李明超

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060)

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PPP中政府多重角色沖突及其化解的法律機(jī)制研究
——以公用事業(yè)特許經(jīng)營為例

李明超

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060)

政府與社會資本合作(PPP)不僅是一種管理工具，更是一種社會治理的基本戰(zhàn)略。政府及其職能部門在PPP項(xiàng)目的每個(gè)階段都具有不同的法定職責(zé)權(quán)限，在分類總結(jié)的基礎(chǔ)上，可將政府角色界定為宏觀調(diào)控者和規(guī)則制定者、中觀監(jiān)管者、微觀授權(quán)者與合作者以及公共利益代表者。但是，PPP中政府多重角色存在著大量的沖突，主要表現(xiàn)為角色自身內(nèi)在的沖突、宏觀調(diào)控者與公共利益代表者之間的沖突、規(guī)則制定者與監(jiān)管者之間的沖突、監(jiān)管者與合作者之間的沖突等。PPP中政府多重角色沖突的化解需要完善的制度保障、相對獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)角色定位、有效的政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制和多元的合作治理機(jī)制。

PPP；特許經(jīng)營；多重角色；角色沖突；法律機(jī)制

一、問題的提出

在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，近年來國家密集出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作模式(“Public-Private Partnership”，簡稱PPP)。政府與社會資本合作不僅是一種管理工具，更是一種社會治理的基本戰(zhàn)略。“它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。它是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵1]開展政府和社會資本合作，對政府轉(zhuǎn)變自身職能、提高管理水平提出了更高的要求。在PPP模式中，政府從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，從管行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌觯瑥膶ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷姾蜕鐣?fù)責(zé)。政府的角色從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

國內(nèi)外的長期實(shí)踐表明，PPP模式有利于緩解政府財(cái)政支出壓力，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制;同時(shí)，有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。*關(guān)于國外PPP模式的改革實(shí)踐可參考：TATAHI M.Privatisation Performance in Major European Countries Since 1980[M].New York:Palgrave Macmillan,2006:97-162;CHONG A,LPEZ-DE-SILANES F.Privatization in Latin America:Myths and Reality[M].New York: World Bank Publications,2005:1-66.當(dāng)前，國家發(fā)改委和財(cái)政部在全國范圍內(nèi)大力推進(jìn)PPP示范項(xiàng)目的實(shí)施工作，地方政府也提出了非常龐大的PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃。但是，目前真正落地的PPP項(xiàng)目并不多，PPP項(xiàng)目簽約率較低。已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目中，因地方政府缺乏應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)和能力，存在著“拿了錢項(xiàng)目不開工”的現(xiàn)象。[2]實(shí)踐中普遍存在的PPP項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管難題，其最重要的原因就在于政府未能及時(shí)轉(zhuǎn)變自身的角色職能，合作意識與契約精神的缺乏導(dǎo)致政府誠信缺失、干預(yù)過度與監(jiān)管不足等種種問題，使得社會資本不敢輕易進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等社會資本可以進(jìn)入的領(lǐng)域，也無法有效地維系政府與社會資本間的長期合作關(guān)系。

PPP模式中政府角色的轉(zhuǎn)變與調(diào)配直接關(guān)系著PPP項(xiàng)目運(yùn)行的成敗，這需要理論研究予以足夠的關(guān)注，為PPP中政府角色的定位及其行為模式提供理論的指引，以完善相關(guān)法制。但是，目前該議題并未引起理論界的普遍關(guān)注，直接相關(guān)的研究成果極其匱乏?？傮w來說，現(xiàn)有的研究主要基于理論的推演，對公私合作中政府的多重角色及其角色沖突做了初步的描述和分析，并提出了簡略的對策建議*具體研究成果可參見：段緒柱.公私合作制中的政府角色沖突及其消解[J].行政論壇，2012(4)：42-45；廖雨果.公私合作制(PPPS)中的政府角色分析[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(3)：55-58.；然而，卻忽視了對PPP相關(guān)制度及其實(shí)踐的密切關(guān)注。PPP的實(shí)施方式靈活多元，包括特許經(jīng)營、購買服務(wù)、委托經(jīng)營、合作開發(fā)等多樣化的方式。[3]各學(xué)科特別是法學(xué)學(xué)科對PPP領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)知識缺乏深入了解，難以對PPP整體作全面的把握和細(xì)致的分析。因此，本文無意對PPP涉及的所有適用領(lǐng)域和實(shí)施方式作全面的研究，而是選取公用事業(yè)特許經(jīng)營這一典型的PPP適用領(lǐng)域和實(shí)施方式作較為具體和深入的研究，以充分揭示PPP中政府的多重角色及其角色沖突，推進(jìn)理論研究的深入，為PPP中政府角色沖突及其化解機(jī)制提供一套系統(tǒng)的分析和解決問題的理論工具。基于此，本文立足于行政法學(xué)的視角，試圖從現(xiàn)有法律規(guī)范中梳理總結(jié)PPP中政府的職責(zé)權(quán)限及其多重角色，并結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)踐揭示政府多重角色間存在的沖突類型，在此基礎(chǔ)上提出化解政府角色沖突的法律保障機(jī)制。

二、PPP中政府的法定職責(zé)權(quán)限及其角色界定

政府及其職能部門在PPP中擔(dān)當(dāng)哪幾種角色，需要在系統(tǒng)梳理政府相關(guān)職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，對政府角色進(jìn)行具體的分析和界定。對于政府及其職能部門的職責(zé)權(quán)限的具體規(guī)定則需要從現(xiàn)有的PPP法律規(guī)范中梳理總結(jié)。

(一)PPP中政府的法定職責(zé)權(quán)限

PPP項(xiàng)目的周期一般都比較長，少則幾年，多則幾十年，在每個(gè)階段政府及其職能部門享有的權(quán)限及其擔(dān)負(fù)的職責(zé)各不相同，需要分階段討論。具體到公用事業(yè)特許經(jīng)營，根據(jù)現(xiàn)有立法規(guī)定*當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營立法主要包括中央部委規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。本文對政府職責(zé)權(quán)限的總結(jié)主要基于對法律位階較高的2件中央部委規(guī)章和10件地方性法規(guī)的梳理。中央部委規(guī)章包括原建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和國家發(fā)改委等6部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；地方性法規(guī)包括：《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》《淮南市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》《銀川市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》。，按照行政過程的視角可將公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目周期劃分為四個(gè)階段。

1.準(zhǔn)備階段。第一，選定特許項(xiàng)目?？h級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門(以下簡稱“實(shí)施部門”)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許項(xiàng)目建議等，對擬實(shí)施的特許項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證*特許項(xiàng)目的可行性論證主要是對特許項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評價(jià)和項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，《政府和社會資本合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號)和《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號)對此有特別規(guī)定。，并按照申報(bào)項(xiàng)目審批權(quán)限的要求分別報(bào)省、市、縣人民政府批準(zhǔn)。第二，制定實(shí)施方案。特許項(xiàng)目確定后，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擬定實(shí)施方案，各有關(guān)政府職能部門應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)對實(shí)施方案進(jìn)行審查，并出具審定意見。實(shí)施部門對實(shí)施方案修改審定后，報(bào)相應(yīng)的省、市、縣人民政府批準(zhǔn)。

2.授權(quán)階段。第一，遴選特許經(jīng)營者。實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。其中，對于特許項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公平選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。第二，授予特許經(jīng)營權(quán)。實(shí)施部門確定擬授權(quán)的特許經(jīng)營者后，應(yīng)當(dāng)向社會公示中標(biāo)結(jié)果，公示期滿，對中標(biāo)者沒有異議的，上報(bào)政府批準(zhǔn)。特許經(jīng)營者經(jīng)政府批準(zhǔn)后，由實(shí)施部門授予特許經(jīng)營權(quán)，并頒發(fā)相應(yīng)的許可證件。第三，協(xié)商簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者協(xié)商簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者通過協(xié)商，在不違反相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上對雙方的權(quán)利義務(wù)、投資回報(bào)條款和爭端解決條款等內(nèi)容作出具體規(guī)定。政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、固定投資回報(bào)率及法律、法規(guī)禁止的其他事項(xiàng)。

3.運(yùn)營(建設(shè))階段。第一，驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目。在新建或重建特許項(xiàng)目中，建設(shè)項(xiàng)目完工后，實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)組織項(xiàng)目驗(yàn)收，建設(shè)、審計(jì)等相關(guān)政府職能部門應(yīng)當(dāng)參加建設(shè)項(xiàng)目的評估驗(yàn)收。建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格后才能投入正常的運(yùn)營活動。第二，履行特許協(xié)議。實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則，按照約定全面履行義務(wù)，有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)范圍履行特許經(jīng)營協(xié)議中的相關(guān)政府承諾。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失。行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，均不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及直接融資行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好相關(guān)信息披露。實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照執(zhí)行。實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照執(zhí)行。第三，實(shí)施監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中，不得違反相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定、不得干涉特許經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動。監(jiān)管部門對特許經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督管理，主要履行以下職責(zé)：(1)組織制定公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；(2)監(jiān)督經(jīng)營者履行授權(quán)書和特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的義務(wù)；(3)受理公眾對經(jīng)營者的投訴；(4)依法查處經(jīng)營者的違法行為；(5)對經(jīng)營者的長期及年度經(jīng)營計(jì)劃提出意見和建議，并監(jiān)督實(shí)施；(6)監(jiān)督檢查經(jīng)營者提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量；(7)協(xié)助價(jià)格主管部門制定價(jià)格方案；(8)審查經(jīng)營者的年度報(bào)告；(9)對特許經(jīng)營者進(jìn)行中期評估和績效評估；(10)制定特許項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案；(11)緊急情況時(shí)組織臨時(shí)接管公用事業(yè)經(jīng)營；(12)向政府提交對經(jīng)營者的年度監(jiān)督檢查報(bào)告；(13)向社會及時(shí)公開特許項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)情況；(14)對在監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者的商業(yè)秘密、技術(shù)秘密負(fù)有保密義務(wù)；(15)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。第四，補(bǔ)償特許經(jīng)營者的合法損失。這主要包括三種情況：(1)特許經(jīng)營者承擔(dān)政府公益性任務(wù)造成經(jīng)濟(jì)損失的，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償；(2)因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償；(3)政府因公共利益需要可以依法征用公用設(shè)施，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)予以配合，政府應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)營者合理補(bǔ)償。

4.退出(收回)階段。第一，終止特許經(jīng)營協(xié)議。政府終止特許協(xié)議主要包括兩種情形：(1)特許協(xié)議期滿，實(shí)施部門終止特許協(xié)議；(2)在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。第二，收回特許經(jīng)營權(quán)。政府收回特許經(jīng)營權(quán)主要包括四種情形：(1)特許經(jīng)營期限屆滿或者特許協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)終止特許項(xiàng)目，收回特許經(jīng)營權(quán)；(2)確因公共利益需要，政府可以收回特許經(jīng)營權(quán)，并根據(jù)實(shí)際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償；(3)特許經(jīng)營者違反法律、法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，被監(jiān)管部門責(zé)令改正，逾期未改正的，政府可撤銷其特許經(jīng)營權(quán)；(4)特許經(jīng)營者以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得特許經(jīng)營權(quán)的，政府應(yīng)當(dāng)取消其特許經(jīng)營權(quán)。

(二)PPP中政府多重角色的界定

由上可知，政府在特許項(xiàng)目的每個(gè)階段都具有不同的法定職責(zé)，擔(dān)負(fù)著不同的政府職能?？傮w來說，政府與社會資本進(jìn)行合作的根本目的在于為社會公眾提供普遍的、持續(xù)穩(wěn)定的和可承受的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在特許項(xiàng)目實(shí)施過程中政府始終是公共利益最強(qiáng)有力的代表者。同時(shí)，根據(jù)政府權(quán)力介入特許項(xiàng)目程度的不同，我們可以從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面對政府的法定職責(zé)進(jìn)行歸類，由此界定政府的多重角色。

1.宏觀調(diào)控者和規(guī)則制定者。從宏觀層面來看，政府并不直接介入特許項(xiàng)目的具體操作，只是對特許項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。政府在宏觀層面的法定職責(zé)主要集中在特許項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段：一方面政府要制定特許經(jīng)營相關(guān)制度規(guī)范，另一方面政府要對特許項(xiàng)目的遴選和實(shí)施作整體性的規(guī)劃。因此，宏觀層面的政府角色又可細(xì)分為規(guī)則制定者和調(diào)控者兩類：(1)規(guī)則制定者。政府在其職權(quán)范圍內(nèi)具有一定的規(guī)則制定權(quán)：一是由享有立法權(quán)的政府及其職能部門根據(jù)立法程序制定的法律規(guī)范，包括國務(wù)院及其部委制定的行政法規(guī)和部委規(guī)章、省級人民政府和設(shè)區(qū)市人民政府制定的地方政府規(guī)章，當(dāng)前的公用事業(yè)特許立法多是由國務(wù)院部委和享有立法權(quán)的地方政府制定的規(guī)章[4]；二是由政府及其職能部門制定的大量規(guī)范性文件，主要是具體實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營的操作性規(guī)程和各種標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定。(2)調(diào)控者。政府調(diào)控者的角色主要表現(xiàn)在兩方面：一是制定公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)政策。我國的公用事業(yè)特許經(jīng)營具有明顯的政策導(dǎo)向性[5]，近年來，中央和地方政府發(fā)布了大量的政策性文件，以特許經(jīng)營作為主要方式，引導(dǎo)政府與社會資本展開合作。二是統(tǒng)籌規(guī)劃公用事業(yè)特許項(xiàng)目。政府是公用事業(yè)特許項(xiàng)目是否立項(xiàng)的最終決定者，負(fù)責(zé)本地區(qū)公用事業(yè)特許經(jīng)營的總體規(guī)劃、綜合平衡和協(xié)調(diào)工作。一般來說，政府主要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展需要，進(jìn)行合理布局，擇優(yōu)選擇適當(dāng)?shù)奶卦S項(xiàng)目。

2.中觀監(jiān)管者。從中觀層面來看，政府并不直接介入特許項(xiàng)目的具體操作，主要是對特許經(jīng)營者的準(zhǔn)入、建設(shè)和經(jīng)營等具體行為進(jìn)行監(jiān)管。政府在中觀層面的法定職責(zé)主要集中在特許項(xiàng)目的實(shí)施過程中，監(jiān)管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對特許經(jīng)營者的投資、建設(shè)、生產(chǎn)、運(yùn)營及其相關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督和管理。具體來說，按照監(jiān)管的時(shí)間要素劃分，監(jiān)管部門的監(jiān)管可劃分為事前、事中和事后監(jiān)管三種類型。其中，事前監(jiān)管主要包括對特許經(jīng)營者市場準(zhǔn)入和特許經(jīng)營協(xié)議等事項(xiàng)的監(jiān)管；事中監(jiān)管主要包括特許項(xiàng)目運(yùn)行安全的監(jiān)管、公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、價(jià)格與收費(fèi)的監(jiān)管、管線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的監(jiān)管、市場競爭秩序的監(jiān)管等；事后監(jiān)管主要包括特許經(jīng)營者市場退出監(jiān)管等。

3.微觀授權(quán)者與合作者。從微觀層面來看，政府直接參與特許項(xiàng)目的具體操作，并與社會資本建立合作伙伴關(guān)系。政府在微觀層面的法定職責(zé)主要集中在特許項(xiàng)目的授權(quán)、經(jīng)營和退出階段，其職責(zé)角色又可細(xì)分為授權(quán)者與合作者兩類：(1)授權(quán)者。一般來說，公用事業(yè)行業(yè)主管部門(又稱為“實(shí)施部門”)具體負(fù)責(zé)特許經(jīng)營權(quán)的授予。實(shí)施部門制定實(shí)施方案，通過法定程序遴選適格的特許經(jīng)營者，并授予特許經(jīng)營權(quán)。(2)合作者。實(shí)施部門授予特許經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)后，便與其協(xié)商簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，就雙方的權(quán)利義務(wù)、特許項(xiàng)目實(shí)施過程中涉及的諸多法律問題等作出詳細(xì)的規(guī)定。而且，實(shí)施部門全程參與特許協(xié)議的履行、變更和終止，并通過協(xié)商、調(diào)解和仲裁等方式，妥善解決特許經(jīng)營協(xié)議中存在的法律問題。

4.公共利益代表者。政府實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營，其直接目的是為了減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。但是，從根本上看，政府在宏觀、中觀和微觀層面的法定職責(zé)及其角色定位，都是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。具體來說，一方面，政府通過特許經(jīng)營從公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者退居幕后成為了監(jiān)管者，但政府仍然擔(dān)負(fù)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的國家保障職責(zé)，在特許經(jīng)營者無法正常經(jīng)營時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的正常供應(yīng)；另一方面，公用事業(yè)特許項(xiàng)目的實(shí)施直接關(guān)系公共利益，現(xiàn)行立法規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)建立社會公眾參與和信息公開機(jī)制，保障公眾能夠及時(shí)獲取特許項(xiàng)目的相關(guān)情況，表達(dá)自身的合法利益訴求，并監(jiān)督特許經(jīng)營者和政府的行為。

三、PPP中政府角色沖突的主要類型

從上述分析可知，政府及其職能部門在公用事業(yè)特許經(jīng)營過程中扮演著多重角色，各種角色都有不同的職責(zé)定位及其行為模式。然而，在公用事業(yè)特許經(jīng)營中，政府及其職能部門各種角色的實(shí)現(xiàn)并不是并行不悖的。在政府職能未能順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的背景下，無論在制度規(guī)定中還是在具體實(shí)踐中，政府各種角色自身及其相互之間都存在大量的角色沖突。總體來說，在當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營制度和實(shí)踐中，普遍存在以下四種主要的角色沖突。

(一)角色自身內(nèi)在沖突

現(xiàn)有的公用事業(yè)特許經(jīng)營立法并未對上述的政府各種角色作出系統(tǒng)的規(guī)定和清晰的界定，各種角色相關(guān)規(guī)定零星散落于相關(guān)制度規(guī)定中，需要予以梳理和甄別。這就使得政府對其各種角色認(rèn)識不清，存在角色錯(cuò)位，因此導(dǎo)致政府在特許經(jīng)營實(shí)踐中所產(chǎn)生的行為偏差，不利于公用事業(yè)特許經(jīng)營的順利進(jìn)行。同時(shí)，我國政府及其職能部門的職責(zé)分工以及機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的弊端，進(jìn)一步加劇了政府各種角色的內(nèi)在沖突。其中，作為規(guī)則制定者和監(jiān)管者角色的內(nèi)在沖突表現(xiàn)最為明顯。

規(guī)則制定者角色的內(nèi)在沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法律規(guī)范與政策規(guī)定之間的沖突。享有立法權(quán)的政府及其職能部門不僅可以通過立法程序制定相關(guān)規(guī)章，還可以通過制定政策性文件對公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)制度作出具體規(guī)定。由于政策具有靈活多變的特點(diǎn)[6]，實(shí)踐中，政府往往采用制定政策的方式對公用事業(yè)特許相關(guān)制度作出規(guī)定，以回避相關(guān)法律規(guī)范的約束或者適用，這不利于相關(guān)法律制度的健全，無法實(shí)現(xiàn)政策與法律之間的良性互動。二是不同政府及其職能部門規(guī)則間的沖突。這主要是指具有上下級隸屬關(guān)系的政府及其職能部門制定的規(guī)則之間的沖突、同級人民政府職能部門制定的規(guī)則之間的沖突。例如，對于特許經(jīng)營性質(zhì)的界定，國務(wù)院各部委的認(rèn)識并不一致。原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定將特許經(jīng)營界定為行政許可的一種類型；國家發(fā)改委起草制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》傾向于認(rèn)為特許經(jīng)營是政府與社會資本間長期的契約合作行為；財(cái)政部在其發(fā)布的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》等一系列政策文件中則將特許經(jīng)營作為政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域購買服務(wù)的一種方式。

監(jiān)管者角色的內(nèi)在沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)依附于實(shí)施機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性。實(shí)踐中，公用事業(yè)行業(yè)主管部門往往擔(dān)負(fù)著特許項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管的雙重職責(zé)，這就造成了主管部門“既是運(yùn)動員又是裁判員”的管理困境，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性和客觀性。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職責(zé)交叉，缺乏科學(xué)性。在現(xiàn)有的制度規(guī)定中，公用事業(yè)行業(yè)主管部門是主要的監(jiān)管部門。同時(shí)，政府其他職能部門根據(jù)職責(zé)分工，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)對特許項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理。例如，公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格主要是由政府價(jià)格主管部門制定和調(diào)整，質(zhì)量和安全監(jiān)管方面的監(jiān)管則需要安全監(jiān)管等部門的介入。這種多頭監(jiān)管的制度安排極易造成各監(jiān)管部門間職責(zé)的交叉，造成“九龍治水”、監(jiān)管過度以及監(jiān)管怠惰等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)宏觀調(diào)控者與公共利益代表者之間的沖突

政府作為公用事業(yè)特許經(jīng)營的宏觀調(diào)控者主要是基于政府職責(zé)而對公用事業(yè)特許項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，更多體現(xiàn)的是政府自身利益的考量。一方面是為了減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型；另一方面是官僚政治下，政府及其行政人員完成行政任務(wù)，謀求自身利益的必然要求。同時(shí)，政府又是公共利益的代表者，要求政府在考量自身利益的基礎(chǔ)上必須保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。這就猶如天平的兩端，一邊是公共利益，一邊是政府自身利益。在理想狀態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，但在具體實(shí)踐中，政府往往會對兩者進(jìn)行衡量，因此，天平的左右擺動不可避免。具體來說，政府兩種角色之間的沖突主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是政府從自身利益出發(fā)，缺乏對公共利益的關(guān)照。在實(shí)踐中，政府急于甩掉“包袱”，引進(jìn)社會資本，而缺乏對特許經(jīng)營者資格的嚴(yán)格審查，不適格的特許經(jīng)營者往往造成特許項(xiàng)目經(jīng)營的失敗，不利于公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的連續(xù)性和穩(wěn)定性。例如，在上海竹園污水處理廠BOT項(xiàng)目中，上海友聯(lián)聯(lián)合體于2002年獲得了該項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)。但是，上海友聯(lián)公司是一家在上海經(jīng)營歌廳、高爾夫球場和出租車而沒有城市水業(yè)經(jīng)營業(yè)績的公司，其投資城市水業(yè)很大程度上是一種資本投機(jī)行為，在經(jīng)營一段時(shí)間后，由于技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，不得不提前退出該項(xiàng)目。[7]二是公眾參與匱乏，無法實(shí)現(xiàn)對政府的有效監(jiān)管。當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營中公眾參與監(jiān)管存在制度化水平低、組織化程度低、參與渠道單一和參與過程碎片化等突出問題[8]，這不利于社會公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營的參與及其對政府行為的監(jiān)管，無法有效傳達(dá)自己的利益訴求，阻礙了公共利益的實(shí)現(xiàn)。三是政府被俘獲，侵害公共利益。政府受到社會資本等利益集團(tuán)的影響和游說，存在被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)[9]，從而為特許經(jīng)營者提供政策性支持和偏向，這會對公共利益造成直接的侵害。

(三)規(guī)則制定者與監(jiān)管者之間的沖突

政府是規(guī)則的制定者，其職能部門擔(dān)負(fù)著具體的監(jiān)管職責(zé)。在兩者的關(guān)系中，政府通過制定規(guī)則約束和規(guī)范其職能部門的監(jiān)管行為。但是，兩者之間存在著連帶關(guān)系，職能部門是政府的“手足”，政府在規(guī)則制定中往往會規(guī)避或者簡略規(guī)定對于其職能部門不利的法律條款。這就導(dǎo)致政府在特許經(jīng)營立法方面存在三方面的嚴(yán)重不足：一是程序性規(guī)范不完善?！皻v史的考察和分析表明，缺乏完備的程序要件的法制是難以協(xié)調(diào)運(yùn)作的，硬要推行之，則極易與古代法家的嚴(yán)刑峻法同構(gòu)化?！盵10]當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營立法主要是實(shí)體性規(guī)定，對特許經(jīng)營相關(guān)程序性規(guī)定并不完善，并缺乏可操作性，這為監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管提供了很大的裁量權(quán)限和行為空間，無法有效約束監(jiān)管部門的行為，不利于特許經(jīng)營者合法利益和公共利益的保障。二是責(zé)任條款規(guī)定簡略?，F(xiàn)有的公用事業(yè)特許經(jīng)營立法關(guān)于政府責(zé)任條款的規(guī)定十分簡略，以2015年新出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為例，該辦法共八章60條，其中第七章“法律責(zé)任”共有4個(gè)條款，但只有第55條對政府法律責(zé)任作了簡單規(guī)定?？梢?，當(dāng)前政府為了逃避相應(yīng)的法律責(zé)任，往往在規(guī)則制定中忽視其法律責(zé)任條款的設(shè)置，這不利于對政府監(jiān)管部門相關(guān)法律責(zé)任的有效追究。三是對監(jiān)管者的監(jiān)督機(jī)制不健全。對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督的目的在于監(jiān)督政府監(jiān)管部門依法行政，禁止其權(quán)力的濫用。對監(jiān)管者的監(jiān)督主要是通過公眾參與和政府部門內(nèi)部監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，在當(dāng)前公眾參與匱乏的情況下，政府部門內(nèi)部的監(jiān)督就顯得尤為重要。但是，當(dāng)前立法只作了原則性規(guī)定，要求上級人民政府對下級人民政府、人民政府對其職能部門的特許經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正違法行為?，F(xiàn)有的制度規(guī)定未就政府內(nèi)部監(jiān)督的方式、程序和責(zé)任追究等問題作出規(guī)定，難以實(shí)現(xiàn)有效的政府內(nèi)部監(jiān)督。

(四)監(jiān)管者與合作者之間的沖突

當(dāng)監(jiān)管者為公用事業(yè)行業(yè)主管部門時(shí)，監(jiān)管者與合作者就變?yōu)榱送恢黧w。監(jiān)管者是為了監(jiān)督特許經(jīng)營者的行為，而合作者是為了建立與特許經(jīng)營者之間的合作關(guān)系。兩者間存在一種緊張關(guān)系，當(dāng)一方占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，另一方的角色職責(zé)就會被弱化和侵蝕。在當(dāng)前的公用事業(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐中，兩者的角色沖突主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是實(shí)施部門缺乏契約精神，側(cè)重于監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)。在政府職能未實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，實(shí)施部門身兼監(jiān)管者與合作者的雙重職責(zé)，受到傳統(tǒng)行政慣性的影響，加之政府契約精神的淡薄，其很難做到在平等法律關(guān)系的前提下建立平等合作的契約關(guān)系。實(shí)施部門仍然習(xí)慣于采取管控行政的方式來實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營，這就導(dǎo)致實(shí)施部門合作者的角色被不斷擠壓和異化，脫離了特許經(jīng)營協(xié)議制度運(yùn)行的基本規(guī)則。實(shí)踐中存在的大量的特許經(jīng)營爭端所產(chǎn)生的主要原因之一就是因?yàn)檎狈ζ跫s精神，在未同特許經(jīng)營者協(xié)商一致的前提下，徑直單方面終止特許經(jīng)營協(xié)議，收回特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán)*相關(guān)的司法案例有益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案、鄧州市城市公交有限責(zé)任公司與賈洪彬城市公共汽車運(yùn)營行政許可糾紛案，等。，這不利于政府與社會資本長期合作關(guān)系的建立。二是實(shí)施部門缺乏合作意識，政府承諾難以兌現(xiàn)。在協(xié)商簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時(shí)，政府往往會在特許經(jīng)營協(xié)議中承諾防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容。但是，在特許項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府往往難以兌現(xiàn)其承諾，導(dǎo)致政府誠信的嚴(yán)重缺失，致使社會資本與政府合作缺乏足夠的信心。例如，在十堰公交特許經(jīng)營中，政府承諾落實(shí)公交優(yōu)先政策，對企業(yè)的低票價(jià)和公益性義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，但在特許經(jīng)營過程中，政府并未兌現(xiàn)其承諾。這給特許經(jīng)營者造成了沉重的負(fù)擔(dān)，妨礙了正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，導(dǎo)致雙方矛盾叢生，政府強(qiáng)制收回特許經(jīng)營權(quán)。[11]

四、PPP中政府角色沖突化解的法律機(jī)制

政府是PPP模式的倡導(dǎo)者和推行者，但其自身角色的沖突限制了PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。因此，化解政府角色沖突成為當(dāng)前PPP實(shí)踐的首要問題。黨的十八屆三中全會提出了“國家治理”的概念，這表明政府與社會、公眾關(guān)系的定位出現(xiàn)了新變化。從內(nèi)涵意義看，“治理”與“管理”相比，更強(qiáng)調(diào)不同主體間的平等性，更注重“法治”規(guī)則、契約精神、市場觀念。通過PPP模式提供公共服務(wù)，政府要從“管理者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協(xié)商、公開透明，從而有效化解政府多重角色沖突所產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。

(一)完善的政府角色制度規(guī)范

“制之有衡，行之有度”，只有先建章立制，確定好制度框架，并充分發(fā)揮制度的“激勵(lì)約束”作用，才能實(shí)現(xiàn)PPP模式的健康持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，PPP立法嚴(yán)重滯后，特別是缺乏中央層面高位階的統(tǒng)一立法，無法為政府多重角色的規(guī)范化提供完善的制度保障。今后的相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)對PPP模式中政府多重角色作出明確和系統(tǒng)的規(guī)定。一個(gè)可供選擇的立法進(jìn)路是，立法機(jī)關(guān)在整合當(dāng)前法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，對政府在PPP項(xiàng)目各階段所擔(dān)負(fù)的角色作出清晰界定，明確政府角色的職責(zé)權(quán)限和行為方式。對于政府多重角色的界定應(yīng)當(dāng)從實(shí)體與程序兩方面作出詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)體性規(guī)定方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府各種角色所享有的職權(quán)、擔(dān)負(fù)的職責(zé)以及政府各種角色間的法律關(guān)聯(lián)等事項(xiàng)作出明確的規(guī)定；在程序性規(guī)定方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對各種政府角色的行為方式、實(shí)施程序以及政府各種角色間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等程序性內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定，以增強(qiáng)實(shí)體性法律規(guī)范的可操作性，彌補(bǔ)當(dāng)前立法中程序性規(guī)定嚴(yán)重不足的缺憾。

(二)相對獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)角色定位

政府多重角色沖突產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就在于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中相關(guān)部門間職責(zé)交叉重疊，導(dǎo)致政府角色分配的混亂。政府應(yīng)當(dāng)在整合各種角色職能的基礎(chǔ)上，將每一種角色分配給適合的職能部門，以保持各種角色間的相對獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)各種角色的相互配合和制衡。首先，政府既是公用事業(yè)特許經(jīng)營的宏觀調(diào)控者，又是公共利益的代表者，這兩種角色不可分割地統(tǒng)合于政府本身，兩種政府角色所擔(dān)負(fù)的職責(zé)是政府實(shí)施特許經(jīng)營的根本出發(fā)點(diǎn)。其中，公共利益代表者角色的實(shí)現(xiàn)，是政府存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)共同擔(dān)負(fù)公共利益代表者所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，對公用事業(yè)特許經(jīng)營的目標(biāo)定位，應(yīng)當(dāng)從以融資為中心的效率取向轉(zhuǎn)向以普遍服務(wù)為中心的權(quán)利取向[12]，在公共利益與政府自身利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。其次，對于監(jiān)管者與合作者的角色來說，應(yīng)將兩者的職責(zé)賦予不同的政府職能部門，實(shí)現(xiàn)合作與監(jiān)管的分離。當(dāng)前實(shí)施部門同時(shí)擔(dān)負(fù)監(jiān)管與合作的職責(zé)，自己對自己的實(shí)施行為進(jìn)行自我監(jiān)管，無法有效實(shí)現(xiàn)其合作與監(jiān)管的雙重職責(zé)。在當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)制下，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)特許項(xiàng)目的授權(quán)和實(shí)施，與特許經(jīng)營者之間建立長期的合作關(guān)系；同時(shí)，應(yīng)將監(jiān)管職能從實(shí)施機(jī)構(gòu)中剝離出來。當(dāng)然，實(shí)施機(jī)構(gòu)角色的分離無法實(shí)現(xiàn)一蹴而就，目前應(yīng)在實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部分設(shè)不同的機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)特許項(xiàng)目的實(shí)施與監(jiān)管，將相關(guān)職能予以整合；隨著立法的完善和政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，在進(jìn)一步整合其他政府職能部門監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上逐步建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)[13]68-74，以擺脫當(dāng)前多部門監(jiān)管的困境，提高政府監(jiān)管的效能。最后，對于政府的規(guī)則制定者的角色，一般是由政府及其職能部門內(nèi)設(shè)的辦公機(jī)構(gòu)或者法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草或者制定相關(guān)的法律規(guī)范和政策文件。當(dāng)前政府規(guī)則制定者的角色多附屬于其他角色，并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。政府應(yīng)保持規(guī)則制定機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性，免除其他政府機(jī)構(gòu)或者利益集團(tuán)的干擾，為政府公用事業(yè)特許經(jīng)營提供完善的法制保障。

(三)有效的政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制

政府各種角色雖然相對獨(dú)立，但是公用事業(yè)特許經(jīng)營的順利進(jìn)行需要各種角色間的協(xié)調(diào)配合，這就需要在政府機(jī)構(gòu)間建立行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)有的相關(guān)制度規(guī)范并未對協(xié)調(diào)機(jī)制的建立作出具體規(guī)定，這需要今后立法予以完善。對于協(xié)調(diào)機(jī)制的健全，應(yīng)著重從協(xié)調(diào)渠道的設(shè)立和信息溝通機(jī)制的建立兩方面予以完善。首先，設(shè)立協(xié)調(diào)渠道。一方面，應(yīng)當(dāng)在政府層面設(shè)立綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。政府設(shè)立的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有權(quán)威性，可以有效地調(diào)動政府的各種資源、協(xié)調(diào)政府各職能部門間的行動。例如，在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以組織各職能部門建立聯(lián)審機(jī)制，對項(xiàng)目進(jìn)行審查論證，并出具審定意見。另一方面，應(yīng)當(dāng)在平行部門間建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制。相對于綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，部門間的溝通合作是一種更加普遍的常態(tài)性要求。沒有部門間的協(xié)調(diào)合作，不僅多部門監(jiān)管的困境更加凸顯，甚至有些監(jiān)管活動根本無法進(jìn)行。[14]因此，需要建立部門間的協(xié)作機(jī)制，就協(xié)作的事項(xiàng)、方式、程序和激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容作出具體規(guī)定。其次，建立信息溝通機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)部門間的信息溝通，及時(shí)有效地解決政府與社會資本合作中出現(xiàn)的各種問題，促進(jìn)執(zhí)法資源的合理利用，提高工作效率。這就要求各部門間建立高效的信息傳輸和共享平臺。信息共享平臺主要用于各聯(lián)網(wǎng)部門內(nèi)部的信息交換和工作聯(lián)系，各部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相關(guān)信息錄入平臺，實(shí)現(xiàn)案件協(xié)作的網(wǎng)上移送、受理和監(jiān)督。同時(shí)，聯(lián)網(wǎng)部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范運(yùn)用信息共享平臺，遵守保密工作規(guī)定，采取安全技術(shù)措施，指定專門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、配備專用計(jì)算機(jī)、設(shè)定專用信息點(diǎn)，對信息共享平臺實(shí)行專人負(fù)責(zé)、專機(jī)操作、定點(diǎn)應(yīng)用。

(四)多元的合作治理機(jī)制

政府與社會資本合作不僅要求政府在PPP項(xiàng)目中加強(qiáng)與社會資本的合作，而且要求政府在規(guī)則制定者、監(jiān)管者等角色方面也必須轉(zhuǎn)變其行為方式，引入社會、公眾等各方主體共同參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與管理，實(shí)現(xiàn)多元合作治理。一方面，在合作模式下，參與可以改進(jìn)規(guī)則的信息基礎(chǔ)從而提升決定的質(zhì)量，并因而增加成功實(shí)施的可能性并且就規(guī)則在實(shí)踐中的效果提供重要的反饋。[15]公用事業(yè)特許經(jīng)營立法明確要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立公眾參與機(jī)制，保障公眾對特許經(jīng)營活動的有效監(jiān)督。有些地方性法規(guī)還規(guī)定了具體的公眾參與機(jī)制——公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會*相關(guān)法律規(guī)定可參見：《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第51條，《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第36條，《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第25條，等。，但是現(xiàn)有立法規(guī)定十分簡略，缺乏可操作性。為了保證該公眾參與機(jī)制的正常運(yùn)行，今后立法應(yīng)對該委員會的性質(zhì)及其職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員組成、委員會的運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容作出明確的規(guī)定。[13]68-74另一方面，政府機(jī)構(gòu)由于專業(yè)知識的缺乏和執(zhí)法資源的有限性，在實(shí)現(xiàn)其自身職責(zé)時(shí)往往需要社會組織予以協(xié)助。在公用事業(yè)特許經(jīng)營過程中，政府可以聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)參與特許項(xiàng)目中專業(yè)性和技術(shù)性的評估工作，也可以聘請中介機(jī)構(gòu)或社會監(jiān)理公司參與政府監(jiān)管。例如，在佛山市垃圾處理特許經(jīng)營項(xiàng)目中，佛山市通過公開招投標(biāo)，聘用廣州橫發(fā)環(huán)保公司和廣州環(huán)衛(wèi)研究所聯(lián)合體作為中介機(jī)構(gòu)參與對垃圾處理項(xiàng)目的監(jiān)管。[16]

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

On Legal Mechanism of Conflict of Multiple Government Roles and its Resolution in PPP Model

LI Ming-chao

(Law School， Shenzhen University， Shenzhen 518060， Guangdong, China)

The PPP model is not only a management tool, but also the basic strategy of social governance. The government and its functional departments have different legal duties and permissions in different stages. On the basis of the classification summary, the roles of the government are defined as the macro regulator and the regulation maker, the micro grantee and the collaborator, the medium regulator, and the representative of public interests. But there are many conflicts among the different roles, such as the internal conflict in the role itself, the conflict between the macro regulator and the representative of public interests. the conflict between the regulation maker and the medium regulator, the conflict between the medium regulator and the collaborator, and so on. The resolving mechanism of the roles conflict in the PPP needs perfect systems, relatively independent government agencies, effective government coordination mechanism, and multiple cooperative governance mechanism.

PPP; franchise; multiple roles; roles conflict; legal mechanism

2016-09-23

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度青年項(xiàng)目(GD16YFX01)

李明超(1986-)，男，山東泰安人，深圳大學(xué)法學(xué)院助理教授，博士。

D922.181

A

1674-3199(2016)06-0021-10