王曉莉

（中共中央黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 海淀 100091）

農(nóng)村公共事務(wù)是我國基層治理的重中之重。1950年代至1970年代，在行政主導(dǎo)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，國家對(duì)農(nóng)村的道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施投入相對(duì)有限，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)存在巨大的城鄉(xiāng)差距。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的城鄉(xiāng)分割產(chǎn)生，流動(dòng)進(jìn)城的農(nóng)民工無法享受城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)，留守農(nóng)業(yè)的農(nóng)民稅負(fù)不斷加重，倒逼農(nóng)村稅費(fèi)改革的啟動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著國家加大對(duì)農(nóng)村的支持力度，農(nóng)村各領(lǐng)域改革不斷推進(jìn)，農(nóng)村公共事務(wù)的內(nèi)涵也在不斷豐富。2015年5月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱“《意見》”）將農(nóng)村公共事務(wù)分為公共服務(wù)和公益事業(yè)兩類。從物品屬性來看，廣義的農(nóng)村公共事務(wù)一般是指用于滿足農(nóng)村公共需要，具有非競爭性和非排他性的（準(zhǔn)）公共物品和服務(wù)的供給。從我國實(shí)踐來看，廣義的農(nóng)村公共事務(wù)可以區(qū)分為農(nóng)村公共服務(wù)和狹義的公共事務(wù)兩類。第一類農(nóng)村公共服務(wù)，一般是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民以家庭為單位參加的公共物品供給，包括農(nóng)村教育、醫(yī)療（“新農(nóng)合”）、養(yǎng)老（“新農(nóng)?！保┘稗r(nóng)村金融服務(wù)等。隨著城鄉(xiāng)居民全覆蓋的社會(huì)保障制度不斷推進(jìn)，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給日漸完善[1]。第二類狹義的公共事務(wù)，有的將其稱為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公益事業(yè)等，一般由村組集體組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民參與集體建設(shè)、管理與監(jiān)督。這類公共事務(wù)的對(duì)象包括路、電、水、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及文化室、衛(wèi)生室、計(jì)劃生育服務(wù)室、體育健身活動(dòng)場所、文體設(shè)施和相關(guān)服務(wù)等。當(dāng)前這類農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的供給已進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，但農(nóng)民維護(hù)公共物品的付出意愿較低[2]。本報(bào)告的研究對(duì)象是指后者，即“狹義的公共事務(wù)”。為更好地了解和把握農(nóng)村公共事務(wù)的現(xiàn)狀與問題，分析公共事務(wù)與基層治理之間的關(guān)系，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2015年暑期組織高校學(xué)生對(duì)江西分宜縣“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”的治理創(chuàng)新開展了專題調(diào)研。本報(bào)告將從基層治理創(chuàng)新的視角，聚焦農(nóng)村公共事務(wù)的現(xiàn)狀、問題與展望。

一、調(diào)查樣本基本情況

村民小組是農(nóng)村基本的生產(chǎn)和生活單位，自人民公社體制中的“生產(chǎn)小隊(duì)”演變而來。取消農(nóng)業(yè)稅以后，“合村并組”“取消村民小組長”等政策導(dǎo)致村民小組一級(jí)的村民自治有名無實(shí)，并導(dǎo)致村莊公共物品供給困難[3]。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》在“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”部分中明確提出，“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。同年5月31日，《意見》進(jìn)一步提出“探索村民小組協(xié)商和管理的有效方式，逐步實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化”。

自2010年6月以來，江西省分宜縣開始探索“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”的試點(diǎn)，于2015年在全縣127個(gè)行政村1442個(gè)村小組全面推行，共建立村小組黨支部401個(gè)、村民理事會(huì)444個(gè)，探索出一條新形勢下加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的新路子。村民小組黨支部和村民理事會(huì)的人員構(gòu)成可大致劃為三類：一類主要由村兩委干部（含村民小組長）兼任；一類由村兩委干部（含村民小組長）與群眾代表共同任職；還有一類由群眾代表獨(dú)立任職。出現(xiàn)不同情況的主要原因在于財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度的不同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)黨支部和理事會(huì)成員沒有補(bǔ)助的地方，容易出現(xiàn)前兩類情況。從組織功能來看，村兩委、村民小組黨支部、村民理事會(huì)搭建了一個(gè)三方協(xié)議的協(xié)商民主平臺(tái)[4]。村民小組黨支部主要針對(duì)山區(qū)基層黨支部渙散的問題，建立起以村黨總支分組管理、村小組黨支部分片結(jié)對(duì)、黨員入戶為主的服務(wù)體系；村民理事會(huì)主要起監(jiān)督管理的作用，成員主要由當(dāng)?shù)氐摹拔謇稀保ɡ宵h員、老干部、老教師、老戰(zhàn)士、老模范）等先進(jìn)個(gè)人構(gòu)成。

在江西省農(nóng)工委的協(xié)助下，調(diào)查組分赴分宜縣的鈐山鎮(zhèn)、分宜鎮(zhèn)、洋江鎮(zhèn)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個(gè)行政村，完成專題調(diào)研的村級(jí)問卷71份、農(nóng)戶問卷303份，分別與村干部、小組黨支部、村民理事會(huì)成員及農(nóng)戶進(jìn)行了深度訪談。由于問卷完整度有差異，所以涉及具體問題時(shí)分析樣本有所差別。調(diào)查樣本的基本統(tǒng)計(jì)指標(biāo)情況如表1。總體上，調(diào)查樣本農(nóng)民的信息如下：農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)老齡、兼業(yè)、受教育年限較低等特征，六成農(nóng)戶純務(wù)農(nóng)，農(nóng)戶年齡的樣本均值和中位數(shù)分別達(dá)到52.6歲和53歲，69.4％的農(nóng)戶都只受過初中及以下的教育。需要指出的是，樣本農(nóng)民中女性比例偏低，僅為13.5％；且村鎮(zhèn)干部比例偏高，高達(dá)39.1％。因此，調(diào)查數(shù)據(jù)可能難以避免受農(nóng)村男性政治精英的視角主導(dǎo)之嫌。

表1：農(nóng)戶樣本情況

71個(gè)樣本村中，每個(gè)行政村所轄村民小組平均為11個(gè)，最少3個(gè)，最多26個(gè)。所轄村民小組在10個(gè)以下的行政村有36個(gè)。行政村中第一大姓占比平均為57.5％，其中第一大姓占比在50％以上的村莊有44個(gè)。行政村中前三大姓在總戶數(shù)中占比平均為65.5％。此外，有12個(gè)國家或省級(jí)示范村，其中國家級(jí)示范村2個(gè)，包括國家民主法治示范村（大臺(tái)村）、全國文明示范村（水北村）。79.2％的村莊有經(jīng)濟(jì)比較活躍的合作社。有27個(gè)村莊未實(shí)施移民搬遷，已實(shí)施搬遷的村莊，平均搬遷規(guī)模在百人左右。12.5％的村莊未通自來水；55.6％的村莊沒有任何養(yǎng)老設(shè)施（養(yǎng)老院、養(yǎng)老服務(wù)站、老人活動(dòng)場所和基本設(shè)施等）。16.7％的村莊沒有文化活動(dòng)室，僅有23.2％的村莊認(rèn)為文化活動(dòng)室能夠發(fā)揮較大作用。幾乎所調(diào)查村莊都配有農(nóng)家書屋，其中，經(jīng)常有人借閱的村莊占一半。作為村莊獲得的文化下鄉(xiāng)支持活動(dòng)，放電影是主要的一項(xiàng)，文藝演出節(jié)慶活動(dòng)則很少舉辦。

二、調(diào)查點(diǎn)公共事務(wù)的投入結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制

（一）政府投入為主、鄉(xiāng)村支持甚微，農(nóng)民投入和社會(huì)捐資成為重要補(bǔ)充

圖1：2014年分宜縣農(nóng)村公共設(shè)施投入比重

后稅費(fèi)時(shí)期的農(nóng)村公共事務(wù)成為決策者、實(shí)踐者和研究者共同的關(guān)注點(diǎn)。一方面，隨著稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的全面取消、農(nóng)民原子化以及空殼村的遍及，“一事一議”無法為公共事務(wù)提供充足資金，公共事務(wù)的治理主體出現(xiàn)了明顯的缺位[5]。農(nóng)村基層社會(huì)村民自治的總體狀況不容樂觀，“村兩委”決策權(quán)力過度集中，基層治理亟待轉(zhuǎn)型[6]。另一方面，國家大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，范圍廣、內(nèi)容寬、工程大，農(nóng)村的道路、水利、飲水、電力、信息化以及住房等基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，形成了以公共財(cái)政為主的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)。2014年分宜縣農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)各主體投入的情況，也基本反映了這一情況（見圖1）：自上而下的公共財(cái)政投入成為目前的供給主體，占比43％；單位幫扶和社會(huì)籌資占比25％，農(nóng)民集資投勞占比23％，村集體經(jīng)濟(jì)投入僅占比9％。

1.新農(nóng)村建設(shè)投入穩(wěn)定增長，移民后扶、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度加大。

2014年全縣共有106個(gè)新農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)點(diǎn)，專項(xiàng)資金2736萬元，其中省、市、縣三級(jí)的專項(xiàng)資金分別為1050萬元、708萬元、978萬元。縣財(cái)政用于精品亮點(diǎn)建設(shè)支持資金72萬元、中心示范村獎(jiǎng)補(bǔ)資金200萬元、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃費(fèi)33萬元、新房型推廣經(jīng)費(fèi)49萬元。目前，全縣用于村莊整治的“六改四普及”工程已投資14445萬元（不含農(nóng)民建房）。全縣僅有的5個(gè)中心示范村已整合農(nóng)村危房改造、移民扶貧、交通、衛(wèi)生等多方面的涉農(nóng)資金1845萬元。

2005年起，分宜縣啟動(dòng)大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目（簡稱“后扶項(xiàng)目”），為期20年。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政年投入逾千萬元，每個(gè)行政村的財(cái)政年投入逾百萬元。以鈐山鎮(zhèn)為例，2014年移民項(xiàng)目國家投資1354.02萬元，全部用于村組水泥路、橋、渠道、涵閘、自來水、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施修建與改造。再以分宜鎮(zhèn)角元村為例，2011-2015年第二個(gè)后扶項(xiàng)目的國家投資合計(jì)553.8萬元，每年為110.76萬元。

近五年，分宜縣村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)年度資金分別為：2010年111.5萬元、2011年133萬元、2012年552.9萬元、2013年394萬元、2014年530萬元。下?lián)艿酱迕裥〗M一級(jí)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，年均額度約在10萬元。

2.村集體支出甚微，農(nóng)民集資投勞、單位幫扶和社會(huì)捐資成為重要補(bǔ)充。

分宜縣僅四成的村集體每年有一定的收入，僅12.5％的村莊有集體經(jīng)營性項(xiàng)目收入。近八成的村莊尚未進(jìn)行村集體資產(chǎn)股份量化改革，有村集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊不足一半。在12個(gè)實(shí)地調(diào)研村莊中，村集體收入最高的城郊村大臺(tái)村的年收入不足20萬元，還有3個(gè)村的集體收入為零（詳見表2）。上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助占村集體收入的平均比重高達(dá)87％。村組集體收入的主要來源為尚未完全承包到戶的山林、水塘及少量建設(shè)用地。因此，在全縣農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)中，村集體投入甚微，鄉(xiāng)村支持占比僅為9％。2014年度，調(diào)研點(diǎn)村級(jí)支出中農(nóng)林水支出的占比平均為32.6％，占比最低的蘆塘村僅為16.5％。

按照上級(jí)要求，新農(nóng)村建設(shè)工程注重動(dòng)員農(nóng)民參與。據(jù)分宜縣上報(bào)材料的統(tǒng)計(jì)口徑，2014年全縣農(nóng)民投資新農(nóng)村建設(shè)876萬元，農(nóng)民投工投勞折款850.4萬元，分別占總投入比重的12％和11％。其他各類社會(huì)資金的投入占比加大，2014年度全縣社會(huì)捐贈(zèng)資金750萬元，單位幫扶資金1124.4萬元。

根據(jù)71份村莊問卷統(tǒng)計(jì)，近三年，93.1％的村莊都通過“一事一議”進(jìn)行了道路、灌溉設(shè)施、自來水等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但值得注意的是，根據(jù)農(nóng)戶問卷的數(shù)據(jù)（279份有效問卷），近五年來，有四成農(nóng)民未曾參加過集體水利工程設(shè)施的維護(hù)，超過九成的受訪農(nóng)民表示未曾在集體水利設(shè)施維護(hù)中集資。這當(dāng)中的“重建輕管”應(yīng)引起重視。

（二）政府投入以“承包式”運(yùn)作為主，“一事一議”以“托管式”運(yùn)作為主

后稅費(fèi)改革時(shí)期，以項(xiàng)目為依托的專項(xiàng)治理（或稱“項(xiàng)目制”）成為公共事務(wù)新的運(yùn)作機(jī)制，或者說，“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”新政策的具體體現(xiàn)形式。有學(xué)者根據(jù)基層治理主體對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置權(quán)和實(shí)施權(quán)的自主性高低將“項(xiàng)目制”劃分為四種方式：直控式、承包式、托管式、自治式[7]。從分宜縣調(diào)研情況來看，新農(nóng)村建設(shè)投入以“承包式”為主，“一事一議”投入以“托管式”為主。在運(yùn)作中，就承包方的目標(biāo)設(shè)置權(quán)而言，“托管式”的自主性要高于“承包式”。即，相較于“承包式”，“托管式”中村、組兩級(jí)的參與空間有所提升，農(nóng)民能更有效地參與運(yùn)行、維護(hù)和監(jiān)管。

1.新農(nóng)村建設(shè)投入以“承包式”為主，村、組兩級(jí)的自主權(quán)有限。

在調(diào)查點(diǎn)，當(dāng)前農(nóng)村公共事務(wù)供給的主要投入靠新農(nóng)村建設(shè)和后扶項(xiàng)目，主要采取“承包式”運(yùn)作，類似于行政發(fā)包制，即委托方將實(shí)施、激勵(lì)權(quán)下放給作為承包方的一級(jí)主體，由地方對(duì)口主管單位負(fù)責(zé)撥款、招投標(biāo)、檢查驗(yàn)收。根據(jù)資金額度界定主管單位的級(jí)別，或市、或縣、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下放給行政村、村民小組兩級(jí)的參與空間相當(dāng)有限。以調(diào)查點(diǎn)的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目為例：全縣共有建設(shè)點(diǎn)106個(gè)，其中省級(jí)點(diǎn)70個(gè)、市縣自建點(diǎn)36個(gè)，涉及農(nóng)戶5953戶、21204人。規(guī)劃選點(diǎn)的決策權(quán)主要在縣級(jí)政府，并出臺(tái)統(tǒng)一的縣級(jí)規(guī)劃。規(guī)劃實(shí)施采取統(tǒng)一化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民小組統(tǒng)一編制《新農(nóng)村建設(shè)工作指南》。工程一律采取招投標(biāo)形式，參與競標(biāo)的公司必須是縣級(jí)以上建筑企業(yè)。

表2：調(diào)研村2014年度村集體收入情況一覽表（元）

由于村兩委和村民小組并不掌握自主權(quán)，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村、組出現(xiàn)了缺乏參與激勵(lì)、監(jiān)督無力等情況。根據(jù)71份村莊問卷，村兩委認(rèn)為最重要的前三項(xiàng)工作中并未涉及村莊公共事務(wù)①其中，認(rèn)為最重要的一項(xiàng)是黨務(wù)工作，持這種意見的占比69.4％；認(rèn)為第二重要的是計(jì)劃生育工作，持這種意見的占比58.3％；認(rèn)為第三重要的是村莊治安維護(hù)工作，持這種意見的占比34.7％。?？梢姟俺邪健边\(yùn)作沒有對(duì)村干部形成有效的參與激勵(lì)。此外，村干部對(duì)自身無力監(jiān)督的處境也不無感慨。洋江鎮(zhèn)輯睦橋村連任19年的前任村支書嘆道，“以前在修山塘、渠道、修路方面，村里動(dòng)員各家出勞力，村組自己買原料，既省錢又保障了質(zhì)量。如今要求工程招投標(biāo)，倒賣指標(biāo)的情況普遍存在。打個(gè)比方，60萬元可以修5公里的路，中標(biāo)的工程隊(duì)只能修3公里。工程驗(yàn)收非常好應(yīng)付，就帶著驗(yàn)收隊(duì)到建設(shè)最好的那部分去看”。

2.“一事一議”投入以“托管式”為主，村、組兩級(jí)的自主權(quán)提升。

相比之下，“一事一議”投入留給村、組兩級(jí)參與工程建設(shè)和監(jiān)管的空間較大?！耙皇乱蛔h”的獎(jiǎng)補(bǔ)資金直接托管給行政村一級(jí)，帶有“托管式”運(yùn)作的特征。上級(jí)政府設(shè)置項(xiàng)目目標(biāo)后，將資金和任務(wù)一并下放給作為承包方的村、組，作為委托方的上級(jí)政府在檢查驗(yàn)收方面仍保留一定的監(jiān)督權(quán)限。招投標(biāo)方面排除了“縣級(jí)以上企業(yè)”的硬性規(guī)定，為本村、組的工程隊(duì)提供了機(jī)會(huì)。村、組中標(biāo)后，一般由作為發(fā)包方的行政村和作為承包方的村民小組之間簽訂承包合同。付款分兩次，驗(yàn)收合格后支付大部分款項(xiàng)，保留小額的質(zhì)保金，待一年后付清。

此外，借新農(nóng)村建設(shè)之際，各村、組紛紛興起重修祠堂之風(fēng)。幾乎每個(gè)村民小組、每個(gè)姓氏宗族都建有祠堂。祠堂的修建和管理通常采取自籌自建的“自治式”運(yùn)作，或借“活動(dòng)中心”的名義整合其他項(xiàng)目資金采取“半托管式”運(yùn)作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，祠堂修建多以村民小組為集體行動(dòng)單位，運(yùn)行管護(hù)也發(fā)揮了村民小組自治的作用。在大姓為主的村組，通常通過統(tǒng)籌利用村組的集體收入或農(nóng)戶自籌來修建祠堂。在小姓眾多的村組，出現(xiàn)了合建祠堂的情況。例如，2015年在角元村田茂組，除了大姓之外的八家小姓聯(lián)合集資60萬元，修建了一座新式祠堂。

三、“村民小組建黨支部++村民理事會(huì)”前后的公共事務(wù)治理對(duì)比

既有研究中，多數(shù)對(duì)以項(xiàng)目為依托的公共服務(wù)供給持悲觀看法，認(rèn)為項(xiàng)目制并未有效地回應(yīng)基層治理困境及需求。項(xiàng)目進(jìn)村前，具有很強(qiáng)的競爭性和部門性特點(diǎn)；項(xiàng)目進(jìn)村后，則轉(zhuǎn)為具有私人性的外來資源，排斥普通村民的參與和監(jiān)督[8]。然而，這類分析忽視了村莊治理基礎(chǔ)所帶來的差異。分宜縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制的運(yùn)作受到村、組兩級(jí)治理?xiàng)l件的影響，“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”前后，項(xiàng)目制為主的公共事務(wù)治理也發(fā)生了明顯變化。目前，這方面尚有很大的研究空間。

（一）“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”前后，村、組兩級(jí)的決策比重變化

根據(jù)71份村級(jí)問卷，過去涉及村莊公共事務(wù)方面，基本是以行政村為決策單位，以村民小組為決策單位的情況較少。其中，選擇以行政村為決策單位的情況，在村道路修建中占比70.6％、在村環(huán)境整治中占比82.4％、在公共設(shè)施修建中占比82.0％。而在涉及村莊資源、資金、資產(chǎn)等“三資”的分配方面，則以村民小組為決策單位的村莊較多。這說明，村民小組一級(jí)才是“村集體”真正的核算單位或經(jīng)濟(jì)單位。選擇以村民小組為決策單位的情況，在承包地發(fā)包及調(diào)整事項(xiàng)中占比80.4％，在宅基地分配方面占比83.0％，在集體土地流轉(zhuǎn)中占比63.8％，在征地及收益分配方面占比61.4％，在集體收益分配中占比51.2％（見表3）。

根據(jù)受訪村莊是否采取“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”的模式，可以將問卷分為兩類，統(tǒng)計(jì)對(duì)比兩類村莊中公共事務(wù)的決策層級(jí)（見表4）。在采取“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式的村莊中，村民小組參與決策的比重有所提升。其中，在村道路修建、環(huán)境整治、公共設(shè)施修建中，村民小組參與決策的占比分別達(dá)到27.6％、20.7％、17.9％，分別比未采取該模式的村莊高出了22.0％、9.6％、6.8％。

農(nóng)戶層面的數(shù)據(jù)也反映了這一趨勢，根據(jù)農(nóng)戶問卷統(tǒng)計(jì)（見表5）：小組黨支部和村民理事會(huì)成立后，村莊公共事務(wù)的決策主體，認(rèn)為“首要決策者”是村兩委一級(jí)（含“行政村村委會(huì)”“行政村支書”“行政村主任”）的農(nóng)戶占比55.5％；認(rèn)為“次要決策者”是村民小組一級(jí)（含“村民小組長”“村小組黨支部”“村民理事會(huì)”）的農(nóng)戶占比66.7％。對(duì)比小組黨支部和村民理事會(huì)成立前后，在農(nóng)戶眼中，村莊公共事務(wù)的前三大決策主體由“行政村支書”（占比45.9％）、“村民小組長”（占比42.2％）、“村民代表”（占比30.0％），轉(zhuǎn)為“行政村村委會(huì)成員”（占比30.2％）、“村小組黨支部”（占比29.5％）、“村民理事會(huì)”（占比50.2％）。

（二）“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”前后，村、組兩級(jí)的參與激勵(lì)對(duì)比

表3：村莊“三資”及公共事務(wù)管理的決策層級(jí)（％％％％）

表4：不同類型村莊公共事務(wù)的決策層級(jí)對(duì)比（％％％％）

表5：小組黨支部和村民理事會(huì)成立前后，村莊公共事務(wù)決策主體排序（％％％％）

有學(xué)者將村干部的動(dòng)力機(jī)制大致劃分為社會(huì)性收益和經(jīng)濟(jì)性收益兩類[9]。前者主要是村干部從職位中獲得的表達(dá)性收益，如聲望、權(quán)威、面子以及個(gè)人抱負(fù)的實(shí)現(xiàn)等；后者主要是指功能型的收益，包括從職位中獲得的一些經(jīng)濟(jì)收入、因擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系而帶來的潛在收益以及可能獲取被選拔為國家公務(wù)員的預(yù)期收益。如前文所述，分宜縣的村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀不容樂觀，降低了村干部直接從職位中獲得一些經(jīng)濟(jì)收入的可能性?？h級(jí)政府制定的“目標(biāo)考核”成為經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)的一個(gè)替代選擇。分宜縣黨委和政府十分重視目標(biāo)考核激勵(lì)，制定了根據(jù)打分排序定期擇優(yōu)錄用行政村干部（多為村支書或村主任）的政策，即，將村干部選拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)的正式事業(yè)編制職工。

在“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”之前，盡管以項(xiàng)目為依托的公共財(cái)政投入給村、組兩級(jí)的自主權(quán)比較有限，但與“承包式”的新農(nóng)村投入機(jī)制相比，在“托管式”的“一事一議”項(xiàng)目中，行政村一級(jí)仍能在項(xiàng)目實(shí)施中獲取一定的權(quán)力空間，“目標(biāo)考核”的激勵(lì)作用得以發(fā)揮。在考核指標(biāo)中，公共事務(wù)項(xiàng)目被賦予重要的權(quán)重①“新農(nóng)村建設(shè)”被列入“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作35分”的獎(jiǎng)勵(lì)加分項(xiàng)中；“水利建設(shè)（冬修）”被列入“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作35分”的常規(guī)項(xiàng)中，占2分；移民項(xiàng)目列入“婦女、交通、信訪、老齡、文化廣播、街道、民政、青年”一項(xiàng)中，占2分。。據(jù)村干部訪談，“目標(biāo)考核”不失為一種有效的激勵(lì)手段。以洋江鎮(zhèn)輯睦橋村的前任支書為例，趁2002年縣委副書記來村掛點(diǎn)的機(jī)會(huì)，這位老支書申請(qǐng)獲批了一些公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，“有多少錢、辦多少事”，善用政府項(xiàng)目款做實(shí)事，榮獲市級(jí)十佳書記、省級(jí)勞模等，于2013年正式轉(zhuǎn)為事業(yè)編制。

值得關(guān)注的是，在“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”之前，“目標(biāo)考核”這一激勵(lì)由于缺乏來自村民和村民小組的有效監(jiān)督，出現(xiàn)了不同程度的村干部“集權(quán)”現(xiàn)象。根據(jù)農(nóng)戶問卷調(diào)查（見表5）：成立小組黨支部和村民理事會(huì)之前，對(duì)于涉及本村民小組利益分配和公共設(shè)施提供等重大事件，認(rèn)為首先由村支書決定的占比高達(dá)45.9％。訪談中，村組干部和群眾普遍反映，在新模式之前，村民小組長多數(shù)消極被動(dòng)，遇到問題直接推給村兩委，有時(shí)村兩委之間也互相推諉。

在“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”之后，村民自治開始真正下沉。據(jù)訪談，不僅黨員的積極性提高了，村民小組長、村民理事會(huì)成員的參與也更加積極。村兩委、小組黨支部與村民理事會(huì)這三者構(gòu)成了一個(gè)有效的治理架構(gòu)，小組黨支部在村、組兩級(jí)之間上傳下達(dá)。以村民理事會(huì)為組織載體，村民小組一級(jí)作為公共事務(wù)的集體行動(dòng)單位、作為集體“三資”的真正核算單位，開始有效發(fā)揮自治的功能?！坝惺戮褪抢硎聲?huì)的事”，在信息傳遞、帶頭示范、代表村民利益等方面，村組黨員和理事會(huì)成員更具優(yōu)勢。為平衡組內(nèi)各宗族、家族的利益，村民理事會(huì)的成員代表也充分考慮姓氏多樣性。如角元村田茂組小組理事會(huì)，采取由各個(gè)姓氏選一個(gè)代表的辦法。

從參與的動(dòng)力機(jī)制來看，與行政村干部的目標(biāo)考核激勵(lì)不同，在“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”之后，影響黨員、村民小組長、村民理事會(huì)成員參與的主要是“聲望激勵(lì)”。它屬于社會(huì)性收益類的動(dòng)力機(jī)制，它所發(fā)揮作用的大小與社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)資本多寡密切相關(guān)[9]。在原生秩序型村莊，村莊精英為了獲取社會(huì)性收益而愿意出任干部，這種村莊提供公共物品的能力很強(qiáng)。在分宜縣的調(diào)研也印證了這一點(diǎn)。與行政村相比，村民小組是村民生產(chǎn)、生活的共同體，具有社會(huì)資本優(yōu)勢，這對(duì)村民小組一級(jí)的黨員代表、理事會(huì)成員形成有效的參與激勵(lì)。訪談了解到，有時(shí)為了給自己小組爭取項(xiàng)目，各村組的小組長或理事會(huì)會(huì)長之間會(huì)有激烈的分歧。從農(nóng)戶問卷來看，在“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”之后，超過九成的被訪村民對(duì)行政村、村民小組兩級(jí)的村務(wù)公開表示關(guān)心并且滿意。被訪村民對(duì)小組黨支部的公共事務(wù)執(zhí)行效果也頗為滿意，認(rèn)為效果較好的占43.9％，認(rèn)為效果很好的占45.6％。

（三）“老年人協(xié)會(huì)”：農(nóng)村“五老”參與公共事務(wù)治理的空間

從組織功能來看，村兩委、村民小組黨支部、村民理事會(huì)搭建了一個(gè)三方協(xié)議的協(xié)商民主平臺(tái)。其中，村民理事會(huì)的成員主要由當(dāng)?shù)氐摹拔謇稀保ɡ宵h員、老干部、老教師、老戰(zhàn)士、老模范）等先進(jìn)個(gè)人構(gòu)成。他們不僅起到理事會(huì)應(yīng)有的監(jiān)督管理作用，“五老”成員還通過老年人協(xié)會(huì)的平臺(tái)、充分參與到公共事務(wù)治理的方方面面，豐富和深化了老年人在村莊治理中的作用和地位。

老年人協(xié)會(huì)，是1970年代在農(nóng)村自發(fā)產(chǎn)生的新型群眾性組織，目前已成為農(nóng)村地區(qū)最活躍的群眾組織。1990年代初，全國大部分村莊都成立了農(nóng)村老年人協(xié)會(huì)，隨著黨的十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，其作為重要的民間組織在農(nóng)村發(fā)展更加迅猛。學(xué)界有不少研究從功能主義視角討論老年人協(xié)會(huì)，肯定了老年人協(xié)會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理的重要作用。

在分宜調(diào)研點(diǎn)，不少村自發(fā)成立了老年人協(xié)會(huì)，且運(yùn)行良好。以水北村為例，協(xié)會(huì)成立初期是為了解決村里的養(yǎng)老沖突。1990年代中期，國家農(nóng)村社保政策尚處于缺位狀態(tài)，市場原則主導(dǎo)福利領(lǐng)域，村里出現(xiàn)一些不愿贍養(yǎng)老人的情況。據(jù)訪談，成立老年人協(xié)會(huì)之初的目的即：“老人們相互配合，團(tuán)結(jié)一致，一同去調(diào)解村里出現(xiàn)的家庭矛盾，批評(píng)教育村里被老人控告的那些不愿贍養(yǎng)親人的年輕人?！边\(yùn)行十多年至今，新世紀(jì)的國家農(nóng)村社保政策愈加完善，老年人的溫飽問題不再突出，但老年人協(xié)會(huì)依然發(fā)揮著重要的作用。協(xié)會(huì)成員往往身兼數(shù)職，包括村關(guān)工委、村計(jì)生協(xié)會(huì)的工作，“一套班子、三塊牌子”。在老年人的心理照料、留守兒童的成長發(fā)展等公益事業(yè)方面，在祖祠管理、賽龍舟等傳統(tǒng)活動(dòng)方面，甚至在新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期處理拆遷糾紛方面，老年人協(xié)會(huì)發(fā)揮著不可替代的作用。新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，在老年人協(xié)會(huì)的調(diào)解下，涉及拆遷、戶間糾紛等諸多社會(huì)矛盾得到了妥善處理?！袄夏耆穗m然年齡大，不能當(dāng)干部，但是管理自家人還是可以的?！痹趦和逃矫?，隨著撤點(diǎn)并校，村小學(xué)目前只剩三個(gè)年級(jí)。協(xié)會(huì)老人為了學(xué)校師生安全，主動(dòng)買除草劑清除操場上過膝的荒草。對(duì)于這個(gè)由他一手創(chuàng)立的已有17個(gè)年頭的水北村老年人協(xié)會(huì)，年屆77歲的老會(huì)長打算：“我慢慢地參加不了活動(dòng)了，但我不能退休。等我找到一個(gè)合適的人接班后，我自己打算做一個(gè)‘顧問’，繼續(xù)推動(dòng)老年人協(xié)會(huì)對(duì)農(nóng)村老年人和兒童的幫助?！?/p>

村民理事會(huì)成立后，與老年人協(xié)會(huì)共同為村里老年人，尤其是“五老”參與公共事務(wù)提供了一個(gè)空間、一種機(jī)制。老年人主動(dòng)種愛心樹、紀(jì)念樹來綠化村莊；開展老年人之間的互助服務(wù)，低齡老人幫助高齡老人、身體好的老人幫助有病的老人；鼓勵(lì)老年人積極參與社區(qū)事務(wù)管理。老年人是村莊文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念的承載者，老年人在增強(qiáng)村莊共同體意識(shí)、增進(jìn)村民之間的聯(lián)系、促進(jìn)村莊和諧等方面，能起到不可忽視的作用。

四、“分宜模式”的啟示與建議

后稅費(fèi)改革時(shí)期，基層村、組逐漸失去了在公共物品供給中的自主權(quán)，同時(shí)，其組織農(nóng)民的能力也在減弱，不少村莊作為一個(gè)共同體的內(nèi)部凝聚力趨于解體。國家加大公共財(cái)政投入力度的同時(shí)，不斷將財(cái)權(quán)和事權(quán)上移，以期解決鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的困境。然而，在“項(xiàng)目制”的投入運(yùn)作機(jī)制下，行政村、村民小組兩級(jí)的參與空間相當(dāng)有限。如此一來，鄉(xiāng)村治理不僅沒有擺脫農(nóng)民合作的困境，反而出現(xiàn)了村、組監(jiān)督無力的情況，工程質(zhì)量和效益發(fā)揮均受到消極影響，并埋下了新一輪“重建輕管”的隱患。換句話說，“市場化”和“再集權(quán)”的改革思路，不但沒有為農(nóng)村走出公共事務(wù)治理的困境提供良藥，反而進(jìn)一步瓦解了村莊承接外來供給的能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理精英的參與激勵(lì)不足、農(nóng)民原子化等趨勢惡化。

近年來，將自治下移到村民小組的探索不僅出現(xiàn)在江西分宜，廣東清遠(yuǎn)等地也在積極探索黨組織建設(shè)、村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)“三個(gè)重心下移”等類似的基層治理創(chuàng)新?；鶎拥摹白灾蜗乱啤笨梢暈閼?yīng)對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)困境的一種治理策略，尤其是在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，有助于激發(fā)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部活力，激勵(lì)農(nóng)民重返合作，恢復(fù)社區(qū)內(nèi)生型公共物品供給，并將國家的惠農(nóng)項(xiàng)目落到實(shí)處。從這個(gè)意義上看，“分宜模式”的基層治理創(chuàng)新，既是積極落實(shí)2015年中央一號(hào)文件精神、以村民小組為單位的村民自治改革試驗(yàn)的推進(jìn)，又是新時(shí)期引導(dǎo)農(nóng)民走出合作困境、進(jìn)一步完善農(nóng)村公共事務(wù)治理的本土探索。

分宜縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制的運(yùn)作差異受到村、組兩級(jí)治理?xiàng)l件的影響，并且隨著基層治理?xiàng)l件的變化而發(fā)生變化?！按迕裥〗M建黨支部+村民理事會(huì)”的模式，為村民小組理事會(huì)成員、黨員提供了參與決策的機(jī)制、平臺(tái)，村民小組作為村集體“三資”的真正核算單位，開始有效發(fā)揮公共事務(wù)的自治功能。進(jìn)一步地，這種模式激勵(lì)農(nóng)村有能力、有公益心、有擔(dān)當(dāng)、不怕事的能人積極投身公共事務(wù)，發(fā)揮了社會(huì)性的“聲望激勵(lì)”的優(yōu)勢。從激勵(lì)的效果來看，它可能會(huì)比自上而下的經(jīng)濟(jì)性的“目標(biāo)考核”更具持續(xù)性。從供給的效果來看，有學(xué)者將這種內(nèi)生性供給機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)概括為：農(nóng)民易于表達(dá)需求偏好，供給效率較高，供給成本較低，有利于增強(qiáng)社會(huì)資本、維護(hù)村莊共同體等[10]。

基于上文分析，主要提出三點(diǎn)建議：

首先，充分重視分宜縣“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，從治理創(chuàng)新入手，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善民主協(xié)商，因地制宜地推動(dòng)村民自治下沉，充分發(fā)揮村民小組作為核算單位和集體行動(dòng)單位的功能。建議進(jìn)一步完善村兩委、村小組黨支部、村民理事會(huì)三方共治制度，理順村民小組一級(jí)公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以及三方主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。提高對(duì)村民理事會(huì)的重視，加大財(cái)政投入，使其更好地發(fā)揮監(jiān)管作用。力求避免村民小組長兼任理事會(huì)長的情況，否則，村民小組長既是村民小組這個(gè)集體的法人代表，又是理事會(huì)這一監(jiān)督性群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，難以有效發(fā)揮監(jiān)管作用。

其次，在國家公共財(cái)政投入的運(yùn)作上，分類研究不同的公共事務(wù)項(xiàng)目如何能夠在滿足工程標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采取村、組自主參與度更高、更有效的投入和運(yùn)作機(jī)制，使村組成為農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)生性供給者、協(xié)助供給者。例如，深入研究如何在“一事一議”項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制中更多地納入農(nóng)民的實(shí)質(zhì)性參與。在分宜縣的“一事一議”項(xiàng)目運(yùn)作中，村小組黨支部在決策流程中發(fā)揮出實(shí)質(zhì)性作用，村民理事會(huì)和村民小組長召開全體社員會(huì)議參與執(zhí)行決策，有效解決了監(jiān)督無力、自籌困難等問題?！白约业氖虑樽约肄k”，農(nóng)民作為治理主體的積極性被激發(fā)后，也能規(guī)避重蹈“重建輕管”的覆轍。

再次，以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村自治組織、群眾組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)組織建設(shè)，加大對(duì)村民理事會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、婦女組織等群眾性組織的支持力度。動(dòng)員并組織黨員、老人、婦女等在公共事務(wù)和公益事業(yè)中的實(shí)質(zhì)性參與，修訂并落實(shí)發(fā)揮村規(guī)民約的作用，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理機(jī)制與農(nóng)村社會(huì)的自我管理機(jī)制的有效銜接和良性互動(dòng)。