王 鍇

(蘇州大學(xué)社會學(xué)院，江蘇蘇州215123)

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積極救助的中國探索：精準(zhǔn)扶貧與低保制度的銜接
——基于政府職能的考量

王 鍇

(蘇州大學(xué)社會學(xué)院，江蘇蘇州215123)

目前我國社會救助的政府職能主要體現(xiàn)為“提供”，其形式為國民財(cái)富的再分配，屬于傳統(tǒng)消極型救助模式。在后現(xiàn)代社會中，社會救助的改革方向表現(xiàn)出從消極向積極的轉(zhuǎn)變，政府除了需要進(jìn)行“提供”之外，還需要進(jìn)行“調(diào)節(jié)”，包括對個人的調(diào)節(jié)、對經(jīng)濟(jì)社會問題的調(diào)節(jié)以及對制度的調(diào)節(jié)等。目前政府在社會救助中存在職能缺位現(xiàn)象，而當(dāng)下農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧的制度銜接正是為解決這一問題所作出的探索與嘗試。

社會救助；精準(zhǔn)扶貧；積極社會福利

著名社會學(xué)家安東尼·吉登斯在對“第三條道路”的政治設(shè)計(jì)中提出了“積極社會福利”概念，指出“國家的作用不僅僅是‘提供’福利，它還必須發(fā)揮一種更加廣泛然而又更加松散的調(diào)節(jié)功能?！盵1]作為后現(xiàn)代著名學(xué)者之一，吉登斯的“積極社會福利”也體現(xiàn)出了社會政策的后現(xiàn)代取向。新時(shí)期政府在社會救助中到底應(yīng)該發(fā)揮怎樣的功能，其基本定位和目標(biāo)是什么，如何厘清各種政策之間的相應(yīng)關(guān)系，是目前亟需探討和解決的一個問題。

一、社會救助的現(xiàn)代性流變

在契約論者看來，政府起源于人民共同的協(xié)議契約，是個體權(quán)力的集合體。當(dāng)個體遭受困境之時(shí)，政府有責(zé)任予以救助。在馬克思看來，社會需要對國民的全體勞動所得“有折有扣”地扣除，作為“對于無力勞動者的基金”。即使在自由主義者羅爾斯那里，也認(rèn)為在“原初狀態(tài)”中，個體由于“無知之幕”的存在，必然同意一種有利于最不利者的分配。托馬斯·馬歇爾進(jìn)一步深化和豐富了這種思想，認(rèn)為公民身份當(dāng)然地包含了從18世紀(jì)發(fā)展而來的公民權(quán)利(人身自由、言論自由、私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯等)、從19世紀(jì)發(fā)展而來的政治權(quán)利(選舉權(quán)與被選舉權(quán)等)以及發(fā)展于20世紀(jì)的社會權(quán)利(經(jīng)濟(jì)福利權(quán))，這些權(quán)利是作為公民所自然獲得的。除了少數(shù)像哈耶克和羅伯特·諾奇克這樣極端的自由主義者反對社會救助，認(rèn)為這是一種“致命的自負(fù)”外，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)可政府的救助行為。筆者認(rèn)為，政府作為人民利益的載體，具有關(guān)心每一位公民利益的責(zé)任，尤其在社會主義國家之中，政府體現(xiàn)人民主權(quán)，代表最廣大人民的根本利益，因此政府應(yīng)當(dāng)以恰當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)施社會救助。

社會救助作為一項(xiàng)具體的社會政策，是政府對社會問題的具體反映，是社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化的產(chǎn)物，因而從其誕生之初就具有這一時(shí)代的精神氣質(zhì)。20世紀(jì)中葉以來，“后現(xiàn)代”成為學(xué)術(shù)界的流行詞，不同學(xué)者對后現(xiàn)代也有各自不同的解釋。吉登斯傾向從制度維度來理解現(xiàn)代性，認(rèn)為當(dāng)今社會還處于現(xiàn)代性的高級階段，亦即反思現(xiàn)代性的階段，將后現(xiàn)代理解為是一種“未完成的任務(wù)”；米歇爾·福柯則認(rèn)為后現(xiàn)代并非是一個具體的歷史階段，而是一種向他者開放的“態(tài)度”；美國社會學(xué)家丹尼爾·貝爾在《后工業(yè)社會的到來》一書中，從后工業(yè)社會的視角來理解后現(xiàn)代，認(rèn)為后工業(yè)社會是一種以服務(wù)業(yè)取代制造業(yè)、以知識和技術(shù)為核心的時(shí)代。筆者傾向以“主體性”這一視角來窺視現(xiàn)代性，認(rèn)為現(xiàn)代性至少可以分為啟蒙現(xiàn)代性、經(jīng)典現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性，而將這些階段貫穿起來的主線，就是主體性。這也是“哲學(xué)史蘊(yùn)含著的一條深刻的邏輯主線”。[2]

所謂啟蒙現(xiàn)代性大約是指在啟蒙運(yùn)動之后，人開始尋求擺脫自己加之于自己之不成熟的狀態(tài)，開始要求擺脫上帝的束縛，肯定人自身的理性，這一階段中與“人”相對立的是單一主體“神”。此時(shí)，人是神的手段，是神的客體；神為知識立法，為道德立法，為審美立法。此時(shí)的社會救助多表現(xiàn)為“懲戒式”和“憐憫式”。對因懶惰、無知等原因造成的貧困，實(shí)施懲戒型救助，如英國1601年《濟(jì)貧法》中的濟(jì)貧院制度；而對因年老、殘疾等引起的貧困則由教會實(shí)施憐憫式救助。在經(jīng)典現(xiàn)代性階段，人雖然如尼采呼喊的“上帝死了”一般獲得了主體地位，但這一主體的獲得者是人的“類本質(zhì)”，是戰(zhàn)勝了上帝之后的“巨人”。作為個體的人依然處于客體地位，受“純粹理性”支配(到19世紀(jì)末逐漸轉(zhuǎn)為“實(shí)踐理性”)，理性替代了上帝而成了新的“元”，而理性的擁有者為抽象意義上的人，亦即“總體人”，因而人受“總體人”的支配。這一“總體人”的現(xiàn)實(shí)代言者就是國家或政府。因此，這一階段的社會救助是建立在國家“法治”層面的救助，人依舊是手段，只不過是由原先“上帝”的手段轉(zhuǎn)化為“國家”的手段。國家頒布相關(guān)社會福利、社會救助的法案以保障國民的基本生活。在西方資產(chǎn)階級代議制國家，其目的有兩個：一是為了維護(hù)資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，如英國1834年的《新濟(jì)貧法》，是階級矛盾的緩和器，或如俾斯麥所說，其所頒布的一系列社會福利法案是“化解工人運(yùn)動的必要成本”；二是為了獲得選民的選票而做出的承諾，如歐洲社會民主主義的“福利國家”。在我國無產(chǎn)階級專政的社會主義制度下，社會救助施行之初是為了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了全體人民的共同利益?？傊?jīng)典現(xiàn)代性的社會救助是工業(yè)化大生產(chǎn)下的產(chǎn)物，雖然解決了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“一時(shí)之需”，但個體始終是作為“總體人”的手段而不是目的，國家以簡單的“提供”方式實(shí)施救助，使人擁有最基本的保障水平，即能夠“生存”。因而此時(shí)的社會救助表現(xiàn)出個體被動性、方式單一性和福利依賴性。所謂后現(xiàn)代，即是如?？滤浴叭怂懒恕币话悖熬奕恕笔湃?，而個體人之重生，是對單一主體的拒斥和對他者的開放，是多元主體間交往博弈的時(shí)代。不同于經(jīng)典現(xiàn)代性下的“主-客”交往結(jié)構(gòu)，后現(xiàn)代是一種“主-主”交往結(jié)構(gòu)(之后在交往實(shí)踐觀的視角下，發(fā)展為“主-客-主”的交往結(jié)構(gòu))。正如馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中所說：“每個人的自由發(fā)展，是一切人自由發(fā)展的條件”。這一描述也正是馬克思主義交往實(shí)踐觀對后現(xiàn)代的理解，其內(nèi)涵包括“自由”“平等”“差異”以及“人是目的”。因此，在后現(xiàn)代社會中，救助理念與救助模式必然與前期現(xiàn)代性(包括啟蒙現(xiàn)代性和經(jīng)典現(xiàn)代性)社會不同，不再僅是維持人的“生存”，同時(shí)也要促進(jìn)人的“發(fā)展”。而人要實(shí)現(xiàn)馬克思所說的自由發(fā)展，就需要針對不同的個體，實(shí)施不同的救助方案，精準(zhǔn)確定每一個人的具體困難和具體需求，幫助個體進(jìn)行“增能”，也稱“增權(quán)”或“充權(quán)”，使個體能夠通過自己的能力擺脫困境，社會救助與經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)同步協(xié)調(diào)發(fā)展。很明顯，原先政府的純粹“提供”方式已不可能再適用，需要更多關(guān)注“調(diào)節(jié)”，前現(xiàn)代性下那種傳統(tǒng)的被動消極救助模式也需要向主動積極的社會救助方向變革。

二、積極社會救助的政府職能應(yīng)然表現(xiàn)

政府在社會救助中存在“提供”和“調(diào)節(jié)”兩方面的職能。“提供”是指經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和服務(wù)資源的直接供給，如中國的最低生活保障制度，美國的TANF(低收入家庭臨時(shí)救助方案)和食物券等。它是社會救助中最常見的形式，也可以表述為國民財(cái)富的二次分配。政府通過財(cái)政手段對初次分配的結(jié)果進(jìn)行調(diào)控，以促進(jìn)社會公平。直接的“提供”是消除貧困的最簡單方式，但卻無法根除貧困。受助者受制于自身困境和外部困境，即便其自身具有擺脫困境的愿望，也常常會陷入無能為力的“客觀福利依賴”*客觀福利依賴是指個體本身不具有依賴福利的期望，然其無論如何努力都不能擺脫困境而不得不長期依靠福利救助的一種行為。與之相對的是主觀福利依賴，指個體在主觀意識上安于現(xiàn)狀，不愿離開福利。。筆者曾在拙文《我國目前社會救助中政府分配職能的缺位》中指出，政府單純干預(yù)再次分配并不能實(shí)現(xiàn)真正的公平，而是要積極主動地干預(yù)到初次分配之中，努力縮小起點(diǎn)的不公平。[3]本文將對此進(jìn)行補(bǔ)充性闡釋，認(rèn)為政府在社會救助中除了直接的“提供”外，還需要進(jìn)行積極的“調(diào)節(jié)”。這包含三層含義：

第一，針對個人能力不足引起的貧困。有學(xué)者將這種情況稱為“個人匱乏”。[4]這種看法最早源于社會達(dá)爾文主義，將貧窮視為個人缺陷的結(jié)果。因此，“調(diào)節(jié)”的措施就是要提高個體的社會適應(yīng)性，如進(jìn)行教育服務(wù)、工作培訓(xùn)，對殘疾人實(shí)施康復(fù)訓(xùn)練等；同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)個體生活方式的轉(zhuǎn)變，用吉登斯的話就是“生活政治”，如不吸煙、多參加運(yùn)動、遵守交通規(guī)則等健康安全的生活方式，以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，政府需要對此進(jìn)行積極宣傳和引導(dǎo)?？傊?，這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)受助者個人的改變。

第二，針對經(jīng)濟(jì)社會問題引起的貧困。產(chǎn)生這類貧困的原因“既有身體殘疾、年老體弱、缺乏工作能力等個人原因；也有就業(yè)崗位不足、社會排斥、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等社會原因”。[5]例如我國20世紀(jì)90年代中期的國有企業(yè)改革，導(dǎo)致了大批的下崗工人，因缺少相應(yīng)的工作崗位而被迫陷入了貧困。對此，政府需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動社會發(fā)展，協(xié)調(diào)社會教育、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、公共設(shè)施等各項(xiàng)資源的分配，做到風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)防。這里需要特別重視社會工作的作用，社會工作是資源調(diào)節(jié)的重要參與者，也是社會救助能否實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的關(guān)鍵。政府將資源創(chuàng)造出來之后，個人往往由于結(jié)構(gòu)性矛盾而無法獲取，社會工作者需要將資源鏈接到相關(guān)家庭和個人，同時(shí)社會工作者還擔(dān)負(fù)著提供社會服務(wù)，如健康照顧、日間照料等方面的職責(zé)。

第三，針對制度性匱乏引起的貧困。這里指的是貧困的政治制度性因素，如缺乏相應(yīng)的救助法律法規(guī)、救助機(jī)制不健全、救助標(biāo)準(zhǔn)不合理，甚至救助制度以一種“維持貧困”的方式運(yùn)作。[6]政府首先需要完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，使人們對于可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)具有相應(yīng)保障的法律依據(jù)，并且擴(kuò)大覆蓋面，做到“應(yīng)保盡保”；其次也需要做好各項(xiàng)救助制度間的銜接工作，避免政策“縫隙”或“重疊”；最后作為救助對象自身，有權(quán)參與相關(guān)救助政策的制定過程，這也是受助者擺脫被動接受地位的一項(xiàng)措施。

綜上可知，“提供”與“調(diào)節(jié)”是政府社會救助的兩個職能(見圖1)。當(dāng)政府在社會救助中只具有“提供”職能時(shí)，就是一種“收入維持型”的社會救助，它類似傳統(tǒng)的福利國家制度，權(quán)利與義務(wù)不對等，社會救助以直接“提供”資金和物質(zhì)的形式使受助者維持在最低生存線上，是對社會底層貧困者的一種兜底，受助者無法真正擺脫貧困。當(dāng)政府只提供“調(diào)節(jié)”功能時(shí)，即所謂的“增權(quán)國家”，也稱為“賦權(quán)型國家”，這種形式的社會救助，政府雖然努力幫助個體增能，并且協(xié)調(diào)各類資源，完善相關(guān)法律規(guī)范，但是卻任由社會成員們“自由浮沉”，因此很可能造成某些盡管自己很努力卻依然無法擺脫貧困的社會群體陷入衣食無著的境地。當(dāng)政府既不具有“提供”職能，也不具有“調(diào)節(jié)”職能時(shí)，即所謂的霍布斯叢林狀態(tài)，任由市場發(fā)揮作用，弱肉強(qiáng)食、勝者通吃，社會貧富差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)政府兼具“調(diào)節(jié)”職能與“提供”職能時(shí)，就是一種積極的社會救助，這樣的一種社會救助制度不但具有“輸血”功能，也具有“造血”功能；既強(qiáng)調(diào)通過調(diào)節(jié)各類資源幫助受助對象脫貧，也對最不利者實(shí)施基本保障，以滿足其基本生活。積極的社會救助具有如下一些特點(diǎn)：

圖1 政府在社會救助中的“提供”與“調(diào)節(jié)”職能的類型學(xué)分析

首先，在定位與目標(biāo)上，傳統(tǒng)消極的社會救助在定位上常常被政府矮化成為一般民生工程，其目標(biāo)也僅是提供基本的溫飽，這一目標(biāo)明顯偏低，也不適合時(shí)代的需求；積極的社會救助則定位于一項(xiàng)基本的國家政策，是國家治理層面的基本制度，同時(shí)其目標(biāo)是要根除貧困，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

其次，實(shí)施過程的要點(diǎn)包括：(1)強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，傳統(tǒng)社會救助或稱“收入維持型”社會救助，被認(rèn)為是公民的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是基于公民資格所自然獲得的，因此個人只享受權(quán)利而不履行義務(wù)。積極的社會救助強(qiáng)調(diào)個人需要對自己的行為負(fù)責(zé)、需要努力擺脫困境，如積極地接受工作培訓(xùn)、康復(fù)治療等。(2)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的前干預(yù)取代“事后關(guān)懷”，傳統(tǒng)社會救助是對已發(fā)生的問題進(jìn)行補(bǔ)救，而積極的社會救助要求在風(fēng)險(xiǎn)還未發(fā)生時(shí)就做好預(yù)防，盡可能將問題消滅在源頭上。(3)關(guān)注外部風(fēng)險(xiǎn)所造成的貧困，這些風(fēng)險(xiǎn)因素是在當(dāng)今城市化、工業(yè)化的過程中人為造成的，不同于傳統(tǒng)社會主要由個體和自然原因造成的貧困，因而需要轉(zhuǎn)變救助思路，更多地關(guān)注資源的“調(diào)節(jié)”。(4)注重人力資本的投資，個體想要脫貧，不但需要相應(yīng)的資源和機(jī)會，也需要具有利用這些機(jī)會的能力。積極的社會救助強(qiáng)調(diào)對個體的增能，“強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育和終身教育，盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟(jì)資助”[7]，倡導(dǎo)社會投資型國家。(5)強(qiáng)調(diào)生活方式的轉(zhuǎn)變，積極應(yīng)對后工業(yè)社會的問題，諸如肥胖引起的疾病、家庭婚姻破裂引起的新貧困等。(6)切實(shí)保證對最不利者提供基本的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)生活供應(yīng)，以保障其基本生存。

最后，在實(shí)施主體上，強(qiáng)調(diào)“多元”與“統(tǒng)一”的原則。“多元”是指參與主體多元，積極的社會救助要體現(xiàn)“社會”之力量，而不能淪為“政府救助”，強(qiáng)調(diào)政府、市場、個人、家庭、第三部門等多主體的共同參與，以及慈善公益與志愿服務(wù)等奉獻(xiàn)精神?！敖y(tǒng)一”是指“多而不亂”，政府始終處于多元主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和責(zé)任底線的位置，如同足球比賽，政府與其他參與主體之關(guān)系如同主教練與球員之關(guān)系。政府不但是提供者，也是最重要的全局調(diào)節(jié)者。

一言以蔽之，政府在社會救助中需要堅(jiān)持“調(diào)節(jié)”與“提供”兩方面的職能，兩者需要發(fā)揮協(xié)同作用，以構(gòu)建積極的社會救助制度。

三、我國目前社會救助存在政府職能缺位

20世紀(jì)90年代中期，伴隨著國有企業(yè)的改革和工業(yè)化、城市化的發(fā)展，我國短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了大批下崗、轉(zhuǎn)制的職工，城市貧困問題突顯。對此，國家在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1999年出臺了《城市最低生活保障條例》，規(guī)定凡是家庭人均收入低于地方政府規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的，可申請進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，符合要求的可領(lǐng)取低保金。在農(nóng)村施行的則是建立于1956年的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。由于農(nóng)村五保的保障范圍和水平有限，2007年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定在全國普遍建立農(nóng)村最低生活保障制度，把農(nóng)村最低生活保障制度提升到國家政策層次，加快了農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐。數(shù)年來，在“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)低保的覆蓋面不斷完善，截至2014年，城市低保對象為1 877.0萬人，農(nóng)村低保對象為5 207.2萬人。[8]以低保制度為核心的社會救助項(xiàng)目不斷豐富，形成了以生活救助、醫(yī)療救助、住房保障、教育保障和司法援助等多位一體的社會救助模式。 然而，在我國社會救助不斷發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多困難和挑戰(zhàn)：

第一，傳統(tǒng)救濟(jì)思想的影響依然較重。社會救助是國家治理和社會政策的重要組成部分，是具有公民身份的個體依法享有的正當(dāng)權(quán)利，然而許多地方部門認(rèn)為，社會救助是慈善施舍，是政府部門“體恤民情”的恩惠措施，是政府“為老百姓做點(diǎn)好事”的一般民生服務(wù)。受助者需要對救助人員“感恩戴德”，而救助人員也自然變得“高人一等”。

第二，一些地區(qū)保障資金難以到位，保障水平還比較低。特別在一些西部地區(qū)，地方政府形成“看菜吃飯”的局面，即“錢多多救濟(jì)，錢少少救濟(jì)，沒錢不救濟(jì)”。據(jù)測算，中西部城市的低保標(biāo)準(zhǔn)與一般測算標(biāo)準(zhǔn)相比，每月要低10～30元。[9]在保障標(biāo)準(zhǔn)方面，目前國際上的慣例是將人均收入或收入中位值的60%作為貧困線[10]，但截至2013年，我國城市、農(nóng)村的低保水平分別占各自人均可支配收入的16.6%和27.3%，保障水平明顯偏低。

第三，收入維持模式影響就業(yè)積極性。所謂收入維持，即收入低于標(biāo)準(zhǔn)線，則補(bǔ)足至標(biāo)準(zhǔn)線，收入高于標(biāo)準(zhǔn)線則補(bǔ)助取消。因而對于低保人群來說，這種“維持”和“補(bǔ)差”制度，實(shí)際上是在對低保線內(nèi)的工作收入征收100%的所得稅，這無疑大大削弱了受助人群的再就業(yè)欲望。

第四，忽視支出影響和相對貧困問題。收入維持型的低保救助獲得標(biāo)準(zhǔn)是參考家庭人均收入，這具有一定的合理性，但卻忽視了家庭支出。因而有學(xué)者提出“支出型貧困”一說，即家庭人均收入可能超過低保線，但卻存在諸如因病、子女就學(xué)等大額支出，而使得家庭生活困難。但在目前的情況下，此類家庭通常難以獲得救助。當(dāng)前，貧困開始由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，單一追求“客觀化”和“科學(xué)化”的貧困測量方式已無法反映出真實(shí)結(jié)果。

第五，救助形式單一，多以直接的現(xiàn)金給予為主，造成救助效果不佳。目前社會救助制度的核心內(nèi)容為城鄉(xiāng)低保制度，其它類別的救助往往與低保資格掛鉤，要獲得其他類型的救助，通常需首先獲得低保資格。而低保的核心是收入補(bǔ)差，以直接的現(xiàn)金給予的方式作為消除貧困的手段?，F(xiàn)金救助的一個弊端是“它針對貧困的癥狀而非起因，從而造成激勵與價(jià)值之間的矛盾”[11]。雖然有部分地區(qū)將低保與就業(yè)等因素掛鉤，但總體來看，開展力度不大，且亦無規(guī)范的措施，多是“指導(dǎo)”和“宣傳”。

總而言之，我國目前的社會救助雖然取得了很大成績，但同時(shí)問題也很突出。政府的職能多停留在“提供”上，幾乎沒有涉及“調(diào)節(jié)”的內(nèi)容，且在“提供”層面尚存不少漏洞。如此簡單的財(cái)富轉(zhuǎn)移在貧困問題的初期是適用的，能讓人們最快吃飽飯、穿暖衣，有立竿見影的效果，但這只能作為“吊床”，而不是“蹦床”。中國式的“向貧困開戰(zhàn)”已進(jìn)入關(guān)鍵期，目標(biāo)是到2020年全面消除貧困。這恐怕是政府僅靠單一的“提供”所無法完成的，也是背離我國社會救助“治本脫貧”目標(biāo)的。

四、走向積極的社會救助——精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度的銜接

2016年9月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，提出了“應(yīng)扶盡扶”“應(yīng)保盡?！薄皠討B(tài)管理”和“資源統(tǒng)籌”四條原則，要求做好農(nóng)村低保與扶貧制度的有效銜接。而這一提法，正是我們建設(shè)積極社會救助的最好嘗試。

農(nóng)村低保一直是我國社會救助的重點(diǎn)和難點(diǎn)。作為一項(xiàng)社會兜底性的保障政策，它關(guān)系著全國數(shù)千萬農(nóng)村貧困人口的基本生計(jì)，被稱為“最后一張安全網(wǎng)”，因而是“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。而農(nóng)村扶貧制度的實(shí)施主體為國家扶貧辦，其標(biāo)準(zhǔn)為國家統(tǒng)計(jì)局公布的貧困線，以“分指標(biāo)”的方法和“總量控制”的原則確定貧困戶，并建檔立卡。“十三五”時(shí)期，農(nóng)村扶貧全面調(diào)整，由原先的粗放式轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)式，由“大水漫灌”式轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍邢蛑卫怼笔?。由此可見，農(nóng)村貧困治理呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)，農(nóng)村低保、扶貧兩項(xiàng)制度交叉纏繞，其根本原因即為“扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)‘兩線分離’的狀態(tài)，對應(yīng)了扶貧對象數(shù)據(jù)庫和低保對象數(shù)據(jù)庫‘兩庫分離’的管理現(xiàn)狀”。[12]這就需要我們厘清兩者的關(guān)系、明確兩者的功能、做好兩者的協(xié)調(diào)。

第一，明確農(nóng)村低保“提供”，精準(zhǔn)扶貧“調(diào)節(jié)”。農(nóng)村低保的對象是農(nóng)村居民中的“最無力者”，而精準(zhǔn)扶貧的對象則為扶貧線下的“有勞動能力”的人口。因而農(nóng)村低保的任務(wù)是保生存，而精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)是促發(fā)展，這是兩個不同的功能和目標(biāo)，但這兩者的組合即是積極社會救助的特點(diǎn)。農(nóng)村低保的救助形式主要為現(xiàn)金救助，以解決農(nóng)村貧困者的溫飽問題；而精準(zhǔn)扶貧則是“多樣化”和“整體性”的。多樣化是精準(zhǔn)扶貧的要求所在，也體現(xiàn)了后現(xiàn)代社會的差異性。后現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)較傳統(tǒng)社會更復(fù)雜和多變，因此需要多樣化的治理方式，精準(zhǔn)扶貧的“六個精準(zhǔn)”正是針對這一情況所提出的具體措施。同時(shí)在扶貧的手段上不僅僅是現(xiàn)金給予，還包括“產(chǎn)業(yè)扶持、財(cái)稅支持、投資傾斜等辦法，扶持貧困對象發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)，用勞動創(chuàng)造價(jià)值，提高收入”。[13]整體性是指在貧困問題的治理上要做到整體治理、全局考慮、預(yù)防與治理相結(jié)合、“救”與“助”相結(jié)合。由此可見，農(nóng)村低保的作用是為農(nóng)村貧困者“輸血”，通過直接的“提供”抑制貧困，而精準(zhǔn)扶貧所要做的則是為貧困者“造血”，通過全方位的“調(diào)節(jié)”來根除貧困。

第二，統(tǒng)一“兩庫”和“兩線”。目前的情況是，有部分無勞動能力的農(nóng)村居民在扶貧對象數(shù)據(jù)庫中，占據(jù)了扶貧的資源；而有部分有勞動能力的農(nóng)村貧困居民停留在低保數(shù)據(jù)庫中，缺乏發(fā)展的積極性和能力；還有一些貧困居民因兩頭不管，在兩個數(shù)據(jù)庫中都沒有建檔。這種現(xiàn)象不但造成了資源的浪費(fèi)，更違背了制度建設(shè)的目標(biāo)。因此兩庫合一需要各部門通力協(xié)作，精準(zhǔn)確定各自目標(biāo)，對符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并針對不同致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。在“兩線”問題上，國家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)是2014年確定的2 800元/年，而“截至2015年9月，我國有5個省份879個縣區(qū)的年人均低保標(biāo)準(zhǔn)低于2 300元；處在2 300元至2 400元區(qū)間的縣區(qū)占比為6.5%；低于2 400元的縣區(qū)占比為36.7%，低于2 800元的縣區(qū)占比達(dá)55.8%?！盵14]正如兩項(xiàng)制度的各自目標(biāo)定位，扶貧關(guān)注的是發(fā)展，而低保則是要求生存，因此扶貧標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但差距不應(yīng)太大，在有條件的地區(qū)逐步將低保線提高至與扶貧線一致，并實(shí)現(xiàn)動態(tài)數(shù)據(jù)管理。

第三，遏制因病致貧、因病返貧。疾病問題是目前導(dǎo)致貧困的最重要原因之一，也是支出型貧困的主要成因。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療條件落后、醫(yī)療資源缺乏、新農(nóng)合水平較低，因病致貧返貧的現(xiàn)象較為普遍。對此，一方面政府需要積極發(fā)揮社會救助中的“提供”職能，擴(kuò)大醫(yī)療救助的覆蓋面和影響力，申請對象可以不與低保對象綁定，同時(shí)提高新農(nóng)合的參保率和待遇水平，使之能在農(nóng)民醫(yī)療中發(fā)揮主干作用；另一方面，政府也需要發(fā)揮好“調(diào)節(jié)”作用，加大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療資源的投入，并將“社會工作引入治理體系，建立‘緩醫(yī)難’機(jī)制，確立農(nóng)村分級診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作用。”[15]同時(shí)，還要重視疾病的預(yù)防工作，如普及醫(yī)療健康知識，定期進(jìn)行常規(guī)檢查，改善生態(tài)、生活環(huán)境等。

總之，“農(nóng)村低?！?“精準(zhǔn)扶貧”這一模式所體現(xiàn)出的，正是政府在社會救助中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的“提供”與“調(diào)節(jié)”兩方面的職能，是構(gòu)建后現(xiàn)代背景下積極社會救助的重要舉措。這兩項(xiàng)職能都是解決貧困問題的重要手段，是相輔相成和互相依賴的，具有各自的功能和目標(biāo)定位，需要做好兩項(xiàng)制度的銜接與配合，但兩者也具有目標(biāo)統(tǒng)一性，即幫助貧困者擺脫貧困。因此，政府接下來需要以自上而下的方式，進(jìn)一步細(xì)化兩項(xiàng)制度的銜接工作，并且統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，具體落實(shí)在經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)和醫(yī)療等項(xiàng)目上的救助措施，幫助貧困者實(shí)現(xiàn)從安貧—抗貧—脫貧的轉(zhuǎn)變，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

五、結(jié) 語

習(xí)近平總書記曾對解決貧困提出了“五個一批”：一是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，二是易地搬遷脫貧一批，三是生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，四是發(fā)展教育脫貧一批，五是社會保障兜底一批。這其中蘊(yùn)含的正是對政府在社會救助中需要發(fā)揮“提供”與“調(diào)節(jié)”兩項(xiàng)職能的要求。后現(xiàn)代背景之下的社會救助，需要重新進(jìn)行反思，該如何設(shè)計(jì)才能適應(yīng)歷史和現(xiàn)實(shí)的需求，這也是學(xué)術(shù)界、政治界亟需探討的一個話題。本文認(rèn)為，后現(xiàn)代社會的救助，應(yīng)當(dāng)是一種積極的救助模式，這要求政府在社會救助中既有“提供”也有“調(diào)節(jié)”，我國目前的“農(nóng)村低?！焙汀熬珳?zhǔn)扶貧”的制度銜接，雙管齊下治理貧困的方法，正是對構(gòu)建積極社會救助模式的探索與實(shí)踐。

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[責(zé)任編輯：林麗芳]Chinese Exploration of Positive Social Assistance: Cohesion of Targeted Poverty Alleviation System and Rural Minimum Subsistence Guarantee System: Based on Considerations of Governmental Functions

WANG Kai

(School of Sociology, Soochow University, Suzhou 215123, Jiangsu, China)

The government’s function of social assistance in our country is mainly “providing”. Its form is the redistribution of national wealth. This is the traditional social assistance model. In the post-modern society, the reform direction of social assistance shows the change from negative to positive ways. Besides providing, the government also needs “adjustment”, including adjustment to individuals, society, economy, system, etc. At present, the phenomenon of government functional absence exists in social assistance. Cohesion of the Rural Minimum Subsistence Guarantee System and the Targeted Poverty Alleviation System is the exploration and attempt to solve this problem.

social assistance； Targeted Poverty Alleviation； positive social welfare

2016-10-07

王鍇(1992-)，男，江蘇鎮(zhèn)江人，蘇州大學(xué)社會學(xué)院碩士研究生。

C913.7

A

1674-3199(2016)06-0048-07