謝 翀

(諾丁漢大學(xué)法學(xué)院，英國諾丁漢郡4224465)

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行政首長出庭應(yīng)訴的現(xiàn)實(shí)困境和制度建構(gòu)

謝 翀

(諾丁漢大學(xué)法學(xué)院，英國諾丁漢郡4224465)

以行政首長負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ)的行政首長出庭應(yīng)訴制度有助于解決行政訴訟的現(xiàn)實(shí)困境，同時(shí)，對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛也起到了一定的作用，但面臨著合法性、合理性和有效性的多重拷問。由最高人民法院及時(shí)出臺(tái)司法解釋，根據(jù)不同案件設(shè)置具體的要求；建立行政與法院的案件聯(lián)動(dòng)機(jī)制、行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴的監(jiān)督考核機(jī)制、主審法官評(píng)價(jià)制度、行政首長出庭應(yīng)訴率與庭審表現(xiàn)社會(huì)公開機(jī)制以及責(zé)任追究制度，完善行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴制度。

行政訴訟法；行政首長；出庭應(yīng)訴

1999年8月，陜西省合陽縣人民政府和法院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》，這是中國最早建立行政首長出庭應(yīng)訴制度的規(guī)范性文件。2004年3月，國務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)，明確指出行政機(jī)關(guān)在行政訴訟案件中應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴，并且要接受人民法院依照《行政訴訟法》的規(guī)定對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。借力于《綱要》的助推，這一時(shí)期全國各地制定了多部行政應(yīng)訴規(guī)定，其中大多數(shù)的規(guī)定都對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴作出了具體要求。2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定”。新《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！敝链?，行政首長出庭應(yīng)訴制度被以法律的形式確立下來。2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》，明確指出做好行政應(yīng)訴工作是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)要支持人民法院受理和審理行政案件，保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，認(rèn)真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開庭審理工作，加大對(duì)行政應(yīng)訴工作監(jiān)督考核力度，嚴(yán)格落實(shí)行政應(yīng)訴責(zé)任追究。不可否認(rèn)，行政首長是被訴行政行為的知情者和責(zé)任人，要做到真正的“案結(jié)事了”，僅靠法院做出公正判決是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，離開了行政機(jī)關(guān)的支持就不可能實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛。而行政首長出庭應(yīng)訴制度，正是在“案結(jié)事了”這一共同目標(biāo)上行政機(jī)關(guān)和人民法院的最佳契合點(diǎn)。確立行政首長出庭應(yīng)訴制度在一定程度上有助于解決中國行政訴訟的一些現(xiàn)實(shí)困境，也為行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解起到了一定的作用，但是由于在理論和實(shí)踐方面面臨的諸多難題，其從構(gòu)建之初起就面臨著諸多質(zhì)疑和拷問。

一、行政首長出庭應(yīng)訴制度的功用

(一)建立了行政首長和原告直接溝通的渠道

充分的溝通和信息交流是實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛的必要條件。行政行為過程論認(rèn)為行政行為并非靜止的過程，而是一個(gè)不斷發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)過程。[1]如果法院與行政首長之間對(duì)于行政糾紛的一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容缺乏直接的溝通，一旦法院在行政訴訟中做出了不利于行政機(jī)關(guān)的判決就會(huì)直接導(dǎo)致判決難以執(zhí)行，這也是多年來行政訴訟案件“執(zhí)行難”的一個(gè)重要原因。行政首長出庭應(yīng)訴實(shí)際上是建立了行政訴訟原告和行政首長直接溝通和交流的平臺(tái)和渠道。在行政首長出庭應(yīng)訴的案件中，因?yàn)樵谕忂^程中行政首長和法官之間進(jìn)行了充分交涉和溝通，法院作出的裁判結(jié)果也就更容易被行政首長所接受，而這也會(huì)在一定程度上緩解行政訴訟的整體性危機(jī)。[2]

(二)有助于實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛

訴訟雖然表面上排除了因?yàn)闆_突所導(dǎo)致的社會(huì)障礙，但卻并不能徹底消除訴訟主體的心理對(duì)抗。不僅如此，訴訟中的對(duì)立地位有時(shí)還會(huì)增加主體間的對(duì)立情緒，從而導(dǎo)致由個(gè)別事實(shí)所引起的沖突再經(jīng)過訴訟后反而擴(kuò)展或者衍變?yōu)橹黧w間后續(xù)長期的對(duì)抗。[3]在中國，由于各種原因，當(dāng)事人對(duì)于司法功能的期待往往超出了法律的功能預(yù)設(shè)。現(xiàn)實(shí)中存在的行政審判問題，一個(gè)最典型的表現(xiàn)就是“案結(jié)事未了”。這主要是基于以下矛盾，一方面是當(dāng)事人對(duì)法院司法功能的無限期待；另一方面是法院解決糾紛的資源與能力的缺乏，而上訪等其他制度化的途徑又進(jìn)一步加大了當(dāng)事人對(duì)法院裁判和司法公正的不信任。實(shí)際上，行政糾紛的最終解決仍然需要依賴行政機(jī)關(guān)自身的力量。而在行政首長出庭應(yīng)訴的案件中，一旦被告敗訴，裁判的執(zhí)行往往因?yàn)樾姓组L的直接參與，其他經(jīng)辦人員不用擔(dān)心為此負(fù)責(zé)而顯得相對(duì)較為順利。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在掌握社會(huì)資源方面的優(yōu)勢(shì)也決定了其有能力去解決和滿足行政訴訟原告的各種合法和合理訴求，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛。

(三)有助于司法權(quán)威的提升

如果說司法公正是社會(huì)公正的最后一道防線，那么法院就是維護(hù)社會(huì)公正、解決社會(huì)糾紛和保障公民權(quán)利的最后一道屏障。司法公正是樹立司法權(quán)威的重要途徑，行政訴訟的出庭狀況無疑是司法權(quán)威的一個(gè)重要指標(biāo)。在中國，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一般不出庭應(yīng)訴。如果繼續(xù)放任這種情況的發(fā)生，就會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)事人對(duì)司法公正的信任程度，也必將損害法院在行政訴訟中樹立司法權(quán)威。應(yīng)運(yùn)而生的行政首長出庭應(yīng)訴制度則在制度和理念兩個(gè)層面彌補(bǔ)了因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人缺席而受損的司法權(quán)威。在整個(gè)庭審過程中，法官控制著訴訟的程序和節(jié)奏的情況下，原告與作為訴訟參與人的行政首長在形式上取得了“平等”的訴訟地位，這不僅極大的增進(jìn)了原告對(duì)司法公正的信任感，也從另一個(gè)方面彰顯了司法權(quán)威，而這恰恰是以往的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人缺席行政訴訟審判的情況下所難以達(dá)到的法律效果。

二、行政首長出庭應(yīng)訴的制度瓶頸

(一)合法性的詰問

行政首長出庭制度首先會(huì)遭遇合法性的質(zhì)疑。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條和第九款的規(guī)定：“訴訟制度和仲裁制度只能由法律予以規(guī)定?！痹V訟當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)是訴訟制度的重要內(nèi)容之一，所以應(yīng)該而且只能由法律來加以規(guī)定，行政訴訟制度作為基本的訴訟制度之一必須由法律來加以規(guī)定。法律保留原則在本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，如果沒有明確的法律依據(jù)，該制度就有可能違反《中華人民共和國立法法》而歸于無效。再者，各級(jí)地方政府在實(shí)踐中出臺(tái)的行政首長出庭應(yīng)訴規(guī)范在性質(zhì)上屬于內(nèi)部規(guī)范性文件，如果超出了內(nèi)部規(guī)范的范疇，在沒有明確的法律依據(jù)的情況下處分訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，就違反了法律保留原則和《立法法》的強(qiáng)制性規(guī)定，既無力也不能改變行政訴訟法關(guān)于訴訟代理制度方面的規(guī)定。[4]雖然新《行政訴訟法》明確規(guī)定了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，但關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴的具體制度仍然沒有規(guī)定，如哪些行政案件必須出庭，不出庭該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，這些也屬于應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)。因此，目前《行政訴訟法》的規(guī)定仍然顯得過于簡(jiǎn)單，粗糙。這些具體事項(xiàng)如果由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件予以規(guī)定，則依舊無法避免合法性的詰難。

(二)合理性的拷問

1．行政首長出庭應(yīng)訴不能適應(yīng)行政訴訟庭審的專業(yè)化要求。由于我國法學(xué)教育起步較晚，行政首長中法學(xué)科班出身的人員并不多見，在具體的行政訴訟實(shí)踐中多數(shù)是由行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的工作人員代為應(yīng)訴。如果規(guī)定由行政首長出庭應(yīng)訴，法律知識(shí)的匱乏使其無法應(yīng)對(duì)司法審判。加之，行政首長一般僅負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)的全面工作，既沒有精力也沒有能力具體負(fù)責(zé)本部門涉及的所有執(zhí)法事項(xiàng)，對(duì)于具體執(zhí)法所適用的法律也不可能做到盡數(shù)掌握。另外，行政首長出庭應(yīng)訴能否單獨(dú)承擔(dān)作為行政訴訟當(dāng)事人的義務(wù)，至少從形式上來看，這是與司法專業(yè)化的趨勢(shì)相悖的。司法的公正性有賴于司法的專業(yè)化程度，從某種意義上來說，司法在很大程度上可以被看作是以追求公正為其最高價(jià)值的技術(shù)規(guī)范。雖然司法的專業(yè)化與人民性之間向來存在沖突，但是很多國家仍然在訴訟制度中規(guī)定了律師強(qiáng)制代理制度，其目的之一就是要通過保證司法的專業(yè)化來實(shí)現(xiàn)司法的公正性，防止因?yàn)樵V訟當(dāng)事人不熟悉法律規(guī)定和程序事宜而導(dǎo)致不利的法律后果。

2．行政首長出庭應(yīng)訴可能會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)對(duì)司法審判產(chǎn)生的不利影響。在行政訴訟中，法院往往承受著比民事審判和刑事審判更多的壓力。行政干預(yù)司法很大程度源于當(dāng)前法院在人、財(cái)、物等諸多方面受制于地方政府與官員，所以法院從骨子里缺乏抵制非法干預(yù)行為的底氣。比如被訴具體行政行為雖然存在合法性問題，但在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往會(huì)以“考慮案件處理的社會(huì)效果”或“服務(wù)政府工作大局”等為由施加壓力，要求法院駁回訴訟請(qǐng)求。并且，行政首長的政治地位和級(jí)別往往高于同級(jí)的法院審判人員，如果行政首長親自出庭應(yīng)訴，法院能否抵抗得住來自行政機(jī)關(guān)方面的更多壓力確實(shí)令人存疑。

(三)有效性的質(zhì)問

行政訴訟承擔(dān)著監(jiān)督行政與保護(hù)私益的雙重治理任務(wù)。然而，與其監(jiān)督對(duì)象——行政權(quán)相比，司法審查的權(quán)力又顯得極為孱弱。在此權(quán)力結(jié)構(gòu)下，司法審查不可避免地面臨著龐大的行政權(quán)的威嚇。[5]楊偉東教授從權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角對(duì)行政訴訟進(jìn)行考察后認(rèn)為，司法審查地位孱弱，至少有兩重壓力：行政權(quán)的威嚇與人大監(jiān)督的擠壓。[6]這種權(quán)力結(jié)構(gòu)一方面是由中國的憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)決定的；另一方面，也是各種權(quán)力在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中形成的。在這樣的一種權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，任何一個(gè)試圖使行政權(quán)受制于司法權(quán)的訴訟制度設(shè)計(jì)都要面臨著有效性的疑問。就行政首長出庭應(yīng)訴制度而言，在當(dāng)前權(quán)力配置之下，其有效性面臨著兩方面的疑問：一是該制度是否能夠有效保證行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴？二是即使行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴，究竟能在多大程度上改變行政審判的現(xiàn)狀？

對(duì)于第一個(gè)問題，由于《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，這一例外規(guī)定很可能就會(huì)變成一種慣例，即行政機(jī)關(guān)首長會(huì)找各種各樣的理由不出庭。在立法上，法院缺乏對(duì)這種行為進(jìn)行規(guī)制的法律依據(jù)；在現(xiàn)實(shí)中，法院更加缺乏強(qiáng)制行政首長出庭的勇氣。對(duì)于第二個(gè)問題，我們首先需要明確的是，行政首長出庭應(yīng)訴并不是萬能的，不是一出庭就解決問題了。從當(dāng)前該制度的運(yùn)行狀況來看，行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴更多是一種形式性的，行政機(jī)關(guān)首長往往應(yīng)付了事。而且，即使行政機(jī)關(guān)首長出庭，如果該首長缺乏法律意識(shí)，不認(rèn)真對(duì)待行政審判過程，該制度能在多大程度上促進(jìn)行政糾紛的解決，實(shí)現(xiàn)該制度的功能預(yù)設(shè)仍然是存在疑問的。

三、行政首長出庭應(yīng)訴制度的完善

(一)行政首長出庭應(yīng)訴制度的總體思路

1.由最高人民法院及時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的司法解釋。一方面，2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！毙姓组L出庭應(yīng)訴制度的法律障礙已經(jīng)掃除。另一方面，近年來，各地行政訴訟實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)以及法治政府建設(shè)的推進(jìn)，都為行政首長出庭應(yīng)訴制度的司法解釋的出臺(tái)提供了理論和實(shí)踐的支持。尤其是最高人民法院近年來力推的“海安樣本”“江蘇經(jīng)驗(yàn)”以及“南通現(xiàn)象”等涉及行政首長出庭應(yīng)訴制度的地方成功經(jīng)驗(yàn)，都預(yù)示著由最高人民法院出臺(tái)行政首長出庭應(yīng)訴制度司法解釋的實(shí)踐性和技術(shù)性難題已經(jīng)得以解決。因此，由最高人民法院及時(shí)出臺(tái)關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴制度在司法審判中的適用問題的司法解釋，對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴所涉及的人員范圍等內(nèi)容作出明確規(guī)定，有助于進(jìn)一步發(fā)揮行政首長出庭應(yīng)訴制度的功能。

2.根據(jù)案件類型對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴作出不同的要求。對(duì)于行政首長出庭應(yīng)訴的制度設(shè)計(jì)不能搞“一刀切”的模式，既不能強(qiáng)制要求行政首長“每庭必到”，也不能擴(kuò)大“不能出庭”情況的適用范圍，使行政首長出庭應(yīng)訴制度流于形式。在這方面，重慶市的地方立法提供了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。重慶市人民政府2011年公布施行的《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)中對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴的案件類型、人員范圍、例外情況、代理制度等作出了明確的規(guī)定。但是，該規(guī)定并沒有強(qiáng)制性地規(guī)定行政首長必須對(duì)本行政機(jī)關(guān)作為被告的所有行政案件出庭應(yīng)訴，而是區(qū)分不同情況予以規(guī)定，尤其考慮到了實(shí)際情況和具體案情。比如，《辦法》認(rèn)為如果行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更有利于化解行政糾紛的，也可以由行政機(jī)關(guān)的法定代表人委托分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。該制度既考慮到了原則性的規(guī)定，又考慮到了具體情況和實(shí)際問題。*《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》第九條規(guī)定，有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：1.在行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)有重大影響的行政訴訟案件；2.可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理或者行政執(zhí)法行為產(chǎn)生較大影響的行政訴訟案件；3.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于查清案件事實(shí)，解決行政爭(zhēng)議的行政訴訟案件；4.人民法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件。第十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)法定代表人是履行行政應(yīng)訴職責(zé)的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴；若行政機(jī)關(guān)分管相關(guān)業(yè)務(wù)工作的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于化解爭(zhēng)議，促進(jìn)依法行政的，行政機(jī)關(guān)法定代表人也可以委托分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。第十一條規(guī)定，除本辦法第九條、第十條規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)可以委托本機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)或者其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員作為訴訟代理人參加訴訟，也可以委托律師或者其他法律工作者作為訴訟代理人參加訴訟。因此，對(duì)于行政首長出庭應(yīng)訴的具體情形，既不能強(qiáng)制性地規(guī)定所有的案件都要親歷親為，也不能走形式主義的老路?？傊?，應(yīng)該始終明確的是，行政首長出庭應(yīng)訴只是手段，行政訴訟的最終目的還在于實(shí)質(zhì)性地化解行政糾紛。[7]

(二)行政首長出庭應(yīng)訴制度的具體設(shè)計(jì)

1.建立行政機(jī)關(guān)和法院在行政訴訟案件中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過法院和行政機(jī)關(guān)在行政訴訟案件中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以有效地促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與法院之間的溝通。通過在案件庭審中的充分溝通和案件進(jìn)程中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的協(xié)調(diào)，使行政首長充分認(rèn)識(shí)到出庭應(yīng)訴是其工作的重要方面，也是其履行法定職責(zé)的重要方式，同時(shí)還是其在行政管理領(lǐng)域職權(quán)的進(jìn)一步延伸；也使行政首長認(rèn)識(shí)到在行政訴訟案件中出庭應(yīng)訴，不僅不會(huì)降低行政機(jī)關(guān)和行政首長的威信，而且還會(huì)增進(jìn)公民對(duì)政府的信任程度，會(huì)使行政首長的應(yīng)訴知識(shí)得到進(jìn)一步的提升。[8]

2.建立行政首長出庭應(yīng)訴的監(jiān)督考核制度。很多地方雖然建立了行政首長出庭應(yīng)訴制度，但卻流于形式，并沒有達(dá)到公眾預(yù)期的應(yīng)有的社會(huì)效果。因此，在《行政訴訟法》修改之后，為確保行政首長出庭應(yīng)訴制度真正發(fā)揮作用，應(yīng)該考慮建立行政首長出庭應(yīng)訴監(jiān)督考核制度。對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)拒絕出庭應(yīng)訴的行政首長要責(zé)成有關(guān)行政部門在接到司法建議書后及時(shí)進(jìn)行處理。同時(shí)，要將行政首長出庭應(yīng)訴率以及其對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件的執(zhí)行情況納入年度考核范圍，真正使行政首長出庭應(yīng)訴制度落到實(shí)處。

3.建立行政訴訟主審法官對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴表現(xiàn)的評(píng)價(jià)機(jī)制。在行政訴訟活動(dòng)中，作為被告的行政機(jī)關(guān)的法定代表人不出庭會(huì)對(duì)整個(gè)庭審過程產(chǎn)生極大的負(fù)面和消極影響。這不僅會(huì)放大當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任和對(duì)司法公正的抵觸情緒，而且會(huì)極大損害司法權(quán)威。同時(shí)，行政首長也無法從行政訴訟中學(xué)習(xí)和提高預(yù)防行政糾紛的知識(shí)和能力。[9]但需要注意的是，行政首長出庭之后的真實(shí)表現(xiàn)其實(shí)更能決定行政訴訟庭審的實(shí)然效果。因此，行政案件主審法官對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴表現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，將會(huì)從制度層面約束和規(guī)范出庭應(yīng)訴的行政首長，有利于更好的實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度的目的。

4.建立行政首長出庭應(yīng)訴率與庭審表現(xiàn)的社會(huì)公開機(jī)制。行政首長出庭應(yīng)訴制度向來被稱為“法治政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”“政府自身建設(shè)的好抓手”“社會(huì)矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新的大智慧”以及“執(zhí)政為民的試金石”。[10]所以，行政首長出庭應(yīng)訴制度的良性運(yùn)作除了依靠法律規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)通過建立社會(huì)公開機(jī)制來加強(qiáng)體制外的監(jiān)督。人民法院也可以通過法院工作報(bào)告以及行政審判白皮書等形式向社會(huì)公布行政案件中行政首長出庭應(yīng)訴率，進(jìn)而促使行政首長從根本上實(shí)現(xiàn)由“要我出庭”到“我要出庭”的積極轉(zhuǎn)變。

5.建立行政首長不依法出庭應(yīng)訴的責(zé)任追究制度。新《行政訴訟法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴制度實(shí)際上是給行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人設(shè)定了新的法定義務(wù)，遺憾的是，其中并沒有相對(duì)應(yīng)地設(shè)定責(zé)任。有義務(wù)就必須要有對(duì)應(yīng)的責(zé)任，否則就會(huì)變成一句口號(hào)。尤其是考慮到“弱司法，強(qiáng)行政”的權(quán)力架構(gòu)，如果沒有從立法上設(shè)置責(zé)任，這一制度很有可能在行政審判實(shí)踐中被虛化。行政首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括兩方面內(nèi)容。一方面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化行政首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。明確規(guī)定：哪些屬于行政機(jī)關(guān)首長必須自己出庭的案件，哪些屬于行政機(jī)關(guān)首長可以委托代理人出庭的案件，哪些屬于可以不出庭的事由，哪些屬于法官裁量判斷是否可以不出庭的事由。對(duì)這些情形的細(xì)化是落實(shí)責(zé)任的前提。只有有了這些細(xì)則，追責(zé)才有了標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要建立行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)行政機(jī)關(guān)首長不依法履行出庭義務(wù)的，可以通過三種途徑追究責(zé)任。第一，通過司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。原告應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴，對(duì)于是否準(zhǔn)予，由法官作出裁定，即是說，行政機(jī)關(guān)首長是否出庭的決定權(quán)在人民法院。對(duì)于法院裁定應(yīng)當(dāng)出庭，行政機(jī)關(guān)首長拒不出庭的，法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)出必須出庭通知。對(duì)于仍不履行的，法院可以按照《行政訴訟法》第九十六條賦予法院的權(quán)力采取相關(guān)措施。第二，通過行政機(jī)關(guān)的上級(jí)追究責(zé)任。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不履行出庭義務(wù)的，由行政機(jī)關(guān)的上級(jí)或者同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出行政處分，納入績(jī)效考核范圍。第三，通過立法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒不履行出庭義務(wù)，情節(jié)惡劣的，可以考慮由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)追究其責(zé)任。

四、結(jié) 語

通過以上對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴制度的功能的分析，追問了該制度存在的現(xiàn)實(shí)困境并開出了藥方，明確了行政首長出庭應(yīng)訴既是行政機(jī)關(guān)做好出庭應(yīng)訴工作的職責(zé)要求，也是切實(shí)化解行政糾紛的有效制度安排。當(dāng)然，任何一項(xiàng)新制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行都存在或多或少的問題，需要空間和時(shí)間來磨合，行政首長出庭應(yīng)訴制度也不能例外。

[1] 朱維究，胡衛(wèi)列.行政行為過程性論綱[J].中國法學(xué)，1998(4):67-73.

[2] 呂尚敏.行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴嗎?——在司法的技術(shù)、權(quán)能與功能之間”[J].行政法學(xué)研究，2009(4):98-103.

[3] 顧培東.社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制[M].北京：法律出版社，2004:41-42.

[4] 汪成紅.行政首長出庭應(yīng)訴制的合法性審視[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(6):48-52.

[5] 王留一，王學(xué)輝.依據(jù)、結(jié)構(gòu)與框架：行政訴訟被告型檢察監(jiān)督制度研究——以行政訴訟檢察職能二元化為切入點(diǎn)[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2015(2):35-40.

[6] 楊偉東.權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008:28-29.

[7] 章志遠(yuǎn).行政訴訟中的行政首長出庭應(yīng)訴制度研究[J].法學(xué)雜志，2013(3):94-104.

[8] 黃學(xué)賢.行政首長出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建[J].法治研究，2012(10):17-30.

[9] 馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善——《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書[M].中國政法大學(xué)出版社，2004:205-206.

[10] 江必新.積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作[N].人民法院報(bào)，2011-07-23(5).

[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

Reality Dilemma and System Construction of Chief Executives Appearance in Court

XIE Chong

(Law School, University of Nottingham, Nottinghamshire 4224465, UK)

The Chief Executives Attendance in Court System, which is on the basis of the Administrative Chief Responsibility System, would not only solve the practical predicament of administrative proceeding, but also play a role in defusing practical administrative issues. But at the same time it is faced with multiple tortures of legitimacy, rationality and effectiveness. It’s proposed that Supreme People’s Court timely introduce judicial interpretation and set specific requirements based on different cases. Systems should be established, such as the case linkage mechanism between the administrative organ and the court, supervision and evaluation mechanism of chief executives appearance in court, the trial judge evaluation system, social disclosure system of chief executives appearance rate and their performance in court, responsibility investigation system, in order to perfect the appearance system of the administrative organ.

Administrative Procedure Law; chief executive; appearance in court

2016-04-18

謝翀(1993-)，女，重慶開縣人，英國諾丁漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士研究生。

D925.3

A

1674-3199(2016)06-0115-06