孫　榮，邵　健

(同濟大學(xué)　經(jīng)濟與管理學(xué)院，上?！?00092)

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基于SFIC的府際協(xié)同治霾研究

孫榮，邵健

(同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海200092)

我國霧霾區(qū)域治理的困境必須從霧霾治理的主體、制度和外部環(huán)境角度深入探究。以協(xié)同治理為理論基礎(chǔ)，以SFIC模型為分析框架，分析我國霧霾區(qū)域合作治理的理論路徑，論證霧霾府際合作治理的可行性和必要性。要解決霧霾治理的現(xiàn)實困境，必須建立合作激勵機制，實施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略，完善法律和制度保障。

霧霾；協(xié)同治理；政府責(zé)任；府際合作

一、引言

2013年以來，我國霧霾天氣頻現(xiàn)，多個城市污染指數(shù)突破上限，PM2.5一時間成為社會熱詞。霧霾是一種大氣污染狀態(tài)，指在特定的大氣環(huán)境條件下，空氣中的污染物如灰塵、硫酸、硝酸等細(xì)粒子含量超標(biāo)，造成視覺障礙和水平能見度減低的消光現(xiàn)象[1]。霧霾天氣會給人們的健康和生活帶來嚴(yán)重的影響，如PM2.5是諸多疾病如慢性阻塞性肺疾病、肺癌、心血管疾病等發(fā)病的危險因素[2]。霧霾還會造成巨大的經(jīng)濟損失。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布的關(guān)于空氣污染、綠色經(jīng)濟、氣候變化成本數(shù)據(jù)報告，每年有數(shù)百萬人死于空氣污染引發(fā)的各種疾病，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家由于空氣污染造成的GDP損失高達(dá)5%和2%[3]。近幾年我國的霧霾污染逐漸呈現(xiàn)出污染范圍廣、持續(xù)時間長、治理效果不明顯等特點。大量事實表明，我國污染物的排放已經(jīng)超過了環(huán)境自凈能力，區(qū)域性大氣污染日益嚴(yán)重的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。對此，政府及時采取了相應(yīng)的措施，然而霧霾治理非一日之功，我國的霧霾治理依然面臨著諸多困境，尤其是環(huán)境區(qū)域合作治理機制難以建立。打破這些困境，找到霧霾治理的根本途徑，是建設(shè)社會主義生態(tài)文明、創(chuàng)建美麗中國的必經(jīng)之路。

二、文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者J.H.Mittelman最先提出了以區(qū)域劃分為對象的分類方式，并進一步總結(jié)出了三種層面的公共管理范式，分別為：國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內(nèi)區(qū)域公共管理[4]。其后，一些學(xué)者在此基礎(chǔ)上從全球化的角度研究國家間區(qū)域公共管理[5][6][7][8]，也有部分學(xué)者專注于國內(nèi)區(qū)域府際間公共管理，例如Robet.Agranoff探究了六種府際關(guān)系的應(yīng)用工具[9]。而對于霧霾治理的區(qū)域協(xié)同治理，最早可追溯到1962年，G.A.Jutze和C.W.Gruber提出了因大氣污染有擴散性的特點,其影響的范圍不僅僅是一個地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境和群眾利益，同時還會影響到其他相關(guān)區(qū)域的利益，因此，地區(qū)間應(yīng)該聯(lián)合起來，采取搭配性的措施，共同來應(yīng)對大氣污染[10]。另外，M.Peter研究了府際合作政策，論證了未來在環(huán)境方面的治理模式主要采取的應(yīng)該是府際合作治理[5]。

國內(nèi)對于區(qū)域協(xié)同治理的研究開始于20世紀(jì)90年代，以劉君德教授提出的“行政區(qū)經(jīng)濟”為標(biāo)志，他開拓性地提出了打破行政區(qū)劃的政府間界限，跨越行政阻隔，區(qū)際協(xié)調(diào)互動[11]。隨后諸多學(xué)者開始了對區(qū)域經(jīng)濟合作[12][13]、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理[14]、區(qū)域公共管理[15][16][17]的研究。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為一個區(qū)域內(nèi)的地方政府之所以能夠?qū)崿F(xiàn)該區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)管轄權(quán)，重要的原因在于同一區(qū)域內(nèi)的地方政府對其自身行政管轄權(quán)的一種讓渡[18][19]。區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的研究，集中在大氣污染區(qū)域治理的困境與出路的探索[20]，大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機制的建立[21][22][23]兩個方面。

通過現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，國外大氣污染問題出現(xiàn)得比我國早，現(xiàn)在已經(jīng)有了比較成熟的治理模式，在實踐上也取得了很大的成功，但是學(xué)術(shù)研究較少，且主要集中在對協(xié)同治理和府際合作框架的構(gòu)建上；國內(nèi)關(guān)于大氣污染治理府際合作的研究則是近兩年才開始興起的，主要集中在兩個方面：一是對政策的理論支持與具體的對策建議，二是集中在對國外經(jīng)驗的介紹和引進。通過理論框架論證府際協(xié)同治理霧霾的研究成果可以說是鳳毛麟角，這也是本文對于該領(lǐng)域研究的創(chuàng)新之處。

三、協(xié)同治理視角下府際合作治理霧霾的理論框架

協(xié)同治理理論認(rèn)為，一個系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，主要取決于系統(tǒng)內(nèi)部各個子系統(tǒng)的協(xié)同作用，若各部分間協(xié)同得好，那么就能產(chǎn)生1+1>2的協(xié)同效應(yīng)[24]。應(yīng)用在開放的復(fù)雜的社會系統(tǒng)中，也就是多元的治理主體間建立在信任與共利的基礎(chǔ)之上的競爭與協(xié)作過程，能在社會系統(tǒng)中形成一種穩(wěn)定的秩序，這種秩序的目的是促進公共利益最大化，這也意味著系統(tǒng)的最優(yōu)化[25]。霧霾是一種區(qū)域性的公共問題，傳統(tǒng)的單一部門治理見效甚微，它呼喚以環(huán)境合作為基礎(chǔ)、以多邊溝通和政府間對話為手段的合作行為，即協(xié)同治理。

SFIC模型是協(xié)同治理的經(jīng)典模型。Ansell和Gash選取和研究了不同國家、不同政策領(lǐng)域的137個案例，并對這些案例進行了“連續(xù)近似分析”，從而得到了協(xié)同治理的一般模型。該模型由起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計和協(xié)同過程、結(jié)果與苛責(zé)五個部分組成，協(xié)同過程是整個模型的核心部分，其他部分是協(xié)同過程的背景和影響因素[26]。SFIC模型超越了以往跨部門協(xié)同模型對協(xié)同過程描述不清的缺陷，對于協(xié)同過程以及參與者的互動給予了充分的關(guān)注。另外，Ansell和Gash在進行案例研究時所涉及領(lǐng)域足夠廣泛，選取案例盡量排除了一些特定因素的影響，充分考慮到了普遍性和特殊性的關(guān)系以及抽象性與現(xiàn)實性的結(jié)合，因此SFIC模型具有很強的應(yīng)用潛力，應(yīng)用范圍廣泛，已經(jīng)被用于很多不同的研究領(lǐng)域。因此，本文將SFIC模型作為霧霾府際協(xié)同治理的基礎(chǔ)模型。如圖1所示：

圖1　府際協(xié)同治霾的理論框架

(一)初始條件

霧霾污染的無界性和區(qū)域化特點，使得單個部門或地方政府治理霧霾的難度增加，效果不佳，促使政府考慮合作的可能性；參與協(xié)同方之間資源和權(quán)力方面的不平等，導(dǎo)致強勢與弱勢方付出的不平衡，若缺少補償機制，也會導(dǎo)致參與各方出現(xiàn)相互間的不信任和投入的熱情減少，成為府際合作的約束條件；由于政府間行政性和經(jīng)濟性的分權(quán)，各地方政府成為一個個獨立的利益主體，中央政府與地方政府、地方政府之間的博弈，使得政府間出現(xiàn)利益爭奪與沖突，也給政府間合作制造阻力與約束。霧霾協(xié)同治理依然存在主體、制度、環(huán)境等方面諸多困境，這些因素共同構(gòu)成了政府間協(xié)同治理霧霾的內(nèi)在激勵和約束機制。

(二)催化領(lǐng)導(dǎo)

由于在環(huán)境治理中，地方政府的積極性較弱，另外由于利益和制度性因素的影響，政府間協(xié)同治理的動力較弱。因此，結(jié)合這些實際情況，催化領(lǐng)導(dǎo)在此表現(xiàn)為中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。Ryan認(rèn)為在協(xié)同治理中，有效的領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)該包括三個方面的工作：第一，對協(xié)同過程進行適當(dāng)?shù)墓芾?。第二，維持“技術(shù)權(quán)威性”。第三，確保經(jīng)過協(xié)同過程可以確定一個好的、被各個參與者普遍接受的決定[27]。筆者認(rèn)為，在霧霾治理中，中央政府的領(lǐng)導(dǎo)力具體表現(xiàn)為：第一，鼓勵參與。領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)設(shè)置和維護明確的章程，建立信任，促進對話，探索雙方利益的關(guān)鍵，鼓勵利益相關(guān)者參與并探討共同利益，促進合作精神。第二，授權(quán)。對協(xié)同參與者進行一定的授權(quán)有利于發(fā)揮參與者的能動性和創(chuàng)造性，提高自治能力和談判能力，促進政府間內(nèi)部協(xié)同機制的建立，中央政府只負(fù)責(zé)“促進和保障過程”。第三，調(diào)解人。為合作參與者提供必要的第三方干預(yù)，當(dāng)合作遇到阻力時提供合理的解決方案，為矛盾糾紛提供仲裁，通過補償平衡參與中權(quán)力和資源不平等的參與者的利益。

(三)制度設(shè)計

這里的制度設(shè)計指的是對于基本協(xié)議和合作的基本規(guī)則的設(shè)計，這是合作過程的程序合法性的關(guān)鍵。首先，治霾的制度設(shè)計包括“誰來參與”，即參與者的包容性。筆者認(rèn)為，協(xié)同治霾主體應(yīng)為區(qū)域內(nèi)的地方政府，輔之以社會力量，如社會組織與公民，包括各利益相關(guān)群體，尤其不能把關(guān)鍵的利益相關(guān)群體排除在外；其次，治霾的制度設(shè)計的關(guān)鍵是制定規(guī)則。協(xié)同治理是一種需要集體參與和互動的過程，因此在某種程度上，協(xié)同治理的過程也就是各個協(xié)同參與者共同制定行動規(guī)則的過程[28]。政府組織是制定規(guī)則的主要決定者，負(fù)責(zé)政策的制定、進入?yún)f(xié)同的渠道、相關(guān)程序和行為準(zhǔn)則的明確；最后，在協(xié)同治霾過程中，信任與合作是良好治理的基礎(chǔ)，因此程序的透明度至關(guān)重要。制度設(shè)計應(yīng)保證透明的協(xié)同過程、明確的角色和職責(zé)以及透明的利益分配。

(四)協(xié)同過程

協(xié)同治霾是一個循環(huán)的過程。所有的協(xié)同治理都應(yīng)該是建立在充滿信任和熱情的面對面對話的基礎(chǔ)之上的。協(xié)同治霾初期，通過對話和溝通建立信任是協(xié)同的重點環(huán)節(jié)，協(xié)同各方的信任度決定了其對于協(xié)同治理投入的熱情程度?；诔醪叫湃?，參與方應(yīng)商討對于過程的投入，其中往往伴隨著決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，即參與協(xié)同治霾的政府機構(gòu)將各自的決策權(quán)讓渡給所有參與者，進行共同決策、對過程共同控制，還包括確定分工與補償制度，確定信息的共享與相互監(jiān)督。在協(xié)同過程中，各方必須對于要實現(xiàn)的目標(biāo)和已經(jīng)確定的投入與分工達(dá)成共識。同時也意味著階段性的成果出現(xiàn)，體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃的確定，協(xié)同流程、組織和人員的最終確定，這些成果體現(xiàn)了協(xié)同的優(yōu)勢，并會反饋到協(xié)同過程中，使協(xié)同參與者進一步達(dá)成共識、建立信任。

(五)結(jié)果與苛責(zé)

協(xié)同治理給參與協(xié)同的各方“許諾”了一個更好的結(jié)果，即協(xié)同治理對于解決大氣污染這種無界性的區(qū)域問題更加有效，可以更好地實現(xiàn)“共贏”的局面和利益共享，擴大民主參與。但是協(xié)同治霾過程中也同樣會出現(xiàn)無法預(yù)料的現(xiàn)實問題，需要進行再評估，并建立問責(zé)制度與長效監(jiān)督制度。

四、霧霾府際協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

我國的霧霾主要表現(xiàn)為：一是霧霾污染嚴(yán)重的區(qū)域比較典型也比較集中，以經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)為最，如京津冀、長三角以及珠三角；二是霧霾污染跨區(qū)域影響顯著，霧霾在相鄰城市間擴散嚴(yán)重[29]。雖然在中央政府的政策指導(dǎo)之下，地方政府也探索和施行了多種環(huán)境治理的手段，但是現(xiàn)實情況始終不如人意，霧霾的區(qū)域合作治理仍然面臨著諸多困境。這些困境既是府際協(xié)同治理的制約因素，也是府際協(xié)同的初始條件，分析這些困境，在協(xié)同過程中打破這些困境，是建立霧霾區(qū)域合作治理機制的必經(jīng)之路。

(一)霧霾區(qū)域協(xié)同治理的主體困境

霧霾區(qū)域合作治理的主體是政府機構(gòu)(包括中央政府和地方政府)，輔之以非政府力量(包括企業(yè)、非營利組織和公民個人)。然而由于政府間的理念和利益取向不同，加之非政府力量不足，我國的霧霾區(qū)域合作治理存在嚴(yán)重的主體困境。

首先，從環(huán)境治理的觀念以及價值取向來看，縱向和橫向的政府間都有很大的不同。一方面，中央政府從社會發(fā)展的全局性和長遠(yuǎn)性出發(fā)，考慮到全社會的整體利益、政權(quán)的穩(wěn)定性以及國際中的大國形象，其對于生態(tài)治理的觀念明顯高于謀求自身發(fā)展的地方政府，對于霧霾治理的決心和壓力也大于地方政府；另一方面，從經(jīng)濟發(fā)展為主過渡到環(huán)境保護為主的理念，地方政府間所處的階段不盡相同。而且，作為獨立利益主體的地方政府，全力追求自身利益的最大化，對于霧霾區(qū)域治理采取的態(tài)度普遍是互相推責(zé)、“搭便車”，這也更深層面地體現(xiàn)了我國環(huán)境區(qū)域治理制度設(shè)計的不健全以及環(huán)境問責(zé)制度的缺陷。因此，共同的生態(tài)治理理念、相互信任的合作關(guān)系、相對健全的制度設(shè)計和完善的環(huán)境問責(zé)制度，都是霧霾區(qū)域治理不可缺少的要素。

其次，我國霧霾區(qū)域治理的非政府力量不足。企業(yè)作為追求利潤最大化的組織，往往對于社會責(zé)任承擔(dān)不足。而且很多企業(yè)(尤其是一些大型國企)缺乏規(guī)則意識，由于脫硫設(shè)備和運行成本相當(dāng)高昂，企業(yè)寧可選擇繳納污染罰款；我國環(huán)保社會組織力量薄弱，雖然近年來我國環(huán)保社會組織數(shù)量在不斷增多，但是其能量卻十分有限，對于政策的影響力不大，對于霧霾的實際治理更是力不從心；霧霾治理中公民的力量發(fā)揮不足。雖然我國霧霾中工業(yè)排放占二氧化硫總排放的85%以上，但是機動車卻是PM2.5的重要來源[30]。霧霾產(chǎn)生人人有責(zé)，霧霾影響無人可避。但是，公民在霧霾治理中的主動性欠缺，監(jiān)督責(zé)任也有所缺失。

(二)霧霾區(qū)域協(xié)同治理的制度困境

霧霾區(qū)域合作治理的制度困境主要包括考核制度和問責(zé)制度缺陷，合作缺乏制度安排和法律支持。以GDP為政府績效主要考核標(biāo)準(zhǔn)的考核制度，導(dǎo)致地方政府利用一切資源促進地方經(jīng)濟增長，而對于環(huán)境問題則盡量“少關(guān)心，少投入”。這背后體現(xiàn)的是政治升遷機制中激烈的利益爭奪。王金南對于空氣污染治理進行了大量的量化研究，他認(rèn)為，《大氣污染防治行動計劃》的實施在短時間內(nèi)會對經(jīng)濟效益造成沖擊，尤其是對一些特定的行業(yè)造成巨大打擊，這類行業(yè)主要包括鋼鐵行業(yè)、水泥、焦炭和銅礦石行業(yè)等[31]。當(dāng)霧霾治理與經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)沖突的時候，傳統(tǒng)的績效考核制度明顯成為霧霾治理的一個阻力。同時，由于大氣污染的無界性與流動性，以及污染排放監(jiān)測的技術(shù)難點，使得大氣污染的問責(zé)制度難以建立。這更是給一些企業(yè)和追求GDP的地方政府提供了便利，霧霾出現(xiàn)之后，一些地方政府也可以通過謊報瞞報空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)、責(zé)任推脫的辦法來逃避責(zé)任。要打破霧霾治理的困境，就必須改變考核制度，建立環(huán)境問責(zé)制度。

從法律上來看，我國的法律規(guī)定了各地方人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的各種事務(wù)，然而并未涉及到任何關(guān)于政府間合作治理的內(nèi)容，霧霾的區(qū)域合作治理缺乏法律上的支持。從制度上來看，由于地區(qū)間霧霾的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測及處罰體系不一致，霧霾治理的補償機制、配套資金等方面缺乏全面統(tǒng)籌，導(dǎo)致區(qū)域間的霧霾治理合作機制難以建立。我國政府間和區(qū)域間的合作治理需要一套系統(tǒng)的合作制度。

(三)霧霾區(qū)域協(xié)同治理的環(huán)境困境

霧霾區(qū)域合作治理的環(huán)境困境主要涉及經(jīng)濟增長方式、行政規(guī)劃體制、地方性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。有數(shù)據(jù)顯示，我國的產(chǎn)能只有8%是直接用于人民的日常生活，而超過了70%的能源用于工業(yè)[32]。我國霧霾天氣很大比重來源于這些高耗能和高污染產(chǎn)業(yè)，如水泥、制造業(yè)、鋼鐵等行業(yè)，其主要分布在華北地區(qū)。這種現(xiàn)狀根源在于我國的經(jīng)濟發(fā)展方式依然沒有轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長主要依靠大量生產(chǎn)要素投入，經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)過度依賴于投資。另外，我國的能源結(jié)構(gòu)還是以煤炭為主，天然氣和新能源所占比重小，加上燃煤脫硫技術(shù)的瓶頸，使得霧霾區(qū)域合作治理雪上加霜。

從行政規(guī)劃來看，現(xiàn)在的政府治理依然是傳統(tǒng)意義上的科層化模式，政府間及機構(gòu)間職能明確，各司其職。然而，這種治理模式已經(jīng)不適用于環(huán)境這種區(qū)域性公共問題的治理，其矛盾在霧霾治理中充分體現(xiàn)出來。由于缺乏整體的規(guī)章制度、機構(gòu)合作機制，地方政府之間職責(zé)重疊卻又信息封閉，很難進行有效的配合，政府之間的責(zé)任推諉也成為可能。

地方性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是霧霾區(qū)域合作治理的又一大困境。許多以高耗能高污染產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，在霧霾區(qū)域治理中一方面處于劣勢，一方面又承擔(dān)著最大的責(zé)任。以河北為例，河北有“世界鋼鐵第一大省”之稱，其鋼鐵產(chǎn)量占中國的1/4以上，其重工業(yè)產(chǎn)值占全省GDP一半以上。同時，河北也成為中國霧霾重災(zāi)區(qū)。這樣的地區(qū)要治理霧霾，就要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也就意味著經(jīng)濟在一段時期內(nèi)嚴(yán)重下滑。若沒有相應(yīng)的補償機制和政策扶持，霧霾治理很難達(dá)到預(yù)期的效果。

六、協(xié)同治理視角下府際合作治理霧霾的路徑

霧霾治理的困境顯示出以往行政區(qū)劃下單一地方政府治理霧霾的失敗，協(xié)同治理理論為府際合作治理霧霾提供了可借鑒的理論基礎(chǔ)。通過上文對于霧霾治理困境的分析以及協(xié)同治理理論框架的搭建，筆者認(rèn)為，要解決當(dāng)前的區(qū)域性霧霾污染問題，就需要加強府際協(xié)同治理的合作機制，打破霧霾治理的現(xiàn)實困境。

(一)建立府際合作激勵機制和補償機制

為解決地方政府對于府際合作協(xié)同治理霧霾的內(nèi)在動力不足的問題，首先要構(gòu)建府際合作的激勵機制。要改變原有考核制度，轉(zhuǎn)變地方政府重經(jīng)濟輕環(huán)境的觀念，建立綠色GDP核算體系，不但要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的增長，也要把環(huán)境污染項目、資源損耗部分、環(huán)境污染成本加入到GDP的計算中去，這樣才可以減少地方政府在環(huán)境治理中的“搭便車”行為。其次要建立生態(tài)補償機制。生態(tài)補償主體往往是以轉(zhuǎn)移支付為主要手段的中央政府,生態(tài)補償?shù)膶ο髣t是區(qū)域、下級政府或者農(nóng)牧民，生態(tài)補償?shù)哪康氖潜ＷC生態(tài)安全，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，生態(tài)補償?shù)姆绞接胸斦a貼、政策傾斜、稅費改革以及資源和資本投入等[33]。生態(tài)補償制度能夠有效激勵地方政府合作治理生態(tài)問題。最后要建立地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)機制。由于地方政府間以及區(qū)域間在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的不均衡，導(dǎo)致其在環(huán)保意愿、資金投入和管理控制方面都存在較大的差距。以河北省為例，鋼鐵產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為河北省的支柱產(chǎn)業(yè)，由于大氣治理對鋼鐵行業(yè)的巨大沖擊，導(dǎo)致其治理污染的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。因此，中央政府要本著平衡地區(qū)間利益的原則，一方面要對因壓縮產(chǎn)能和限制高污染產(chǎn)業(yè)造成重大經(jīng)濟損失的地區(qū)進行合理補償，另一方面，也要加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的財政扶持力度。

(二)完善法律和制度保障

首先，完善霧霾治理的法律法規(guī)?，F(xiàn)有的法律對行政區(qū)域和行政事務(wù)劃分有明確的規(guī)定，然而對于區(qū)域大氣環(huán)境治理卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)條文。我國法律規(guī)定的行政事務(wù)管理的條塊分割，不適用于區(qū)域性大氣污染的治理，直接導(dǎo)致了霧霾污染責(zé)任主體的缺失，使政府間相互推諉、推卸責(zé)任成為了可能。對此，《大氣污染防治行動計劃》率先提出了建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理機制，揭開了跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的制度新篇章。在今后的環(huán)境法律和制度建設(shè)中，要加入環(huán)境問題區(qū)域合作治理程序和流程，例如修訂《環(huán)境保護法》，將大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度納入其中，明確省際協(xié)議的法律效力和對于協(xié)議各方的約束力，為府際合作提供必要的法律支持，增加府際合作的動力和信任。其次，完善財稅制度，利用經(jīng)濟杠桿推動霧霾的協(xié)同治理。征收環(huán)境稅，提高資源稅，提高高污染產(chǎn)品和大排量汽車的征稅標(biāo)準(zhǔn)，加大對清潔能源產(chǎn)品、新能源汽車、減排技術(shù)的財政補貼和減稅力度。最后，制定科學(xué)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍建立空氣質(zhì)量監(jiān)測點，提高監(jiān)測水平，統(tǒng)一區(qū)域空氣質(zhì)量評價指標(biāo)體系，統(tǒng)一霧霾天氣預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)和空氣質(zhì)量信息共享，杜絕府際合作中地方政府謊報瞞報數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，為霧霾治理府際合作增加信任基礎(chǔ)。

(三)建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理機制

傳統(tǒng)霧霾治理模式的失敗預(yù)示著大氣治理中加強府際合作的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制時代的到來。首先，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機制。例如美國在區(qū)域環(huán)境的管理工作中，超越了各州的行政界線，將全國統(tǒng)一劃分成十個區(qū)域，并設(shè)立辦公室進行標(biāo)準(zhǔn)化管理[34]。對于我國當(dāng)前的霧霾治理，也應(yīng)該由中央建立專門的管理機構(gòu)，統(tǒng)一組織、管理、監(jiān)督環(huán)境治理的區(qū)域合作。在區(qū)域內(nèi)各地方政府設(shè)立環(huán)境合作治理下級部門，具體負(fù)責(zé)府際合作治理的各項工作，明確部門權(quán)責(zé)，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。其次，建立標(biāo)準(zhǔn)化的治理手段。霧霾治理府際合作的前提是相互信任的合作意識，基礎(chǔ)是保持公平和利益平衡，因此，要設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化的治理手段。具體表現(xiàn)為統(tǒng)一的企業(yè)大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)、機動車用油標(biāo)準(zhǔn)、排污許可證準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)污染物處理設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、清潔能源補償標(biāo)準(zhǔn)等，從多處入手共同控制霧霾污染源。再次，建立區(qū)域環(huán)境信息公開與共享機制。區(qū)域內(nèi)的各個省市要利用大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強環(huán)境信息公開與區(qū)域間信息共享機制，打造區(qū)域內(nèi)各主體之間的環(huán)境信息交流平臺。平臺要強化信息披露，定期發(fā)布各省市空氣質(zhì)量狀況、主要污染物排放數(shù)據(jù)、污染企業(yè)和行業(yè)的減排工作以及本區(qū)域大氣治理任務(wù)完成情況等相關(guān)信息，接受合作者和社會監(jiān)督。最后，建立區(qū)域間補償機制。平衡不同地區(qū)在霧霾治理上的成本，對于霧霾治理經(jīng)濟損失嚴(yán)重的省市，除了中央政府的財政補償與政策傾斜外，區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理的合作者也應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等渠道，對治理霧霾的犧牲者進行幫扶，幫助其快速轉(zhuǎn)型。

(四)建立長效監(jiān)督和問責(zé)機制

區(qū)域間合作的順利進行還需要強有力的監(jiān)督機制和問責(zé)機制。這里主要包括中央政府和上級的監(jiān)督、協(xié)作者內(nèi)部的監(jiān)督和來自社會力量的監(jiān)督。首先，加強中央環(huán)境監(jiān)管部門的權(quán)威性，強化中央專門區(qū)域環(huán)境合作管理機構(gòu)的地位，提高監(jiān)管的有效性和工作效率。另外，上級政府也可以通過專門的監(jiān)督委員會和監(jiān)督小組，對霧霾區(qū)域治理的合作方進行監(jiān)督，監(jiān)督各地方政府霧霾治理的進展情況和對于突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急處理能力，監(jiān)督合作協(xié)議的執(zhí)行狀況，明確合作雙方的責(zé)任與權(quán)力，減少由于地方政府逐利性對合作造成的破壞，使合作的雙方在制度的框架下進行活動。其次，加強合作者內(nèi)部的監(jiān)督和社會力量的監(jiān)督，建立覆蓋全國范圍的霧霾污染監(jiān)測系統(tǒng)，開展全指標(biāo)監(jiān)測，建設(shè)霧霾污染物排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)環(huán)境信息公開和區(qū)域間信息共享，防止地方政府謊報瞞報。最后，構(gòu)建生態(tài)問責(zé)機制。嚴(yán)格劃分地方政府中不同部門及不同職務(wù)間的職責(zé)，明確問責(zé)主體，對于失職情況也要有明確的界定，減少權(quán)責(zé)不清、問責(zé)主體缺失現(xiàn)象的發(fā)生，構(gòu)建政府環(huán)境責(zé)任追究機制，推動建立生態(tài)文明目標(biāo)落實制度、政府生態(tài)問責(zé)制度，強化生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任機制。

七、結(jié)語

空氣作為人們賴以生存的環(huán)境之一，需要我們好好愛護。然而由于歷史因素、治理問題和意識缺失，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相悖而馳，霧霾的肆虐顯示了我們以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展不能再被縱容，建立一種環(huán)境友好型的社會發(fā)展模式迫在眉睫。治理眼前的“污染之痛”，政府作為第一責(zé)任人，必須以負(fù)責(zé)的姿態(tài)、合作的方式，構(gòu)建起一種科學(xué)長效的霧霾治理機制。由于霧霾無界性和區(qū)域性的特點，加上地方政府態(tài)度消極、職能不清，無靈活性的區(qū)劃制度，霧霾的治理面臨著不可忽視的主體、制度和環(huán)境困境，打破這些困境的關(guān)鍵就在于府際協(xié)同治理。協(xié)同治理視角下的府際合作在霧霾治理中有著單一治理無法超越的優(yōu)越性，統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、清晰的治理結(jié)構(gòu)和明確的部門職能可以帶來更加高效的治理。府際協(xié)定和統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)共享，可以杜絕弄虛作假的可能，而更加細(xì)致化的法律約束也能給府際合作的進行提供必要的保障，問責(zé)和監(jiān)督機制是保證府際合作效果、促進其長效實施的重要手段。國內(nèi)外的環(huán)境協(xié)同治理和府際合作實踐也充分證明了其自有的生命力。新時代呼吁一種全新的自然觀和發(fā)展觀，經(jīng)濟和社會的發(fā)展進步必須伴隨著環(huán)境的改善優(yōu)化。人與自然和諧互動,才是我們不變的追求目標(biāo)。

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責(zé)任編輯劉云華

2016-07-05

國家社會科學(xué)基金重點項目“建立健全政府向社會力量購買公共服務(wù)機制研究”(14AZZ011)。

孫榮(1953-)，男，上海人，同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院公共管理系教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政管理理論與方法、城市治理與社區(qū)發(fā)展研究；邵健(1991-)，女，山東煙臺人，同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共治理研究。

X51

A

2096-1243(2016)04-0071-09