劉建民+毛軍+歐陽(yáng)玲

摘要：深入推進(jìn)高等院校預(yù)算管理改革，要求樹立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算評(píng)價(jià)，合理構(gòu)建適合我國(guó)高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)新模式。文章系統(tǒng)探討了高等院?？?jī)效預(yù)算體系和績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，創(chuàng)新性地運(yùn)用合項(xiàng)思維方法，圍繞人才培養(yǎng)績(jī)效、科學(xué)研究績(jī)效、社會(huì)服務(wù)績(jī)效、文化傳承創(chuàng)新績(jī)效構(gòu)建了一個(gè)四維度的績(jī)效評(píng)價(jià)模型。從深化推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理評(píng)價(jià)工作出發(fā)，提出了完善高等院校內(nèi)部預(yù)算管理體制，構(gòu)建以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化建立預(yù)算績(jī)效的事后評(píng)價(jià)制度與績(jī)效預(yù)算撥款模式等建議。

關(guān)鍵詞：高等院校；績(jī)效預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)模型

一、引言

隨著我國(guó)高等院校教育改革的逐步深化，高等院校教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)歷了以國(guó)家為主的財(cái)政撥款到以高等院校規(guī)模的“生均定額+專項(xiàng)資金”撥款方式為主的多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)投入格局[1]。目前的高等院校教育財(cái)政撥款考核評(píng)價(jià)，財(cái)政撥款部門注重的是高等院校教育經(jīng)費(fèi)投入的年增加數(shù)量或增長(zhǎng)速度，而對(duì)財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性缺乏應(yīng)有的評(píng)價(jià)。新一輪全面深化財(cái)稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革成為改革的重中之重。引入以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念，建立與現(xiàn)代預(yù)算制度相適應(yīng)的、科學(xué)規(guī)范的高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，完善現(xiàn)有預(yù)算管理模式，有利于優(yōu)化高等院校教育資源配置，提高資金配置和使用效率，解決高等院校教育資源供求之間的矛盾具有重要作用。

近年來(lái)，隨著高等院校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、教育投入增加以及教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化，學(xué)者們開始關(guān)注高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)問(wèn)題。曾玉清和黃朝峰（2006）[2]在高等院校投入產(chǎn)出分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用DEA評(píng)價(jià)方法對(duì)高等院校辦學(xué)效益進(jìn)行了初步檢驗(yàn)。王麗萍等（2008）[3]基于因子分析法對(duì)投入產(chǎn)出指標(biāo)予以歸類匯總，運(yùn)用DEA組合評(píng)價(jià)方法測(cè)算出決策單元的相對(duì)效率值，揭示出產(chǎn)出規(guī)模收益情況。鄭鳴（2008）[4]運(yùn)用積累logistic對(duì)高校非財(cái)務(wù)信息進(jìn)行了回歸分析，反映了人力資源管理、提高科研能力、控制學(xué)術(shù)活動(dòng)費(fèi)用和合并高校對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效的影響。王穎和史勝安（2012）[5]以國(guó)有資產(chǎn)管理為重點(diǎn)，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析建立高等院?？?jī)效評(píng)價(jià)模型。李夢(mèng)蘇和賀強(qiáng)（2013）[6]從評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)主體與客體、評(píng)價(jià)模型和評(píng)價(jià)報(bào)告等方面提出了高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的思路?？偟膩?lái)看，目前關(guān)于高等院?？?jī)效預(yù)算管理改革研究?jī)H限于探索績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的理論分析，對(duì)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置、具體指標(biāo)選擇以及多層次綜合評(píng)價(jià)尚屬探索階段，高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系改革問(wèn)題研究仍有待深入。文章根據(jù)績(jī)效預(yù)算管理的基本要求并結(jié)合高等院校預(yù)算的基本特點(diǎn)，提出了滿足績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)需要的績(jī)效預(yù)算編制實(shí)施的方法與流程，按照新時(shí)期高等教育“人才培養(yǎng)”、“科學(xué)研究”、“社會(huì)服務(wù)”和“文化傳承創(chuàng)新”四大功能構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)模型，并就我國(guó)高等院校深化推進(jìn)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作提出了相應(yīng)的政策建議。

二、我國(guó)高等院校績(jī)效預(yù)算現(xiàn)狀

（一）我國(guó)高等院?？?jī)效預(yù)算存在的問(wèn)題

盡管目前已經(jīng)明確了高等院校預(yù)算管理改革的方向，但預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段，高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)仍存在一定的問(wèn)題。第一，績(jī)效預(yù)算長(zhǎng)期和短期目標(biāo)不一致。目前我國(guó)高等院校在編制預(yù)算時(shí)缺乏長(zhǎng)期和短期目標(biāo)整合的思想，因此預(yù)算管理基本沒(méi)有與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，不能充分發(fā)揮預(yù)算的資源配置功能，從而造成長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算的脫節(jié)。近年來(lái)，理論界提倡采用“零基預(yù)算法”來(lái)編制預(yù)算，而績(jī)效預(yù)算方法受限于實(shí)施的難度而流于形式。第二，缺乏績(jī)效預(yù)算考核與評(píng)價(jià)體系。高等院校預(yù)算經(jīng)歷了由“基數(shù)+發(fā)展”到“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的演變過(guò)程，在一定程度上克服了“基數(shù)+發(fā)展”預(yù)算方式下基數(shù)確定缺乏系統(tǒng)、明確的科學(xué)依據(jù)的弊端，緩解了高等院校間資源分配的不平衡和不合理狀況。然而，由于“綜合定額”的成本結(jié)構(gòu)并不能全面準(zhǔn)確反映高等院校實(shí)際需求，各種層次的高等院校發(fā)展重點(diǎn)和培養(yǎng)成本的差異性沒(méi)有能夠體現(xiàn)出來(lái)，引導(dǎo)高等院校提高辦學(xué)效益的作用還未充分發(fā)揮出來(lái)。第三，高等院校辦學(xué)支出主要是按照收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)確認(rèn)和核算的現(xiàn)金支出，在會(huì)計(jì)核算方面沒(méi)有對(duì)辦學(xué)活動(dòng)的教育資源耗費(fèi)作嚴(yán)格區(qū)分。因此，難以評(píng)判高等院校具體辦學(xué)成本費(fèi)用及辦學(xué)績(jī)效的高低。

（二）我國(guó)高等院?？?jī)效預(yù)算流程

高等院?？?jī)效預(yù)算是以預(yù)算績(jī)效為核心，對(duì)高等院校中投入、產(chǎn)出和效率進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。其中，投入是指上下級(jí)間和同級(jí)間教育資源縱向配置和橫向配置；產(chǎn)出是指教育產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量；效率是指教育產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的實(shí)際效果；潛力是指高等院?？沙掷m(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)。高等院?？?jī)效預(yù)算是事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)督評(píng)價(jià)。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于預(yù)算工作全過(guò)程，是一套完整的制度化管理體系，有利于提高預(yù)算資金運(yùn)行質(zhì)量。高等院?？?jī)效預(yù)算流程如圖1所示。

圖1高等院?？?jī)效預(yù)算流程圖

第一，制定高等院校和部門目標(biāo)?？紤]高等院校長(zhǎng)期規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)效益確定預(yù)算管理目標(biāo)。根據(jù)整體目標(biāo)細(xì)化成部門目標(biāo)和編制部門預(yù)算。第二，預(yù)算編制和審批下達(dá)?！耙允斩ㄖ?、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)”是高等院校預(yù)算編制原則。按照規(guī)定編制預(yù)算時(shí)需要將所有收入納入預(yù)算收入當(dāng)中。高等院校部門內(nèi)部預(yù)算編制采用“兩上兩下”的程序?！耙簧稀保焊叩仍盒Ｘ?cái)務(wù)部門根據(jù)主管部門對(duì)年度預(yù)算以及各部門、學(xué)院（系部）預(yù)算政策的具體要求，布置預(yù)算編制工作。各部門、學(xué)院（系部）根據(jù)工作要求和發(fā)展計(jì)劃，在理清日常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不同要求的情況下，編制部門、學(xué)院（系部）年度預(yù)算表并提交給高等院校財(cái)務(wù)部門。“一下”：高等院校財(cái)務(wù)部門在控制收支預(yù)算總額的情況，進(jìn)行分析、審核和匯總，對(duì)部門、學(xué)院（系部）年度預(yù)算表進(jìn)行內(nèi)部分配和調(diào)整，并將預(yù)算控制數(shù)下達(dá)到部門、學(xué)院（系部）?！岸稀保翰块T、學(xué)院（系部）根據(jù)“一上”和“一下”的預(yù)算額度進(jìn)行對(duì)比分析，并將部門、學(xué)院（系部）意見(jiàn)反饋給高等院校財(cái)務(wù)部門?！岸隆保焊叩仍盒Ｘ?cái)務(wù)部門在收集部門、學(xué)院（系部）意見(jiàn)后，根據(jù)實(shí)際情況和部門、學(xué)院（系部）溝通協(xié)商，最終確定部門、學(xué)院（系部）年度預(yù)算并通過(guò)高等院校預(yù)算管理委員會(huì)審核和批復(fù)，最終下達(dá)到部門、學(xué)院（系部）。第三，預(yù)算的執(zhí)行和控制。經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算，部門、學(xué)院（系部）要嚴(yán)格控制支出，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，按照國(guó)家和院校規(guī)定的預(yù)算控制制度執(zhí)行。第四，決算報(bào)告和分析。按照教育主管部門要求和規(guī)定編制年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告。第五，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)績(jī)效指標(biāo)衡量預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的有效性，通過(guò)信息反饋給預(yù)算主管部門，預(yù)算主管部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)年度內(nèi)預(yù)算金額進(jìn)行調(diào)整。第六，績(jī)效激勵(lì)與反饋。績(jī)效預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵在于建立激勵(lì)與約束機(jī)制，準(zhǔn)確測(cè)算預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。高等院校預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)部門、學(xué)院（系部）進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)部門根據(jù)部門、學(xué)院（系部）績(jī)效水平的高低，分配下年度的預(yù)算分配以及進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。對(duì)績(jī)效水平高的部門、學(xué)院（系部）給予績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)績(jī)效水平低的部門、學(xué)院（系部）給予懲罰，建立預(yù)算問(wèn)責(zé)機(jī)制，預(yù)算管理委員會(huì)給予分析和指導(dǎo)，甚至應(yīng)考慮對(duì)教育資源配置的適度減少。最后，部門、學(xué)院（系部）根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)教職工薪酬進(jìn)行適度調(diào)整；高等院校根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)下一年的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)。

三、高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)框架構(gòu)建

（一）明確高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)要素

高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)包括評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)主體和客體、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法。高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。高等院校確定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，部門、學(xué)院（系部）根據(jù)實(shí)際情況確定具體目標(biāo)，從而形成多層次績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)體系。高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的主體是預(yù)算管理委員會(huì)和部門、學(xué)院（系部）。高等院校按照工作性質(zhì)分為事業(yè)類機(jī)構(gòu)和企業(yè)類機(jī)構(gòu)。事業(yè)類機(jī)構(gòu)包括管理機(jī)構(gòu)、學(xué)院（系部）和二級(jí)獨(dú)立核算單位等，要求按照績(jī)效預(yù)算要求向主管部門上報(bào)教育事業(yè)收支。企業(yè)類機(jī)構(gòu)包括科技企業(yè)、后勤企業(yè)和其他企業(yè)的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，其收支不構(gòu)成績(jī)效預(yù)算上報(bào)內(nèi)容，為財(cái)務(wù)報(bào)告的表外資料。高等院校的財(cái)務(wù)收支均為績(jī)效預(yù)算管理對(duì)象，由校級(jí)預(yù)算和二級(jí)預(yù)算部門、學(xué)院（系部）組成，由二級(jí)預(yù)算部門、學(xué)院（系部）上報(bào)數(shù)據(jù)，校級(jí)預(yù)算實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”。評(píng)價(jià)對(duì)象為二級(jí)預(yù)算部門、學(xué)院（系部）和管理機(jī)構(gòu)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)客體的性質(zhì)、目的和狀態(tài)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象在高等教育資源投入、產(chǎn)出和發(fā)展?jié)撃艿确矫娴木唧w表現(xiàn)。在評(píng)價(jià)過(guò)程中，根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)的不同可采用主成分分析法、層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)主體借助評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用評(píng)價(jià)方法測(cè)算出評(píng)價(jià)客體得到評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)要素間形成一個(gè)相互聯(lián)系的整體。

（二）構(gòu)建與高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)要求相適應(yīng)的預(yù)算編制

作為非營(yíng)利公益事業(yè)單位的高等院校，并不存在必然的收入與教育活動(dòng)“產(chǎn)品”內(nèi)在關(guān)系。然而，高等院校績(jī)效預(yù)算需要將辦學(xué)所耗費(fèi)的資源按照教育活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)劃分和核算。為體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和成本核算原則，匯總、歸集和分配高等院校從事教育活動(dòng)所耗費(fèi)的資源。高等院?？?jī)效預(yù)算應(yīng)遵循基本原則：績(jī)效導(dǎo)向原則（以結(jié)果導(dǎo)向原則）：編制預(yù)算應(yīng)當(dāng)以績(jī)效導(dǎo)向來(lái)確定項(xiàng)目或活動(dòng)成本為根本目標(biāo)；全面性原則：績(jī)效預(yù)算應(yīng)當(dāng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制，將高等院?；顒?dòng)或項(xiàng)目相關(guān)成本費(fèi)用都納入績(jī)效預(yù)算中，全面反映高等院校取得目標(biāo)績(jī)效所耗費(fèi)的資源；貨幣衡量原則：通過(guò)貨幣形式表示績(jī)效預(yù)算項(xiàng)目或活動(dòng)所耗費(fèi)的教育資源，要求績(jī)效預(yù)算應(yīng)當(dāng)以可量化的績(jī)效指標(biāo)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效實(shí)物指標(biāo)轉(zhuǎn)換為貨幣指標(biāo)，并可以進(jìn)行量化考核評(píng)價(jià)。

第一，確定高等院校的績(jī)效項(xiàng)目和績(jī)效指標(biāo)。在編制績(jī)效預(yù)算前，需要確定高等院校從事的活動(dòng)或項(xiàng)目。根據(jù)績(jī)效目標(biāo)和量化的績(jī)效指標(biāo)，考核和分析高等院校的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)。高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)考核衡量的是“績(jī)”與“效”，績(jī)效指標(biāo)是量化模式和非價(jià)值量化模式、絕對(duì)數(shù)指標(biāo)和相對(duì)數(shù)指標(biāo)的綜合反映。高等院校績(jī)效指標(biāo)包括價(jià)值量化模式和非價(jià)值量化模式，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)直接地或間接地用價(jià)值量予以衡量。高等院校作為非營(yíng)利的公益事業(yè)單位，績(jī)效表現(xiàn)在非價(jià)值方面（如社會(huì)效益）。因此，采用量化方法對(duì)高等院?？?jī)效預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，量化方法分為絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)形式?？?jī)效指標(biāo)中績(jī)效指標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)并不能完全量化，包括辦學(xué)水平、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量等，在對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行定量分析的同時(shí)，應(yīng)予以定性分析。

第二，對(duì)高等院校績(jī)效活動(dòng)和項(xiàng)目所耗費(fèi)的教育資源進(jìn)行測(cè)算。測(cè)算活動(dòng)或項(xiàng)目以及教育資源耗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)配置作為編制績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)。按照績(jī)效成本對(duì)象受益情況，將辦學(xué)活動(dòng)發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行歸集和分配，最終確定高等院?？?jī)效對(duì)象的成本。績(jī)效成本歸集根據(jù)費(fèi)用與成本對(duì)象的關(guān)系可區(qū)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。其中，直接費(fèi)用是指高等院校辦學(xué)活動(dòng)發(fā)生的能夠直接計(jì)入績(jī)效成本中的費(fèi)用；間接費(fèi)用是指高等院校為了維持正常運(yùn)行而發(fā)生的不能直接計(jì)入績(jī)效成本中的費(fèi)用（如基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理等費(fèi)用）。高等院校應(yīng)設(shè)置直接費(fèi)用和間接費(fèi)用歸集賬戶，按照績(jī)效成本項(xiàng)目將高等院校辦學(xué)活動(dòng)中所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用區(qū)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用后進(jìn)行歸集。

第三，將績(jī)效活動(dòng)和項(xiàng)目的資源耗費(fèi)和辦學(xué)支出折算為績(jī)效成本?，F(xiàn)行高等院校會(huì)計(jì)核算主要采用收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)確認(rèn)辦學(xué)活動(dòng)所發(fā)生的教育資源耗費(fèi)，而沒(méi)有將教育資源耗費(fèi)按照項(xiàng)目分類進(jìn)行核算。因此，按照現(xiàn)金制基礎(chǔ)，根據(jù)績(jī)效預(yù)算要求計(jì)算出項(xiàng)目績(jī)效支出，從而運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制將高等院校辦學(xué)支出調(diào)整為績(jī)效成本。

第四，根據(jù)高等院校所處地理位置、辦學(xué)條件和教育資源配置，編制活動(dòng)和項(xiàng)目的績(jī)效成本表，形成高等院校的績(jī)效預(yù)算。將高等院?；顒?dòng)和項(xiàng)目所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用完整地反映在表格中，將高等院?；顒?dòng)和項(xiàng)目所發(fā)生的績(jī)效成本調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)成本。

（三）建立高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)模型

1.高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)中“績(jī)”方面包括預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行效果和預(yù)算可持續(xù)性。

預(yù)算安排（即投入方面）包括人員經(jīng)費(fèi)保障率、公用經(jīng)費(fèi)保障率。人員經(jīng)費(fèi)保障率用以反映和考核高等院校本年度預(yù)算安排中“保工資”狀況。公用經(jīng)費(fèi)保障率用以反映和考核高等院校本年度預(yù)算安排中“保運(yùn)轉(zhuǎn)”水平，可用于與同類高等院校的水平對(duì)比分析。

預(yù)算執(zhí)行（即過(guò)程方面）包括決算收支和預(yù)算收支對(duì)比情況、財(cái)政撥款項(xiàng)目支出執(zhí)行率、政府采購(gòu)執(zhí)行率、決算收支平衡情況、財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余變動(dòng)率。決算收支和預(yù)算收支對(duì)比情況反映的是高等院校預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性和規(guī)范性。財(cái)政撥款項(xiàng)目支出執(zhí)行率反映高等院校本期財(cái)政撥款項(xiàng)目支出（包括預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整數(shù)）的執(zhí)行管理水平。政府采購(gòu)執(zhí)行率反映高等院校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況。決算收支平衡情況反映財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理情況。財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余與上年比較變化率反映財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理情況。

預(yù)算可持續(xù)性包括教育經(jīng)費(fèi)撥款增長(zhǎng)率、教育經(jīng)費(fèi)自給率、資產(chǎn)負(fù)債率和固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率。教育經(jīng)費(fèi)撥款增長(zhǎng)率反映高等院校辦學(xué)規(guī)模和科研實(shí)力的發(fā)展情況。教育經(jīng)費(fèi)自給率反映高等院校自籌資金的努力程度狀況、自主創(chuàng)收能力、對(duì)國(guó)家和銀行等金融機(jī)構(gòu)的依賴程度以及辦學(xué)發(fā)展資金條件和安全性的情況。資產(chǎn)負(fù)債率反映高等院校對(duì)債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制程度。資產(chǎn)負(fù)債率越小并不意味著越好，在具備償還保障的前提下，高等院校應(yīng)適度舉債和積極籌集資金來(lái)促進(jìn)辦學(xué)活動(dòng)的發(fā)展。固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率反映高等院校的資產(chǎn)增長(zhǎng)速度。資產(chǎn)的年增長(zhǎng)率高，說(shuō)明辦學(xué)活動(dòng)的硬件有較好改善，有利于高等院校的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)中“效”方面根據(jù)高等院校教育投入—產(chǎn)出理論。[7]文章運(yùn)用合項(xiàng)思維方法構(gòu)建“四因素模型”：“人才培養(yǎng)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)服務(wù)績(jī)效、文化傳承創(chuàng)新績(jī)效”四個(gè)維度的指標(biāo)模型。

人才培養(yǎng)績(jī)效指標(biāo)：高等院校通過(guò)教育資源投入實(shí)現(xiàn)教育活動(dòng)的完成。產(chǎn)出指標(biāo)包括學(xué)生人數(shù)（在校學(xué)生和畢業(yè)生人數(shù)）和學(xué)生質(zhì)量。高等院校進(jìn)行人力、物力和財(cái)力資源投入，通過(guò)教師創(chuàng)造性勞動(dòng)把現(xiàn)代科技和文化傳授給學(xué)生，塑造高素質(zhì)人才。

科研績(jī)效指標(biāo)：科學(xué)研究過(guò)程中人力、物力和財(cái)物與產(chǎn)出不存在明顯匹配關(guān)系，衡量科學(xué)研究績(jī)效有一定的難度，科研投資不是馬上就會(huì)“產(chǎn)出”效益而是“遲效”的，但一旦形成能力則是“長(zhǎng)效”的。

社會(huì)服務(wù)績(jī)效指標(biāo)：衡量高等院校的社會(huì)服務(wù)績(jī)效應(yīng)側(cè)重于社會(huì)效益。為了綜合全面地研究我國(guó)高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)，可以使用中國(guó)校友網(wǎng)公布的聲譽(yù)得分來(lái)間接度量高等院校的社會(huì)服務(wù)功能。

文化傳承創(chuàng)新績(jī)效指標(biāo)：高等院校擁有師資隊(duì)伍和學(xué)生，配備科研平臺(tái)并提供教育經(jīng)費(fèi)。文化傳承創(chuàng)新包括國(guó)際化、研究性和跨學(xué)科等方式的課程教學(xué)，參加學(xué)術(shù)講座和參與課題研究等方式的素質(zhì)培養(yǎng)。

3.在對(duì)高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)，首先采用主成分分析法將四個(gè)準(zhǔn)則層中不可比的評(píng)價(jià)指標(biāo)運(yùn)用熵權(quán)法轉(zhuǎn)變?yōu)榭杀戎笜?biāo)；然后運(yùn)用層次分析法測(cè)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的綜合值，具體步驟如下：

第一步，根據(jù)層次分析法把高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為目標(biāo)，從而將評(píng)價(jià)目標(biāo)分為人才培養(yǎng)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)服務(wù)績(jī)效和文化傳承創(chuàng)新績(jī)效四個(gè)準(zhǔn)則層，為了直觀分析和評(píng)價(jià)高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)情況，設(shè)置高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)模型為：S=αB1+βB2+γB3+ηB4。其中：S為高等院校預(yù)算合理度；B1為人才培養(yǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)值；B2為科研績(jī)效評(píng)價(jià)值；B3為社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)值；B4為文化傳承創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)值。α、β、γ、η分別為四個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)的系數(shù)，且α+β+γ+η=1。

第二步，在四個(gè)準(zhǔn)則層下選取相應(yīng)指標(biāo)，對(duì)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性做出判斷且賦予權(quán)重，寫成判斷矩陣形式來(lái)反映準(zhǔn)則層下各二級(jí)指標(biāo)情況。構(gòu)造層次判斷矩陣A=（aij）n×n。假設(shè)二級(jí)基準(zhǔn)層有n個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，X={x1，x2，…，xn}，根據(jù)準(zhǔn)則層評(píng)價(jià)指標(biāo)相互比較從而確定目標(biāo)權(quán)重系數(shù)，比較第i個(gè)因素和第j個(gè)因素的結(jié)果用aij來(lái)表示，則aij-1/aij，A=（aij）n×n，A為比較判斷矩陣。假定準(zhǔn)則層中的評(píng)價(jià)指標(biāo)Bk與子評(píng)價(jià)指標(biāo)層因素B1、B2…Bn的關(guān)系構(gòu)造判斷矩陣如下列公式：B1=∑aib1i；B2=∑ajb2j；B3=∑akb3k；B4=∑amb4m。其中，i，j，k，m=1，2，…n；b1i，b2i，b3i，b4i分別為準(zhǔn)則層評(píng)價(jià)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)，系數(shù)ai，aj，ak，am分別為二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重值，且滿足∑ai=1，∑aj=1，∑ak=1，∑am=1。

第三步，采用特征根法計(jì)算高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)。計(jì)算判斷矩陣元素乘積：Mi=∏nj=1aij（i=1，2，…n）；計(jì)算M行的n次方根，即Wi=nMi；對(duì)向量進(jìn)行歸一化處理，將W=（W1，W2，…Wn）T標(biāo)準(zhǔn)化，即Wi=Wi/∑ni=1Wi，所得Wi即為權(quán)重。

第四步，層次排序、層次總排序和一致性檢驗(yàn)。①計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)一致性檢驗(yàn)CI公式：CI=（λmax-n）/（n-1）；②運(yùn)用平均隨機(jī)一致性查找相應(yīng)指標(biāo)RI；③計(jì)算CR=CI/RI。當(dāng)CR<0.10時(shí)，認(rèn)為滿足判斷矩陣通過(guò)一致性檢驗(yàn)，表明準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重是合理的；當(dāng)CR>0.10時(shí)，認(rèn)為判斷矩陣不滿足一致性檢驗(yàn)，排序向量是無(wú)效的，須對(duì)判斷矩陣做適當(dāng)調(diào)整。

第五步，高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化方法。高等院?？?jī)效預(yù)算合理狀態(tài)等級(jí)界定。通過(guò)功效函數(shù)：綜合功效系數(shù)=∑單項(xiàng)功效系數(shù)×該指標(biāo)的權(quán)重，轉(zhuǎn)化為可以度量的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)，由此得到高等院?？?jī)效預(yù)算最終測(cè)算數(shù)據(jù)。將高等院校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)狀態(tài)量化結(jié)果進(jìn)行分級(jí)，共分為很合理（分?jǐn)?shù)范圍[80，100]）、相對(duì)合理（分?jǐn)?shù)范圍[60，80]）、基本合理（分?jǐn)?shù)范圍[40，60]）、相對(duì)不合理（分?jǐn)?shù)范圍[20，40]）、不合理（分?jǐn)?shù)范圍[0，20]）五種狀態(tài)類型。

五、結(jié)論及政策建議

文章全面分析我國(guó)高等院?？?jī)效預(yù)算現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，運(yùn)用層次分析法并結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)的要素與內(nèi)容，創(chuàng)新性地運(yùn)用合項(xiàng)思維方法，圍繞人才培養(yǎng)績(jī)效、科學(xué)研究績(jī)效、社會(huì)服務(wù)績(jī)效、文化傳承創(chuàng)新績(jī)效構(gòu)建了一個(gè)四維度的績(jī)效評(píng)價(jià)模型，并提出以下政策建議來(lái)促進(jìn)高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)逐步完善。

第一，完善高等院校內(nèi)部預(yù)算管理體制。健全高等院校預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，成立校級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)，掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)、審核、平衡和確定學(xué)校預(yù)算方案；配備相應(yīng)的績(jī)效預(yù)算管理人員，建立部門、學(xué)院（系部）行政責(zé)任制，明確責(zé)任和落實(shí)措施。按照預(yù)算項(xiàng)目類別建立項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫(kù)，確定數(shù)據(jù)庫(kù)中預(yù)算項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方式，為預(yù)算制定提供信息，并為預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果和驗(yàn)收提供信息。

第二，構(gòu)建以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的高等院?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前由于我國(guó)高等院校評(píng)價(jià)指標(biāo)有所差異，通用性評(píng)價(jià)指標(biāo)也難以構(gòu)成合適指數(shù)覆蓋不同的高等院校標(biāo)準(zhǔn)[8]。同時(shí)，現(xiàn)行高等院校實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制的核算方式，評(píng)價(jià)指標(biāo)與會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)間缺乏關(guān)聯(lián)性，無(wú)法體現(xiàn)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的需要[9]。因此，根據(jù)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)要求，設(shè)置績(jī)效成本的會(huì)計(jì)核算科目，增加高等院校辦學(xué)績(jī)效和績(jī)效成本耗費(fèi)報(bào)表，以便正確核算高等院校辦學(xué)的績(jī)效成本。

第三，建立預(yù)算績(jī)效的事后評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算監(jiān)督力度。我國(guó)高等院校存在約束與監(jiān)督機(jī)制不健全、預(yù)算約束軟化和教育資金使用效率等問(wèn)題，造成教育經(jīng)費(fèi)在執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督。因此，通過(guò)建立順暢的信息溝通渠道，根據(jù)預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)間產(chǎn)生的差異進(jìn)行原因分析，通過(guò)定性和定量方式全面分析預(yù)算資金的使用情況，作為指導(dǎo)下一年度預(yù)算工作的重要依據(jù)。建立事后評(píng)價(jià)制度就是要開展過(guò)程評(píng)價(jià)、效果評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)和持續(xù)性評(píng)價(jià)，根據(jù)事后評(píng)價(jià)結(jié)果吸取經(jīng)驗(yàn)并明確調(diào)整方向，同時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，提高事后評(píng)價(jià)效率和加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

第四，建立以績(jī)效預(yù)算目標(biāo)為主的高等院校撥款模式。采用“零基預(yù)算”，在編制預(yù)算時(shí)不考慮上年度教育經(jīng)費(fèi)收支情況，根據(jù)正常經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩部分重新核定支出數(shù)額；實(shí)施“滾動(dòng)預(yù)算”，預(yù)算編制時(shí)需要考慮中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與教育資金供給間的協(xié)調(diào)關(guān)系，根據(jù)前期間的預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)之后時(shí)期的預(yù)算進(jìn)行修訂，逐期向后滾動(dòng)和以連續(xù)不斷的預(yù)算形式來(lái)安排規(guī)劃業(yè)務(wù)活動(dòng)，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。在國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)撥款上，應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果制定與高等院校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)相匹配的“生均定額+專項(xiàng)資金+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”的績(jī)效撥款方式，進(jìn)一步完善績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和獎(jiǎng)懲制度，構(gòu)建一套完整的績(jī)效撥款機(jī)制，在明確教育經(jīng)費(fèi)撥款所要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需費(fèi)用，設(shè)定量化指標(biāo)來(lái)衡量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果確定撥款額度和調(diào)整分配數(shù)額，同時(shí)，引入中介組織和機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政撥款的核算、管理、運(yùn)用以及經(jīng)費(fèi)使用狀況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，為政府提高高等院校撥款的績(jī)效水平以及確定撥款方向提供依據(jù)。

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（責(zé)任編輯劉第紅）