李四能

(中共福建省委黨校工商管理教研部，福建福州350001)

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完善縣級政府績效考評指標體系研究

李四能

(中共福建省委黨校工商管理教研部，福建福州350001)

目前我國縣級政府績效考評指標體系大都由政府自身設計，政府績效評價機制在性質(zhì)上屬于體制內(nèi)上對下評估的內(nèi)部控制，具有“單向性特征”，在實踐中不能很好地把政績考評與政府工作持續(xù)改進結合起來，不能很好地發(fā)揮政績考評的激勵導向作用。國家治理現(xiàn)代化要求政績考評應突出科學發(fā)展導向，“因地制宜、因時制宜”地“完善政績考核評價指標”。構建完善的分類分區(qū)差別化考評指標體系，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為政績考評的重要內(nèi)容，促使考評重心從“以生產(chǎn)為中心”轉向“以國民福祉為中心”。應充分發(fā)揮考評結果的導向作用，建立差異化和常態(tài)化考核機制，構建有導向作用的考核方式和考評體系，推進國家治理能力現(xiàn)代化。

縣級政府；政績考評；考評指標

20世紀60年代以來，西方各國政府為了有效配置資源和提高政府效率，大力推行對政府運作進行管理和評價的績效管理。目前，我國政府績效管理探索已取得一定成績，但仍存在管理成本高昂、效率低下和服務質(zhì)量亟待提高等問題。在績效考評指標體系方面，一些研究者嘗試運用數(shù)學模型提高指標的“精確度”，卻無法客觀反映各地政府的實際工作和真實績效；不少地方的政績考評試圖使用一套基本相同的指標評價體系，但過分依賴以GDP為核心的經(jīng)濟考核指標，導致生態(tài)環(huán)境和資源壓力不斷加大，出現(xiàn)了經(jīng)濟與社會的結構性失衡困境。縣級政府擔負著地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要責任，縣級領導干部是黨和國家戰(zhàn)略方針和政策的具體執(zhí)行者，其績效直接決定著基層政府對國家戰(zhàn)略方針和政策的執(zhí)行結果和工作效率。政績考核是“指揮棒”，完善的考評指標能夠引導各級政府自覺修正工作和管理方向，增強領導干部的職責意識，有利于政策落實、制度執(zhí)行乃至治國理政目標的實現(xiàn)，對縣級政府績效考評指標體系研究具有重要的現(xiàn)實與理論意義。

一、文獻綜述和問題提出

(一)文獻綜述

國外政府績效評估研究隨著新公共管理運動的興起日益受到重視。20世紀60年代，美國會計總署率先建立了以經(jīng)濟(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)為主的3E評價法，將政府績效的要素概括為生產(chǎn)力(Productivity)、效益(Effectiveness)、質(zhì)量(Quality)和合時性(Timeliness)。[1]新公共行政學派在20世紀70年代前后提出社會公平價值觀，把公平(Equality)指標納入到政府績效評估體系之中，隨之3E評價法發(fā)展為4E評價法。美國聯(lián)邦政府全國績效評估委員會(NPR)提倡把“顧客意識”引入到政府績效評估之中，目前美國政府績效評估體系主要包括投入、產(chǎn)出、結果、生產(chǎn)力、效率和成本效益等六個方面，在實際操作過程中根據(jù)各地具體情況細分為150～1 500種不等的評估指標。[2]20世紀70年代末英國的“雷納評審”強調(diào)以經(jīng)濟與效率為取向，到了1991年的“公民憲章運動”則轉向以效益、顧客滿意和質(zhì)量為本。[3]英國地方自治績效委員會根據(jù)公民憲章精神，構建包括教育服務、住宅供給、地方環(huán)境、垃圾處理、居民應對等17個領域280多個指標的地方自治績效評價體系。[4]國外政府績效評估體現(xiàn)出注重顧客滿意度、服務質(zhì)量以及兼顧效率與公平等多元價值，遵循“價值取向決定指標體系、指標體系反映價值取向”的規(guī)律。

我國政府績效評估工作主要采用干部考核或效能監(jiān)察的形式，由組織部門或者效能監(jiān)察部門按照行政法規(guī)或部門條例對公務員的效能及績效進行評估和判斷，屬于績效評定性質(zhì)的事后評價。2000年初福建省在全國第一個對本省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機關全面推行機關效能建設；甘肅省政府2004年底委托蘭州大學對政府績效進行評價并向社會公布評價結果，形成了我國地方政府績效評價的“甘肅模式”[5]；在多年的實踐探索中，我國縣級政府績效評價逐漸形成了達縣的“目標責任制”、邳州的“社會承諾制”、涼州區(qū)的“效能導向制”、湖州各區(qū)縣的“專項評估制”、思明區(qū)的“科學發(fā)展觀導向制”等評價指標體系。[6]隨著我國改革開放的不斷深化，國內(nèi)對政府績效評估的相關研究逐漸增多，考評指標體系作為績效考核的重心受到廣泛關注，國內(nèi)專家學者對地方政府績效考評指標的研究主要集中在以下方面：

1.指標體系的設計與評價。主要包括原國家人事部“中國政府績效評估研究”課題組提出的一套包括3個一級指標、11個二級指標和33個三級指標，涉及經(jīng)濟、社會、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、人口與環(huán)境、社會管理、公共服務、國有資產(chǎn)管理、人力資源狀況、廉潔狀況及行政效率等方面的指標體系[7]；蘭州大學的研究指出政府績效評價指標體系由職能履行、廉政勤政、政府創(chuàng)新、依法行政和管理效率5個一級指標、14個二級指標、40個三級指標構成[8]；王紅和王健提出“GNP+SCC”指標取代GDP指標，“GNP+SCC”框架由政府管理綜合評價、自然資源和環(huán)境綜合評價、經(jīng)濟綜合評價、社會建設綜合評價及人力資源綜合評價五類指標組成[9]；王雪松等以主體功能區(qū)為依據(jù)，從生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)社會、生態(tài)政治和生態(tài)文化等五個方面設計了三級考核指標體系[10]；唐毅等從經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)建設等方面選取17個指標對遼寧省各地級市政府績效進行評價[11]；盛明科和朱玉梅提出創(chuàng)新政績考評要重點突出綠色發(fā)展導向，將綠色原則引入到領導干部政績考評中，把綠色政績作為考評干部的重要尺度。[12]此外，還有王秋菊、張占斌、邱淋等對政績指標體系的設計和評價進行研究。

2.指標體系的構建。主要包括廈門大學卓越教授設計的一套地方政府通用評估指標，包括思想建設、政風建設、制度建設、組織建設、一票否決、依法行政、環(huán)境規(guī)范等15個方面[13]；王玉明基于政府“使命-管理-業(yè)績”的內(nèi)在邏輯評估模型，提出構建一套包括“經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務、人民生活、資源環(huán)境、行政成本”等六個維度的縣級政府績效綜合評價指標體系[14]；王健提出構建全新的主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展政績指標，引導和激發(fā)地方政府全面正確履行職能、優(yōu)化空間開發(fā)格局、提高空間利用效率、縮小基本公共服務差距、提升全體人民生活質(zhì)量、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。[15]此外，還有郭慶松、李國友、范柏乃和朱華等對指標體系構建進行研究。

與國外研究相比，國內(nèi)關于地方政府績效考評指標體系的研究主要存在以下幾個問題：一是研究相似性，部分指標偏于感性和隨意；二是指標體系的設計模型不盡合理；三是價值取向與指標體系的關聯(lián)存在脫節(jié)現(xiàn)象?？茖W合理的政績考評能夠引導領導干部增強對公眾負責的職責意識，如果沒有科學規(guī)范的政績考評指標體系，就抓不住經(jīng)濟社會發(fā)展中的主要矛盾和關鍵問題。

(二)問題提出

事實上，世界上任何政府都存在績效考評問題。西方發(fā)達國家往往通過嚴格的預算制度來防止政府機構和人員的膨脹，而我國現(xiàn)有的編制管理和預算制度具有較大的隨意性，政府部門的自我評估對績效指標體系的健全和完善缺乏內(nèi)在動力。有的地方為了反映績效完成的全過程，每個專業(yè)管理都設一套指標，力求全方位、多角度、立體化的考核指標過雜過多，往往使工作失去重心。有的干部因擔心處罰而“如履薄冰”，出現(xiàn)了“隨大流”的心態(tài)和現(xiàn)象，導致政績指標考核有違績效管理的初衷。實踐中，地方政府績效評估指標體系存在以下幾方面的問題：

1.考評指標不能很好地發(fā)揮正向激勵作用?，F(xiàn)階段不少縣級政府的績效考評存在“重評比、輕改進”現(xiàn)象，在實踐中繁多的“一票否決”和“末位淘汰”等處罰式考評使下級經(jīng)常處于恐懼狀態(tài)，不能很好地把改善政府職能、提高政府服務水平作為政績評價的基本要求。有的縣級政府績效評估框架和指標體系的變動比較頻繁，指標設計缺乏平等協(xié)商，甚至有時上級隨意干預或加碼，下級為了完成上級布置的“中心任務”和“重點工作”，往往不惜代價“拆西墻補東墻”以確保達標或創(chuàng)優(yōu)，不計成本以體現(xiàn)執(zhí)行力，導致資源效率低下，形成“破壞性競爭”而產(chǎn)生諸多不良后果。

2.沒有形成以自然生態(tài)和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)為核心的考評指標體系。長期以來，我國政府強調(diào)經(jīng)濟增長，政績考評指標的設定存在過度追求經(jīng)濟指標的現(xiàn)象，造成許多地方政府花大力氣上項目、搞開發(fā)，忽視資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力。以GDP為中心的政績考評指標體系雖然涉及自然環(huán)境等生產(chǎn)條件，但有些指標缺乏數(shù)據(jù)支持和科學分析，數(shù)據(jù)摻水現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有形成以自然生態(tài)和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)為核心的指標體系。

3.沒有建立以主體功能為導向的考評指標體系。我國疆域廣闊，自然資源分布不平衡，各地的發(fā)展模式也存在客觀的差異，這就要求因地制宜設計考評指標，才能避免套用同一個考核標準帶來的籠統(tǒng)、混亂和不客觀性。目前的政績考評指標雖然區(qū)分功能區(qū)域的不同目標，但存在盲目趨同現(xiàn)象，考評內(nèi)容不夠合理，不同區(qū)域之間的考評指標體系還未形成。

4.考評指標體系繁瑣復雜。目前許多地方的政府績效考評指標體系存在片面倚重經(jīng)濟指標，注重考評當前重點工作，忽視對政府長期發(fā)展戰(zhàn)略的考評，不少指標缺乏可測量基礎；有些地方的政府績效考評指標趨于繁瑣，評估活動泛濫，把“考核指標當個框”，上級想要求什么就往“框”里裝，不少地方政績考評指標項目太多太細，沒有突出不同部門的職能特點。

為了改變“GDP崇拜”的數(shù)字化政績考評方式，重視經(jīng)濟、社會與生態(tài)的和諧發(fā)展，中央組織部2013年12月印發(fā)了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》(以下簡稱《通知》)，要求政績考核應突出科學發(fā)展導向，強調(diào)“要看全面工作，看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效”。[16]如何從目前政府績效考評存在的主要問題出發(fā)，按照體現(xiàn)差異性、提高針對性、增強綜合性的要求，針對不同部門、不同地區(qū)的不同工作重點和發(fā)展定位，分別確定考核內(nèi)容和考核標準，指標設計要求既可實現(xiàn)又需努力，既保持相對穩(wěn)定以利于縱向、橫向對比分析，又能夠真實反映政府的工作業(yè)績和貢獻程度，探索建立完善的縣級政績考核差異化指標體系，是目前地方黨委、政府領導班子關注的重點和焦點問題。建立適合各地實際情況的政績考評指標體系，已成為政府改革創(chuàng)新的一個著力點?；诖?，本文將根據(jù)不同單位部門的職能特點、職責要求和客觀基礎，研究構建科學合理的縣級政府績效考核指標體系，以提高政府運作績效，真正發(fā)揮政績考核“指揮棒”的導向作用。

二、 縣級政府績效考評指標體系的設計

近年來，我國地方政府績效考評指標體系設計的研究取得很大進展。2004年，原國家人事部“中國政府績效評估研究”課題組提出一套考評指標體系。[17]《中國統(tǒng)計年鑒》以現(xiàn)成指標為基礎，經(jīng)過篩選、換算合成，確定了科學的小康社會指標體系包括經(jīng)濟發(fā)展、生活水平、社會發(fā)展、社會結構、生態(tài)環(huán)境等5大類共36個指標。[18]上海制定了一個綜合評價體系，分別從綜合效益、人民生活、創(chuàng)新能力、服務功能、人口資源環(huán)境等五大板塊43項具體指標進行考核。此外，四川省2010年提出以產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、民生支出比例、生態(tài)保護、廉政建設等12項發(fā)展指標作為考核重點；福建省根據(jù)要素稟賦狀況，日益重視將環(huán)境保護、教育質(zhì)量、社會穩(wěn)定以及幸福指數(shù)等因素納入到政績考核指標體系中，從“GDP考核”向“綜合考核”轉變。目前全國各地政績考核指標的設計見仁見智，在經(jīng)濟生態(tài)指標與社會發(fā)展指標的權重賦值、定性指標與定量指標的平衡、長期效益關注與近期數(shù)據(jù)的測量等方面都存在很大的伸縮性和隨意性。因此，建議縣級政府績效考評應在各地實踐的基礎上逐步形成共識，研究在“政府管理”和“社會建設”方面建立共性的基本指標，各地再根據(jù)具體情況設置“經(jīng)濟發(fā)展”和“資源與生態(tài)”個性化的特色指標。

(一)政績考評指標體系設計的指導原則

不論是黨政領導班子還是領導干部的政績考評，都必須體現(xiàn)政府“以民為本”的服務宗旨，符合科學發(fā)展觀的要求，發(fā)揮政績考評的正向激勵作用。科學設置考核指標的總體思路是改變目前考核指標過多且偏重經(jīng)濟指標的現(xiàn)象，按照不同的考核對象制定有所側重和各具特色的考核指標，使政績考評覆蓋政府全部工作的實際成效?？茖W合理設計政府績效考評指標體系必須遵循以下原則：

1.體現(xiàn)政府職能的要求。政府越位基礎上的績效考評是我國目前實踐中存在的現(xiàn)實問題?？荚u指標必須緊緊圍繞社會管理和公共服務職能，防止評價指標偏離政府中心工作的基本方向。指標設計必須以政府職能的科學界定為基本前提，遵循群眾滿意原則，把涉及社會公正、文化教育、公共衛(wèi)生方面，如“清除垃圾”“降低犯罪率”“降低車禍率”“提高水的清潔程度”等具體指標作為考核內(nèi)容，而與政府職能無關的指標，如利稅、產(chǎn)值、項目等等，可以逐步減少直至予以廢止，不宜將政府越位、錯位的工作納入績效考評的范疇。

2.體現(xiàn)“持續(xù)性改進”的管理觀念。“持續(xù)性改進”是績效管理的初衷?？荚u指標不僅要關注政府工作效率，更要關注政府工作在滿足社會公眾需要方面的不斷改進。應按照現(xiàn)代政府績效的“5E”模型*21世紀以來，人們?nèi)找嬷匾暽鷳B(tài)資源環(huán)境保護活動，在“4E”基礎上增加環(huán)境性(Environment)成為了“5E”模型，即經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性等。確立指標內(nèi)容，以“平衡計分卡”(Balanced Score Card)*平衡記分卡法提出政府績效評估包括財務、顧客、內(nèi)部業(yè)務流程、學習與成長等四個維度的內(nèi)容，其最大特點是“平衡”，其核心理念在于謀求組織發(fā)展的平衡性和可持續(xù)性。理論為參考設定評估指標，在指標設計中運用諸如關鍵績效指標法(Key Performance Indicators)*關鍵績效指標法也稱關鍵業(yè)績指標，設置目的是通過關鍵績效指標的牽引，強化組織在某些關鍵績效領域的資源配置與能力，使得全體成員的行為能夠聚焦在組織的關鍵行為及管理重點上。和績效棱柱模型(Performance Prism)*績效棱柱模型是以利益相關者為中心的三維框架模型，包括利益相關者的滿意、貢獻、戰(zhàn)略、流程、能力等五個方面，模型最大的特點和優(yōu)勢就在于堅持利益相關者價值取向。等方法，盡可能量化評估指標，無法量化的定性指標必須明確評估標準，并對每個指標賦予相應權重。同時，應堅持利益相關者價值取向，把公眾的需要與行政產(chǎn)出及結果聯(lián)系起來作定量測定，將政府績效隨時處于民眾的監(jiān)督之中。

3.體現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的階段性特征。政績考評指標應充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展特點和不同地方政府職能存在的層級差別，克服某些地方政府和官員把“以經(jīng)濟建設為中心”理解成“以GDP為中心”、把“發(fā)展是硬道理”狹隘地理解為“增長是硬道理”、把追求GDP增長作為一切工作的出發(fā)點和落腳點的錯誤，因地因時體現(xiàn)差異性。首先引導“唯GDP論英雄”轉向“綠色GDP論英雄”，再從劃一的“綠色GDP論英雄”轉向分類的“綠色GDP論英雄”，分別構建不同功能區(qū)域的政績考評指標體系，逐步推進生態(tài)建設的綠色GDP指標作為政績考評的重要參數(shù)，引導干部注重發(fā)展的全面性和協(xié)調(diào)性，逐步實現(xiàn)有差別的“綠色GDP論英雄”轉向“幸福指數(shù)論英雄”，客觀反映人民群眾“好工作、好收入、好環(huán)境、好心情和好身體”的滿意度和幸福感，建立由人民說了算的真實、合理、有群眾基礎的幸福指數(shù)評價體系。

4.體現(xiàn)簡便易行、穩(wěn)步推進的原則。目前我國政府事務內(nèi)容比較全面，不少地方政績考評指標過于繁雜，極大增加考評工作量及難度，導致評估時間拖沓和考評流于形式?？冃Э荚u指標必須刪繁就簡，考評方法和程序應務實簡化，突出重點選擇關鍵指標，績效目標應做到“少、簡單，且能引起最大的共鳴”，使考評指標發(fā)揮權威性的導向作用。

(二)分類分區(qū)設計差別化考評指標體系的具體方案

2011年，國家發(fā)改委按照國務院發(fā)布的“十二五”規(guī)劃設置的24個政績考核指標，根據(jù)區(qū)域劃分制定差別化政績考核指標，弱化了對GDP的評價，強化對結構調(diào)整、民生、節(jié)能、環(huán)保、公共服務等指標的考核。為了使考評指標發(fā)揮“指揮棒”的導向作用，必須防止指標隨意堆砌或簡單羅列，而應把考評指標合理設計為一個有機整體。首先，在參考全國地方政府績效考核主要指標的基礎上擬定初步指標；其次，采用問卷調(diào)查的方式，根據(jù)指標的重要程度遴選出關鍵指標；最后，綜合分析上級政府、被評估者和專家學者的意見，確定各項具體指標。[19]

1.根據(jù)不同的考核對象，按照職責內(nèi)容設置政績考評指標。為推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，需要建立以各功能區(qū)的主體功能為導向的政績考核評價體系，突出科學發(fā)展導向，抓住“因地制宜、因時制宜”這一關鍵，更好地引導本區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出“改革和完善干部考核評價制度”，中央組織部《通知》要求“完善政績考核評價指標”。這要求不能僅僅把GDP及其增長率作為政績評價的主要指標，不能搞GDP及其增長率排名等“不能”的限制性表述，要糾偏“唯GDP是從”的用人和評價導向。在類別繁復、領域各異的干部考核時，根據(jù)縣級政府、綜合與管理部門、監(jiān)督與服務部門、公益性單位和黨群機構等考評對象和職責內(nèi)容分別設置基本職能指標、差異性考核指標、剛性約束指標和獎懲情況指標。

2.按主體功能區(qū)分類設置差異化政績考評指標。國務院2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將各地區(qū)劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域(包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及重點生態(tài)功能區(qū))和禁止開發(fā)區(qū)域，并對每一類型的考核指標體系有了初步的設定。從宏觀和長遠的角度，不同區(qū)域應該承擔不同的發(fā)展任務，所以科學的政績考核指標設計應該與本地區(qū)的實際情況相適應，把履行職能職責與解決社會突出問題作為兩個基本依據(jù)，并且把兩者有機結合起來。近年來，全國各地積極探索與生態(tài)文明相適應的政績考核評價指標。一方面，GDP指標所占權重明顯下降，有地方只要GDP達到全省平均值就視為完成任務，超額完成不再加分；有地方對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產(chǎn)總值的考核。另一方面，資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩等約束性指標權重不斷加碼。例如，有的對經(jīng)濟發(fā)展成果的考核要看生態(tài)保護、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量；有的將城鎮(zhèn)污水處理率、城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標率等指標納入市縣經(jīng)濟發(fā)展考核體系；有的將污染物排放、空氣質(zhì)量等納入評價范疇，對節(jié)能減排不合格的市縣區(qū)實行“一票否決”。

在上述“一升一降”的政績考核體系中，雖然在GDP指標之外增加了資源消耗、環(huán)境保護等綠色指標，但對經(jīng)濟發(fā)展的考核仍是總量指標，缺乏結構性指標。不少地方設置考評指標時仍然側重經(jīng)濟增長，沒有慎重考慮經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和各地區(qū)之間的主體功能差異，存在各功能區(qū)域之間的協(xié)調(diào)評價以及權重分配問題，亟需各地制定實施差異化考核機制，建立有導向作用的政績考評指標體系(見表1)。該指標體系的設置體現(xiàn)以下的特點：第一，指標設計以政府職能的科學界定為基本前提，遵循群眾滿意原則，在“政府管理”和“社會建設”方面建立共性的基本指標，各地根據(jù)具體情況設置“經(jīng)濟發(fā)展”和“資源與生態(tài)”個性化的特色指標，構建經(jīng)濟、社會和生態(tài)和諧發(fā)展的指標體系；第二，根據(jù)功能區(qū)位的具體情況，按照“因地制宜、因時制宜”的要求設置差異化考評指標，即對不同功能區(qū)域采取不同的績效考核評價辦法，不同功能區(qū)考評指標不同，相同指標在不同功能區(qū)的權重不同；第三，在指標的權重方面，根據(jù)主體功能區(qū)劃不同，結合其不同發(fā)展階段和中心任務，在廣泛征集相關部門意見和咨詢專家建議基礎上進行指標權重賦值分配。

3.構建縣級政績考評指標體系。政績考評的指標和方法，決定縣級領導干部職務行為的目標定位和價值取向，沒有科學的政績考評指標體系，績效考評就無法正常進行。考評指標的設置是為了反映政府的工作本質(zhì)及業(yè)績貢獻程度，最終目的在于促進政府不斷改進工作。因此，在強調(diào)對關鍵績效指標關注的同時，考評指標設計要體現(xiàn)功能區(qū)位的差異性，運用設置權重要體現(xiàn)考核的針對性和增強政績考評價值引領的綜合性要求，針對不同部門、不同地區(qū)的不同工作重點和發(fā)展定位，分別確定考核內(nèi)容和考核標準，探索完善縣級政績考評指標體系(見表1)。

表1 縣級政府績效考核評價指標體系

表1(續(xù))

事實上，自中組部印發(fā)《通知》以來，“限制開發(fā)區(qū)，保護好生態(tài)”與“重點開發(fā)區(qū)，發(fā)展好經(jīng)濟”是同等重要的。政績考評指標設計要以職能職責考核為主，兼顧重點項目考評；以績效結果導向為主，兼顧考核管理過程；以衡量組織長遠目標實現(xiàn)程度為主，兼顧考察解決突出問題的表現(xiàn)；以穩(wěn)定性考核指標為主，兼顧動態(tài)性考核指標。除了經(jīng)濟指標外，要注意考評人文、資源和環(huán)境等指標，在考核內(nèi)容設置上淡化GDP考核指標，強化民生指標及社會和諧發(fā)展指標考核，突出對科學發(fā)展實踐中創(chuàng)造精神、創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)成效的考核，突出對各領域改革綜合效益和長遠效益的考核，突出對人口資源、依法行政、社會保障、民生改善、節(jié)能減排、生態(tài)建設、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、黨風廉政、群眾滿意度等約束性指標的考核，以“全面發(fā)展、科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”為導向和目標，從經(jīng)濟與社會、人口與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考核干部。

三、政策建議

政績考評是一種以融合引導、預防、監(jiān)督和責任追究為特性的制度。構建一套科學合理的政績考評指標體系不僅決定著整個政府績效評估工作的成敗，而且有利于對國家權力的運作過程產(chǎn)生積極的約束作用。在政績考評中既要考核發(fā)展速度，也要注重發(fā)展方式和發(fā)展質(zhì)量；既考核經(jīng)濟建設情況，也要看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效?？h級政績考評要正確處理好激勵與監(jiān)督的關系，充分發(fā)揮考評結果的導向作用，把考核結果作為領導班子建設和領導干部培養(yǎng)任用、管理監(jiān)督和激勵約束的重要依據(jù)，縣級政府亟須建立差異化考核機制，構建有導向作用的考核方式和考評體系，推進國家治理能力現(xiàn)代化。

(一)發(fā)揮政績考評在政府管理中的積極作用

英國等西方國家通過“責任與靈活性交易”的制度化設計，在績效預算方面把績效水平和預算撥款有機聯(lián)系起來，突出績效考評的建設性應用，體現(xiàn)出持續(xù)性改進的績效管理精髓，調(diào)動提高績效的積極性。[20]目前我國地方政府績效考評結果的應用不管采取什么形式的獎勵與懲罰，根本的出發(fā)點和目標都應該是“提高績效”，保持評估體系的相對穩(wěn)定，才能強化績效管理“持續(xù)改進”的功能。因此，必須避免處罰帶來的有違績效管理理念的負面效應，樹立“以實績論英雄、憑實績用干部”的導向，發(fā)揮考核“指揮棒”的正向激勵作用。

(二)盡快完善分層分類考核制度

我國縣級領導班子基本上分為黨委和政府兩個系統(tǒng)，分別擔負不同的領導職責。不同的工作性質(zhì)，考核評價標準必然存在較大的差異，所以政績考核應該各有側重。但是，許多黨政職務存在交叉任職情況，使分類設計與考核在客觀上存在困難。從實踐來看，目前在黨政領導班子內(nèi)部并沒有明確區(qū)分針對黨務工作與政務工作的考核，僅僅是在同一套考核指標的權重上將兩者做不同比例的分配，分類考核評價并不徹底。因此，要在“地方先行”有益探索的基礎上，根據(jù)不同單位部門的考核內(nèi)容，設計科學合理的考核指標體系，實行“黨群部門看榮譽、行政部門看服務、經(jīng)濟部門看貢獻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域看發(fā)展”的特色化、差異化考核。

(三)逐步建立考核主體和考核指標一體化的評價機制

縣級政府面對著日益復雜的社會問題，社會對縣級政府的形象和工作效能的預期日益提高。按照現(xiàn)有自上往下考核的層級，由于存在“上面千條線下面一根針”現(xiàn)狀，基層黨委、政府需要面對幾十個考核部門的上百個政績指標，每個指標都很重要，考核主體太多造成基層政府不堪重負。在轉變政府職能的重要改革中，一方面，應逐步建立完善考核主體和考核指標一體化的評價機制，促使政績考評實現(xiàn)規(guī)范化和科學化；另一方面，指標設計必須從縣級政府的工作重點和工作目標出發(fā)，以職能為依據(jù)，從有利于改進組織管理、改造業(yè)務流程、關注績效結果三個方面入手，盡量采用簡化的一級指標作為考核維度，二級指標按照考核的具體內(nèi)容對一級指標進行細化。同時，應該重視對公益性企事業(yè)單位的評估，如醫(yī)療衛(wèi)生機構、各級各類學校以及公益類國有企業(yè)的績效評價體系等等，突出公眾滿意導向評估機制，建議經(jīng)常就“政府為民辦好事、好事辦得怎么樣”進行評價，體現(xiàn)政府對社會、對公眾承擔責任的監(jiān)督機制。

(四)建立干部考核常態(tài)化機制

為政之要，莫先用于人。再好的政策都要靠基層干部落實。習近平總書記在全國組織工作會議上提出，考察識別干部功夫要下在平時。以前在干部考核方面存在“平時不考核、年終算總賬”的問題，應探索建立干部考核常態(tài)化機制，變年度考核、階段考核為平時考核與年度考核相結合的動態(tài)考評制度，建立一線跟蹤考核機制，近距離接觸、多維度觀察干部，除進行正向民主測評外，通過“作風建設反向測評”和“德與作風情況反向測評”識準干部，真正做到政績考核的科學、民主、公開、透明。

(五)完善問責制度的落實機制

建立健全結果運用機制，合理使用評估結果是績效管理的關鍵所在。西方發(fā)達國家的績效評估著眼于外部問責，評估結果公開化并接受社會監(jiān)督。目前我國責任追究制度還不夠完善，為了達到“權力行使到哪里，政績考核跟蹤到哪里，責任追究就延伸到哪里”的要求，必須按照獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，建立完善相應的獎懲制度和對接機制。建議借鑒韓國將公共政策績效評價結果在新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公布的做法，推行除了涉密以外的績效考評結果公示制度，充分發(fā)揮政府績效管理結果的導向和剛性約束作用。制定相應的行政規(guī)章確保實施問責制度，明確追責主體，清晰界定責任邊界，將評估結果與政府工作改進對接、與行政問責對接、與財政預算安排對接、與公務員獎懲任用對接，充分發(fā)揮績效評估與管理在改進政府工作、推動政府自身建設等方面的重要作用。

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[責任編輯：林麗芳]

Research on Improvement of Performance Evaluation Index System of County Government

LI Si-neng

(Department of Business Administration, Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China)

At present, the county government performance evaluation index system of our country is mostly designed by the government itself. Government performance evaluation mechanism is kind of internal control evaluation from superior to junior within the system in nature, which is characterized with one way. In practice, the performance evaluation can not be well combined with the continuous improvement of government work. And the incentive guiding role of performance evaluation can not be well played. Modernization of our national governance requires that the performance evaluation should highlight the orientation of scientific development. Performance appraisal indicators should be improved according to the local conditions and the right time. A comprehensive classification and zoning evaluation index system should be constructed, including performance indicators such as people’s livelihood improvement, social progress and ecological benefits as important contents of the assessment, to promote the evaluation focus from “taking the production as the center” to “taking the national welfare as the center”. We should give full play to the guiding role of the evaluation results, establish the differentiation and normalization assessment mechanism, and construct a guiding assessment and evaluation system, to promote the modernization of our national governance capacity.

county government; performance evaluation; evaluation index

2016-10-08

2014年福建省社會科學規(guī)劃項目(2014B103)；中共福建省委黨校福建行政學院2014年院級重點科研項目(2014A02)

李四能(1964-)，男，福建泉州人，中共福建省委黨校工商管理教研部教授。

D630.3

A

1674-3199(2016)06-0038-10