雷森森

【摘要】信訪是我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分。究竟何為信訪，信訪制度設(shè)置的意義何在。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)類似信訪的制度是如何構(gòu)建的，對(duì)我國(guó)又有何借鑒意義，我國(guó)現(xiàn)存信訪制度中存在哪些具體問(wèn)題，新時(shí)期該如何完善我國(guó)的信訪制度，這些都是本文重點(diǎn)探討的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】信訪；存在問(wèn)題；中外比較；完善

一、信訪制度的概念

信訪是指公民、法人或者其他組織釆用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。其中，公民包括被依法剝奪人身自由和被依法判處刑罰的其他公民。信訪的形式包括書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等。信訪的內(nèi)容包括反映情況，提出建議、意見(jiàn)，投訴請(qǐng)求。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪工作的基本程序?yàn)椋盒旁L事項(xiàng)的提出、信訪事項(xiàng)的受理、信訪事項(xiàng)的辦理和督辦。而信訪制度，是指公民個(gè)人或群體以書(shū)信、電子郵件、走訪、電話、傳真等參與形式與國(guó)家的政黨、政府、社團(tuán)、人大、司法、政協(xié)、社區(qū)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員接觸，以反映情況，表達(dá)自身意見(jiàn)，吁請(qǐng)解決問(wèn)題，有關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)或人員采用一定的方式進(jìn)行處理的一種制度。2014年2月，中央要求實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，增強(qiáng)辦理透明度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的群眾信訪事項(xiàng)辦理程序，實(shí)現(xiàn)辦理過(guò)程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，增強(qiáng)透明度和公正性。

二、我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題

（一）、信訪制度缺乏法律規(guī)制

我國(guó)現(xiàn)行法律還未對(duì)信訪案件的處理程序作以明確的規(guī)定，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式也不統(tǒng)一，受地方干預(yù)較大，缺乏獨(dú)立性。即便信訪機(jī)構(gòu)把案件批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)處理，有些機(jī)關(guān)和部門(mén)往往拖著不辦，甚至藉此懲治信訪人，導(dǎo)致涉法涉訴信訪趨多，危害司法權(quán)威與司法獨(dú)立。信訪制度應(yīng)該是公民進(jìn)行政治參與和實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主法治的途徑。[1]但在眾多弱勢(shì)群體認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)等同于法院和政府，導(dǎo)致信訪量持高不下，眾多的涉法、涉訴信訪易形成行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，從而導(dǎo)致對(duì)司法獨(dú)立和司法權(quán)威的沖擊。

（二）、信訪工作運(yùn)行機(jī)制不合理

現(xiàn)行的信訪機(jī)制是從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。但這些信訪機(jī)構(gòu)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束力。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)地位低下，缺乏解決問(wèn)題的有效資源和實(shí)際權(quán)力，而信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員，卻讓沒(méi)有權(quán)力的信訪部門(mén)出面處理，把信訪部門(mén)當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體，出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯(cuò)位。信訪受理機(jī)制不合理，還導(dǎo)致“截訪”情形嚴(yán)重，信訪制度作為國(guó)家管理社會(huì)的一種方式，一方面鼓勵(lì)群眾進(jìn)行信訪，另一方面又強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，強(qiáng)化基層信訪工作責(zé)任制，要求切實(shí)將矛盾解決在基層，減少上訪數(shù)量。在這種矛盾的理念下信訪制度處于進(jìn)退兩難的境地。甚至出現(xiàn)了有些地方把信訪量納入了政績(jī)考核體系。在這種政策的利益驅(qū)使下，一些地方政府甚至采取非法的暴力方式來(lái)掩蓋社會(huì)存在的矛盾?！敖卦L”不僅侵犯了信訪人的權(quán)益，更加劇了社會(huì)的矛盾，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。

三、新時(shí)期我國(guó)信訪制度的完善措施

（一）、加快信訪制度的立法進(jìn)程

要整合現(xiàn)行關(guān)于信訪的規(guī)范法律性文件，去其糟粕、取其精華。如：《信訪條例》第七條規(guī)定了信訪工作責(zé)任制以及將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核機(jī)制，應(yīng)在吸收的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。信訪工作責(zé)任制有利于引起領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信訪工作的重視，提高信訪工作的效率，但要允許存在一定數(shù)量的信訪，防著“截訪”。對(duì)于那些難以解決或者信訪者過(guò)分要求的信訪事項(xiàng)可以適當(dāng)寬松條件。對(duì)信訪事項(xiàng)的范圍做出明確的規(guī)定。究竟哪些事項(xiàng)可以信訪，哪些事項(xiàng)不能通過(guò)信訪途徑來(lái)解決，這就需要法律予以明確的規(guī)定，以防止出現(xiàn)信訪與其他權(quán)利救濟(jì)途徑尤其是司法途徑相互沖突，進(jìn)而造成對(duì)訴訟機(jī)制沖擊的現(xiàn)象。賦予信訪者更多的具體權(quán)利。如信訪人有請(qǐng)律師代其提起信訪的權(quán)利等。[2]

（二）、完善各級(jí)人大對(duì)信訪工作的監(jiān)督職能

首先，各級(jí)信訪工作部門(mén)要對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行完整的記錄備案，包括登記、處理過(guò)程、處理結(jié)果等，分檔歸類，以供人大審閱。其次，人大對(duì)于信訪工作部門(mén)處理的案件要進(jìn)行抽查。若對(duì)全部的信訪事件進(jìn)行調(diào)查需要做大量的工作，因此可以采用抽查的方式。選擇那些疑難的信訪事件通過(guò)對(duì)信訪人回訪的方式來(lái)抽查信訪工作部門(mén)的工作是否到位，是否對(duì)信訪事項(xiàng)做出妥善的處理。再次，人大對(duì)于抽查的結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，反饋給各信訪工作部門(mén)，并提出工作建議。[3]這樣，既可以防止各級(jí)信訪部門(mén)濫用職權(quán)，采用不正當(dāng)?shù)氖侄翁幚硇旁L事項(xiàng)，又督促了信訪部門(mén)對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行妥善處理。

（三）、構(gòu)建我國(guó)垂直獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)

上下級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間應(yīng)是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，獨(dú)立于政府、法院等機(jī)構(gòu)，但受到各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。為了保證其獨(dú)立性，一方面，信訪機(jī)構(gòu)同案件事實(shí)、結(jié)果以及案件當(dāng)事人沒(méi)有任何利害關(guān)系。另一方面，信訪機(jī)構(gòu)要對(duì)信訪事件客觀公正。此外，要賦予信訪機(jī)構(gòu)一定的實(shí)權(quán)，如有權(quán)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)直接約見(jiàn)涉案行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人等。在工作人員的組成方面，可以選聘一些高素養(yǎng)、具有社會(huì)影響力的人員。信訪事項(xiàng)的處理過(guò)程要公開(kāi)透明。對(duì)于信訪事項(xiàng)的處理，除了涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密之外，要向公眾公開(kāi)。這有利于信訪事項(xiàng)得到公正處理，有利于引導(dǎo)人民群眾依法有序進(jìn)行信訪，有利于公民對(duì)國(guó)家的公共行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高國(guó)家機(jī)關(guān)的信譽(yù)和形象。[4]另外，信訪機(jī)構(gòu)要與政府工作部門(mén)、法院、檢察院等協(xié)調(diào)工作，實(shí)行一站式接訪，避免各部門(mén)之間互相推諉，提高信訪效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]張正釗、韓大元.比較行政法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.677～681.

[2]王寶明.用信訪激活國(guó)家監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)作[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（11）.

[3]張兵.改進(jìn)我國(guó)信訪工作的若干思考[J].國(guó)防科技大學(xué)，2006（9）.

[4]胡道才.我國(guó)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（12）.