姚邁新

(廣州行政學(xué)院，廣東　廣州　510070)

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樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展
——以廣州個(gè)案為例

姚邁新

(廣州行政學(xué)院，廣東廣州510070)

樞紐型社會(huì)組織是社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中一種新型的社會(huì)利益?zhèn)鬟f結(jié)構(gòu)，當(dāng)前對(duì)樞紐型社會(huì)組織存在不少質(zhì)疑?；趶V州個(gè)案的現(xiàn)實(shí)觀察表明，樞紐型社會(huì)組織可以成為成員社會(huì)組織的孵化器、行業(yè)發(fā)展的示范區(qū)、協(xié)同創(chuàng)新的新平臺(tái)。但實(shí)踐研究也暴露出樞紐型社會(huì)組織的一些問(wèn)題，如數(shù)量嚴(yán)重不足、壟斷化色彩凸顯、科層化特征突出和扶持效果不彰等，要從去行政化、理順資源分配過(guò)程中的利益關(guān)系、雙重認(rèn)同真正實(shí)現(xiàn)“以社管社”、提升支持的力度與效果等方面建設(shè)和發(fā)展好樞紐型社會(huì)組織。

社會(huì)建設(shè)；社會(huì)組織；樞紐型社會(huì)組織

樞紐型社會(huì)組織是為同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織提供管理和服務(wù)，政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，管理上擔(dān)負(fù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。它處在政府與社會(huì)組織之間，對(duì)于政府而言，樞紐型社會(huì)組織充當(dāng)社會(huì)組織的代理人，與政府溝通對(duì)話(huà)，反映社會(huì)訴求，參與民主決策；對(duì)于社會(huì)組織而言，樞紐型社會(huì)組織將成員組織聚合在一起，整合力量，培育發(fā)展，推動(dòng)政社良性互動(dòng)。在社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，樞紐型社會(huì)組織作為一種新型的社會(huì)利益?zhèn)鬟f結(jié)構(gòu)而出現(xiàn)。

建設(shè)和發(fā)展樞紐型社會(huì)組織，目的是在政府部門(mén)與社會(huì)組織之間建立起一種高效率、低成本的關(guān)系機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，為社會(huì)建設(shè)增添生機(jī)和活力。然而，面對(duì)樞紐型社會(huì)組織這一新生事物，學(xué)界也存在著不少的詬病和質(zhì)疑。例如，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府沒(méi)必要培育樞紐型社會(huì)組織，只要作為規(guī)則制定者把制度環(huán)境建設(shè)好就行了，可以通過(guò)政府資助、稅收杠桿、政府采購(gòu)、政策傾斜等多方面的規(guī)則和行為來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展方向、領(lǐng)域的引導(dǎo)，從而達(dá)到促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的目的；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于樞紐型社會(huì)組織的官辦性質(zhì)、官僚身份和行政化運(yùn)作，可能帶來(lái)明顯的政社混淆、資源壟斷和危及公平等不良現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往可能影響社會(huì)組織的健康發(fā)展。然而，筆者認(rèn)為，至少?gòu)囊韵氯c(diǎn)觀察，可以將樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展視為當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容：一是構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的有益嘗試，對(duì)于打破傳統(tǒng)的“政社合一”格局，在國(guó)家和社會(huì)之間建立一個(gè)良好的橋梁和紐帶，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義；二是通過(guò)搭建政府與社會(huì)組織的協(xié)同聯(lián)動(dòng)平臺(tái)——樞紐型社會(huì)組織，有利于形成社會(huì)多元治理的格局，使社會(huì)建設(shè)與管理增加協(xié)作治理與社會(huì)自主治理等方式，改變以往政府社會(huì)管理任務(wù)與負(fù)擔(dān)過(guò)重，社會(huì)公眾詬病甚多的狀況；三是構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織適應(yīng)于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況，有利于激發(fā)社會(huì)組織發(fā)展的活力，通過(guò)發(fā)揮其支持性社會(huì)組織功能，促進(jìn)政府與單個(gè)成員社會(huì)組織的交流與合作，并幫助它們獲取更多體制內(nèi)與體制外資源，贏得成長(zhǎng)與發(fā)展的有利時(shí)機(jī)。從以下基于廣州的現(xiàn)實(shí)觀察表明，樞紐型社會(huì)組織在當(dāng)前階段不僅有必要存在，而且要下大力氣發(fā)展，要使它們成為社會(huì)組織建設(shè)的重要推手。

一、樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的廣州實(shí)踐

近年來(lái)，通過(guò)實(shí)施一系列的改革措施(放寬注冊(cè)條件、承接政府職能轉(zhuǎn)移、參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、啟動(dòng)公益創(chuàng)投)等，廣州市社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，參與社會(huì)治理的活力與積極性得到了有效提高。為了進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織的活力，增強(qiáng)社會(huì)組織的實(shí)力，廣州市采取建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的方法，通過(guò)發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的聚合和服務(wù)等功能，以大帶小，取得了積極的成效。例如，廣州商業(yè)總會(huì)成立了由20家合作伙伴組成的服務(wù)聯(lián)盟，為成員組織提供人才、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、法律、品牌等多方面服務(wù)，積極打造廣州市中小微企業(yè)服務(wù)體系；廣州環(huán)衛(wèi)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭成立了廣州市城市管理領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)合作聯(lián)盟，其下聚合有廣州市衛(wèi)生有害生物防治協(xié)會(huì)、燃?xì)庑袠I(yè)協(xié)會(huì)、控制吸煙協(xié)會(huì)、戶(hù)外廣告行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織。總體來(lái)看，這些組織實(shí)力比較強(qiáng)大，聚合優(yōu)勢(shì)明顯，社會(huì)影響力較大，既顯示了自身的力量，也確實(shí)有能力激發(fā)成員社會(huì)組織參與社會(huì)治理，并幫助成員社會(huì)組織及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。

以第一批被認(rèn)定為“樞紐型社會(huì)組織”之一的廣州市青宮社會(huì)組織發(fā)展服務(wù)中心(以下稱(chēng)“中心”)為例，中心最初成立于2012年，早期作為青年社會(huì)組織孵化基地而存在，經(jīng)認(rèn)定為“樞紐型社會(huì)組織”以來(lái)，目前已經(jīng)有不少于91個(gè)社會(huì)組織入駐。中心為成員社會(huì)組織提供硬件(場(chǎng)地、設(shè)施等)和軟件服務(wù)(項(xiàng)目運(yùn)作操作方法等)，運(yùn)作良好，提供了包括政策咨詢(xún)、項(xiàng)目策劃、人員培訓(xùn)、資源整合在內(nèi)的“大管家”式服務(wù)，并促進(jìn)成員社會(huì)組織相互之間的溝通交流、信息共享。有成員組織表示，中心以項(xiàng)目為抓手，通過(guò)項(xiàng)目引領(lǐng)和推薦，間接地給自身帶來(lái)了運(yùn)轉(zhuǎn)資金，并提供了與政府、企業(yè)項(xiàng)目對(duì)接的服務(wù)，支持和幫扶效果非常突出。對(duì)中心運(yùn)作的觀察表明，作為樞紐型社會(huì)組織，它發(fā)揮了對(duì)成員社會(huì)組織的激活和規(guī)范作用，為大量分散的小型社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和整合，替它們爭(zhēng)取資源、溝通信息、反映訴求等。另外，從政府有關(guān)部門(mén)的角度來(lái)看，中心成為了政府部門(mén)與成員社會(huì)組織之間的橋梁和紐帶，黨的路線(xiàn)、方針和政策通過(guò)這一紐帶得以傳達(dá)和貫徹，政策傳達(dá)成本大為降低，效率和效果則大大提高。

觀察還表明，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目合作、品牌培育等形式，廣州市青宮社會(huì)組織發(fā)展服務(wù)中心已經(jīng)功能初具，成為了成員社會(huì)組織的孵化器、行業(yè)發(fā)展的示范區(qū)、協(xié)同創(chuàng)新的新平臺(tái)。從更深層次來(lái)看，中心是新時(shí)期將青年再組織化的有效組織，面對(duì)當(dāng)前“單位人”向“社會(huì)人”、“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，原有的科層化、層級(jí)化團(tuán)組織對(duì)青年的影響力在減弱，而中心作為樞紐型組織，大力拓展了非層級(jí)的團(tuán)組織建設(shè)，讓青年自組織從無(wú)到有，從有到強(qiáng)，起到了催化生長(zhǎng)和激發(fā)活力的作用，使成員社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展，成為建設(shè)廣州的一支積極力量。據(jù)了解，中心曾經(jīng)手一個(gè)青少年防性侵項(xiàng)目，該項(xiàng)目是創(chuàng)益文化發(fā)展中心通過(guò)戲劇普及防性侵知識(shí)的，其后為了擴(kuò)大影響，通過(guò)公益加盟吸引了十幾個(gè)社會(huì)組織來(lái)申請(qǐng)，中心則提供了相應(yīng)的戲劇教育，優(yōu)秀的組織更是獲得了種子基金。為成員社會(huì)組織提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以及貼心的管理，成為組織與政府、組織與組織之間連接的紐帶，是中心這幾年作為樞紐型社會(huì)組織取得的最大成就，從這個(gè)意義上說(shuō)，廣州市青宮社會(huì)組織發(fā)展服務(wù)中心類(lèi)似于國(guó)外支持性的社會(huì)組織，它支撐了眾多社會(huì)組織的生長(zhǎng)與發(fā)展，發(fā)揮了不可替代的培育、孵化、引導(dǎo)社會(huì)組織的作用，在廣州公民社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中造就了一個(gè)優(yōu)秀案例。

廣州在樞紐型社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展方面的實(shí)踐顯示，樞紐型社會(huì)組織的存在和作用發(fā)揮確實(shí)具有特殊的意義。對(duì)比過(guò)去政府管理與服務(wù)社會(huì)組織的方式，樞紐型社會(huì)組織有利于通過(guò)改變管理主體來(lái)改進(jìn)治理方式，樞紐型社會(huì)組織作為“中介”“橋梁”，事實(shí)上成為了政府部門(mén)進(jìn)行社會(huì)管理的抓手，而對(duì)成員組織而言，單一的組織如果不借助樞紐型社會(huì)組織的粘合劑作用，無(wú)論在積累資源、保證信息還是產(chǎn)生影響等方面，都難以取得很好的效果，反之，通過(guò)加入聯(lián)盟、走向聯(lián)合，成員社會(huì)組織將聚合成一個(gè)有力量的團(tuán)體，有可能與政府部門(mén)、社會(huì)各界產(chǎn)生互動(dòng)，包括直接的溝通、對(duì)話(huà)，同時(shí)獲取組織生存發(fā)展亟需的各類(lèi)資源——資金、政策制度、公信力等。

二、樞紐型社會(huì)組織存在的問(wèn)題

盡管廣州樞紐型社會(huì)組織的試點(diǎn)實(shí)踐已有一段時(shí)間，在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用，但也表現(xiàn)出諸多的不足。一方面，與政府的關(guān)系處理不到位，與政府部門(mén)過(guò)于貼近，成為“類(lèi)政府”的組織，缺乏社會(huì)組織的獨(dú)立性；另一方面，與成員社會(huì)組織的關(guān)系處理不到位，導(dǎo)致行動(dòng)不一致，成員社會(huì)組織缺乏對(duì)樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)同；再有，外部環(huán)境對(duì)樞紐型社會(huì)組織的支持也有待于進(jìn)一步提高。

(一)數(shù)量嚴(yán)重不足

社會(huì)組織是公民社會(huì)的重要組成部分，樞紐型社會(huì)組織作為支持性機(jī)構(gòu)，區(qū)別于社會(huì)組織中的運(yùn)作型機(jī)構(gòu)，它起到在成員社會(huì)組織間溝通信息、提供資源和進(jìn)行專(zhuān)業(yè)扶持的作用。然而，清華大學(xué)NGO研究所關(guān)于中國(guó)全球公民社會(huì)指數(shù)的研究表明，我國(guó)公民社會(huì)組織之間的網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)盟、傘狀組織等支持型機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，且種類(lèi)缺乏。在美國(guó)，支持型機(jī)構(gòu)種類(lèi)多樣，如資助型基金會(huì)、能力建設(shè)機(jī)構(gòu)、公益行業(yè)協(xié)會(huì)、會(huì)員制組織、公益研究與教育機(jī)構(gòu)等，包括政策研究、資金支持、智力支持等在內(nèi)，它們相互聯(lián)系，成為完整的公益支持鏈。對(duì)比美國(guó)支持性機(jī)構(gòu)發(fā)展的情況，中國(guó)的樞紐型社會(huì)組織剛剛起步，主要以人民團(tuán)體為骨干，多數(shù)是由政府認(rèn)定和建設(shè)而成，且品種單一，數(shù)量稀少，這使得大量運(yùn)作型社會(huì)組織缺少有力的支持。換個(gè)角度觀察，截至2014年底，廣州市常住人口已經(jīng)達(dá)到1308.05萬(wàn)，擁有各類(lèi)社會(huì)組織逾6000個(gè)，而發(fā)揮支持性、服務(wù)性作用的樞紐型社會(huì)組織的數(shù)量可以說(shuō)是少之又少，能夠得到樞紐型社會(huì)組織支持的運(yùn)作型社會(huì)組織也在極少數(shù)。下一步我們要大力建設(shè)和發(fā)展樞紐型社會(huì)組織，充分重視其作為支持型社會(huì)組織的作用，為運(yùn)作型社會(huì)組織間接地提供公益服務(wù)。

(二)壟斷化色彩凸顯

樞紐型社會(huì)組織的定義和內(nèi)涵表明，它既具有排他性，又具有整合性，即具有極強(qiáng)的資源整合能力和資源控制力，往往能借助與政府的特殊關(guān)系，在與其他同類(lèi)組織的資源競(jìng)爭(zhēng)之中“脫穎而出”，從這個(gè)意義而言，它有利于成員社會(huì)組織的建設(shè)發(fā)展，許多社會(huì)組織把樞紐型社會(huì)組織比作社會(huì)組織的“娘家”，表現(xiàn)出明顯的歸屬感和認(rèn)同感。然而另一面的調(diào)查表明，以工青婦組織為例，在群團(tuán)組織轉(zhuǎn)型為樞紐型組織的過(guò)程中，它們能優(yōu)先拿到資源，由于功能過(guò)于集中，或者運(yùn)行不當(dāng)，這一類(lèi)的組織往往利用資源優(yōu)勢(shì)、層級(jí)勢(shì)能、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，行動(dòng)觸及各個(gè)角落，壟斷性特征明顯，它們不僅壟斷公共事務(wù)的處理，而且壟斷整個(gè)慈善環(huán)境，對(duì)樞紐型社會(huì)組織體系外的社會(huì)組織的生存空間形成了擠壓，為其自身攫取利益，成為“托拉斯”類(lèi)型的組織創(chuàng)造了條件。此外，在運(yùn)作中，樞紐型社會(huì)組織還會(huì)將獲取的資源優(yōu)先分配給它們旗下培育的社會(huì)組織，而成員社會(huì)組織為了獲得資源，也會(huì)迎合政府部門(mén)的口味，被樞紐型社會(huì)組織牽著鼻子走，專(zhuān)做能拿到資源的項(xiàng)目，進(jìn)而喪失成員社會(huì)組織自已的活力和個(gè)性。不僅如此，樞紐型社會(huì)組織在資源分配中的厚此薄彼、親疏有別，也會(huì)造成成員社會(huì)組織憑空多出了一個(gè)“肥水不流外人田”的新“東家”，多數(shù)成員社會(huì)組織獲取資源的難度不是減少了而是增加了。

(三)科層化特征突出

從理論上講，樞紐型社會(huì)組織既不應(yīng)當(dāng)是政府的附屬或下屬，也不應(yīng)當(dāng)是“二政府”，它與政府部門(mén)在機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、職能上徹底分離，是獨(dú)立的主體。但在實(shí)際操作中，樞紐型社會(huì)組織一般經(jīng)過(guò)政府認(rèn)定，與政府相關(guān)部門(mén)有著密切的關(guān)系，其資源的獲取、章程的制定等都受政府部門(mén)決定性的影響。因此，雖然從理論角度而言，樞紐型社會(huì)組織與政府部門(mén)的環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制存在著本質(zhì)的不同，例如，政府部門(mén)整體機(jī)制是機(jī)械的行政科層制，嚴(yán)格按照行政法規(guī)和秩序運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)。而樞紐型社會(huì)組織則是依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有機(jī)整合，與成員組織之間的關(guān)系是完全獨(dú)立和平等的，倡導(dǎo)以人為本、公益服務(wù)等基本理念。但從實(shí)踐角度觀察，樞紐型社會(huì)組織通過(guò)各種方式從政府部門(mén)獲取資源，承接政府職能，其組織結(jié)構(gòu)、行為選擇、管理方式等都會(huì)深深地嵌入到政府部門(mén)之中，從而表現(xiàn)出嚴(yán)重的“類(lèi)政府”行為傾向，例如依靠自上而下的命令和指示，執(zhí)行工作職責(zé)，表現(xiàn)出濃厚的“行政化”色彩，這便從根本上違背了社會(huì)組織的宗旨和特有的網(wǎng)絡(luò)有機(jī)整合機(jī)制。而“工青婦”一類(lèi)的群團(tuán)組織，屬于黨政體系的重要部分，無(wú)論在人員編制、內(nèi)部治理還是工作方式上，都帶有很濃重的科層化、官僚化特征，而并非聯(lián)合治理性結(jié)構(gòu)，雖然有利于成員社會(huì)組織與政府之間的聯(lián)系和溝通，但并不利于社會(huì)組織的獨(dú)立自主公平發(fā)展。

(四)扶持效果不彰

理論上，樞紐型社會(huì)組織之所以稱(chēng)之為“樞紐”，因?yàn)樗趲讉€(gè)方面發(fā)揮著樞紐作用：一是宗旨和理念樞紐，二是公信力樞紐，三是執(zhí)行力樞紐，四是項(xiàng)目樞紐，五是資源樞紐。實(shí)踐中，樞紐型社會(huì)組織的“樞紐”作用有待提高，對(duì)成員社會(huì)組織的扶持效果并不明顯，與成員社會(huì)組織的行動(dòng)出現(xiàn)脫節(jié)。主要原因是樞紐型社會(huì)組織獲取的資源一般來(lái)自于政府部門(mén)、市場(chǎng)或社會(huì)，與一般成員社會(huì)組織之間在各方面存在著現(xiàn)實(shí)的差距，樞紐型社會(huì)組織中相當(dāng)一些是官僚行政性關(guān)系，而不是聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)，如果缺乏網(wǎng)狀關(guān)聯(lián)的整合機(jī)制，社會(huì)組織之間的整合和聯(lián)動(dòng)將變得非常困難，“樞紐”功能明顯弱化，表現(xiàn)為成員社會(huì)組織對(duì)樞紐型社會(huì)組織的行動(dòng)脫節(jié)，“跟不上，扶不起，合不來(lái)，推不動(dòng)”，這既不利于社會(huì)組織的發(fā)展壯大，也不利于樞紐型社會(huì)組織的功能發(fā)揮。此外，還有一個(gè)突出的問(wèn)題，當(dāng)前樞紐型社會(huì)組織多為政府主辦，多是官方指定的一種領(lǐng)域性統(tǒng)馭組織，遠(yuǎn)不是一種自愿形成的聯(lián)合體，服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力還有提升的空間，有相當(dāng)多的樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)行中表現(xiàn)出來(lái)的職責(zé)多是領(lǐng)導(dǎo)與控制，而不是指導(dǎo)與幫助。例如，社會(huì)資源和社會(huì)資金進(jìn)入政府辦的樞紐型社會(huì)組織較少，不利于聚合社會(huì)資源，壯大社會(huì)組織；再如，政府主辦的樞紐型社會(huì)組織由于帶有“公辦”色彩，往往在一定程度上存在“等、靠、要”的思想，在為成員社會(huì)組織提供服務(wù)方面有欠主動(dòng)性和積極性；此外，樞紐型社會(huì)組織的分類(lèi)分領(lǐng)域比較粗放，專(zhuān)業(yè)化細(xì)分程度較低，在組織共性上尚能對(duì)成員社會(huì)組織給予指導(dǎo)，卻難以為不同類(lèi)型的社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)。

三、進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展樞紐型社會(huì)組織的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“激發(fā)社會(huì)組織活力”，同時(shí)“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。樞紐型社會(huì)組織作為一種具有特殊意義而存在的社會(huì)組織，既有利于激發(fā)成員社會(huì)組織的活力，又有利于推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性治理，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總體目標(biāo)。針對(duì)樞紐型社會(huì)組織存在的數(shù)量嚴(yán)重不足、壟斷化色彩凸現(xiàn)、科層化特征突出和扶持效果不彰等問(wèn)題，需要從保證其獨(dú)立性、資源分配關(guān)系、雙重認(rèn)同和支持性組織效果等方面入手，使我國(guó)的樞紐型社會(huì)組織在過(guò)渡階段發(fā)揮其獨(dú)特作用，成為社會(huì)建設(shè)的一支重要生力軍。

(一)去行政化保證樞紐型社會(huì)組織的獨(dú)立性

從性質(zhì)上說(shuō)，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)別于政府部門(mén)，二者不存在誰(shuí)主誰(shuí)次的關(guān)系。樞紐型社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府部門(mén)而存在，與政府部門(mén)有密切的聯(lián)系，在政府有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下開(kāi)展工作。政府可以適當(dāng)推動(dòng)，但并非包辦代替。從建設(shè)目標(biāo)來(lái)看，樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的原則是民間化、自治化和自愿組成，不能建成官方或半官方的樞紐式組織平臺(tái)。如果是這樣，就會(huì)回到原來(lái)的老路，與過(guò)去雙重登記管理體制之下由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)共同管理社會(huì)組織，沒(méi)有太大的區(qū)別。那么，如何實(shí)現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織的獨(dú)立性，從而真正地實(shí)現(xiàn)去行政化呢？一方面，從形式上樞紐型社會(huì)組織要與主管行政部門(mén)“分灶吃飯”，在機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等方面徹底分開(kāi)，保證樞紐型社會(huì)組織能夠不受政府牽制，實(shí)現(xiàn)自我管理與自我發(fā)展；另一方面，從更深層次而言，樞紐型社會(huì)組織要強(qiáng)化自我治理，建立和完善內(nèi)部章程，促進(jìn)其成員社會(huì)組織的大量參與，從根本上實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象的認(rèn)同；再者，隨著各種類(lèi)型樞紐型社會(huì)組織的不斷發(fā)展壯大，應(yīng)該突破思維和認(rèn)識(shí)的樊籬，認(rèn)定一些民間自發(fā)成立的、具有一定規(guī)模的、發(fā)揮引領(lǐng)作用的支持型社會(huì)組織作為樞紐型社會(huì)組織。這種類(lèi)型的樞紐型社會(huì)組織長(zhǎng)期以來(lái)聯(lián)系了眾多的社會(huì)組織，獲得了社會(huì)組織的認(rèn)同，在社會(huì)組織中有一定的正向影響力和號(hào)召力，將它們按一定程序認(rèn)定為樞紐型社會(huì)組織，這是對(duì)樞紐型社會(huì)組織主辦模式的豐富，有利于充分發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的支持性和引領(lǐng)性作用?？偟膩?lái)說(shuō)，樞紐型社會(huì)組織要特別處理好與政府之間的關(guān)系，它們兩者之間是新型的伙伴關(guān)系，而不是伙計(jì)關(guān)系，一方面，樞紐型社會(huì)組織需要政府這一平臺(tái)，有效地傳遞社會(huì)資源，另一方面，政府也需要樞紐型社會(huì)組織這個(gè)平臺(tái)，與單打獨(dú)斗的成員社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話(huà)與合作。

(二)理順資源分配過(guò)程中的利益關(guān)系

一般而言，樞紐型社會(huì)組織從政府、市場(chǎng)和社會(huì)獲取資源的能力比較強(qiáng)大，相對(duì)草根組織而言有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，這些資源包括財(cái)力、物力、人力，以及信息、政策、制度等各個(gè)方面的內(nèi)容，都是中小組織亟待獲取的重要資源。然而，單有資源獲取能力并不夠，樞紐型社會(huì)組織的一個(gè)重要使命是通過(guò)資源的合理分配，公平地將資源傳遞到每一個(gè)有需求的中小組織，使資源得到有效的配置與使用，也就是說(shuō)，樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)作中必須高度重視資源聚集與公平分配的問(wèn)題。因此，樞紐型社會(huì)組織要學(xué)習(xí)和把握有效分配資源的方法，包括項(xiàng)目招標(biāo)、委托執(zhí)行、公益創(chuàng)投等帶有技術(shù)性質(zhì)的方法，也要掌握資源分配過(guò)程中突破利益關(guān)系的方法。現(xiàn)實(shí)觀察表明，行政化色彩深厚的樞紐型社會(huì)組織，往往依照政府分配資源的模式，“自上而下”地進(jìn)行分配，使得和樞紐型社會(huì)組織關(guān)系密切的中小組織能夠獲取更多的資源，利益分配關(guān)系被固化了。那么，如何使更多的有需要的中小組織有機(jī)會(huì)獲取資源呢？筆者認(rèn)為，要進(jìn)行和加強(qiáng)制度化的建設(shè)，包括“樞紐型”社會(huì)組織與中小組織共同協(xié)商制定資源分配的行為規(guī)范，同時(shí)政府部門(mén)要對(duì)樞紐型社會(huì)組織資源分配完善和細(xì)化監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)以上方法，基本上能夠保證樞紐型社會(huì)組織既能聚集資源，又能合理分配資源，使得有限的資源發(fā)揮最大的效用。從根本上而言，樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展，首要運(yùn)作原則是公平與透明，只有這樣，它才能夠真正成為政府部門(mén)與成員社會(huì)組織之間的橋梁，才能真正打破利益固化的現(xiàn)狀，打通部門(mén)、行業(yè)、身份對(duì)社會(huì)組織限制的“最后一公里”。

(三)雙重認(rèn)同真正實(shí)現(xiàn)“以社管社”

現(xiàn)實(shí)觀察表明，目前能夠成為政府認(rèn)定扶持的樞紐型社會(huì)組織，大多數(shù)屬于正在轉(zhuǎn)型期的工青婦等群團(tuán)組織，以及在城市區(qū)(社區(qū))層面成立的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等。一般而言，能夠獲得政府認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的輻射能力和服務(wù)基礎(chǔ)，對(duì)市場(chǎng)和服務(wù)對(duì)象比較敏感，能夠調(diào)動(dòng)和利用服務(wù)管理資源，將黨和政府的大政方針充分落實(shí)到中小組織當(dāng)中去，從而帶領(lǐng)社會(huì)組織發(fā)展壯大，并推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的解決。以廣州為例，目前廣州已經(jīng)制定《廣州市樞紐型社會(huì)組織評(píng)定試行辦法》，初步形成了廣州市樞紐型社會(huì)組織評(píng)選工作配套制度，根據(jù)制度安排，2014年廣州市啟動(dòng)首批樞紐型社會(huì)組織評(píng)選活動(dòng)，從服務(wù)實(shí)力、聚合能力、樞紐活力、發(fā)展?jié)摿?、自身建設(shè)等五個(gè)方面綜合評(píng)選出廣州商業(yè)總會(huì)等16家樞紐型社會(huì)組織，這五個(gè)方面著重強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織成為樞紐型組織平臺(tái)必須具備相當(dāng)?shù)膶?shí)力和能力。從另一個(gè)方面來(lái)看，這種實(shí)力和能力應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為樞紐型社會(huì)組織服務(wù)管理中小組織的柔性力量，通過(guò)明確自身的管理邊界與權(quán)限，做到管理與服務(wù)并重，激發(fā)社會(huì)組織的活力，取得會(huì)員對(duì)于組織章程、組織服務(wù)、組織管理的認(rèn)同與接納，進(jìn)而強(qiáng)化內(nèi)部認(rèn)同。因此，必須明確的是，在當(dāng)前階段，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)成為支持性的社會(huì)組織，其主要職責(zé)是培育和推動(dòng)同一領(lǐng)域一般性社會(huì)組織的健康發(fā)展，樞紐型社會(huì)組織不僅要獲取政府相關(guān)部門(mén)的外部認(rèn)同，也要贏得成員組織的內(nèi)部認(rèn)同，靈活“游走在政府與成員組織之間”，擺脫政府從屬地位，真正實(shí)現(xiàn)“以社管社”，回歸樞紐型社會(huì)組織的真義。此外，要注意到在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織的形態(tài)較為復(fù)雜，其歸屬容易帶來(lái)困惑和混淆，樞紐型社會(huì)組織需要明確管理邊界與權(quán)限，以“管理與服務(wù)并重”的運(yùn)作思路贏得成員社會(huì)組織對(duì)其章程、服務(wù)和管理的認(rèn)同與接納。

(四)提升支持的力度與效果

樞紐型社會(huì)組織一方面成為政府部門(mén)與成員社會(huì)組織之間的橋梁和紐帶，上聯(lián)下通；另一方面支持服務(wù)于一批同領(lǐng)域的中小型、分散的社會(huì)組織。就其長(zhǎng)遠(yuǎn)意義來(lái)看，樞紐型社會(huì)組織是作為階段性而存在的，它是未來(lái)轉(zhuǎn)型成為支持性社會(huì)組織的前置階段，當(dāng)社會(huì)組織發(fā)育成熟之時(shí)，以及現(xiàn)代社會(huì)組織體制形成之際，“樞紐”的種種使命便告完成。然而，對(duì)照發(fā)達(dá)國(guó)家支持性社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)的樞紐型社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)向著支持性社會(huì)組織的方向發(fā)展。支持性社會(huì)組織聯(lián)系和服務(wù)中小社會(huì)組織，未來(lái)應(yīng)當(dāng)拓展和深化其與中小社會(huì)組織的“密切度”。在樞紐型社會(huì)組織階段，就要通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目合作、舉辦會(huì)議等實(shí)質(zhì)性交往的頻度，真正增強(qiáng)樞紐型社會(huì)組織對(duì)于成員社會(huì)組織的“粘度”和吸引力，提升支持的力度和效果。此外，要認(rèn)真分析每一成員社會(huì)組織的特征，區(qū)分它們的個(gè)體差異，針對(duì)不同的成員社會(huì)組織建立良好的功能互補(bǔ)關(guān)系，為它們提供資源、信息、經(jīng)驗(yàn)、制度、能力建設(shè)等方面的支持性服務(wù)，提高服務(wù)與管理的質(zhì)量及水平，通過(guò)服務(wù)質(zhì)量而不是政府命令來(lái)吸引成員社會(huì)組織的加入和認(rèn)同。在這點(diǎn)上，樞紐型社會(huì)組織要根據(jù)本領(lǐng)域社會(huì)需求與供給的矛盾和缺口，有目的、有針對(duì)性、有重點(diǎn)地聯(lián)系、組織、整合那些能實(shí)現(xiàn)與自身功能互補(bǔ)的中小組織，只有這樣，樞紐型社會(huì)組織才能真正服務(wù)于社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)育，其自身的功能與價(jià)值也才能得到實(shí)現(xiàn)。

[1]孫志祥. 樞紐型社會(huì)組織的雙重屬性及其治理[J].中國(guó)社會(huì)組織，2013，(8).

[2]余永龍,劉耀東. 游走在政府與社會(huì)組織之間——樞紐型社會(huì)組織發(fā)展研究[J].探索，2014，(2).

[3]徐雙敏,張景平.樞紐型社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的邏輯與路徑——以共青團(tuán)組織為例[J].中國(guó)行政管理，2014，(9).

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[5]陳宇,譚康林.樞紐型社會(huì)組織功能的再思考——基于社會(huì)資本理論的視角[J].汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，(1).

責(zé)任編輯李業(yè)根

2016-09-12

廣東省黨校(行政學(xué)院)系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014-2015年度項(xiàng)目“樞紐型社會(huì)組織：偏差調(diào)適與發(fā)展”(5XZ01)。

姚邁新(1975-)，女，湖南長(zhǎng)沙人，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息中心副教授，主要從事公共管理與公共部門(mén)人力資源管理研究。

C912.21

A

2096-1243(2016)04-0054-07