董立

摘要：在依法治國的框架下，行政事業(yè)單位的預算及財務管理要依循國家的預算法來進行。我國新修訂的《預算法》于2015年1月1日正式實行。新法立足于國家治理體系建設，進一步增強了部門預算編制的完整性、透明度和規(guī)范性，對于行政事業(yè)單位以預算管理為核心的財務管理工作有著重大意義，將顯著提升行政事業(yè)單位預算及財務管理的精細化、科學化和規(guī)范化水平。

關鍵詞：預算法 行政事業(yè)單位 預算及財務管理

2015年初實施的新《預算法》對行政事業(yè)單位的預算及財務管理工作提出了新的規(guī)定和標準。就當前實踐來看，行政事業(yè)單位中的一些做法與新《預算法》要求之間仍有相當差距。因此，需要按照新《預算法》體現(xiàn)的精神和原則，對相關工作加以改善。

一、新《預算法》的修訂背景及對行政事業(yè)單位的影響

原《預算法》實施于1995年初，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，原《預算法》中匹配于計劃經(jīng)濟特點的部分已不適宜于當前時代。主要有預算原則的缺失、預算審批權(quán)限不夠具體、預算編制口徑不全面等問題，因而亟待修訂。2014年出臺了《預算法》的修正案，在確立全口徑預算體系；明確公開透明的預算原則；建立跨年度的預算平衡機制；預算支出約束等方面作出了重大改進。

現(xiàn)代預算管理要成為“沉默的政府憲法”，關鍵在于不能隨意增開政府收支的口子。新《預算法》推動行政事業(yè)單位進行全面的預算管理，通過取消預算外資金，將全部財政收支納入政府預算之中。還提出了對預算調(diào)整事項的嚴格控制及跨年度平衡預算的理念。這就要求以“大預算”為基礎，并對連續(xù)期間內(nèi)政府收支行為做好預測與規(guī)劃。同時，行政事業(yè)單位在財務管理上也應加以規(guī)范改進以適應新法的需要。

二、行政事業(yè)單位預算與財務管理的現(xiàn)狀及分析

行政事業(yè)單位的預算與財務管理一直是社會關注的焦點。由于歷史沿襲和制度構(gòu)建等方面的原因，行政事業(yè)單位的預算管理還有不盡合規(guī)之處，財務管理上也存在諸多缺失。以下是其中幾個常見的問題及分析：

（一）支出經(jīng)濟科目類別使用較隨意

支出經(jīng)濟分類簡單說就是對支出的具體經(jīng)濟構(gòu)成進行分類，支出按經(jīng)濟分類主要反映政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。如果說功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問題，經(jīng)濟分類則是反映“怎么樣去做”的問題，主要是反映每一筆錢具體是怎么花的，它是財政預算管理和經(jīng)濟分析的重要工具和手段。而一些行政事業(yè)單位的預算編制與執(zhí)行過程中，有時會出現(xiàn)款級科目以下類別使用較為隨意的現(xiàn)象，導致預算支出劃分的混亂，不利于準確客觀地反映經(jīng)濟信息。

（二）預算編制的嚴謹規(guī)范程度不足

作為行政事業(yè)單位預算執(zhí)行的基礎，預算編制需要在非常嚴謹認真的方式下來進行，然而，多數(shù)單位在實務中卻難以完全做到。主要表現(xiàn)為：預算編制程序不夠合理。在預算編制體系中，因時間約束與溝通上的障礙，編制程序通常較為簡單。很多均是"二上二下"后即確定，一些預算項目及資金需求得不到科學論證和仔細推敲。預算收入的來源存在疑問。由于一些單位對于下年經(jīng)營狀況的把握不夠，加之宏觀經(jīng)濟的起伏變化，導致預算收入來源缺乏保障，并在預算執(zhí)行時因來源不足而捉襟見肘。預算收支范圍不夠全面。一些行政事業(yè)單位沒有將全部收支及之前年度的各項結(jié)余都考慮在預算編制之內(nèi)。有的為了避免下年將結(jié)余資金納入預算管理，利用虛列支出的方式轉(zhuǎn)移預算結(jié)余；還有一些單位故意忽略下屬單位上繳收入和國有資產(chǎn)有償使用收入。這都對預算工作的全面性造成了不利影響。

（三）財務管理水平有待提升

當前行政事業(yè)單位的財務管理工作也往往存在以下不足：

對于支付票據(jù)的審核不夠嚴密，尤其是對原始憑證審核把關不嚴。

大額支出項目的審核上集體討論與聯(lián)簽制度還未完全執(zhí)行到位，易帶來風險隱患。

少數(shù)單位存在坐支和公款私存的現(xiàn)象。

對非稅收入、上繳財政專戶資金管控不夠。

三、新《預算法》下的行政事業(yè)單位提升預算及財務管理的對策思考

（一）更新觀念、健全制度，盡快適應新《預算法》的要求

首先，要加強學習和宣傳新《預算法》，深入理解其精神實質(zhì)，樹立法治預算的觀念，遵循國家財經(jīng)紀律，營造良好的學法氛圍和環(huán)境，使行政事業(yè)單位中的財會、審計人員都能深入了解新《預算法》的各項內(nèi)容與要求。

其次，還要以深化改革為背景，全面落實新《預算法》的各項規(guī)章制度。諸如：財政轉(zhuǎn)移支付制度、財政資金支付制度、政府綜合財務報告制度等，增強相關配套規(guī)章制度的執(zhí)行力度，使新《預算法》有條件貫徹到位。

（二）推動行政事業(yè)單位預算與財務管理的科學化、規(guī)范化、精細化

行政事業(yè)單位要在新《預算法》的規(guī)定下，強化自身的預算及財務管理，增強預算編制在執(zhí)行中的約束力。具體可以從下列幾個方面進行：

做好行政事業(yè)單位財務資金事項的預測與規(guī)劃。應在深入調(diào)研的前提下，逐步構(gòu)建科學合理的預算管理體系，以單位的實際要求為依據(jù)，擬定出與內(nèi)部實際情況相契合的財務預算方案，并對需要強化管理的費用和項目，單獨立項并采用逐級、分項預算等方式，實現(xiàn)對單位預算的精細控制和管理。

統(tǒng)一規(guī)范各級單位的預算管理工作。各部門下屬單位要嚴格按照財政部門的統(tǒng)一要求，認真及時編制好本部門預算草案，上報主管局匯總，然后經(jīng)財政部門審核，再送同級人大審議通過成為正式預算。整個年度預算編制與執(zhí)行的管理工作都應在財政部門的統(tǒng)一指導和規(guī)范程序下完成。

建立實時動態(tài)的預算與財務數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。在行政事業(yè)單位中，諸多人財物要素都處于不斷的變化之中，如：人員、工資、資產(chǎn)、債務等。為及時掌握狀況，調(diào)整預算，有必要建立實時動態(tài)的預算及財務一體化的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，并根據(jù)變化準確反映情況，更新數(shù)據(jù)。

注重預算編制的完整性。行政事業(yè)單位要以全面預算管理理念為核心，實行"三全"政策，即：全面覆蓋、全額管理和全程控制。按完整性的要求進行預算編制，將所有收支納入預算之中，徹底杜絕賬外賬和私設小金庫的現(xiàn)象。

規(guī)范財務管理，嚴控預算執(zhí)行。行政事業(yè)單位對基本支出要落實到項，避免超預算、超標準支出現(xiàn)象；對項目支出也要嚴格控制，杜絕虛設支出、多報少用等行為；對于虛報預算、擅自挪用資金等情形要追究相關人員的責任。以預算為標準，加強約束，按規(guī)執(zhí)行。

加強預算績效評價管理。要注重預算支出的績效管理，并貫穿于預算活動的全程。重視績效評價指標體系的建立與完善，在績效目標的引領下，突出對效率和效益的評價。制定分層、分類的績效評價指標，根據(jù)績效評價結(jié)果的反饋，實施績效獎懲和問責制度，強化績效責任。

（三）完善優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系

增進員工的內(nèi)控意識。通過舉辦內(nèi)部控制專題培訓等形式，對單位領導和職工進行培訓和教育，增強員工對內(nèi)部控制的接受程度和配合意識。

完善內(nèi)部控制制度。把握內(nèi)控重點，要將預算編制與執(zhí)行、收入與費用支出列為內(nèi)控的重點內(nèi)容，落實好授權(quán)批準制度和不相容職務分離等制度并重視對財務工作準確規(guī)范性的監(jiān)控與核查。

注重內(nèi)部控制隊伍建設。建立健全內(nèi)部控制人員聘用、選拔機制，完善崗位責任制。定期對內(nèi)控人員進行教育和業(yè)務培訓，采用科學合理的考評辦法，激勵內(nèi)控人員充分發(fā)揮好監(jiān)督職能。

四、結(jié)束語

綜上所述，新《預算法》的出臺對我國行政事業(yè)單位的預算及財務管理提出了更高的要求。各單位應針對當前實務運作中存在的缺失與不足，在加強制度建設；嚴格財經(jīng)紀律；完善內(nèi)控制度等方面入手，進一步提高管理水平，規(guī)范工作方式，以適應我國公共財政改革的大勢所趨。

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