王萍

2014年8 月31 日，歷經(jīng)三屆全國人大雕琢，新預算法終出臺。全國人大常委會組成人員在接受記者采訪時表示，預算法有“經(jīng)濟憲法”之稱，關系著對政府財政預算的使用和監(jiān)督。在跨越10年、歷經(jīng)三屆人大、四易其稿、征集30 余萬條意見后，此次預算法首次大修塵埃落定，修法成果來之不易，值得高度肯定。

10年修法在博弈中提速

預算法于1994 年3 月22 日在八屆全國人大二次會議上通過，1995年1 月1 日正式實施，迄今已20 年。預算法與我國的財稅體制改革可謂相伴而生。1994 年預算法頒布后，我國開始實行分稅制財政管理體制改革：即根據(jù)中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，預算法逐漸暴露出一些不完善的地方。在現(xiàn)行預算法實施兩年后，1997 年全國人大即動議修改。但直到2004 年，修法才正式啟動，全國人大成立預算法修改領導小組和起草小組，起草小組成員單位包括財政部、國家發(fā)改委、審計署等。2006 年，全國人大常委會預算工委牽頭起草了預算法修正案第一稿。2006 年6 月，時任全國人大常委會預算工委法制室主任俞光遠，對媒體公開表示 ：“新修改的預算法將有利于解決地方預算漏洞，力爭8 月提交一審。”當年8 月，預算法并未如期進入審議。由于各部門意見不統(tǒng)一等原因，此次修改最終擱置。

2009 年，預算法修改在擱置3 年后，由十屆全國人大轉至十一屆全國人大，十一屆全國人大決定重啟預算法修法進程。2009 年2 月，全國人大常委會預算工委、財政部、審計署等部門成立預算法修改領導小組。

2011 年11 月，國務院第181 次常務會議討論通過了預算法修正案草案，十一屆全國人大常委會于當年12 月對草案進行了初審，但草案一審稿內(nèi)容未見公開。

2012 年6 月，預算法修正案草案迎來二審。隨后，草案通過中國人大網(wǎng)向社會公開征求意見，引起公眾廣泛關注，共有1.9 萬人提出了33 萬條意見，征得意見數(shù)超出此前的“冠軍”——個人所得稅法修正案草案，僅次于同期征求意見的勞動合同法修正案草案。其中有3.4 萬條具體修改意見。

2013 年8 月，原定三審的預算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會第四次會議，三審延期。

相隔1 年零10 個月后，2014 年4 月21 日， 十二屆全國人大常委會第八次會議啟動對預算法修正案草案第三次審議程序。這是新一屆全國人大常委會組成以來，首次審議預算法修正案草案，也是黨的十八屆三中全會以后，預算法修正案草案首次上會。4 個月后，四審稿經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議順利審議并表決通過。此前頗為曲折的預算法修改進程，最終在十八屆三中全會后加快。

受訪專家認為，預算法大修提速是落實黨的十八屆三中全會決定的必然要求。十八屆三中全會明確了“公開透明預算制度”、“全口徑預算”等預算改革方向，同時提出要推進財稅體制改革。而現(xiàn)行預算法與目前財稅體制脫節(jié)，更對下一步財稅體制改革構成障礙，修法成為迫切要求。

改革精神貫穿修法全過程

財政預算是一個國家的賬本，收入與支出牽涉到千家萬戶。預算法則是以法的形式來規(guī)范“錢從哪里來，用到哪里去”的規(guī)則。要實現(xiàn)由人民掌管“錢袋子”，必然會壓縮政府的財政自由度，而觸動利益和限制權力的改革是最易遭遇阻力的。預算法修法歷程正是改革歷程的縮影，而且預算法修改始終緊扣改革脈搏，這一點在預算法三審、四審稿中顯現(xiàn)得尤為突出。

黨的十八屆三中全會把財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”。在財稅體制改革方面，十八屆三中全會提出的首要任務就是改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。

全國人大常委會組成人員發(fā)現(xiàn)，黨的十八屆三中全會為從根本上深化預算改革、建立現(xiàn)代預算制度明確了指導思想。三審稿的很多修改正是著眼于落實全會的要求。和二審稿相比，草案三審稿體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會精神，回應了社會關切。

全國人大常委會組成人員在審議草案三審稿時強調，中央要求把權力關進制度的籠子，預算制度就是其中一個籠子。通過修法，要建立最嚴密的預算制度，防止權力濫用。

四審稿草案在三審稿基礎上補充完善多處規(guī)定，又往前邁進一步。例如，將“強化預算約束”補充入立法宗旨 ;對全口徑預算的界定和管理更嚴謹 ;將舉債情況列入預算公開內(nèi)容 ;更嚴格限制專項轉移支付的地方配套 ;新增縣、鄉(xiāng)人大審查預算草案前，應“聽取選民和社會各界的意見”的規(guī)定 ;為杜絕收“過頭稅”，將“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”補充入法等。

全國人大常委會組成人員在審議時強調， 四審稿在技術層面有更多推進，要求預算編制更細化、公開的內(nèi)容更全面、對國庫管理更嚴格、預算審批環(huán)節(jié)更規(guī)范、違法預算的追責條款更嚴謹， 這些都有助于更好發(fā)揮預算法規(guī)范政府收支行為的作用。

高度肯定修法仍有完善空間

全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿參與了預算法修改工作。8 月26 日，尹中卿在分組審議四審稿時，用了三個“比較”來形容此次預算法修改 ：“比較好地體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神，比較好地與中央剛剛批準的財稅體制改革總體方案進行了協(xié)調，比較好地回應了社會關切?！贝舜涡薷念A算法，承載了改革開放以來積累的豐富經(jīng)驗，也吸取了預算體制尚不完善所產(chǎn)生的教訓。修改后的預算法對于我國財稅體制的發(fā)展必將起到保駕護航的作用。

“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明確了法律的本質和定位，使得預算法由過去的政府管理法，變成了規(guī)范政府、管理政府的法?！币星湓诮邮苡浾卟稍L時表示，這是此次法律修改的最大亮點。

回到法律本身，尹中卿及多位全國人大常委會委員認為，法律修改從多個方面強化了對政府行為的硬約束，在多個方面有重大突破，形成了以下幾個方面的突出亮點 ：包括確立全口徑預算體系、建立預決算公開透明制度、健全政府的債務管理制度、加強人大對預算決算的審查監(jiān)督、完善轉移支付制度及對轉移支付的預算編制作出詳細規(guī)定、建立跨年度預算平衡機制等。

在充分肯定新預算法的同時，尹中卿也表示，新修改的法律具有階段性特點，仍舊存有遺憾，比如全口徑預算體系還有待完善、在劃分中央與地方的關系上總體模糊處理、預算編制仍有完善空間、預算績效監(jiān)督仍需深入推進等?！斑@緣于預算法修改涉及方方面面的問題，有些問題短期內(nèi)認識難以統(tǒng)一 ;有些問題還看不清楚 ;有些問題剛剛提出，還缺乏實踐基礎。”

全國人大常委會組成人員認為，預算法是對中央與地方、立法與行政、政府與老百姓等關系的調整，各界對預算法這次修改給予很高期待。新預算法解決了全口徑預算、公開透明預算體系、立法宗旨等原則性、關 鍵性問題，修法走到這一步非常不易，順利出臺就是很大進步。但與此同時，經(jīng)濟的進一步發(fā)展，要求對預算進行更深層次的改革。預算法修改也存在一些改進空間。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化等改革目標，新預算法將在全面深化改革的過程中逐步調整、進一步完善。