陳萬(wàn)明 蔡瑞林

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可持續(xù)性，但領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的事例時(shí)有發(fā)生，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計(jì)制度十分必要。當(dāng)前這項(xiàng)制度的推行面臨下級(jí)審計(jì)上級(jí)、離任審計(jì)的時(shí)間沖突、法律法規(guī)不完善、存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等局限性。委托代理關(guān)系決定了城鄉(xiāng)規(guī)劃管控中公共責(zé)任機(jī)會(huì)主義行為的必然性，而政府會(huì)計(jì)治理要求對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公共資源配置權(quán)力進(jìn)行公共問(wèn)責(zé)，有必要通過(guò)離任審計(jì)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控?？梢詮挠缮霞?jí)規(guī)劃主管部門主導(dǎo)審計(jì)、適當(dāng)引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制、建立審計(jì)結(jié)果社會(huì)公布制度、試行城市建筑規(guī)劃問(wèn)責(zé)追蹤卡、完善離任審計(jì)的相關(guān)制度等路徑推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)。

關(guān)鍵詞：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；政府問(wèn)責(zé)；政府會(huì)計(jì)；離任審計(jì)；規(guī)劃管控

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0067-05

受政策調(diào)整、公共資源限制、自然環(huán)境突變等眾多因素的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性甚至非科學(xué)性，由此帶來(lái)人為控制的不確定性。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃一方面決定了城市未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖，另一方面直接影響到土地的集約高效利用和地方政府土地開發(fā)的權(quán)力限制，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)不能成為短期頻繁調(diào)整的借口。然而，有些地方政府過(guò)度、過(guò)頻干涉和調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，以至于出現(xiàn)“換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃、換一種城市發(fā)展行為”的不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府土地財(cái)政欲望的膨脹和耕地紅線的突破，甚至滋生諸多腐敗問(wèn)題。城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控不僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可持續(xù)性的內(nèi)在要求，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變和國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型，必須扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中“權(quán)大于法”的現(xiàn)象。近年來(lái)，關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的研究主要集中在信息系統(tǒng)建設(shè)與設(shè)計(jì)、公民參與體制創(chuàng)新兩個(gè)方面，鮮有從政府治理視角探討城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，而事實(shí)上挑戰(zhàn)規(guī)劃?rùn)?quán)威的主體通常是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。本文擬從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)這一新視角，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控問(wèn)題。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的必要性和局限性

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的必要性

城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及土地集約利用、耕地保護(hù)、土地財(cái)政等重大問(wèn)題，關(guān)系政府、企事業(yè)單位和個(gè)人等利益主體，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃成為城市發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)和城鄉(xiāng)建設(shè)行為的綱領(lǐng)性指南。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條明確規(guī)定“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改”，其嚴(yán)肅性和權(quán)威性不言而喻。但是，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的事例時(shí)有發(fā)生，有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)的一句話就輕易改變了既定的城鄉(xiāng)空間格局，以至于業(yè)內(nèi)流傳“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”的戲言。當(dāng)然，這種突發(fā)性改變規(guī)劃的行為有時(shí)也體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部超人的雄才偉略，但更多的時(shí)候隱藏了長(zhǎng)久的結(jié)構(gòu)性后遺癥。當(dāng)前，地方官員的頻繁調(diào)動(dòng)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。以市長(zhǎng)為例，雖然組織法規(guī)定了市長(zhǎng)的一屆任期應(yīng)為五年，但在2002年到2006年的市長(zhǎng)任期中，只有13.3%的城市在任期內(nèi)沒(méi)有更換過(guò)市長(zhǎng)。地方官員更替導(dǎo)致轄區(qū)企業(yè)的投資支出增加，投資效率下降；官員更替頻率越大，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資波動(dòng)率也越大[1]。更進(jìn)一步，如果后任市長(zhǎng)不愿拾人牙慧，又將前任的規(guī)劃重新調(diào)整，可能導(dǎo)致企業(yè)投資的波動(dòng)和公共資源的浪費(fèi)。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正處于全面轉(zhuǎn)型時(shí)期：一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型；二是從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明甚至向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型；三是從全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變。三大轉(zhuǎn)型的推進(jìn)使得改革步入深水區(qū)，也使得執(zhí)政黨需要更大的氣魄和智慧面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。對(duì)于土地資源開發(fā)利用中地方政府默許、縱容甚至主導(dǎo)下的土地違規(guī)行為，不僅需要加強(qiáng)法規(guī)和制度建設(shè)，更需要加強(qiáng)制衡機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。挑戰(zhàn)規(guī)劃?rùn)?quán)威的主體通常是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，而國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的模式?jīng)Q定了國(guó)家審計(jì)的制度形態(tài)[2]，通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效管控十分必要。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的局限性

國(guó)際上通常把政府審計(jì)的業(yè)務(wù)類型主要?jiǎng)澐譃閳?bào)表審計(jì)、合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)三類，其中報(bào)表審計(jì)主要針對(duì)政府會(huì)計(jì)中的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息，合規(guī)審計(jì)主要針對(duì)政府的遵紀(jì)守法，績(jī)效審計(jì)主要針對(duì)公共責(zé)任履行、資源使用和業(yè)務(wù)流程[3]。雖然國(guó)際審計(jì)業(yè)務(wù)類型中沒(méi)有單列經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，但由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的離任審計(jì)主要鑒別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在規(guī)劃履行職責(zé)、土地資源開發(fā)、業(yè)務(wù)流程管控和遵紀(jì)守法方面是否存在違規(guī)行為，因此可以把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)視為合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的結(jié)合類型，即十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強(qiáng)調(diào)將城市規(guī)劃實(shí)施情況納入地方黨政干部考核和離任審計(jì)，目的就是強(qiáng)化規(guī)劃管控，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制約束和規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城市規(guī)劃決策中的違規(guī)行為。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)還存在以下局限性。

1.下級(jí)審計(jì)上級(jí)。對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城市規(guī)劃管控的離任審計(jì)，雖然由上級(jí)黨委通過(guò)組織部門實(shí)施，但通常都是由該屆政府下屬的城市規(guī)劃局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。換言之，很可能是城市規(guī)劃局局長(zhǎng)考核本屆書記或市長(zhǎng)。這里有兩個(gè)突出問(wèn)題。一是利益沖突。由于規(guī)劃部門受本地政府和上級(jí)規(guī)劃主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方政府干預(yù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)非常容易，規(guī)劃部門也得綜合考慮審計(jì)的利弊得失。二是價(jià)值沖突。由于官場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)形成“和為貴、重平衡”的潛在關(guān)系準(zhǔn)則，這種非正式的文化極易造成“象征性審計(jì)”。據(jù)此，下級(jí)審計(jì)上級(jí)模式的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)缺乏公正性和可信度。

2.離任審計(jì)的時(shí)間沖突。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)是一個(gè)敏感性話題，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的審計(jì)報(bào)告只可能在離任時(shí)或離任后才會(huì)出來(lái)。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)只能是重結(jié)果輕過(guò)程的審計(jì)，只能是規(guī)劃部門被動(dòng)的審計(jì)而非主動(dòng)的審計(jì)。鄭石橋等在研究政府審計(jì)非正式制度時(shí)提出“審計(jì)過(guò)濾”的概念，即由于存在審計(jì)記錄過(guò)濾、審計(jì)報(bào)告過(guò)濾、審計(jì)處理處罰過(guò)濾和審計(jì)執(zhí)行過(guò)濾，使得政府審計(jì)處罰的正式制度不具有“納什均衡”的特征[4]。此外，離任審計(jì)的時(shí)間沖突還表現(xiàn)為是否一定要有城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的審計(jì)結(jié)果才能決定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)任換崗，到底是“先離后審”還是“先審后離”？這些制度沖突都會(huì)影響到離任審計(jì)的程序質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果。因此，離任審計(jì)的時(shí)間沖突往往使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控審計(jì)成為組織部門“走過(guò)場(chǎng)”的形式考核。

3.審計(jì)法的局限。《審計(jì)法》第二條規(guī)定“審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)”，結(jié)合上文政府審計(jì)的業(yè)務(wù)類型的劃分，可知審計(jì)法界定的審計(jì)主要指報(bào)表審計(jì)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的離任審計(jì)更多側(cè)重于監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)劃和土地資源開發(fā)等方面是否存在違規(guī)行為，以及這些違規(guī)行為可能引發(fā)的潛在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，因此，審計(jì)法界定的“報(bào)表審計(jì)”與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”存在較大的偏差，也就使得審計(jì)缺乏了明確的法律支撐。雖然審計(jì)署經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)司此后又出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指南（2012）》，明確了建立健全組織管理體制、健全完善聯(lián)席會(huì)議運(yùn)行機(jī)制、加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)范化建設(shè)等操作細(xì)則，但在審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限方面沒(méi)有賦予其“獨(dú)立公布審計(jì)報(bào)告和處理處罰的職權(quán)”。無(wú)論是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)還是城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)需要參與的規(guī)劃部門，其雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型管理體制都限制了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)也就成了體制內(nèi)的評(píng)估，即政府機(jī)關(guān)的自查自糾和內(nèi)部整頓，難免形成黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)行為“屢犯屢審、屢審屢犯”的怪圈。

4.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。雖然說(shuō)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處于穩(wěn)步推進(jìn)階段，但各種不確定因素導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。其誘因可以歸納為外部客觀因素和主觀因素。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)而言，除上述影響因素外，還有一些因素也有可能造成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)：一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這一審計(jì)對(duì)象的特殊性，相關(guān)人員會(huì)不會(huì)動(dòng)真格審計(jì)；二是相關(guān)法律法規(guī)不健全，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、有章不循的可能；三是調(diào)整規(guī)劃可能的潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身是技術(shù)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，習(xí)慣于報(bào)表審計(jì)的審計(jì)人員是否能夠適應(yīng)審計(jì)業(yè)務(wù)的新要求；四是城市規(guī)劃管控水平本身缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)結(jié)果也就很難進(jìn)行優(yōu)劣評(píng)價(jià)；五是城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)需要建立審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，相關(guān)組成部門的職責(zé)、權(quán)限仍沒(méi)有明確規(guī)定。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的理論分析

（一）委托代理理論分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公眾與政府之間存在委托代理關(guān)系，政府接受公眾的委托承擔(dān)公共責(zé)任，代理公眾配置公共資源、公共資金、公共權(quán)力并提供公共產(chǎn)品。但是，由于信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容、環(huán)境不確定、契約不完全等原因，政府公共責(zé)任機(jī)會(huì)主義行為必然發(fā)生，從而造成公共產(chǎn)品供給或資源配置的無(wú)效率或低效率。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃管控中的違規(guī)行為難以在短時(shí)間內(nèi)得到驗(yàn)證，公共責(zé)任機(jī)會(huì)主義很容易被高度主觀性和無(wú)法統(tǒng)一量化的“軟信息”所掩蓋；二是公眾與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)存在差異，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部出于自身效益最大化原則，可能采取隱蔽的方式甚至利用法規(guī)的空白損害委托人利益，并通過(guò)“象征性治理”報(bào)告城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的公共責(zé)任；三是城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)境處于變化之中，這也為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整規(guī)劃提供了契機(jī)，由此造成“規(guī)劃”趕不上“變化”；四是規(guī)劃管控有具體的職能部門，而職能部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政體制造成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)劃管控的不完全契約，導(dǎo)致了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整規(guī)劃和由此承擔(dān)責(zé)任的失衡。因此，在公眾與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的委托代理關(guān)系中，難免發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，也導(dǎo)致了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整和土地開發(fā)利用中存在違規(guī)行為，因此必須通過(guò)審計(jì)來(lái)避免、減少或補(bǔ)救“政府失靈”，把公共責(zé)任機(jī)會(huì)主義行為控制在社會(huì)可容忍的范圍之內(nèi)。

（二）政府會(huì)計(jì)治理理論

改革開放以來(lái)，包括分稅制在內(nèi)的政府內(nèi)部分權(quán)改革，使得公共資源的配置決策權(quán)更趨于集權(quán)，加上效率優(yōu)先的原有城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃更多體現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志，誘發(fā)土地城鎮(zhèn)化在推進(jìn)中往往更多關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)利益而忽略長(zhǎng)期社會(huì)成本，助長(zhǎng)了黨政領(lǐng)導(dǎo)在城鄉(xiāng)規(guī)劃上的主觀臆斷和武斷決策。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及土地等公共資源的配置，其社會(huì)綜合效益的體現(xiàn)又存在長(zhǎng)期的滯后性，目前以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)不能適應(yīng)現(xiàn)代治理需要。國(guó)家治理現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)了會(huì)計(jì)領(lǐng)域的變革，使得政府會(huì)計(jì)成為國(guó)家治理的基石[5]。2014年12月，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則（征求意見稿）》發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的離任審計(jì)，不僅有助于客觀評(píng)價(jià)包括土地在內(nèi)的公共資源配置過(guò)程及配置效果，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)體系的建設(shè)；而且有助于加強(qiáng)行政運(yùn)行活動(dòng)控制，減少隨意更改城鄉(xiāng)規(guī)劃中的腐敗問(wèn)題。事實(shí)上，公共問(wèn)責(zé)制是現(xiàn)代民主治理的標(biāo)志，也是民主治理的必要條件，公共權(quán)力運(yùn)行公開化是公共問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)[6]。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是政府治理的代表，對(duì)其城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任進(jìn)行離任審計(jì)，既是對(duì)公共資源配置權(quán)力的公共問(wèn)責(zé)，也是構(gòu)建政府會(huì)計(jì)治理體系的“免疫系統(tǒng)”。否則，如果沒(méi)有必要的政府會(huì)計(jì)核算、沒(méi)有相應(yīng)的離任監(jiān)督，就極有可能助長(zhǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控“象征性治理”的蔓延，破壞政府的公信力，形成“塔西佗陷阱”，甚至激發(fā)土地開發(fā)利用方面的群體性事件。

三、推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的路徑

（一）由上級(jí)規(guī)劃主管部門主導(dǎo)審計(jì)

一些國(guó)家采用獨(dú)立審計(jì)模式。由于我國(guó)審計(jì)獨(dú)立的條件還不具備，為了改變“下級(jí)考核上級(jí)”的窘境，一個(gè)可行的辦法是建立跨行政級(jí)別的審計(jì)制度，即在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)時(shí)，建立由上級(jí)規(guī)劃主管部門主導(dǎo)的聯(lián)席會(huì)議審計(jì)制度。這樣的改革有以下幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：一是加強(qiáng)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和連續(xù)性，強(qiáng)化了國(guó)家土地督察制度；二是有利于克服審計(jì)中的非正式制度，減少“審計(jì)過(guò)濾”，保證審計(jì)的客觀和公正；三是可以避免原來(lái)下級(jí)考核上級(jí)的顧慮，也可以避免原來(lái)審計(jì)模式中的職能部門領(lǐng)導(dǎo)與本屆政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“合謀”行為；四是強(qiáng)化城市規(guī)劃工作者相對(duì)獨(dú)立的地位，減少規(guī)劃部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下地方政府干預(yù)審計(jì)的行為。不管如何，必須改變當(dāng)前的城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理的權(quán)力分配，強(qiáng)化規(guī)劃主管部門的權(quán)威性和獨(dú)立性，這樣既有利于減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，又能有效實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)。

（二）適當(dāng)引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制

政府公共受托責(zé)任要求政府對(duì)公眾和法律負(fù)責(zé)，由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是政府問(wèn)責(zé)之前必不可少的一環(huán)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府問(wèn)責(zé)之間是“查責(zé)”和“問(wèn)責(zé)”的關(guān)系[7]。政府只是接受公眾的委托，代理公眾履行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的公共責(zé)任，因此公眾理應(yīng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控進(jìn)行“查責(zé)”。但是，在當(dāng)前公眾有限參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，希望公眾成為城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的參與者、知情者、監(jiān)督者、評(píng)價(jià)者就更困難了。為此需要注意以下事項(xiàng)：一是建立公眾參與規(guī)劃編制的機(jī)制，特別是讓公眾成為規(guī)劃管控的評(píng)價(jià)者；二是克服當(dāng)前體制內(nèi)“自查自糾”，逐步引入和推行領(lǐng)導(dǎo)干部離任的外部評(píng)估機(jī)制；三是提高第三方評(píng)估的業(yè)務(wù)技能和道德素養(yǎng)，確保第三方評(píng)估的公信力和權(quán)威性。這里可以借鑒澳大利亞政府績(jī)效審計(jì)的一些做法，在持續(xù)推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化管理和質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制基礎(chǔ)上，引入萬(wàn)人評(píng)議和專業(yè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)相結(jié)合的政府績(jī)效審計(jì)辦法[8]。

（三）建立城市規(guī)劃離任審計(jì)結(jié)果社會(huì)公布制度

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，公眾作為公共資源、公共資金、公共權(quán)力的委托人，理應(yīng)了解黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的代理情況，因而需要建立城市規(guī)劃離任審計(jì)結(jié)果社會(huì)公布制度。事實(shí)上，審計(jì)法第三十三條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)可以就有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果。但是，一些地方政府還是習(xí)慣于內(nèi)部的“自查自糾”，置公眾的參與權(quán)和知情權(quán)于不顧，甚至習(xí)慣于規(guī)劃調(diào)整的暗箱操作。事實(shí)證明，規(guī)劃的調(diào)整必須讓社會(huì)公眾參與，讓規(guī)劃調(diào)整的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行：一方面有利于減少腐敗的幾率，另一方面也有利于規(guī)劃的科學(xué)調(diào)整。否則，當(dāng)公眾從“規(guī)劃告知”中得知自身利益可能損失時(shí)，群體激化下可能引起社會(huì)抗?fàn)幨录?。近幾年，廈門、大連、寧波、彭州、昆明等地相繼發(fā)生PX項(xiàng)目選址的“鄰避運(yùn)動(dòng)”，使得重大投資項(xiàng)目陷入“一鬧就停”困局，這對(duì)政府和公眾都是“雙輸”的結(jié)果。因此，建立城市規(guī)劃離任審計(jì)結(jié)果社會(huì)公布制度，不僅符合公共部門經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也有助于彌補(bǔ)公眾委托與政府責(zé)任間的不透明狀態(tài)，增進(jìn)互信和公平。

（四）試行“城市建筑規(guī)劃問(wèn)責(zé)追蹤卡”

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府以公共利益需要為由粗放開發(fā)和利用土地資源，把土地資源投入作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)；此外，我國(guó)的建筑壽命平均年限遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。這種注水的GDP背后其實(shí)是對(duì)資源環(huán)境和財(cái)富的巨大浪費(fèi)，必須予以堅(jiān)持抵制。試行“城市建筑規(guī)劃問(wèn)責(zé)追蹤卡”，把城鄉(xiāng)規(guī)劃管控記入領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案，不僅短期內(nèi)有助于遏制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為了短期利益隨意調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看便于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任進(jìn)行有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，并對(duì)違規(guī)行為或過(guò)失行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。雖然說(shuō)試行“城市建筑規(guī)劃問(wèn)責(zé)追蹤卡”只是一種具體的管理手段，但在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，這種管理制度有助于扭轉(zhuǎn)“內(nèi)部整頓”的象征性問(wèn)責(zé)，有助于強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，也有助于統(tǒng)籌兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和短期利益、整體利益與局部利益。

（五）完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的相關(guān)制度

雖然現(xiàn)有的法規(guī)已經(jīng)強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)的必要性，但目前的規(guī)定還停留在原則性的規(guī)定，缺乏具體的可操作的細(xì)則。例如，究竟是先審后離還是先離后審抑或?qū)忞x并行？究竟是哪級(jí)部門組織、哪個(gè)部門主導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制度？如何界定審計(jì)過(guò)程和審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)？審計(jì)人員和第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該具備哪些資質(zhì)？出現(xiàn)違規(guī)或失職行為究竟如何處理或處罰？等等。但是，不能因?yàn)楝F(xiàn)有的制度不健全而不推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計(jì)，而應(yīng)在推行中不斷摸索、完善相關(guān)制度。更進(jìn)一步說(shuō)，對(duì)于離任審計(jì)，還有必要構(gòu)建基于公共價(jià)值的政府績(jī)效審計(jì)通用指標(biāo)，確保公共價(jià)值的核心理念滲透到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城市規(guī)劃管控的離任審計(jì)當(dāng)中[9]。只有這樣，才能更好地發(fā)揮審計(jì)的“免疫功能”和“全程控制”。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳艷艷，羅黨論.地方官員更替與企業(yè)投資[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012，（2）.

[2]劉家義.論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（6）.

[3]鄭石橋.政府審計(jì)和公共權(quán)力的制約與監(jiān)督：基于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2014，（1）.

[4]鄭石橋，和秀星，許莉.政府審計(jì)處理處罰中的非正式制度：一個(gè)制度沖突理論架構(gòu)[J].會(huì)計(jì)研究，2011，（7）.

[5]陳志斌，潘俊.基于國(guó)家治理的政府會(huì)計(jì)概念框架演進(jìn)及其引導(dǎo)效應(yīng)[J].會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2015，（1）.

[6]錢再見，高曉霞.國(guó)家治理體系中的公共問(wèn)責(zé)困境研究——以公共權(quán)力運(yùn)行公開化為視角[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（3）.

[7]馬志娟.腐敗治理、政府問(wèn)責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)[J].審計(jì)研究，2013，（6）.

[8]卓越，盧梅花.澳大利亞績(jī)效審計(jì)發(fā)展新趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理，2012，（2）.

[9]盧梅花，卓越.基于公共價(jià)值計(jì)分卡的政府績(jī)效審計(jì)通用指標(biāo)框架[J].行政論壇，2013，（6）.

[責(zé)任編輯：張英秀]