駱梅英

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州310018)

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PPP與公用事業(yè)規(guī)制中的消費(fèi)者保護(hù)
——以消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)為中心

駱梅英

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州310018)

在公用事業(yè)PPP和規(guī)制改革中，消費(fèi)者利益如何被代表是決定改革正當(dāng)性的一個(gè)核心問題。作為行業(yè)性消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)的制度典型，英國(guó)2000年《公用事業(yè)法》設(shè)立的燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)，是一個(gè)獨(dú)立、法定、專業(yè)的消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)，并被賦予一系列與其監(jiān)督功能相適應(yīng)的法定權(quán)力，使之能夠與監(jiān)管機(jī)構(gòu)、供應(yīng)企業(yè)相制衡而成為消費(fèi)者的強(qiáng)力代言人。這一制度設(shè)計(jì)為我國(guó)PPP與公用事業(yè)規(guī)制的未來制度構(gòu)建提供了可能的經(jīng)驗(yàn)。

公用事業(yè)規(guī)制；消費(fèi)者保護(hù)；PPP

2014年以來，基于融資、社會(huì)參與和治理革新的目標(biāo)，在中央和地方政策的力推下，我國(guó)開啟了新一輪PPP改革的熱潮。2015年6月1日，六部委聯(lián)合出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，再次引發(fā)了PPP基礎(chǔ)立法的吁求和意義、特許經(jīng)營(yíng)法律制度的設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)民營(yíng)化改革的目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向等議題的討論。[1-3]PPP和特許經(jīng)營(yíng)立法的核心是什么？民營(yíng)化與政府監(jiān)管改革是為誰而改革？在關(guān)涉各方利益的制度設(shè)計(jì)中，民眾和一般消費(fèi)者能否以更低的成本獲得更好的服務(wù)，是改革的初心，也是檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。公用事業(yè)行業(yè)作為PPP模式運(yùn)用的主要領(lǐng)域，在其規(guī)制體制中設(shè)計(jì)一套消費(fèi)者利益的代表機(jī)制和保護(hù)制度，增強(qiáng)消費(fèi)者在立法和政策形成中的博弈能力，是許多改革先行國(guó)家改革方案形成和規(guī)制制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。本文擬以英國(guó)法為借鏡，試圖展現(xiàn)一個(gè)行業(yè)性消費(fèi)者代言機(jī)制的組織與功能圖貌，并為我國(guó)PPP與公用事業(yè)規(guī)制未來立法提供可能的經(jīng)驗(yàn)。

一、消費(fèi)者利益被代表的重要性

公用事業(yè)規(guī)制中的各利益階層，包括政府相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、在位企業(yè)、新進(jìn)入企業(yè)和消費(fèi)者四類。在位企業(yè)，是指民營(yíng)化改制前已經(jīng)存在的國(guó)有企業(yè)等。它們大多在市場(chǎng)中居于主導(dǎo)地位，在行業(yè)或地區(qū)范圍內(nèi)已經(jīng)具備相當(dāng)經(jīng)濟(jì)影響力，直接掌握供應(yīng)信息。倚仗其在全國(guó)或地方經(jīng)濟(jì)中的特殊地位乃至對(duì)稅收的貢獻(xiàn)，在位的大型企業(yè)集團(tuán)對(duì)規(guī)制決策有著強(qiáng)大的影響力和游說力。新進(jìn)入的企業(yè)，則包括以外資為主的大型規(guī)模企業(yè)、以民營(yíng)資本及各種形式的公私資本聯(lián)合為主的行業(yè)新興企業(yè)。由于城市公用事業(yè)往往所需投資量大、進(jìn)入門檻高，因此，新進(jìn)入業(yè)者往往也具備了較為雄厚的資本實(shí)力，它們或者是境外產(chǎn)業(yè)巨頭，或者是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)大鱷，它們的力量能夠與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、在位企業(yè)談判與競(jìng)爭(zhēng)，三股力量之間的博弈構(gòu)成了我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域政策形成中最主要的利益團(tuán)體。[4]

與大企業(yè)集團(tuán)的壟斷優(yōu)勢(shì)地位以及強(qiáng)大的政策游說能力和談判能力相比較，作為服務(wù)的終端用戶和最后的掏錢人——消費(fèi)者，卻由于主體的單個(gè)、分散、組織化程度低、信息獲取成本高等因素，往往在博弈中處于劣勢(shì)地位。雖然幾乎所有的成本都由消費(fèi)者承擔(dān)，但在受管制市場(chǎng)上，消費(fèi)者永遠(yuǎn)是管制博弈的輸家，因?yàn)椴门屑尤氲搅藢?duì)手的行列。[5]普通消費(fèi)者很難參與改革方案和規(guī)制決策的形成以及執(zhí)行，這是在公用事業(yè)領(lǐng)域深入推進(jìn)PPP過程中可能產(chǎn)生公共風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因。例如，世界銀行運(yùn)用非洲、亞洲和拉丁美洲49個(gè)國(guó)家121個(gè)鄉(xiāng)村供水項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，研究了公民參與和項(xiàng)目業(yè)績(jī)之間的關(guān)系，在49個(gè)參與程度較低的項(xiàng)目中，只有8%是成功的，在42個(gè)受益者高度參與的項(xiàng)目中，成功率達(dá)到64%。[6]

再如，吸引社會(huì)資本參與公用事業(yè)PPP項(xiàng)目，價(jià)格和利潤(rùn)的合理形成必然成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。但是以消費(fèi)者參與為典型的價(jià)格聽證制度為例，國(guó)內(nèi)對(duì)聽證會(huì)變成“漲價(jià)會(huì)”的批評(píng)一直不絕于耳，而消費(fèi)者的弱代表性是批評(píng)的主要原因。如2008年的“降低移動(dòng)電話國(guó)內(nèi)漫游通話費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)”，對(duì)該聽證會(huì)的社會(huì)調(diào)查顯示：2 058 名被調(diào)查者中，64.8%的公眾認(rèn)為聽證會(huì)上的消費(fèi)者代表并不能代表多數(shù)民眾的意愿；63.2%的人感覺消費(fèi)者代表在聽證會(huì)上只是“走個(gè)過場(chǎng)”；82.7%的人認(rèn)為“很難實(shí)現(xiàn)真正的平等，消費(fèi)者還是處于弱勢(shì)地位”；69%的人表示聽證會(huì)應(yīng)該“提前公布代表的選擇流程和聯(lián)系方式”，并存在正式名單遲遲沒有公布等程序不透明問題。[7]即使聽證會(huì)程序和消費(fèi)者代表的組成本身不受質(zhì)疑，消費(fèi)者的弱參與能力同樣制約著決策的科學(xué)性，例如，2002年的“鐵路部分旅客列車票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)方案聽證會(huì)”，對(duì)于鐵路部門舉出的支持漲價(jià)的論據(jù)材料，消費(fèi)者由于缺乏成本監(jiān)審信息和專業(yè)能力，很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的反駁和對(duì)抗，“好像兩個(gè)不同重量級(jí)的拳手在同一個(gè)拳臺(tái)上在比賽”[8]，這種情況在多數(shù)公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)上都不同程度存在。

除了價(jià)格之外，在服務(wù)供應(yīng)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)上，消費(fèi)者如果沒有話語權(quán)，難以發(fā)揮監(jiān)督和制衡功能，則其利益同樣可能在規(guī)制政策的考量中被忽視，甚至成為壟斷企業(yè)砧板上的一塊肉。例如，實(shí)踐中，公用事業(yè)企業(yè)利用其壟斷優(yōu)勢(shì)，附加不合理服務(wù)供應(yīng)義務(wù)的現(xiàn)象總是屢見不鮮，諸如“不足最低用量的，按最低用量收取費(fèi)用”“連續(xù)3次不能入戶抄表，從第三次起，按前4個(gè)月的月平均用氣量的2倍計(jì)算”等等，均被認(rèn)為是公用事業(yè)領(lǐng)域常見的“霸王條款”。[9]

上述例子均指向一個(gè)命題：公用事業(yè)規(guī)制中消費(fèi)者利益被代表的重要性。然而，單個(gè)、分散、不經(jīng)組織的普通消費(fèi)者究竟應(yīng)如何參與改革的重要決策？又如何在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、供應(yīng)企業(yè)和消費(fèi)者的三角關(guān)系中，代表自己發(fā)聲從而發(fā)揮監(jiān)督和制衡作用？從相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，問題的答案指向?qū)I(yè)的、法定的、制度化的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者利益保護(hù)機(jī)制。

專門的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)是消費(fèi)者背后的“利益集團(tuán)”和“專家智囊團(tuán)”。一個(gè)好的利益代表機(jī)制，應(yīng)當(dāng)能夠解決集體行動(dòng)的無序問題，把單個(gè)、分散的消費(fèi)者組織起來；能夠解決普遍存在的信息不對(duì)稱問題，利用信息優(yōu)勢(shì)與供應(yīng)企業(yè)形成對(duì)抗；能夠解決權(quán)力制衡問題，利用組織優(yōu)勢(shì)參與和影響規(guī)制決策；等等?？傊瑢?duì)于一國(guó)的公用事業(yè)規(guī)制體制構(gòu)建而言，消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的意義，不在于其組織模式如何，而在于其作為消費(fèi)者代言人的價(jià)值和功能發(fā)揮如何。

二、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的組織與功能——以英國(guó)燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)為例

(一)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的不同模式

從不同國(guó)家的實(shí)踐來看，消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)存在不同的組織模式和運(yùn)作機(jī)制。從其與行業(yè)的關(guān)系來看，大體可以分為兩類：一是統(tǒng)合于所有行業(yè)之上的綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)；二是隸屬于特定行業(yè)的專門性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)(即行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu))。

綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)主要依據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的綜合性法律、法規(guī)設(shè)立。從組織模式上，又可以分為隸屬于行政機(jī)關(guān)的行政性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的消費(fèi)者保護(hù)組織。如我國(guó)工商行政管理總局下設(shè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，承擔(dān)流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理工作，開展有關(guān)服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)維權(quán)工作。此外，1984年成立的中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)(中消協(xié))，是對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體。綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)是20世紀(jì)60年代后興起的全球性消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。迄今，大多數(shù)國(guó)家都建立了行政性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和社團(tuán)性消費(fèi)者組織并行的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。行政性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，如日本于2009年新設(shè)的消費(fèi)者廳、美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)的“消費(fèi)者安全委員會(huì)”、英國(guó)的公平交易管理局、澳大利亞的“競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)”等；社團(tuán)性消費(fèi)者組織，如日本的消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)、美國(guó)于1938年成立并在全世界產(chǎn)生巨大影響的“美國(guó)消費(fèi)者聯(lián)盟”、英國(guó)的國(guó)家消費(fèi)者委員會(huì)和著名慈善團(tuán)體等。

行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)則主要依據(jù)行業(yè)單行法律、法規(guī)所設(shè)立，僅在特定行業(yè)領(lǐng)域或特定時(shí)期存在。相較于綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的組織模式則呈現(xiàn)出更為多元的樣態(tài)。在綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)之外，為什么還要設(shè)立專屬于某一行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)？其原因必然需要從特定行業(yè)商品與服務(wù)的特性中去尋找。例如，鑒于金融行業(yè)存在商品和服務(wù)的高度專業(yè)性、信息不對(duì)稱的廣泛性、金融企業(yè)的壟斷性等特征，2009年金融危機(jī)以后，一些國(guó)家開始設(shè)立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。[10]如美國(guó)于2010年頒布《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)局，在傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步鞏固確立了一個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)與行業(yè)審慎監(jiān)管并行的“雙峰”模式。[11]

公用事業(yè)也具有類似特征：一是公用事業(yè)企業(yè)的壟斷地位，造成普遍的信息不對(duì)稱；二是價(jià)格監(jiān)管的復(fù)雜性，造成成本識(shí)別的高度專業(yè)與困難；三是PPP與民營(yíng)化改革的利益博弈，消費(fèi)者相對(duì)于企業(yè)集團(tuán)的弱勢(shì)。因此，公用事業(yè)消費(fèi)者保護(hù)需要國(guó)家權(quán)力的特別介入。公用事業(yè)領(lǐng)域，也不乏行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的制度實(shí)踐。有的是在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，設(shè)立下屬的工作部門，具體負(fù)責(zé)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的事務(wù)。例如，美國(guó)加利福尼亞州公用事業(yè)委員會(huì)下設(shè)付費(fèi)人權(quán)益倡導(dǎo)部門(Division of Ratepayer Advocates)，主要職責(zé)是在各類公用事業(yè)相關(guān)聽證會(huì)中代表消費(fèi)者的利益，為規(guī)制決策對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的影響進(jìn)行辯護(hù)。[12]有的在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，在法律上擁有特定的決策咨詢權(quán)、建議權(quán)、信息權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處權(quán)等，使之具備與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、供應(yīng)企業(yè)相抗衡的能力。最典型的例子就是英國(guó)于2000年頒布的《公用事業(yè)法》，專章設(shè)立了燃?xì)馀c電力消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)Energy Watch在公民水電氣暖等領(lǐng)域，為促進(jìn)消費(fèi)者福利、降低價(jià)格、減少不公平交易等做了大量工作，成為英國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化和PPP改革中的一股重要力量。

(二)行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)：英國(guó)燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)

無疑，行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，相較于綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，更具有專業(yè)性、代表性之優(yōu)勢(shì)。前已述及，公用事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，最典型的制度設(shè)計(jì)莫過于英國(guó)2000年《公用事業(yè)法》曾設(shè)立的燃?xì)馀c電力消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)(Gas and Electricity Consumer Council，GECC)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)Energy Watch。*隨著公用事業(yè)的進(jìn)一步市場(chǎng)化及英國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)和行政管理體制方面的改革，2000年《公用事業(yè)法》部分內(nèi)容已經(jīng)被2007年的《消費(fèi)者、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)和賠償法》、2011年新頒布的《能源法》《電力與燃?xì)?國(guó)內(nèi)市場(chǎng))監(jiān)管條例》等所替代。

1.燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)的設(shè)立

(1)國(guó)有化時(shí)期的消費(fèi)者咨詢機(jī)構(gòu)。英國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，可以追溯至國(guó)有化時(shí)期的消費(fèi)者咨詢委員會(huì)。19世紀(jì)中下葉，由于供水、供電、供氣的公共物品屬性日益凸顯，英國(guó)通過地方選舉產(chǎn)生的市政府和市議會(huì)，開始新建或大量購(gòu)買私人供水公司實(shí)施市有市營(yíng)，緊接著，煤氣和電力的市營(yíng)也成為新的熱點(diǎn)。[13]然而，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，具有自然壟斷和網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)特征*關(guān)于公用事業(yè)的自然壟斷特征，參見：西達(dá)克，史普博.美國(guó)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型：放松管制與管制契約[M].宋華琳，李鸻，譯.上海：上海人民出版社，2012：19-23.的市政公用事業(yè)，對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了進(jìn)一步的訴求，分散的地方市營(yíng)體制帶來的過度投資和重復(fù)建設(shè)問題日益嚴(yán)重。二戰(zhàn)以后，英國(guó)開始了對(duì)公用事業(yè)的大規(guī)模國(guó)有化改造，但國(guó)有化改造必然涉及復(fù)雜的利益調(diào)整，推進(jìn)企業(yè)間合并的一體化在鐵路、電力等一些領(lǐng)域均遭遇了來自各界特別是地方的阻力。另外的問題則包括諸如地方原來已經(jīng)建立的管理機(jī)構(gòu)如何整合、負(fù)有公共健康和安全責(zé)任的地方自治政府如何參與監(jiān)管等，承接組織及其職能的問題被提上日程。

在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，財(cái)產(chǎn)的公有制也成為社會(huì)主義論者的重要主張。*費(fèi)邊社會(huì)主義的系列主張，詳見：MCBRIAR A M.Fabian Socialism and English Politics 1884～1918[M].Cambridge: Cambridge University Press, 1962.費(fèi)邊社會(huì)主義理論家韋伯夫婦在1920年出版的《大不列顛社會(huì)主義共和國(guó)憲章》[14]中就論述了公有制的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元利益代表制模型，公有企業(yè)的核心組織應(yīng)當(dāng)是一個(gè)三方利益——管理層、勞工和消費(fèi)者的代表機(jī)構(gòu)，作為獨(dú)立的自治體，在制度設(shè)計(jì)上必須輔之以監(jiān)督機(jī)制。韋伯的建議為在公有制治理結(jié)構(gòu)中建立消費(fèi)者監(jiān)督機(jī)制提供了理論依據(jù)。

理論與實(shí)踐的結(jié)合，催生了市政公用事業(yè)領(lǐng)域消費(fèi)者咨詢機(jī)構(gòu)。國(guó)有化改造中，為了安撫地方市政當(dāng)局，回應(yīng)其責(zé)任和消費(fèi)者利益，英國(guó)政府在電力、燃?xì)獾戎饕墓檬聵I(yè)領(lǐng)域，新設(shè)了獨(dú)立的咨詢委員會(huì)。[15]例如，在每一個(gè)地方供電局外建立了一個(gè)相應(yīng)的地方咨詢委員會(huì)，通常由原市政當(dāng)局管理人員組成，他們的角色是處理用戶投訴、審查政策，而電力局則負(fù)有向委員會(huì)告知主要的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃并就費(fèi)率設(shè)定問題向其咨詢的義務(wù)。中央電力咨詢委員會(huì)則在地方代表的基礎(chǔ)上組建。

這一時(shí)期的消費(fèi)者咨詢委員會(huì)，因其定位在于政策咨詢，因而難以發(fā)揮有效的監(jiān)督。即使法律規(guī)定它對(duì)供應(yīng)企業(yè)提交的費(fèi)率調(diào)整報(bào)告可以提出意見，且供應(yīng)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)考量這一意見，但實(shí)踐中，它們的作用卻十分微弱。以電力為例，1981年中央電力咨詢委員會(huì)的一份報(bào)告顯示，委員會(huì)在1975年至1978年的三年間僅收到三項(xiàng)討論議題，并且由于嚴(yán)重缺乏信息，委員會(huì)根本無法深入分析供電局所提交的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。特別是由于在信息獲取上缺乏明晰的權(quán)力和監(jiān)督渠道的有限性，削弱了他們對(duì)供應(yīng)當(dāng)局所能施加的壓力。盡管委員會(huì)一直主張與咨詢權(quán)相配套的信息獲取權(quán)，但是實(shí)踐中的做法卻形式各異。例如，倫敦供電局拒絕提供業(yè)績(jī)指標(biāo)以及供應(yīng)中斷率方面的信息，直到1983年，倫敦電力消費(fèi)者委員會(huì)才獲得了一份企業(yè)計(jì)劃和資本開支細(xì)目的影印件。[16]而且即使委員會(huì)提出了一個(gè)意見，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在多大程度上采納這種意見，仍然屬于企業(yè)的裁量范圍，如法院在London Electricity Board v. Springate案*案情詳見:1 WLR 524, 1969.、Charles Roberts and Co. v. British Railway Board案*案情詳見:1 WLR 396[HL],1965.中都傾向于不介入兩者之間的權(quán)力分配，換句話說，認(rèn)為這屬于企業(yè)裁量權(quán)的范圍。

國(guó)有化時(shí)期的消費(fèi)者咨詢委員會(huì)是英國(guó)公用事業(yè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的雛形。但是，由于供應(yīng)當(dāng)局的強(qiáng)勢(shì)、法定信息獲取權(quán)力的缺失、監(jiān)督渠道的有限，國(guó)有化時(shí)期所建立的消費(fèi)者咨詢機(jī)構(gòu)，一定程度上只是扮演了站在行業(yè)的邊緣“大驚小怪”一番(making a fuss)的角色，他們的咨詢意見也沒有正式的法律效力，因此難以真正代表消費(fèi)者的聲音。[17]

(2)民營(yíng)化改革初期的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末，在撒切爾政府的推動(dòng)下，英國(guó)成為世界民營(yíng)化改革的先驅(qū)國(guó)家。公用事業(yè)領(lǐng)域，燃?xì)狻⒐┧碗娏Φ刃袠I(yè)的私有化，分別開始于1986年、1989年和1990年，其核心是出售國(guó)有企業(yè)組建私人公司，政府通過頒發(fā)許可證授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。改革后的公用事業(yè)規(guī)制體制，形成了一個(gè)“部長(zhǎng)——總局局長(zhǎng)(下設(shè)監(jiān)管局)——壟斷和兼并委員會(huì)——行業(yè)消費(fèi)者委員會(huì)”四方組成的制衡機(jī)制。部長(zhǎng)負(fù)責(zé)宏觀產(chǎn)業(yè)政策；局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)管總局，如Ofgem、Ofgas是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管；壟斷和兼并委員會(huì)負(fù)責(zé)裁決供應(yīng)企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的許可證糾紛；而行業(yè)性消費(fèi)者委員會(huì)代表消費(fèi)者可以對(duì)監(jiān)管政策提出意見和建議。

民營(yíng)化初期，在原消費(fèi)者咨詢委員會(huì)基礎(chǔ)上組建的各行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，使得消費(fèi)者利益代表機(jī)制在新的監(jiān)管體制中得以延續(xù)。各部門改革法案根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)，分別采取了形式各異的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)組織安排。在燃?xì)庑袠I(yè)，1986年《燃?xì)夥ā吩O(shè)立一個(gè)全國(guó)性的、獨(dú)立的燃?xì)庀M(fèi)者委員會(huì)。在電力行業(yè)，1989年《電力法》除在各個(gè)地方設(shè)有電力消費(fèi)者委員會(huì)之外，還設(shè)立了一個(gè)全國(guó)性的消費(fèi)者咨詢委員會(huì)，由各個(gè)地方委員會(huì)的主席組成。除此之外，還輔之于一個(gè)非法定性質(zhì)的電力消費(fèi)者委員會(huì)主席團(tuán)，它主要是一個(gè)非正式的政策討論平臺(tái)。在自來水行業(yè)，1989年《水法》也建立了類似的機(jī)制：一是由水務(wù)局長(zhǎng)根據(jù)法律的授權(quán)任命組成的消費(fèi)者服務(wù)委員會(huì)；二是由局長(zhǎng)和委員會(huì)主席組成的水務(wù)監(jiān)管辦公室全國(guó)消費(fèi)者委員會(huì)。與消費(fèi)者服務(wù)委員會(huì)不同的是，水務(wù)監(jiān)管辦公室全國(guó)消費(fèi)者委員會(huì)是一個(gè)非法定的機(jī)構(gòu)。這種法定和非法定、中央與地方、正式和非正式體制并存的分散化格局，能否代表消費(fèi)者的利益，也引發(fā)了學(xué)界的許多討論。[18]

總體而言，盡管在民營(yíng)化初期所建立的消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)，在一定程度上發(fā)揮了為消費(fèi)者代言的功能，但是，由于這一時(shí)期，整個(gè)立法和規(guī)制政策的導(dǎo)向是引進(jìn)私人資本、提高資本激勵(lì)、促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)和擴(kuò)大投入，因此，消費(fèi)者保護(hù)的話題在整個(gè)改革設(shè)計(jì)中處于邊緣。一方面，其初期工作成效如何，鮮有績(jī)效評(píng)估方面的材料，也很難在相關(guān)研究和實(shí)證材料中發(fā)現(xiàn)其聲音。另一方面，其法定權(quán)限也較為有限，因而限制了其作用的發(fā)揮。例如，它沒有法定的信息獲取權(quán)，因此很難在制定服務(wù)和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、獲取與消費(fèi)者有關(guān)的信息方面發(fā)揮作用，而且也沒有建立有效的投訴處理機(jī)制。這些都預(yù)示著其需要在代表消費(fèi)者發(fā)聲上作更大的努力。

(3)1998年綠皮書與GECC。1996年，英國(guó)進(jìn)入了私有化改革后十年成效的全面評(píng)估階段，針對(duì)改革引發(fā)的“漲價(jià)”、分配不公等問題，社會(huì)批評(píng)日益激烈。[19]1998年，在《面向消費(fèi)者的公平交易：公用事業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)代化重構(gòu)》(綠皮書)的改革報(bào)告中，政府提出了“在規(guī)制體系中建立一個(gè)獨(dú)立的強(qiáng)大的真正代表消費(fèi)者聲音的機(jī)構(gòu)”的建議。*關(guān)于綠皮書的內(nèi)容，詳見:Department of Trade and Industry. A Fair Deal for Consumers: Modernising the Framework for Utility Regulation[M].London:The Stationery Office，1998.報(bào)告指出，英國(guó)公用事業(yè)規(guī)制當(dāng)前面臨的最大問題是：如何最大程度保護(hù)消費(fèi)者的利益，使得改革的成果能夠被所有階層所共享。

民營(yíng)化初期在燃?xì)夂碗娏π袠I(yè)建立的消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)(National Gas Consumer Council, GCC和Electricity Consumer Committee, ECCs)有著各自的特點(diǎn)和長(zhǎng)處。前者是一個(gè)全國(guó)性的組織，而后者則是一個(gè)按區(qū)域設(shè)立的組織；前者獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，后者的經(jīng)費(fèi)則來源于監(jiān)管機(jī)構(gòu)；前者享有一定的調(diào)查權(quán)和投訴受理權(quán)，而后者主要是提供咨詢建議。盡管綠皮書承認(rèn)，不同的消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)有著各自的長(zhǎng)處和不足，但同時(shí)認(rèn)為，一個(gè)真正代表消費(fèi)者的最佳機(jī)構(gòu)應(yīng)該是GCC意義上的獨(dú)立的消費(fèi)者委員會(huì)：“將消費(fèi)者利益代表機(jī)構(gòu)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，能夠增強(qiáng)監(jiān)管政策討論的開放性，有助于提升消費(fèi)者在決策過程中的參與度和影響力。”

綠皮書的設(shè)想是，建立一個(gè)獨(dú)立的具有廣泛的調(diào)查權(quán)和信息收集權(quán)的法定機(jī)構(gòu)：首先它是一個(gè)獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織，其次它是一個(gè)單一性的全國(guó)組織，整合了燃?xì)夂碗娏蓚€(gè)行業(yè)，至于區(qū)域派出的問題則由其根據(jù)工作需要決定。在職能上，它將在監(jiān)督監(jiān)管政策的制定和監(jiān)管程序的運(yùn)行上發(fā)揮重要作用。雖然它應(yīng)當(dāng)在總體上代表整體消費(fèi)者的利益，但是，它同時(shí)必須對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者的利益予以特別的關(guān)注，必須審查監(jiān)管政策不至于使弱勢(shì)群體承擔(dān)一個(gè)不合比例的負(fù)擔(dān)，為弱勢(shì)消費(fèi)者提供價(jià)格比較方面的信息，甚至在必要時(shí)干預(yù)價(jià)格上限政策，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)一樣能夠要求供應(yīng)企業(yè)提供第一手信息和資料，等等。總體上，這些設(shè)想為我們展現(xiàn)的是一幅有所作為、高效運(yùn)作的消費(fèi)者代言人的圖景。

同時(shí)，這一改革方案也對(duì)燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)未來的發(fā)展作了遠(yuǎn)景規(guī)劃。綠皮書及相關(guān)機(jī)構(gòu)的意見建議書認(rèn)識(shí)到，燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)，作為行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，必然面臨與其他行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)組織如何整合、與綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展如何銜接的問題。因此，在提出設(shè)立國(guó)家燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)這一動(dòng)議之后，綠皮書緊接著又為這一行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)定了一個(gè)“日落條款”。它提出，設(shè)立燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前公用事業(yè)私有化改革轉(zhuǎn)型的“過渡機(jī)制”。未來隨著公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，覆蓋率和自由化程度達(dá)到較高的水平，享受公用事業(yè)服務(wù)就和享受其他服務(wù)一樣，消費(fèi)者能夠用腳投票來選擇供應(yīng)商，到那時(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)就無異于其他行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)，無需在綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制外被特別代表。而公用事業(yè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)也將面臨與綜合性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)如何整合的問題，類似爭(zhēng)議調(diào)處權(quán)等在其他行業(yè)為歸屬于申訴專員(Ombudsman Scheme)的權(quán)力，也將回歸傳統(tǒng)。無疑，這意味著為消費(fèi)者委員會(huì)未來的發(fā)展設(shè)定了一個(gè)終止條款，其背后的理念在于將專門的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及當(dāng)前的監(jiān)管革新方案定位為競(jìng)爭(zhēng)來臨之前“守住公共利益的最后堡壘”。這一主張，也回應(yīng)了專門的消費(fèi)者委員會(huì)是否有必要設(shè)立、如何處理其與綜合性消費(fèi)者保護(hù)組織的關(guān)系等方面的質(zhì)疑，使得這一改革方案得到了更多實(shí)務(wù)部門的支持，減輕了改革的阻力。

經(jīng)過充分的討論和征詢意見，在綠皮書提出的改革方案基礎(chǔ)之上，2000年英國(guó)議會(huì)通過了《公用事業(yè)法》，撤銷了原來的GCC和ECCs，設(shè)立了統(tǒng)一的GECC。自此，英國(guó)的公用事業(yè)規(guī)制體制發(fā)生了重大變革，一個(gè)強(qiáng)有力的消費(fèi)者代言人登上了規(guī)制舞臺(tái)。

2.組織架構(gòu)和基本職能。2000年《公用事業(yè)法》在燃?xì)馀c電力領(lǐng)域，建立了一個(gè)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者機(jī)構(gòu)并列的規(guī)制格局。燃?xì)馀c電力市場(chǎng)監(jiān)管局(Gas and Electricity Market Authority，GEMA)，實(shí)行委員會(huì)制，由主席及兩名以上執(zhí)行委員、若干非執(zhí)行委員組成，負(fù)責(zé)制定行業(yè)監(jiān)管政策、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)消費(fèi)者福利。GEMA下設(shè)燃?xì)馀c電力市場(chǎng)辦公室(Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem)，承擔(dān)具體工作。在GEMA之外設(shè)立GECC，GECC獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)來源于政府，設(shè)主席一名(由國(guó)務(wù)大臣任命)、委員若干名(亦由國(guó)務(wù)大臣咨詢主席后任命)，任期皆不可超過五年，下設(shè)Energy Watch作為其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法律對(duì)GECC職能的規(guī)定不是來自于過去機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)移，而是規(guī)定了一章全新的內(nèi)容，主要包括:

(1)于各地成立一個(gè)或多個(gè)委員會(huì)，以持續(xù)獲取并審查影響消費(fèi)者事件之相關(guān)信息，以及消費(fèi)者對(duì)該事件之看法。

(2)提供影響消費(fèi)者事件之相關(guān)建議和信息給政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、供應(yīng)企業(yè)或其他“其行為可能影響消費(fèi)者利益”的人士，并傳達(dá)消費(fèi)者意見。

(3)定期以適當(dāng)方式提供信息給電力或天然氣用戶，如與供應(yīng)企業(yè)之經(jīng)營(yíng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、消費(fèi)者提出申述之?dāng)?shù)量和處理情況等，目的是使消費(fèi)者在選擇供應(yīng)企業(yè)時(shí)能夠獲取充分的信息進(jìn)行比較并作出合理的選擇。

(4)公布消費(fèi)者相關(guān)事項(xiàng)的信息及建議。如果信息涉及某一個(gè)人、企業(yè)或組織的特殊利益，則該信息除了能向監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)大臣、競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)或“任何其它公權(quán)力部門”披露外，不得對(duì)外披露，除非經(jīng)過利害相關(guān)人的同意、該信息已通過其他途徑為公眾所知曉、或委員會(huì)認(rèn)為該信息的公開不會(huì)對(duì)關(guān)系人的利益產(chǎn)生嚴(yán)重的或不適當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

(5)接受或調(diào)查消費(fèi)者之投訴，并于調(diào)查后向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出報(bào)告。處理投訴的權(quán)限，實(shí)踐操作非常復(fù)雜，它可能涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行問題，在這里有必要進(jìn)一步說明消費(fèi)者委員會(huì)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限分配關(guān)系。

早在意見征詢階段，政府便肯定了由消費(fèi)者委員會(huì)處理投訴以及消費(fèi)者與供應(yīng)企業(yè)之間之爭(zhēng)議的權(quán)力。但是政府也意識(shí)到，隨著競(jìng)爭(zhēng)的增強(qiáng)，供應(yīng)企業(yè)自身也有提高服務(wù)水平、降低投訴率從而吸引更多用戶的需求。在這種情況下，當(dāng)消費(fèi)者與企業(yè)之間就供應(yīng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先訴諸企業(yè)尋求一個(gè)合理的解決方案，而消費(fèi)者委員會(huì)作為雙方無法達(dá)成一致之后的受理機(jī)關(guān)在此時(shí)予以介入才更理所當(dāng)然。本質(zhì)上，政府的定位是將消費(fèi)者委員會(huì)作為投訴處理的監(jiān)督機(jī)關(guān)并對(duì)企業(yè)執(zhí)行包含相應(yīng)內(nèi)容的《業(yè)務(wù)守則》的滿意度進(jìn)行監(jiān)視。政府同時(shí)認(rèn)為，為了使消費(fèi)者委員會(huì)能夠履行這一職能，必須賦予其法定的調(diào)查和信息收集權(quán)，能夠從供應(yīng)企業(yè)處獲取任何與爭(zhēng)議處理相關(guān)的信息。

我們都知道，信息是現(xiàn)代規(guī)制的燃料。一定意義上說，規(guī)制權(quán)的分配就是信息權(quán)的分配，2000年《公用事業(yè)法》賦予消費(fèi)者委員會(huì)能夠從企業(yè)直接獲得信息的權(quán)力，無疑大大增強(qiáng)了委員會(huì)的地位和作用。所有的消費(fèi)者與供應(yīng)企業(yè)之間的爭(zhēng)議，都必須首先提交或移送至消費(fèi)者委員會(huì)予以處理，不過以下4類案件，委員會(huì)可以拒絕受理：第一，疑難雜案或案情顯著輕微的；第二，申請(qǐng)人尚未給予被申請(qǐng)人一個(gè)合理的處理爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)；第三，爭(zhēng)議涉及燃?xì)夂碗娏κ袌?chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策行為的，但是，這一排除并不是絕對(duì)的，2000年《公用事業(yè)法》新增加的條款是，即使?fàn)幾h涉及GEMA的政策職能，消費(fèi)者委員會(huì)仍然可以受理該爭(zhēng)議，但是它必須將該案件的進(jìn)展向GEMA報(bào)告；第四，爭(zhēng)議事項(xiàng)可能同時(shí)涉及燃?xì)夂碗娏κ袌?chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的其他職能，并已經(jīng)根據(jù)其他法律條款被訴至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的。

由上可知，法律規(guī)定一般情況下所有的爭(zhēng)議首先必須交由消費(fèi)者委員會(huì)進(jìn)行處理。這一意圖是明確的，即為消費(fèi)者投訴提供一個(gè)“一站式”的服務(wù)，保障權(quán)利救濟(jì)渠道的通暢、明確和一致。即使是在爭(zhēng)議可能涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策職能的情況下，消費(fèi)者委員會(huì)仍然有權(quán)介入，可要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)移交相應(yīng)的案件至委員會(huì)。盡管消費(fèi)者委員會(huì)沒有最終的裁決權(quán)，只有“調(diào)查和審理權(quán)”，并就此向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供一個(gè)結(jié)論性報(bào)告，但是這一結(jié)論性的報(bào)告對(duì)于影響爭(zhēng)議處理的結(jié)果起著決定性的作用。*根據(jù)英國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，在GECC的報(bào)告和GEMA的裁決中，可以不公開申請(qǐng)人的身份，除非經(jīng)申請(qǐng)人同意。

(6)就其他任何與消費(fèi)者利益相關(guān)的事件進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。除了前述限制披露信息外，委員會(huì)可就任何調(diào)查所獲取的信息、調(diào)查形成的報(bào)告，周知政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公平交易局局長(zhǎng)等“任何與其職能相關(guān)的部門”，以及任何與該調(diào)查相關(guān)的企業(yè)、組織或個(gè)人。

(7)根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的規(guī)定，與此相關(guān)的是，燃?xì)夂碗娏κ袌?chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)任何重大的規(guī)制決策和年度工作計(jì)劃必須向委員會(huì)咨詢。

3.與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工與協(xié)作

(1)諒解備忘錄。盡管法律已經(jīng)明確了GEMA和GECC各自的權(quán)限分工，但在實(shí)踐操作中，仍然會(huì)存在管轄權(quán)重合之處，因此，在監(jiān)管目標(biāo)的達(dá)成上，需要兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間“緊密互動(dòng)與配合并在一個(gè)明確的制度性框架下展開合作”。一方面，權(quán)限重合可能會(huì)引起重復(fù)性的工作以及行政資源的浪費(fèi)。例如，依據(jù)法律，GEMA需要將所有涉及消費(fèi)者利益的決策、事項(xiàng)以及機(jī)構(gòu)制定的下一年度的工作計(jì)劃向GECC咨詢，而GECC重復(fù)性的調(diào)查和研究工作可能會(huì)阻礙一些需要迅速作出決定并予以執(zhí)行的決策，這時(shí)在大家能夠達(dá)成共識(shí)的方面首先形成一致，就顯得必要。另一個(gè)例子是，GEMA和GECC都有法定的信息收集權(quán)，在同一事項(xiàng)上重復(fù)要求企業(yè)提供信息和報(bào)告，將會(huì)給企業(yè)帶來不必要的負(fù)擔(dān)，如何解決共享信息問題也是雙方需要加強(qiáng)合作的重要部分。另一方面，要求法律對(duì)雙方之間的合作作出事無巨細(xì)的規(guī)定，不僅是不可能的，而且也是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2000年《公用事業(yè)法》對(duì)此解決的方案是要求兩個(gè)機(jī)構(gòu)簽署具有法定效力的諒解備忘錄(memorandum of understanding)，即GEMA及GECC應(yīng)秉承互相配合、密切交流信息，盡量使影響兩機(jī)構(gòu)的事件有一致之處理方式的原則，達(dá)成合作協(xié)議，應(yīng)盡速以備忘錄形式報(bào)送國(guó)務(wù)大臣，并送交議會(huì)備案。在諒解備忘錄之下，兩機(jī)構(gòu)必須同時(shí)公布涉及自身職能和合作程序的操作細(xì)則。迄今為止，GEMA和GECC之間已經(jīng)就信息的交換與共享、召開季度性聯(lián)席會(huì)議、消費(fèi)者投訴申請(qǐng)之移交等事項(xiàng)達(dá)成了許多重要的諒解備忘錄。

(2)信息權(quán)分配。前已述及，在信息獲取上，2000年《公用事業(yè)法》賦予消費(fèi)者委員會(huì)在處理投訴時(shí)能夠直接強(qiáng)制供應(yīng)企業(yè)提供所需信息的權(quán)力，雖然這大大提升了消費(fèi)者委員會(huì)的地位，但是卻也存在加重企業(yè)的信息負(fù)擔(dān)和合規(guī)成本的問題，并可能與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息獲取權(quán)存在重復(fù)。

在改革征詢意見階段，政府的最初設(shè)想是，將信息的收集權(quán)統(tǒng)一由GEMA來行使，GEMA應(yīng)當(dāng)滿足任何機(jī)構(gòu)提起的合理的信息公開請(qǐng)求，包括GECC。同時(shí)GEMA可以在許可證條款中寫入要求企業(yè)向消費(fèi)者委員會(huì)披露信息的內(nèi)容，這樣可以促成委員會(huì)與供應(yīng)企業(yè)之間的自愿信息交流，委員會(huì)最終也可以通過GEMA獲取所需要的信息，但不能直接向供應(yīng)企業(yè)簽發(fā)信息披露指令。這一設(shè)計(jì)的目的，不僅是為了減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且也是為了信息安全的需要。因?yàn)檎瑫r(shí)注意到，實(shí)踐中消費(fèi)者委員會(huì)所獲取或者說所希望獲取的信息，往往涉及高度的商業(yè)敏感性，如果賦予其直接的收集權(quán)和完全的披露權(quán)，則可能會(huì)使特定企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中處于劣勢(shì)，從而損害自由市場(chǎng)的運(yùn)行。

但2000年《公用事業(yè)法》似乎走得更遠(yuǎn)。該法第24條規(guī)定，消費(fèi)者委員會(huì)有權(quán)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)或直接從企業(yè)處獲取“與其職能的履行相關(guān)”的信息，委員會(huì)可以簽發(fā)相關(guān)的指令，在合理的條件下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)都必須服從這一指令。但同時(shí)基于上文所述的考量，法律又同時(shí)要求委員會(huì)在簽發(fā)信息指令之前或者在信息提供的方式方面，“必須采取成本最低的方式，或者最大程度地減輕可能給監(jiān)管機(jī)構(gòu)和供應(yīng)企業(yè)帶來的負(fù)擔(dān)”。

當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)拒絕履行委員會(huì)所簽發(fā)的信息指令時(shí)，必須說明理由，委員會(huì)有權(quán)公布這一理由。同樣，具有廣泛信息收集權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也能夠向委員會(huì)發(fā)布信息指令，當(dāng)委員會(huì)拒絕履行相關(guān)的指令時(shí)，同樣需要說明理由。當(dāng)供應(yīng)企業(yè)拒絕執(zhí)行信息指令時(shí)，委員會(huì)有權(quán)就該爭(zhēng)議提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決。這里我們看到，在實(shí)際執(zhí)行中可能出現(xiàn)某些信息披露方面的爭(zhēng)議，例如，消費(fèi)者委員會(huì)或許并不同意監(jiān)管機(jī)構(gòu)拒絕提供信息的理由，或者對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的裁決不服，此時(shí)，便需要就監(jiān)管機(jī)構(gòu)、委員會(huì)以及供應(yīng)企業(yè)三者之間的信息爭(zhēng)端設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，這一責(zé)任最終又落在了站在“一手臂”距離之外，承擔(dān)宏觀政策職能的國(guó)務(wù)大臣身上。之后，政府進(jìn)一步出臺(tái)了《2000年公用事業(yè)法(信息提供)實(shí)施細(xì)則》來解決信息爭(zhēng)議問題。

從廣義上講，具有爭(zhēng)議性的信息一般可以分為五類。第一種是保密信息，或應(yīng)在最小范圍內(nèi)傳播的信息，包括兩類：涉及國(guó)家利益和國(guó)家安全方面的信息、可能給證券市場(chǎng)造成極大波動(dòng)的信息。前者涉及的爭(zhēng)議性較小，當(dāng)委員會(huì)不同意所涉信息關(guān)乎國(guó)家利益或國(guó)家安全時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)可要求大臣簽發(fā)確認(rèn)令，除了受司法審查外，該確認(rèn)令具有最終效力。后者的定義則非常狹窄，服從于《證券法》的規(guī)定。

第三類是指受其他法律管轄的信息。例如1998年《競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的由監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)——公平交易局之間在行使反壟斷職權(quán)上所共享的信息；再如，受1998年《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》管轄的可能涉及用戶隱私的信息，但是當(dāng)該信息與處理消費(fèi)者投訴相關(guān)時(shí)，供應(yīng)企業(yè)不能以此為理由拒絕提供。

第四類是指內(nèi)部討論或過程性信息。這是最具有爭(zhēng)議性的排除項(xiàng)。將內(nèi)部信息排除在委員會(huì)可獲取的范圍之外，理由是可以避免“消費(fèi)者委員會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻擅入執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限疆域”，否則“不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部自由的決策、坦白的交流和溝通”。例如，在制定公用事業(yè)的價(jià)格上限政策時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就經(jīng)濟(jì)指數(shù)的確定可能涉及消費(fèi)者利益的事項(xiàng)咨詢消費(fèi)者委員會(huì)的意見，但這并不意味著消費(fèi)者委員會(huì)同時(shí)成為制定價(jià)格上限政策的決策者，這將導(dǎo)致監(jiān)管角色發(fā)生錯(cuò)位。

內(nèi)部信息最具模糊性，如果不加以界定，往往會(huì)成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和供應(yīng)企業(yè)拒絕提供關(guān)系其利益之重要信息的擋箭牌。因此，《2000年公用事業(yè)法(信息提供)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定屬于消費(fèi)者委員會(huì)職能之明確范圍內(nèi)的信息，不適用內(nèi)部信息的排除機(jī)制。例如，委員會(huì)有權(quán)處理和調(diào)查消費(fèi)者投訴，與上述權(quán)限相關(guān)的信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)不得以內(nèi)部信息為由拒絕提供。

第五類是指對(duì)供應(yīng)企業(yè)而言“提供的成本過高而明顯超過收益”的信息。這一條在制定過程中遭到了原行業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈反對(duì)。他們認(rèn)為，很難評(píng)估信息的提供對(duì)企業(yè)造成的成本和收益，而且這將削弱企業(yè)提供信息的廣度和深度。因此，當(dāng)企業(yè)與委員會(huì)對(duì)此類信息應(yīng)否提供存在不一致意見時(shí)，可提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)大臣(經(jīng)國(guó)務(wù)大臣授權(quán)的機(jī)構(gòu))予以仲裁。同時(shí)，企業(yè)在適用該條時(shí)不能與委員會(huì)明確的職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)相抵觸。例如，委員會(huì)有權(quán)公布關(guān)乎企業(yè)經(jīng)營(yíng)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，消費(fèi)者投訴的數(shù)量和處理情況等，企業(yè)不能以此為由拒`提供上述相關(guān)信息。甚至即使是相關(guān)信息的披露可能影響企業(yè)股價(jià)的，企業(yè)也不能以此為由拒絕提供。

對(duì)于上述可能產(chǎn)生爭(zhēng)議的信息，國(guó)務(wù)大臣或者大臣授權(quán)的人有權(quán)就監(jiān)管機(jī)構(gòu)、委員會(huì)和供應(yīng)企業(yè)三方之間進(jìn)行調(diào)處并作出決定。

4.消費(fèi)者的強(qiáng)力代言人。英國(guó)2000年《公用事業(yè)法》在原分散的燃?xì)夂碗娏οM(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立且具廣泛調(diào)查和信息收集權(quán)的消費(fèi)者委員會(huì)，成為自1998年以來英國(guó)公用事業(yè)規(guī)制體制構(gòu)建中最大的一個(gè)亮點(diǎn)。此后，英國(guó)的燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)Energy Watch，活躍在公用事業(yè)規(guī)制的各個(gè)階段，并廣泛地參與政策的制定、投訴的受理，它們通過發(fā)布服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格比較信息、發(fā)行出版物、提供供應(yīng)商咨詢等，為弱勢(shì)消費(fèi)群體爭(zhēng)取了大量福利，對(duì)企業(yè)提高供應(yīng)價(jià)格和利潤(rùn)的目標(biāo)形成制約。作為消費(fèi)者利益的看門人，很難想象，如果沒有它，有多少有爭(zhēng)議的監(jiān)管政策將逃過公眾的視線，走上大雅之堂。[20]

本文選取GECC為例進(jìn)行制度引介，正是基于其在組織和功能上成為“消費(fèi)者強(qiáng)力代言人”的典型性：第一，2000年頒布的《公用事業(yè)法》是英國(guó)公用事業(yè)規(guī)制體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。該法出臺(tái)的背景是對(duì)民營(yíng)化改革初期過于注重融資和效率的系列立法和規(guī)制政策的反思，從而重構(gòu)了一個(gè)消費(fèi)者面向的政府規(guī)制體制。[21]第二，英國(guó)的消費(fèi)者利益代表機(jī)制相對(duì)發(fā)達(dá)，既有全國(guó)性的消費(fèi)者委員會(huì)，也有行業(yè)性的消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，還有大量的民間消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體。但這其中，發(fā)揮最大、影響最為突出的仍是行業(yè)性消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，特別是它作為公用事業(yè)民營(yíng)化改革過程中的一個(gè)特別的、過渡性的制度設(shè)計(jì)，在改革方案和規(guī)制決策形成的上游階段就能代表消費(fèi)者發(fā)聲。此后關(guān)于Energy Watch、Consumer Focus等的撤并、分合等問題，幾度成為英國(guó)國(guó)內(nèi)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，這也從側(cè)面反映其在改革中維護(hù)民眾利益的重要地位。*相關(guān)報(bào)道，可參見：消費(fèi)者監(jiān)督機(jī)構(gòu)或并入公民建議局[EB/OL].(2013-10-29)[2016-09-20].http://www.ukchinese.com/News/2013-10-29/2680.html.第三，GECC是消費(fèi)者機(jī)構(gòu)最大程度發(fā)揮制衡功能的理想模型。它是一個(gè)獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的專門機(jī)構(gòu)，并且配置了系列使之能夠與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相匹敵、能夠與供應(yīng)企業(yè)相抗衡的權(quán)力。這些制度設(shè)計(jì)，可以很好地為我們構(gòu)建一個(gè)理想的公用事業(yè)消費(fèi)者保護(hù)和利益代表機(jī)制所借鑒。

三、我國(guó)公用事業(yè)消費(fèi)者代表機(jī)制的構(gòu)建

當(dāng)前，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)，主要是通過工商行政管理部門對(duì)不公平格式合同的監(jiān)管、消費(fèi)者協(xié)會(huì)行使對(duì)一般商品和服務(wù)的社會(huì)監(jiān)督職能、普通消費(fèi)者作為個(gè)人參與公用事業(yè)價(jià)格聽證等形式來實(shí)現(xiàn)的。存在的問題是，消費(fèi)者參與面小、組織專業(yè)性不強(qiáng)、利益代表不足、行政執(zhí)法威懾有限等。更重要的是，這些監(jiān)督和保護(hù)機(jī)制往往存在于服務(wù)供應(yīng)的下游環(huán)節(jié)，對(duì)于PPP模式的應(yīng)用、特許經(jīng)營(yíng)者的選擇機(jī)制等當(dāng)前改革的上游決策環(huán)節(jié)，消費(fèi)者難以行使話語權(quán)。消費(fèi)者利益代表機(jī)制的不足，必然意味著一個(gè)“跛腳”的規(guī)制體制。

完善我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者利益表達(dá)和權(quán)益保護(hù)機(jī)制包括許多方面，如規(guī)范格式合同，加強(qiáng)針對(duì)不公平條款的行政執(zhí)法；加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效的監(jiān)管；推動(dòng)公益訴訟，發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會(huì)的社會(huì)監(jiān)督功能等。而本文所要著墨的，則在于增強(qiáng)消費(fèi)者參與的廣度和力度，構(gòu)建行業(yè)性消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)這一更大程度維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)制。

公用事業(yè)領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的設(shè)計(jì)，必須要回應(yīng)公用事業(yè)行業(yè)的自身特征和一國(guó)公用事業(yè)改革的特定進(jìn)程。一是公用事業(yè)服務(wù)的普遍性和廣泛性決定了公用事業(yè)的消費(fèi)者幾乎等同于全體國(guó)民，尤其是在水電氣暖通訊等核心公用事業(yè)領(lǐng)域，公用事業(yè)服務(wù)是家庭基本用能，是社會(huì)一般公眾生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)，因此，在公用事業(yè)領(lǐng)域，消費(fèi)者權(quán)利是公民享有的公用事業(yè)基本服務(wù)權(quán)這一基本人權(quán)的私法表達(dá)，理應(yīng)付諸更為有效的制度實(shí)踐。二是公用事業(yè)具有壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的市場(chǎng)特征，盡管PPP將不斷引入社會(huì)資本和競(jìng)爭(zhēng)，但是作為中間輸配環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)管網(wǎng)設(shè)施，始終是自然壟斷的，而PPP改革的目標(biāo)在于促進(jìn)其兩端的開放，允許所有的供應(yīng)商與配送商接入其管網(wǎng)，即公用企業(yè)的“基礎(chǔ)設(shè)施原理”和互聯(lián)互通義務(wù)。[22]因此，組建特定的行業(yè)監(jiān)管部門、引入規(guī)?；墓?yīng)企業(yè)、建立一個(gè)專業(yè)化的規(guī)制體制仍是改革的核心。三是公用企業(yè)與消費(fèi)者之間存在普遍的“信息不對(duì)稱”，無法像一般商品和服務(wù)那樣通過完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)得到部分緩解，且相較于消費(fèi)者利益集團(tuán)，公用企業(yè)利益集團(tuán)具有明顯的組織、資源優(yōu)勢(shì)，更容易形成“管制俘獲”，進(jìn)一步加劇這種“信息不對(duì)稱”。[23]第四，我國(guó)公用事業(yè)PPP改革仍處于探索，大量涉及消費(fèi)者利益的決策、定價(jià)、行業(yè)規(guī)程等，都在行政程序中完成，而非在服務(wù)供應(yīng)的末端市場(chǎng)環(huán)節(jié)，這決定了消費(fèi)者參與的重心應(yīng)當(dāng)從下游市場(chǎng)前移至上游決策程序。這些特征決定了公用事業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)，不同于一般商品和服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)。

相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的公用事業(yè)規(guī)制通常有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是存在具有獨(dú)立利益的消費(fèi)者集團(tuán)，供應(yīng)者集團(tuán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)，這些利益集團(tuán)相互制約，最終達(dá)到規(guī)制的均衡；二是立法和改革的公開辯論以及監(jiān)管過程的公開化使各種利益集團(tuán)有了影響立法和決策的通道?？疾煊?guó)的燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)，其之所以能夠充當(dāng)消費(fèi)者利益的強(qiáng)力代言人的角色，有三點(diǎn)是至關(guān)重要的：第一，改革之前關(guān)于規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)模式的充分論辯；第二，法定、常設(shè)的行業(yè)性機(jī)構(gòu)；第三，擁有與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相并列的信息獲取權(quán)。法定、常設(shè)的行業(yè)性機(jī)構(gòu)保障了消費(fèi)者利益被代表的連續(xù)性、專業(yè)性和權(quán)威性，而信息獲取權(quán)，則提高了其對(duì)監(jiān)管決策的影響力和政策執(zhí)行過程的參與度。

綜上，在綜合性消費(fèi)者組織之外，建立公用事業(yè)行業(yè)性的消費(fèi)者利益代表機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為與我國(guó)公用事業(yè)規(guī)制體制構(gòu)建、深入推進(jìn)PPP和市場(chǎng)化改革進(jìn)程相同步的制度設(shè)計(jì)議題。這一消費(fèi)者代言人，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)職權(quán)法定、相對(duì)獨(dú)立的日常性組織，專門處理與公用事業(yè)規(guī)制改革和服務(wù)提供相關(guān)的消費(fèi)者事宜。

第一，在功能上，與綜合性消協(xié)組織相比較，公用事業(yè)行業(yè)性消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)，貫穿整個(gè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管鏈條，不僅僅在服務(wù)供應(yīng)的下游參與質(zhì)量和績(jī)效評(píng)價(jià)，據(jù)此向消費(fèi)者提供咨詢和建議，更重要的是，其職責(zé)前移至行業(yè)監(jiān)管的上游行政程序之中，在是否應(yīng)當(dāng)推行PPP、行業(yè)準(zhǔn)入、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、價(jià)格政策制定、格式合同擬定等環(huán)節(jié)，就能充分參與決策、行使話語權(quán)。當(dāng)然，這也意味著它需要能更專業(yè)地代言消費(fèi)者的利益。

第二，在組織上，未來的立法可以整合地方公用事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的一些地方立法中，規(guī)定了公眾監(jiān)督委員會(huì)制度。例如，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第51條規(guī)定：“市政府應(yīng)當(dāng)分不同行業(yè)設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)，代表公眾對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。委員會(huì)成員中非政府部門的專家和公眾代表不得少于三分之二。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按年度向公眾監(jiān)督委員會(huì)通報(bào)經(jīng)營(yíng)情況。公眾監(jiān)督委員會(huì)可以通過聽證會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等方式收集公眾意見，提出立法、監(jiān)管等建議，代表公眾對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。”《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第36條規(guī)定：“市政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)成員中非政府部門的專家和公眾代表不得少于三分之二。特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)可以通過聽證會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等方式收集公眾意見，提出相關(guān)建議，代表公眾對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按年度向特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)通報(bào)經(jīng)營(yíng)情況，充分聽取特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)的意見，及時(shí)解決特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)提出的問題；對(duì)不予采納的意見，應(yīng)當(dāng)向特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)書面說明理由。市政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)每年聽取特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)工作報(bào)告，及時(shí)督促、幫助特許經(jīng)營(yíng)者解決特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)提出的問題。”類似的，還有湖南和哈爾濱等地的地方性法規(guī)規(guī)定了“特許經(jīng)營(yíng)公眾監(jiān)督委員會(huì)”制度等。

不管名稱如何，這類公眾監(jiān)督委員會(huì)均在立法上被賦予了獨(dú)立性和專業(yè)性。雖然是由政府發(fā)起設(shè)立的消費(fèi)者代表機(jī)構(gòu)，但其成員構(gòu)成吸收了相當(dāng)比例的社會(huì)人士和專家代表，并規(guī)定了通報(bào)經(jīng)營(yíng)情況、書面回應(yīng)質(zhì)詢、聽取委員會(huì)工作報(bào)告等制度。然而，令人沮喪的是，各地條例頒布至今，無任何機(jī)構(gòu)成立和運(yùn)作的跡象。[24]相較于立法的先行，如何克服行政的怠惰，真正發(fā)揮此類監(jiān)督委員會(huì)的功能，并在實(shí)踐運(yùn)行中修正、改造，使之發(fā)展為更能發(fā)揮效用的消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，是下一步改革的應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點(diǎn)。*2015年6月9日，深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院向深圳市政府提交《對(duì)深圳改革開放重大戰(zhàn)略問題的建議》。建議書提出，按照立法的要求成立由社會(huì)各界專家人士和各方代表組成的深圳市公用事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)，切實(shí)加大服務(wù)事項(xiàng)的公開力度。參見：胡瓊蘭，雷燕.“深圳改革萬言書”：只吃老本，深圳將淪為“平庸的城市”[EB/OL].(2015-06-10)[2016-09-20].http://news.sina.com.cn/o/2015-06-10/064931933502.shtml.

未來制度設(shè)計(jì)的重心，應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)建立法定、獨(dú)立的行業(yè)性消費(fèi)者監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這一意義上，推進(jìn)現(xiàn)有地方立法中的各類公眾監(jiān)督委員會(huì)的成立與運(yùn)行，并從咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮軝C(jī)構(gòu)，才是改革的方向。

第三，在定位上，當(dāng)前各地立法對(duì)監(jiān)督委員會(huì)的組建程序、工作規(guī)則缺乏具體規(guī)定。借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，要建立起監(jiān)管機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者機(jī)構(gòu)并列的監(jiān)管格局，首先要確保公眾監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立于行業(yè)主管部門，由政府內(nèi)第三方組建，直接隸屬并經(jīng)費(fèi)來源于政府。獨(dú)立性是公正性的基礎(chǔ)，而基于帕金森所揭示的行政機(jī)構(gòu)天然的自我膨脹動(dòng)力，通過賦予監(jiān)督委員會(huì)以法定的職能、要求其公布年度工作報(bào)告、向社會(huì)充分披露行業(yè)信息等，以豐富制度實(shí)踐的樣態(tài)。

第四，在職能上，擴(kuò)展其信息調(diào)查、披露與投訴處理等職能。特別是與之監(jiān)督力度相匹配的法定的調(diào)查和信息收集權(quán)，即其能夠從供應(yīng)企業(yè)處獲取任何與爭(zhēng)議處理相關(guān)的信息。這些方面，英國(guó)的燃?xì)馀c電力消費(fèi)者委員會(huì)，可以為我們將來的建章立制提供經(jīng)驗(yàn)。

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[責(zé)任編輯：林麗芳]PPP and Consumer Protection in Regulation of Public Utilities: Taking Consumer Representative Organs as the Center

LUO Mei-ying

(Law School, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, Zhejiang, China)

In the reform of public utilities PPP and regulation, how consumers’ interests are represented is a core issue of the legitimacy of the reform. As a typical institutional model of the industrial consumer representative offices, the Gas and Electricity Consumer Council,established according to “Public Utilities Law” in Britain, 2000, is an independent, legal and professional consumer representative office, and endowed with a series of legal powers to adapt to its supervisory function, so that it can become a strong advocate for consumers with the regulatory agencies and the supply enterprises. This institutional design provides possible experience for the future system construction of PPP and public utility regulation in China.

regulation of public utilities; consumer protection; PPP

2016-10-20

浙江工商大學(xué)法學(xué)基地2014年度立項(xiàng)課題(2014B005)

駱梅英(1980-)，女，浙江杭州人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授，博士。

D912.181

A

1674-3199(2016)06-0009-12