陳平

摘 要：我國獨特的雙重雙軌體制在建國初期政權(quán)鞏固階段以及改革開放初期“追趕式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段體現(xiàn)出明顯優(yōu)勢，但伴隨而來的黨政權(quán)力一體化導(dǎo)致權(quán)力過分集中，二元化的國內(nèi)外環(huán)境加劇了權(quán)力集中的趨勢，部分權(quán)力“吸納”了監(jiān)督力量，導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督部門效能弱化甚至無作為。從我國監(jiān)督困境入手，探索當(dāng)前體制下黨政權(quán)力通過何種途徑影響監(jiān)督行為、消解監(jiān)督功能；作為確保權(quán)力正常運行的一維，監(jiān)督力量同時受到部門利益與傳統(tǒng)政治文化的影響。黨政權(quán)力從政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益以及文化心理方面部分消解了我國權(quán)力監(jiān)督部門的效能，如何解決當(dāng)前體制下權(quán)力監(jiān)督問題是全面深化改革有效推行的前提與保證。

關(guān)鍵詞：黨政權(quán)力；權(quán)力監(jiān)督；吸納；監(jiān)督權(quán)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）01-0081-07

對行政權(quán)力的有效規(guī)制和監(jiān)督是世界各國實現(xiàn)政治發(fā)展的共同訴求。在我國雙重雙軌體制下，行政權(quán)力與執(zhí)政黨的權(quán)力糾纏在一起，僅對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，無法從根本上解決權(quán)力的失范問題。社會的發(fā)展及公共問題的日益凸顯使得黨政權(quán)力的擴(kuò)張成為普遍趨勢，“國家對于社會生活的控制的增加，為超越法律制度之上的專橫權(quán)力留出了足夠空間”[1]（pp.183184）。對黨政權(quán)力的有效監(jiān)督和規(guī)制是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在具體實踐層面，黨政權(quán)力失范的現(xiàn)狀折射出“漏監(jiān)”、“弱監(jiān)”甚至“虛監(jiān)”現(xiàn)象。目前學(xué)界對權(quán)力監(jiān)督困境的研究，主要從監(jiān)督體系本身的效能、監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)、監(jiān)督主客體的地位、公共領(lǐng)域的力量等方面進(jìn)行，而監(jiān)督客體在權(quán)力運行過程中如何“吸納”監(jiān)督主體的力量導(dǎo)致監(jiān)督效能無法發(fā)揮，成為本文的研究重點。

一、黨政權(quán)力集中的趨向及監(jiān)督的必要性

（一）權(quán)力集中的一般性：權(quán)力具有趨向于腐敗的基因

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”[2]（p.315），歷史學(xué)家阿克頓一語道出權(quán)力的玄機(jī)：權(quán)力天然具有腐敗的基因和濫用的傾向。孟德斯鳩也認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“有權(quán)力的人使用權(quán)力直到遇有界限的地方才休止”[3]（p.154）。權(quán)力之所以受到如此評價，概因其自身特質(zhì)有關(guān)。權(quán)力具有主動性和擴(kuò)張性，特定的政治權(quán)力總是自覺地實現(xiàn)特定的利益愿望與需求；而且權(quán)力的擴(kuò)張與膨脹是一切政治權(quán)力的固有特性，掌權(quán)的任何組織總是在不自覺地擴(kuò)大自己權(quán)力，結(jié)果導(dǎo)致行政權(quán)力總是處在不斷擴(kuò)張之中。除權(quán)力本身的特性外，權(quán)力的運行狀況也是導(dǎo)致其易發(fā)生腐敗的關(guān)鍵因素。現(xiàn)代社會中民族國家的擴(kuò)大與社會事務(wù)的復(fù)雜，使得代議制成為發(fā)展民主的必要手段；權(quán)力的運行也客觀要求權(quán)力所有者與行使者分開，權(quán)力所有者必須把具體的職能權(quán)力按一定的組織體制委托給權(quán)力行使者去行使，最終實現(xiàn)權(quán)力“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”出現(xiàn)分離。權(quán)力運行的理想狀態(tài)是權(quán)力行使者完全體現(xiàn)權(quán)力所有者的意志與利益，順應(yīng)權(quán)力主體整體的發(fā)展方向；而現(xiàn)實往往偏離理想，任何統(tǒng)治集團(tuán)都無法保證每一個權(quán)力代行者會對其永遠(yuǎn)保持忠誠，行使具體權(quán)力的個人或小集團(tuán)往往存在自身利益，其價值判斷也會不斷發(fā)生變化，如果過分追求自身或局部利益會導(dǎo)致他們對統(tǒng)治集團(tuán)的忠誠度減弱，引發(fā)主觀角色認(rèn)同的錯位，公有權(quán)力部分私有化。因此，無論是從權(quán)力自身特性考察抑或從權(quán)力的運行狀況出發(fā)，權(quán)力天然具有腐敗的基因，可以說權(quán)力監(jiān)督的弱化是權(quán)力腐敗的溫床，因此必須重視對權(quán)力的監(jiān)督與制約。

（二）權(quán)力集中的國別性：我國黨政權(quán)力集中的獨特性因素

人們對權(quán)力的越界慣性早就進(jìn)行過論述，“無限權(quán)力是一個壞而危險的東西。在我看來，不管任何人，都無力行使無限權(quán)威”[4]（p.289），而造成權(quán)力集中的因素具有國別性特點。無論從黨的地位與作用角度考慮還是對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境分析，黨權(quán)集中是不可回避的現(xiàn)實和客觀需要，加強對黨權(quán)的監(jiān)督在很大程度上是對整個政治權(quán)力的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨，更代表著國家掌握黨政軍權(quán)力，控制國內(nèi)最大的資源，因此共產(chǎn)黨的廉潔程度對于中華民族以及國家的興衰強盛具有決定性作用；而且在我國這樣一個超大規(guī)模國家、超復(fù)雜結(jié)構(gòu)中，共產(chǎn)黨作為政治核心，是民族凝聚力的來源，是社會穩(wěn)定的保障，必須保證黨的廉潔性。自改革開放以來，我國始終處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，需要一個強有力的政黨主導(dǎo)改革進(jìn)程，這也是亨廷頓對后發(fā)展國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的忠告，一個強有力的政黨和國家對后發(fā)展國家至關(guān)重要。此外，作為后發(fā)展國家的我國，相對于西方業(yè)已完成現(xiàn)代化的國家而言，面臨著獨特的發(fā)展環(huán)境與路徑選擇，國內(nèi)“強國家—弱社會”的二元結(jié)構(gòu)環(huán)境與國際“先進(jìn)—落后”的二元國際環(huán)境使我國在面臨政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系時，更加依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國當(dāng)前的追趕型發(fā)展依賴一個權(quán)力集中的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)。從政治體制上看，獨特的雙重雙軌政治結(jié)構(gòu)是我國權(quán)力集中的體制因素。一方面，我國具有類似內(nèi)閣制的政治制度：人民選舉產(chǎn)生全國人大，形成最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；全國人大選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國務(wù)院，國務(wù)院對社會進(jìn)行管理。另一方面，黨員代表人民選舉產(chǎn)生黨中央，黨中央對人大和國務(wù)院進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院對社會進(jìn)行管理；與同級政府并行的有同級黨委，政府機(jī)構(gòu)中也存在黨的組織如全國人大黨組、國務(wù)院黨組等；這樣，又形成了另一個權(quán)力運行軌道，使執(zhí)政黨權(quán)力國家化、行政化并形成了政治體制的雙重雙軌結(jié)構(gòu)[5]。這種特殊的政治架構(gòu)帶來行政權(quán)力與執(zhí)政黨權(quán)力的混合，黨政權(quán)力一體化是當(dāng)前我國權(quán)力現(xiàn)狀的真實寫照。

（三）權(quán)力監(jiān)督的困境：黨政權(quán)力如何“吸納”監(jiān)督力量

十八大報告指出“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”[6]。十八屆三中全會更是提出“讓權(quán)力在陽光下運行”的目標(biāo)，要求“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、“健全懲治和預(yù)防腐敗體系”。盡管改革開放以來，黨一直致力于探索加強制度建設(shè)和教育防范工作，努力使權(quán)力受到監(jiān)督和制約，使領(lǐng)導(dǎo)干部不犯或少犯錯誤，但在實際監(jiān)督運行中仍然存在不少“漏洞”，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”還面臨諸多挑戰(zhàn)，需要不斷提速。我國獨特的黨國體制造就雙重權(quán)力運行軌道，導(dǎo)致黨政權(quán)力高度統(tǒng)一，如何保證對如此高度集權(quán)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是提高監(jiān)督效能推進(jìn)廉政建設(shè)的關(guān)鍵。本文認(rèn)為，黨政權(quán)力“吸納”監(jiān)督影響監(jiān)督機(jī)關(guān)效能的發(fā)揮，其中“吸納”是指吸收與接納，在監(jiān)督語境中，是指監(jiān)督客體通過一系列的手段途徑將監(jiān)督部門的監(jiān)督效能部分消解，導(dǎo)致一些監(jiān)督職能形同虛設(shè)或監(jiān)督部門不作為的現(xiàn)象。

二、“吸納”之權(quán)力維度：監(jiān)督權(quán)處于黨政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政事務(wù)的增多，權(quán)力腐敗現(xiàn)象日益引起人們的反思，為何監(jiān)督職能無法有效遏制權(quán)力腐敗的勢頭？從不同角度出發(fā)尋找原因，有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的低效運轉(zhuǎn)來自其運行機(jī)制的結(jié)構(gòu)功能困境，“結(jié)構(gòu)性困境表現(xiàn)為基于當(dāng)代權(quán)力擴(kuò)張而導(dǎo)致的監(jiān)督主客體關(guān)系逆轉(zhuǎn)及監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)的失衡，而契約—代理機(jī)制的失效與監(jiān)督制度的功能性缺陷則是功能性困境在內(nèi)外兩個維度上的顯現(xiàn)”[7]。這是從結(jié)構(gòu)功能維度探求監(jiān)督困境，更加側(cè)重監(jiān)督主體的內(nèi)部架構(gòu)，但鑒于我國的黨國體制，監(jiān)督客體即黨政權(quán)力對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“潛規(guī)則”不容忽視?；诖?，造成當(dāng)前監(jiān)督困境的重要原因是監(jiān)督權(quán)處于黨政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中，這是指監(jiān)督部門實際的職能地位、運行過程以及政績考核等各個方面受到同級或上級黨政權(quán)力的制約，無法獨立行使監(jiān)督職權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的虛化或不作為。何增科認(rèn)為，盡管黨與政府在健全權(quán)力監(jiān)督體系、完善監(jiān)督制度與手段方面取得很大成就，但“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”問題依然存在，表現(xiàn)在“黨政權(quán)力監(jiān)督體系強而社會權(quán)力監(jiān)督體系弱、執(zhí)政黨對國家政權(quán)監(jiān)督強而黨內(nèi)監(jiān)督弱”等方面[8]。從我國的監(jiān)督現(xiàn)狀看，上級監(jiān)督時隱時現(xiàn)，或出于親疏關(guān)系放棄監(jiān)督，或礙于情面不愿監(jiān)督，或確保選票不敢監(jiān)督，或怕受牽連回避監(jiān)督；同級監(jiān)督軟弱無力，互保平安，一團(tuán)和氣，監(jiān)督部門受到雙重領(lǐng)導(dǎo)，職位升遷、物質(zhì)待遇以及獎懲都受到相關(guān)部門牽制，無法保證自身獨立性，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，使監(jiān)督職能處于進(jìn)退兩難的困境；下級監(jiān)督形同虛設(shè)，有些人為了取悅上級而放棄原則，有些人明知不對也因怕招非議和報復(fù)而保持沉默、避而遠(yuǎn)之。這些監(jiān)督機(jī)制低效的共同原因是監(jiān)督權(quán)處在黨政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，監(jiān)督權(quán)力部分被消解。

（一）權(quán)力訴求影響監(jiān)督效能

權(quán)力具有強制性，它具有運用強迫和制約手段迫使特定相對人服從和遵守的效用，是一種稀缺資源，是所有人爭奪的對象；權(quán)力的擴(kuò)張與膨脹是一切政治權(quán)力的固有特征，也是所有政治組織追求的目標(biāo)。部門對權(quán)力的追求存在路徑依賴，任何部門在既有權(quán)力的基礎(chǔ)上不斷尋求新的權(quán)力，這種欲壑難填的權(quán)力訴求在其職能發(fā)揮的過程中成為重要考量因素。憲法確定了國家機(jī)關(guān)的責(zé)任制原則；十六大更是把加強黨對政治權(quán)力的制約和監(jiān)督作為社會主義政治建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容；十八大提出“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”、“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”， 這是我們黨首次把“四個監(jiān)督”作為一套完整的監(jiān)督體系明確提了出來。盡管我國對監(jiān)督權(quán)的地位以及目標(biāo)都做出了明確規(guī)定，但在實際運行中，監(jiān)督部門在整個政府部門的實權(quán)大小與地位高低是不同的，各個地方紀(jì)委書記的排名順序也是不一樣的。在雙重雙軌制下，各地監(jiān)督部門受到上級監(jiān)督的制約，更明顯受到當(dāng)?shù)卣畽?quán)力的約束，主要表現(xiàn)在監(jiān)督部門實際權(quán)力的賦予是由黨政權(quán)力決定的，監(jiān)督部門追求部門權(quán)力的訴求會顧慮黨政權(quán)力部門；如果監(jiān)督部門與黨政權(quán)力不一致，不僅其領(lǐng)導(dǎo)不能獲得升遷，監(jiān)督權(quán)力也會大打折扣。這種潛規(guī)則導(dǎo)致的經(jīng)常性結(jié)果是一旦某常委成員受到舉報與揭發(fā)，多數(shù)會牽連到當(dāng)?shù)乇O(jiān)督部門，而且地方副職兼任紀(jì)委書記成為常見形式，監(jiān)督的主客體部分一體化。

（二）監(jiān)督權(quán)力運行程度影響監(jiān)督效能

監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正常運行要求具有固定的組織機(jī)構(gòu)、物資設(shè)備以及財力支持。為保證監(jiān)督權(quán)力的相對獨立性，許多國家規(guī)定監(jiān)督部門具有獨立的預(yù)算、編制體系，不受政府黨派的制約。例如，美國要求監(jiān)督人員脫離黨派活動，預(yù)算單獨編制；法國給予檢查人員獨立行使職權(quán)不接受任何機(jī)關(guān)指示的權(quán)力；新加坡貪污調(diào)查局擁有調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、逮捕權(quán)、跟蹤監(jiān)視權(quán)[9]。在組織職能設(shè)置上，“監(jiān)審合一”是比較普遍的模式，如墨西哥聯(lián)邦監(jiān)察部、韓國監(jiān)察院。而在我國雙重權(quán)力運行軌道中，監(jiān)督部門受到雙重領(lǐng)導(dǎo)，不存在獨立的編制與預(yù)算體系，對當(dāng)?shù)卣哂袊?yán)重的人力、物力、財力依賴，這導(dǎo)致其無法獨立行使職能。基于基本的部門利益考量，監(jiān)督部門對政府的監(jiān)督效能必會大打折扣。此外，監(jiān)督權(quán)力運行過程中監(jiān)督主客體間權(quán)力大小的失衡也影響監(jiān)督效能，權(quán)力本身的擴(kuò)張傾向與后發(fā)展階段對權(quán)力集中程度的要求共同導(dǎo)致行政權(quán)力過于集中的現(xiàn)狀?？紤]到我國獨特的雙重雙軌制度，黨政權(quán)力一體化加劇了監(jiān)督的難度。黨政權(quán)力集中，帶來“強政府弱人大”、“強國家弱社會”的二元局面。

“國家權(quán)力的再分配雖然最終也是以選舉的形式實現(xiàn)的，但具有決定意義的工作是在選舉之前和選舉之外進(jìn)行的”[10]（p.226）。我國的政體規(guī)定人大產(chǎn)生政府，政府受人大監(jiān)督，對人大負(fù)責(zé)。但作為主要的政府監(jiān)督力量，人大在產(chǎn)生政府之后，在實際政治過程中處于被政府凌駕境地，制度規(guī)定的部分監(jiān)督職能因可行性不足而無法有效開展，人大代表的兼職化以及較長閉會期都使人大監(jiān)督處于虛化狀態(tài)。

（三）政績考核成為監(jiān)督職能運行的導(dǎo)向

評定部門職能的發(fā)揮程度，是政績考核的主要內(nèi)容，也是官員晉升的重要指標(biāo)。近年來，以經(jīng)濟(jì)增長作為政績考核的絕對標(biāo)準(zhǔn)帶來國家經(jīng)濟(jì)片面增長、社會環(huán)境生態(tài)等問題，是構(gòu)建和諧社會的主要障礙，因此有些政府對官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，由以GDP論英雄轉(zhuǎn)到將教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境等以各自權(quán)重都納入綜合政績考核指標(biāo)之中，可以說傳統(tǒng)的政績考核觀念在實際運行中正逐步改變。績效考核對監(jiān)督部門有很大影響，但在政府權(quán)力監(jiān)督困境的研究中，作為遏制權(quán)力腐敗的監(jiān)督部門政績考核與職能發(fā)揮的沖突并未得到有效解決。盡管我國具有比較完備的監(jiān)督體系，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督是緊密結(jié)合的，但在實際監(jiān)督中是以司法監(jiān)督為主，具體表現(xiàn)為紀(jì)委監(jiān)督與行政監(jiān)督。雙重權(quán)力運行軌道導(dǎo)致雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委監(jiān)督不僅受到上級紀(jì)委部門的監(jiān)督，又必須受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)模式意味著紀(jì)委不能有效監(jiān)督同級黨委；況且紀(jì)委的獨立性不夠，依賴政府的人財物，因此紀(jì)委的政績考核作為政府部門考核之一，其決定權(quán)是由政府的政績考核部門決定的。行政監(jiān)督的政績考核同樣處在黨政權(quán)力范圍之內(nèi)，這造成監(jiān)督部門職權(quán)行使的二律背反。如何保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)對決定其政績效能的政府部門的監(jiān)督效能是改革政績考核制度的重要維度。

三、“吸納”之利益維度：監(jiān)督權(quán)被置于政府利益網(wǎng)絡(luò)之中

追溯政府權(quán)力的源頭，人民與政府是委托人與代理人的關(guān)系，代理人的地位決定了政府實現(xiàn)的是人民的利益，但政府作為一個組織也有自身利益。新馬克思主義者普朗查斯在研究資產(chǎn)階級國家時，批判了單純的工具主義國家理論，提出國家自主性理論，認(rèn)為國家具有獨立于社會統(tǒng)治階級的自主性，即國家具有自身利益[11]。諾思在研究國家理論時提出著名的“諾思悖論”：一方面，國家通過向不同的勢力集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產(chǎn)出的最大化，從而獲取國家稅收的增加。在此基礎(chǔ)上，他依據(jù)不同國家在兩者間的不同側(cè)重程度，將國家分為契約型國家與掠奪型國家[12]（pp.2033）。諾思的理論是以國家存在自主性利益為前提的，認(rèn)為國家的主要職能是促進(jìn)社會福利最大化與實現(xiàn)自身利益最大化。監(jiān)督部門作為廣義政府的組成部分，也具有自身的利益訴求與考量。布坎南等理性選擇學(xué)派認(rèn)為，人類理性是普遍的，支配著企業(yè)主的那種理性同樣支配著官僚[13]。由理性人組成的任何組織都有利益追求，追求部門利益的最大化引導(dǎo)行動方向。監(jiān)督部門對政府的監(jiān)督很大程度上是對政府獲取自身利益行為合法性與合理性的監(jiān)督，同時擺脫政府利益網(wǎng)絡(luò)對監(jiān)督權(quán)的干預(yù)是提升監(jiān)督效能的關(guān)鍵。人大代表的兼職性決定其多種利益代表身份的沖突；監(jiān)督機(jī)構(gòu)利益的獲得與分配需要政府部門的制度規(guī)定，利益的維護(hù)也繞不開政府，可以說監(jiān)督機(jī)構(gòu)的利益處于政府的利益網(wǎng)絡(luò)之中，這是當(dāng)前監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法有效監(jiān)督黨政權(quán)力的重要原因。

（一） 部分人大代表成為政府部門利益代表

人大在我國的政體中占有重要地位，人大的監(jiān)督職能在我國監(jiān)督體系中占據(jù)核心地位，其職能的發(fā)揮依靠人大代表的監(jiān)督權(quán)，因而人大代表的監(jiān)督效能決定著人大的監(jiān)督質(zhì)量。社會政治文明的發(fā)展帶來人大代表地位的提升與作用的凸顯，這是學(xué)術(shù)界研究權(quán)力監(jiān)督的重要一維。我國并非實行專職化的代表制，人大代表的多重身份決定其多種利益。黃玉清總結(jié)了人大代表的身份沖突：黨員身份與人大代表的沖突、政府官員與人大代表的沖突、上級人大與下級人大代表的沖突、利益?zhèn)€體性與整體性利益的沖突、選區(qū)利益與整體利益的沖突等[14]（pp.391400）。我國人大代表實行兼職制，作為理性經(jīng)濟(jì)人，人大代表在職位代表利益與個人利益發(fā)生沖突時，多數(shù)人可能會利用職務(wù)滿足個人利益。有學(xué)者曾對人大代表罷免問題進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)早期被罷免的原因是多樣的，或是經(jīng)濟(jì)問題、政治問題或是道德問題，而近年來的被罷免的主要問題還是經(jīng)濟(jì)腐敗[15]（pp.211212）。人大代表的利益既有個人利益也有其代表的小團(tuán)體利益。人大代表的兼職特性決定了不少代表是政府官員、企業(yè)高管，他們在立法時不免會摻雜個人私利[16]；特別是來自政府部委的人大代表，傾向于把本部門的權(quán)力擴(kuò)大到不合理的程度，自己部門的利益決定其立法立場。人大代表在項目審批、政府計劃以及預(yù)算上有決定權(quán)力，政府部門通過運用權(quán)力為人大代表提供住房、子女教育或部門利益等手段，將部分人大代表吸納為本部門利益代表人，因為“達(dá)到一定數(shù)量代表的議案不經(jīng)過全會表決即交付政府辦理，議案成為部分代表的意志”[17]（p.206）。當(dāng)然，這種情況并非中國特色，而是一種常態(tài)化的政治現(xiàn)象，西方議會外的“l(fā)obbyists”就通過各種游說手段影響議員的立場，關(guān)鍵在于西方國家具有比較完善的制度約束。在承認(rèn)人大代表具有自己利益的前提下，要完善制度框架、強化法律意識，通過剛性的制度約束人大代表的利益沖動。

（二）行政監(jiān)督被政府“利益一體化”同化

公共選擇理論經(jīng)過實證研究得出，無論是個人、集團(tuán)組織還是政府都從理性邏輯出發(fā)采取行動。金太軍教授認(rèn)為，“政府除了有公共管理事物的屬性外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利益條件的屬性”[18]。監(jiān)督機(jī)構(gòu)諸如紀(jì)委監(jiān)察部門、專門行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)等都存在部門利益，正如前面所說，監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常運行需要的人力、物力及財力需要政府有關(guān)部門的支持，因而出于自身利益的考慮不敢“做得過分”。以我國的土地流轉(zhuǎn)為例。近些年，房地產(chǎn)行業(yè)在地區(qū)財政收入的比重逐年增大，成為拉動地區(qū)GDP增長的重要力量。我國大多數(shù)地方政府都背負(fù)巨額債務(wù)，依靠土地資源獲取的利益可以有效緩解財政壓力，因此部分政府在土地開發(fā)中盡其所能，甚至不惜違反相應(yīng)制度規(guī)定。從“2005年國土資源部開展的執(zhí)法檢查來看，全國15個城市、70多個區(qū)縣違法用地總數(shù)與面積占新增建設(shè)用地面積的63.8%和52.8%，有的地方高達(dá)80%和70%”[19]，這些土地的違法行為都幾乎與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)，為何沒有監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督？由于監(jiān)督部門是政府的重要組成部門，與政府在某種程度上是利益一體化組織。政府的財政收入關(guān)系到每一個政府部門的切身利益；監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正常運行需要財政的支持，人員的薪資需要支付，出于理性經(jīng)濟(jì)考量，部分監(jiān)督部門也會“睜一只眼閉一只眼”；況且在以GDP論英雄的當(dāng)前社會，保證政績是一屆政府的最終目標(biāo)，任何部門機(jī)構(gòu)必須服從這一目標(biāo)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不能免俗。

四、“吸納”之心理維度：監(jiān)督權(quán)被權(quán)威服從的政治心理所弱化

五千年的傳統(tǒng)文化在塑造燦爛中華文明的同時，臣民文化也根深蒂固地扎根在人們心中，影響著我國政治的方方面面。臣民文化在我國傳統(tǒng)中的表現(xiàn)是“君權(quán)至上的價值準(zhǔn)則、宗法綱常的人治傳統(tǒng)、清官圣人的政治期盼、權(quán)利主體的觀念泯滅”[20]。權(quán)力監(jiān)督要求有一種獨立、法治文化的支撐，但這種文化訴求在很多方面與我國傳統(tǒng)文化是格格不入的，監(jiān)督部分職能無法有效發(fā)揮的原因是缺乏一種監(jiān)督文化的支撐。

（一） 監(jiān)督效能失效于等級觀念中

傳統(tǒng)臣民文化的一個特點是等級觀念，它是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的必然結(jié)果，是封建等級制度的直接反映，強調(diào)尊卑有別等級有序。與傳統(tǒng)等級觀念息息相關(guān)的是精英文化與大眾文化的區(qū)分[21]，造就精英與大眾的劃分；在當(dāng)前我國的政治生態(tài)中，體現(xiàn)為兩種迥異的政治角色——“干部”與“群眾”。傳統(tǒng)的等級思想認(rèn)為政治精英參與政治活動是“分內(nèi)之事”，群眾無須參與政治，長期以來產(chǎn)生的后果之一是群眾對政治的漠視。就監(jiān)督力量而言，社會監(jiān)督是社會力量廣泛參與的、成本最低及最常態(tài)化、監(jiān)督效能最好的監(jiān)督，等級觀念作為一種權(quán)威服從文化，影響著大部分監(jiān)督主體的思維。尤其是在社會不發(fā)達(dá)地區(qū)，少數(shù)監(jiān)督政府行為的積極分子被人們看作是“異類”。在政府部門內(nèi)部，雖然法律規(guī)定下級有權(quán)對上級行政行為進(jìn)行監(jiān)督，但實際上基于權(quán)威敬畏心理，下級對上級的監(jiān)督往往流于形式。部分“干部”基于等級觀念，表面上愿意被監(jiān)督，實際上內(nèi)心十分反感，甚至不配合監(jiān)督工作。法治文化的培育需要相當(dāng)長的過程，等級觀念還會在一定時期內(nèi)繼續(xù)影響監(jiān)督效能。

（二）人治傳統(tǒng)導(dǎo)致利益一體化

人治是我國傳統(tǒng)的治理方式，與此對應(yīng)的是法治。雖然我國古代也出現(xiàn)過以商鞅為代表的法家傳統(tǒng)，但與現(xiàn)代的法治含義完全不同。在當(dāng)時君主專制制度下，法家思想要求的法治從根本上是統(tǒng)治者實行強權(quán)政治的手段與方式，因此人治仍是傳統(tǒng)文化的特點。從監(jiān)督方法上講，自律與他律是兩種不同的制約方式，具體表現(xiàn)為道德與法律兩種不同的途徑。儒家思想注重個人修養(yǎng)，“其身正， 不令而行； 其身不正， 雖令不從”，德治的現(xiàn)實旨?xì)w是以情感為支點的人治政治，這一方面是由于政治文化相對于政治制度的超穩(wěn)定性特質(zhì)決定的，另一方面也是由我國缺少近代民主的啟蒙與洗禮的客觀現(xiàn)實決定的[22]。人治傳統(tǒng)不但不能制約權(quán)力，反而為其所用，成為以權(quán)代法、權(quán)大于法的邏輯前導(dǎo)[23]，我國政治生活中存在的“個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具，任人唯親、任人唯派的惡劣作風(fēng)”就是生動體現(xiàn)。具體到監(jiān)督部門的人事任命，上級一般任用自己人，使監(jiān)督部門成為后院，確保本部門的行為不受監(jiān)督。在此種情形中，內(nèi)部監(jiān)督效能蕩然無存。消除宗法人治的文化心理影響是建立有效的監(jiān)督文化的前提。人治傳統(tǒng)在現(xiàn)實政治中的表現(xiàn)為重視人際關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為，“我國是一個情理社會，人們在做人、做事與判斷上不僅僅要從理性的、邏輯的思維和條文制度所規(guī)定的角度來考慮，而且還要從具體的、情境的以及個別性來考慮，即所謂的合情合理、入情入理、通情達(dá)理”[24]。監(jiān)督部門對政府部門的正常監(jiān)督，會被看作是不近人情； 此外，人治傳統(tǒng)的存在在人們心中形成一種對圣人政治的期盼，這與現(xiàn)代民主政治要求的法治、自由精神是相悖的。

（三）單向度義務(wù)觀念導(dǎo)致臣民服從心理

《朱子語類》中“父有不慈，子不可以不孝；君有不明，臣不可以不忠。豈有君可叛者乎？”強調(diào)的是一種單向的義務(wù)觀念，君臣不遵守義務(wù)可以饒恕，臣民則不可饒恕?！敖y(tǒng)治階級為了強化這種絕對義務(wù)規(guī)范，自漢代開始，中國法律走向儒家化的道路”[25]，后來逐漸將法律“準(zhǔn)乎禮”，達(dá)到禮法合一，用法律強化禮的約束力，同時后者反過來強化法律的威懾力?！耙粤x務(wù)為法的邏輯起點和宗旨，并以差別對待原則去安排利益、義務(wù)關(guān)系，形成了義務(wù)本位模式”[18]。經(jīng)過數(shù)千年的封建文化灌輸，單向義務(wù)觀念將臣民的服從心理深深烙印在人的頭腦中。監(jiān)督文化與臣民心理格格不入。監(jiān)督主體，無論是社會監(jiān)督力量還是體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮作用都需要一種雙向的義務(wù)觀念。黨政權(quán)力來源于人民的授權(quán)，依法行使權(quán)力是權(quán)力代理人的法定義務(wù)，同時權(quán)力委托人具有監(jiān)督權(quán)力是否正常運行的權(quán)力。義務(wù)本位的文化要求社會成員消極被動地接受自上而下的單向度控制，造就的是政治冷漠、參與率低的臣民而非公民。義務(wù)觀念向權(quán)利觀念的轉(zhuǎn)向是營造監(jiān)督文化的關(guān)鍵。

通過上述分析，在當(dāng)前的黨政權(quán)力無法有效分離的情況下，監(jiān)督職能的發(fā)揮會受到來自權(quán)力因素、利益因素、文化因素的影響。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力在陽光下運行，還有很長的路要走，也許以下幾個方面是發(fā)展方向：繼續(xù)探索黨政分開的路徑選擇，改善權(quán)力雙重運行機(jī)制，落實合理政績考核制度；理順人大代表身份，探索職務(wù)專職化，完善制度規(guī)定將隱性利益顯性化；將社會主義核心價值觀的培育與監(jiān)督氛圍的營造相結(jié)合。

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