來(lái)是行政主導(dǎo)的模式，資金投入相當(dāng)程度上有賴于政府提供，對(duì)于企業(yè)污染的治理一般也是政府監(jiān)督企業(yè)完成，如河北省曾下發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化2014年責(zé)任書(shū)重點(diǎn)減排項(xiàng)目督導(dǎo)調(diào)度的通知》等文件。這一模式需要改變，在第三方治理的模式中，要特別注意通過(guò)法律對(duì)于企業(yè)治理積極性的調(diào)動(dòng)，在污染企業(yè)之外，更要注重對(duì)于第三方治理企業(yè)積極性的調(diào)動(dòng)，要把政府的有關(guān)政策方針落實(shí)到鼓勵(lì)、扶持第三方治理的方向上來(lái)，將行政指導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)良性治理模式的構(gòu)建。

第二，把握重點(diǎn)治理與普遍治理的關(guān)系。要在《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》第二條規(guī)定的基礎(chǔ)上，充分注意到普遍性和特殊性的統(tǒng)一，把握重點(diǎn)治理和普遍治理的統(tǒng)一。一方面，對(duì)于河北省機(jī)械制造、養(yǎng)殖、鋼鐵、焦化、水泥、石油化工、制藥、玻璃、造紙等重點(diǎn)行業(yè)要予以側(cè)重，出臺(tái)專門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)政策和監(jiān)督政策，在關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域取得重點(diǎn)突破。另一方面，也要注意治理的全面性，要統(tǒng)籌兼顧全行業(yè)環(huán)境污染第三方治理的大局，保證在重點(diǎn)治理基礎(chǔ)上的普遍治理。

第三，把握共同治理與批次治理的關(guān)系。河北省環(huán)境污染情況存在不平衡的現(xiàn)實(shí)，在依法進(jìn)行河北省環(huán)境污染第三方治理的過(guò)程中必須正視這一現(xiàn)實(shí)，處理好共同治理與批次治理的關(guān)系。一方面，對(duì)于石家莊、承德等環(huán)境污染形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻的地市，要首先在政策與法律上予以重視，第一批次推動(dòng)其環(huán)境污染第三方治理的落實(shí)。同時(shí)兼顧張家口、秦皇島等環(huán)境污染程度相對(duì)較輕的地市，在批次治理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同治理。

總之，環(huán)境污染第三方治理立法問(wèn)題是我國(guó)環(huán)境污染治理轉(zhuǎn)型所必須解決的問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)環(huán)境治理具有至關(guān)重要的意義。河北省環(huán)境污染第三方治理立法既有艱巨性，也有典型性，基于河北省的視角對(duì)依法開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理進(jìn)行深入的研究，將會(huì)為這一項(xiàng)工作的深入和落實(shí)開(kāi)辟道路，并提供有益的借鑒。

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本?！?/p>

②江西省新余市出臺(tái)了《新余市人民政府關(guān)于推進(jìn)合同環(huán)境服務(wù)工作的意見(jiàn)》，通過(guò)實(shí)踐合同環(huán)境服務(wù)的方式開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理，出臺(tái)了人員、機(jī)制、資金和考核方面的保障制度以及相關(guān)扶持政策，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量全面改善、環(huán)境治理模式不斷創(chuàng)新。

③廣東省印發(fā)了《廣東省大氣污染防治行動(dòng)方案（2014-2017年）》，指出“推進(jìn)大氣污染第三方治理，積極培育環(huán)保上市公司和骨干企業(yè)?！?/p>

④上海市出臺(tái)了《上海市環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)工作方案（2014-2015年）》，推進(jìn)該市環(huán)境污染第三方治理工作，促進(jìn)污染治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和深化政府職能轉(zhuǎn)變。

⑤《貴州省環(huán)境污染第三方治理實(shí)施辦法（暫行）》已編制完成，旨在實(shí)施以政府倡導(dǎo)、企業(yè)自愿、誠(chéng)信自律為原則的環(huán)境污染第三方治理新模式，推動(dòng)環(huán)境污染治理行業(yè)健康發(fā)展。

[1]河北省環(huán)境保護(hù)廳.2015年河北省環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL].河北省環(huán)境保護(hù)廳網(wǎng)站，2016-06-06.[2016-09-22].http：//www.hb12369. net/hjzlzkgb/201606/P020160606329891718110.pdf.

[2]駱建華.環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議[J].環(huán)境保護(hù), 2014（20）：17.

[3]劉國(guó)濤,余曉龍.論“環(huán)境污染第三方治理”背景下的生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（6）：55.

[4]劉暢.環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)實(shí)障礙及其化解機(jī)制探析[J].河北法學(xué),2016（3）：166.

[5]謝海燕.環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐及建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2014,（12）：62.

[6]王琪，韓坤.環(huán)境污染第三方治理中政企關(guān)系的協(xié)調(diào)[J].中州學(xué)刊，2015（6）：72.

Law-based Third Party Governance of EnvironmentalPollution——on the Perspective of HebeiProvince

WANG Su-zhi1,WANG Li-hua2

（1.Schoolof Law,Wuhan University,HubeiWuhan 430072,China;2.Schoolof Political Scienceand Public Administration,HebeiNormalUniversity,HebeiShijiazhuang050024,China）

The environmental governance in Hebei is a typical case which includes remarkable progress and imperfect governance pattern transformation aswellas law-based governance.The third party governance ofenvironmentalpollution isworld trend and national requirement.Hebei Province has initially established a legislative framework while there are also severalproblems.The legislation system of third party governance ofenvironmentalpollution should be established.In terms of its content,execution,obligation,punishment and supervision should be stressed.It should make a balance between government governance and company governance,special governance and overall governance,simultaneous governance and batch governance.

environmentalpollution;the third party governance;necessity;feasibility;legislation system;law enforcement

D922.6

A

1674-7356（2017）-02-0055-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2017.02.010

2016-09-22

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（HB15FX017）；河北省環(huán)保廳公益行業(yè)科研項(xiàng)目（14gy11）

王肅之（1990-），男，河北石家莊人，博士研究生，研究方向：網(wǎng)絡(luò)安全法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。

時(shí)間：2017-01-14網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1 96.G4.20170114.1018.006.htm l