冉敏

摘 要：

政府績(jī)效管理法制化是政府績(jī)效管理制度化的重要標(biāo)志，也是政府績(jī)效管理研究的重要內(nèi)容之一。美國(guó)、日本和韓國(guó)均對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行了專門立法。澳大利亞由多部法律共同組成了政府績(jī)效管理法律體系。國(guó)外（美澳日韓）政府績(jī)效管理法制化研究主要集中在政府績(jī)效管理法制化目的、政府績(jī)效管理法案主要內(nèi)容與實(shí)施效果、政府績(jī)效管理法制化國(guó)際比較等方面。我國(guó)政府績(jī)效管理法制化應(yīng)在本土語(yǔ)境下構(gòu)建，關(guān)注地方政府績(jī)效管理立法實(shí)踐與實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效管理；法制化；國(guó)際比較

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0088-08

一、引 言

20世紀(jì)70年代初，在西方國(guó)家伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)，政府績(jī)效管理成為一種新的管理方式被引入政府。政府績(jī)效管理是指通過(guò)高效和可靠的方式完成組織目標(biāo)，以此來(lái)提高政府組織績(jī)效的管理過(guò)程[1]（p.57）。歷經(jīng)四十多年的發(fā)展，國(guó)外政府績(jī)效管理不僅體現(xiàn)出科學(xué)化和民主化的發(fā)展特征，并且通過(guò)法制化的方式為其提供了穩(wěn)定的制度支持和保障。國(guó)外政府績(jī)效管理法制化實(shí)踐中，美國(guó)、澳大利亞、日本和韓國(guó)政府績(jī)效管理法制化在內(nèi)容、形式和結(jié)構(gòu)上都具有一定代表性。美國(guó)于1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，是世界上最早以立法的形式確立政府績(jī)效管理制度的國(guó)家，2010年又頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果修正法案》，成為之后許多國(guó)家政府績(jī)效管理立法的重要參考文本。日本和韓國(guó)是亞洲地區(qū)對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行單獨(dú)立法的國(guó)家，并且已實(shí)施多年。相對(duì)于美國(guó)、日本和韓國(guó)的專門立法，澳大利亞國(guó)會(huì)對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行了分散立法，相關(guān)立法內(nèi)容存在于多個(gè)法律中，成為政府績(jī)效管理分散式立法的代表。

當(dāng)前，我國(guó)政府績(jī)效管理還沒(méi)有中央立法，主要以地方立法為主。本文通過(guò)對(duì)以上四國(guó)政府績(jī)效管理法制化研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析，以此來(lái)了解國(guó)外政府績(jī)效管理法制化建構(gòu)、政府績(jī)效管理法案實(shí)施效果及存在的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)國(guó)外政府績(jī)效管理法制化研究述評(píng)，可為我國(guó)地方政府績(jī)效管理法制化研究提供參考，也有助于構(gòu)建我國(guó)政府績(jī)效管理法律制度。

二、國(guó)外政府績(jī)效管理立法概述

美國(guó)、日本和韓國(guó)都對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行了專門立法（參見(jiàn)表1）。美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（簡(jiǎn)稱GPRA），GPRA不同于美國(guó)早期的政府管理改革，它是第一次以立法的形式而不是政府公告形式確定了政府績(jī)效管理制度[2]。2010年美國(guó)國(guó)會(huì)又頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果修正法案》（簡(jiǎn)稱GPRAMA），GPRAMA是在原有GPRA基礎(chǔ)上，對(duì)政府績(jī)效管理各個(gè)操作環(huán)節(jié)進(jìn)一步具體細(xì)化。日本國(guó)會(huì)于2001年通過(guò)由日本政策評(píng)估和獨(dú)立法人委員會(huì)（MIC）起草的《行政機(jī)關(guān)政策評(píng)價(jià)法》（簡(jiǎn)稱GPEA），此法案提出明確的日本中央政府政策評(píng)估框架，以此來(lái)提高政府評(píng)價(jià)的效率和效力。韓國(guó)在2000年頒布了第一部《政府績(jī)效評(píng)估框架法案》，之后由于實(shí)踐中出現(xiàn)了評(píng)估類型混亂、評(píng)估效率低下等問(wèn)題，于2006年又頒布了新的《政府績(jī)效評(píng)估框架法案》（簡(jiǎn)稱GPEFA），對(duì)各類政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了整合。

澳大利亞政府績(jī)效管理沒(méi)有專門立法，而是由多部法律共同組成了政府績(jī)效管理法律體系（參見(jiàn)表1），其中涉及個(gè)人績(jī)效管理的法律主要包括：《公共服務(wù)法案 1999》（簡(jiǎn)稱PSA）、《澳大利亞公共服務(wù)委員會(huì)指南》（簡(jiǎn)稱APSCD）、《澳大利亞公共服務(wù)委員會(huì)績(jī)效管理指南（績(jī)效管理）修正案 2014》（簡(jiǎn)稱APSCAD ），這些績(jī)效法律主要是保證一個(gè)公平和開(kāi)放的績(jī)效管理系統(tǒng)，引導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)中的以績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人薪資改革。此外，涉及政府組織績(jī)效管理的法律主要是《公共治理、績(jī)效和責(zé)任法案 2013》（簡(jiǎn)稱PGPA）。PGPA代替了此前的澳大利亞《財(cái)政管理和責(zé)任法案》，主要內(nèi)容涉及組織績(jī)效管理，以及績(jī)效管理系統(tǒng)與財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)關(guān)聯(lián)。

三、國(guó)外政府績(jī)效管理法制化研究主題

筆者通過(guò)對(duì)美國(guó)、澳大利亞、日本和韓國(guó)的政府績(jī)效管理法制化研究文獻(xiàn)的歸納分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究文獻(xiàn)主要回答了四個(gè)問(wèn)題：政府績(jī)效管理法制化的目的；政府績(jī)效管理立法的主要內(nèi)容；政府績(jī)效管理立法的實(shí)施效果；各國(guó)政府績(jī)效管理立法的差異。

（一）政府績(jī)效管理法制化目的

首先，各國(guó)通過(guò)法制化的方式將績(jī)效管理的理念和內(nèi)容融入政府管理體系中，形成追求績(jī)效（產(chǎn)出/結(jié)果）的新管理方式，法制化也保證政府績(jī)效管理規(guī)范化和制度化的運(yùn)行。懷特（White）認(rèn)為，GPRA為當(dāng)代美國(guó)聯(lián)邦績(jī)效評(píng)估建立了永久性的法律框架，為政府部門和國(guó)會(huì)提供了持續(xù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的可能性[3]。雷丁（Radin）指出，美國(guó)GPRA的目的是激勵(lì)政府績(jī)效改革，促使政府機(jī)構(gòu)關(guān)注項(xiàng)目結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，幫助行政管理人員提高服務(wù)水平，促進(jìn)聯(lián)邦政府內(nèi)部管理，以及通過(guò)績(jī)效信息來(lái)提高國(guó)會(huì)的決策水平[4]。澳大利亞政府管理咨詢委員會(huì)（MAC）的研究報(bào)告認(rèn)為，澳大利亞PSA中有關(guān)績(jī)效管理系統(tǒng)的內(nèi)容，其目的是促進(jìn)個(gè)人和組織績(jī)效、關(guān)聯(lián)個(gè)人工作績(jī)效和政府激勵(lì)、提供測(cè)量個(gè)人績(jī)效和責(zé)任的方法等，同時(shí)實(shí)施績(jī)效管理也必須遵照澳大利亞政府公共服務(wù)價(jià)值[5]。工藤博子（Hiroko Kudo）認(rèn)為，日本GPEA所構(gòu)建的政策評(píng)估法律框架，是遵循效率、效力、透明度、責(zé)任和顧客滿意的新公共管理理念，是以政策評(píng)估為改革的重要內(nèi)容和工具[6]。許曼炯（Mann Hyung Hur）認(rèn)為，韓國(guó)GPEFA旨在提高政府決策的質(zhì)量和透明度、加強(qiáng)辦事的效率和有效性、促進(jìn)政府行政結(jié)果對(duì)公民負(fù)責(zé)、提高政府公信力和減少各類評(píng)估的行政成本[7]（pp.2549）。

其次，績(jī)效管理不僅是政府組織內(nèi)部的管理方式，還是涉及財(cái)政系統(tǒng)、公共責(zé)任系統(tǒng)的管理系統(tǒng)。因此，通過(guò)績(jī)效管理立法將績(jī)效和財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)、責(zé)任系統(tǒng)等關(guān)聯(lián)是發(fā)揮績(jī)效管理的重要途徑，也是績(jī)效管理立法的重要目的之一?？即模↗ames R. Kautz）等認(rèn)為，GPRA使美國(guó)國(guó)會(huì)將商業(yè)組織所要求的結(jié)果導(dǎo)向的組織目標(biāo)融入所有聯(lián)邦政府，試圖將聯(lián)邦政府的績(jī)效和預(yù)算關(guān)聯(lián)起來(lái)[8]。

（二）政府績(jī)效管理法案的內(nèi)容

各國(guó)政府績(jī)效管理法案的內(nèi)容都主要涉及政府績(jī)效管理體系，因而法案內(nèi)容包括政府績(jī)效管理的內(nèi)容要素和程序要素。格里索克（Groszyk， W）認(rèn)為，戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和年度績(jī)效報(bào)告是構(gòu)成美國(guó)GPRA的三大基石[9]（pp.7185）。莫尼漢（Moynihan）認(rèn)為，美國(guó)GPRAMA相對(duì)于原有GPRA，對(duì)政府績(jī)效信息的使用時(shí)效提出了更明確的使用要求[10]。澳大利亞政府管理咨詢委員會(huì)的研究報(bào)告指出，澳大利亞PSA和APSCD中，對(duì)于每個(gè)政府組織構(gòu)建績(jī)效管理系統(tǒng)提出三個(gè)要求：一致性，即績(jī)效管理系統(tǒng)和組織目標(biāo)一致；公信力，即建立績(jī)效管理系統(tǒng)公平、透明、嚴(yán)謹(jǐn)，以此來(lái)吸引和獲得員工的支持；整合力，即將個(gè)人和團(tuán)隊(duì)績(jī)效與組織目標(biāo)整合[5]。

山中坂口（Hironobu Yamanaka）認(rèn)為，日本GPEA規(guī)定了政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方法、類型，評(píng)估結(jié)果提交給國(guó)會(huì)對(duì)政策制定形成反饋，評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)等內(nèi)容[11]?？曼S喬（WoongJoe Ko）認(rèn)為，韓國(guó)GPEFA是整合韓國(guó)原有各類績(jī)效評(píng)估的重要基石，GPEFA將韓國(guó)政府原有的26種績(jī)效評(píng)估方式整合為14種，評(píng)估領(lǐng)域涉及政府主要政策、財(cái)政管理、組織管理、個(gè)人管理和電子政府評(píng)估，且法案的大部分內(nèi)容與政府績(jī)效評(píng)估的程序相關(guān)[12]（pp.162169）。

政府績(jī)效管理系統(tǒng)作用的發(fā)揮，不僅涉及績(jī)效管理構(gòu)建，而且要和其他系統(tǒng)關(guān)聯(lián)。因此，法案的內(nèi)容還涉及如何將政府績(jī)效管理系統(tǒng)與其他政府系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，尤其是和績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)。羅伯特和弗朗索瓦（Mcnab Robert.M&Melese Francois）認(rèn)為，正是由于行政管理自身復(fù)雜性和過(guò)去的管理改革缺乏對(duì)管理、成本、信息系統(tǒng)、制度激勵(lì)的投入，這些改革都失敗了。而GPRA試圖將績(jī)效管理和績(jī)效預(yù)算技術(shù)引入美國(guó)聯(lián)邦政府，這奠定了當(dāng)前美國(guó)績(jī)效導(dǎo)向改革的基礎(chǔ)，即聯(lián)邦政府預(yù)算從關(guān)注投入，改變?yōu)殛P(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果[13]。田中開(kāi)（Hiraki Tanaka）認(rèn)為，日本GPEA雖然沒(méi)有明確的績(jī)效和預(yù)算關(guān)聯(lián)的管理機(jī)制，但要求各部即使沒(méi)有授權(quán)，也要將政策評(píng)估結(jié)果反映在政策和預(yù)算規(guī)劃報(bào)告中[14]。

（三）政府績(jī)效管理法案實(shí)施效果

政府績(jī)效管理相關(guān)法案實(shí)施效果是學(xué)者們研究的重點(diǎn)，研究成果也相對(duì)較多。政府績(jī)效管理法案實(shí)施效果研究，主要涉及對(duì)行政人員的影響、對(duì)組織管理方式的影響、對(duì)組織績(jī)效的影響，以及對(duì)財(cái)政預(yù)算的影響。

首先，績(jī)效管理法案實(shí)施促進(jìn)行政人員了解和實(shí)施績(jī)效管理，但個(gè)人績(jī)效提高不顯著。各國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理相關(guān)法案后，促進(jìn)了相關(guān)行政工作人員對(duì)績(jī)效管理的學(xué)習(xí)，相關(guān)人員通過(guò)學(xué)習(xí)績(jī)效管理的知識(shí)技能，開(kāi)始從績(jī)效管理角度重新思考組織的使命和責(zé)任?？即恼J(rèn)為，GPRA實(shí)施對(duì)聯(lián)邦政府的行政人員的影響十分顯著，行政人員開(kāi)始重新思考項(xiàng)目目的、顧客產(chǎn)出的測(cè)量結(jié)果，此外他們變得更加關(guān)心數(shù)據(jù)的可靠性、可比性和標(biāo)準(zhǔn)化[8]。

但是，績(jī)效管理法案實(shí)施后對(duì)行政人員個(gè)人績(jī)效提高的影響并不顯著。莫尼漢（Donald P. Moynihan）通過(guò)對(duì)聯(lián)邦政府人員工作態(tài)度的實(shí)證調(diào)查，認(rèn)為GPRAMA實(shí)施后個(gè)人績(jī)效提高效果不樂(lè)觀，也沒(méi)有促進(jìn)行政人員使用績(jī)效信息[15]。貝爾德和肖赫（Kevin Baird&Herbert Schoch）通過(guò)對(duì)澳大利亞地方政府450個(gè)隨機(jī)樣本的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，澳大利亞地方政府的工作人員產(chǎn)出和績(jī)效管理系統(tǒng)是低度相關(guān)，認(rèn)為發(fā)揮政府績(jī)效管理系統(tǒng)的效力，需要改進(jìn)雇員績(jī)效相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和雇員培訓(xùn)機(jī)制[16]。澳大利亞國(guó)家審計(jì)署（ANAO）報(bào)告也認(rèn)為PSA中實(shí)施個(gè)人績(jī)效獎(jiǎng)金制度沒(méi)有體現(xiàn)優(yōu)秀員工的績(jī)效[17]。

其次，績(jī)效管理法案的實(shí)施促使政府組織關(guān)注組織績(jī)效提高，并實(shí)施績(jī)效測(cè)量。各國(guó)實(shí)施績(jī)效管理法案后，相關(guān)政府組織開(kāi)始按照法案要求實(shí)施績(jī)效管理，使用績(jī)效指標(biāo)測(cè)量組織績(jī)效，期待以此來(lái)促進(jìn)組織績(jī)效的提高。庫(kù)特（Louise Kloot）通過(guò)對(duì)澳大利亞維多利亞州地方政府個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，澳大利亞政府部門已經(jīng)開(kāi)始大量使用績(jī)效測(cè)量，雖然績(jī)效測(cè)量強(qiáng)調(diào)財(cái)政和預(yù)算，但是現(xiàn)實(shí)中非財(cái)政測(cè)量如顧客服務(wù)和質(zhì)量的績(jī)效測(cè)量發(fā)展迅速[18]。霍克（Zahirul Hoque）通過(guò)對(duì)澳大利亞四個(gè)政府機(jī)構(gòu)的有關(guān)績(jī)效測(cè)量和實(shí)踐報(bào)告文件的內(nèi)容分析認(rèn)為，績(jī)效管理系統(tǒng)已成為政府部門戰(zhàn)略計(jì)劃和管理框架的中心推動(dòng)力，績(jī)效測(cè)量和報(bào)告中的經(jīng)濟(jì)性、效率、效力和公共組織競(jìng)爭(zhēng)力測(cè)量成為最重要的測(cè)量要素[19]。佐佐木（Ryo Sasaki）分析了日本GPEA法案實(shí)施的效果，認(rèn)為政策圖表在每個(gè)政府部門都得到了應(yīng)用；政策目標(biāo)變得更加注重結(jié)果導(dǎo)向，有更多的定量測(cè)量，評(píng)估結(jié)果被政策和預(yù)算規(guī)劃充分利用[20]。田中開(kāi)通過(guò)對(duì)日本地方政府實(shí)施GPEA法案情況的調(diào)查，分析了日本地方政府實(shí)施績(jī)效測(cè)量系統(tǒng)的數(shù)量、目標(biāo)、類型和結(jié)果，認(rèn)為日本地方政府特別是縣域級(jí)績(jī)效測(cè)量已經(jīng)很普遍，且大部分為項(xiàng)目測(cè)量[21]。

再次，績(jī)效管理法案的實(shí)施有助于政府組織績(jī)效提高，但受原有政治系統(tǒng)影響，組織績(jī)效水平提高受限。各國(guó)實(shí)施績(jī)效管理法案目的之一就是提高政府組織績(jī)效，但由于政府績(jī)效管理是在原有的政治體制內(nèi)運(yùn)行，因此原有的政治制度限制了績(jī)效法案實(shí)施對(duì)提高組織績(jī)效的作用。阿爾弗雷德·何（Alfred Ho）以美國(guó)毒品濫用和精神健康服務(wù)管理局（SAMHSA）為例發(fā)現(xiàn)，GPRA實(shí)施中遇到的挑戰(zhàn)主要來(lái)自不同部門間各自為政及相互競(jìng)爭(zhēng)，聯(lián)邦政府和州政府在管理項(xiàng)目中各自的職責(zé)關(guān)系，平衡不同利益集團(tuán)的利益要求，這些使得GPRA的挑戰(zhàn)主要是權(quán)力在不同的政治行動(dòng)者之間的重新分配[22]。馬修（Dull Matthew）指出，布什政府認(rèn)為GPRA法案的初衷是好的，但對(duì)于提高政府組織績(jī)效可能是無(wú)效工具[23]。工藤博子認(rèn)為，GPEA的框架及實(shí)施系統(tǒng)的設(shè)計(jì)只是在政府內(nèi)部進(jìn)行，沒(méi)有引入外部第三方監(jiān)督特別是公民參與，GPEA僅僅關(guān)注管理技術(shù)因素，因而導(dǎo)致日本政府新公共管理改革是不完整的[24]。

學(xué)者們認(rèn)為績(jī)效管理法案實(shí)施效果不佳，另一個(gè)原因是政府績(jī)效管理所要求的垂直績(jī)效管理體系與實(shí)際分散的政府組織機(jī)構(gòu)間存在沖突?；袈逋―onell Holloway）通過(guò)調(diào)查西澳大利亞州政府部門實(shí)施關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPIs）情況認(rèn)為，目前聯(lián)邦政府實(shí)施垂直的績(jī)效指標(biāo)體系損害了澳大利亞公共服務(wù)系統(tǒng)原有的分散式結(jié)構(gòu)[25]。小池修（Koike Osamu）認(rèn)為日本GPEA法案實(shí)施效果不如人意，是由日本中央集權(quán)的政府體制和政策評(píng)估的彈性化和分權(quán)化要求之間矛盾引起的，并提出要提高日本政府政策評(píng)估效力，就毫無(wú)疑問(wèn)地需要進(jìn)行預(yù)算程序的改革和打破部門間平行合作的制度阻礙[26]。金朱煥（Joohwan Kim）認(rèn)為，韓國(guó)GPEFA法案實(shí)施后沒(méi)有很好地提高政府組織績(jī)效，主要是由于兩個(gè)原因：績(jī)效管理系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)部門間競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有促進(jìn)部門間的合作和協(xié)作；只強(qiáng)調(diào)組織“做事情正確”，而不是 “做正確的事”[27]。

最后，績(jī)效管理法案實(shí)施后，未能使績(jī)效信息與政府預(yù)算直接關(guān)聯(lián)。績(jī)效信息在預(yù)算部門的使用、績(jī)效信息對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響，直接反映了績(jī)效管理與財(cái)政預(yù)算關(guān)聯(lián)的成功與否，也影響到績(jī)效管理的實(shí)施效果，美國(guó)和澳大利亞的績(jī)效管理法案明確提出績(jī)效信息在預(yù)算部門使用，但是目前實(shí)施效果并不理想。懷特認(rèn)為，美國(guó)GPRA規(guī)定績(jī)效與部門預(yù)算直接掛鉤，在實(shí)施階段卻成為政黨政策，其效果受到了政黨政治的影響[28]。布勒爾（Jonathan D. Breul）認(rèn)為，美國(guó)GPRA的法律性框架、戰(zhàn)略計(jì)劃和結(jié)果測(cè)量這些特點(diǎn)都有助于法案的成功，但GPRA實(shí)施中也明顯暴露兩個(gè)缺點(diǎn)：績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)沒(méi)有成功；沒(méi)有將國(guó)會(huì)和政府工作真正連接起來(lái)。這些缺點(diǎn)將提高GPRA失敗的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)使GPRA變成一個(gè)空洞的法律文案和報(bào)告[29]。雷?。˙eryl A. Radin）認(rèn)為，GPRA的實(shí)施并沒(méi)有觸及政府決策過(guò)程的核心，在實(shí)際操作過(guò)程中績(jī)效結(jié)果與預(yù)算關(guān)聯(lián)不夠緊密，導(dǎo)致了大多數(shù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有動(dòng)力和壓力去提高績(jī)效[30]。

（四）政府績(jī)效管理法制化國(guó)際比較

有關(guān)四國(guó)績(jī)效管理法制化比較的研究文獻(xiàn)，主要集中于比較各國(guó)的法案內(nèi)容、法案實(shí)施環(huán)境等，以此來(lái)分析各國(guó)實(shí)施績(jī)效管理立法后的效果差異及原因，并針對(duì)某國(guó)績(jī)效法案提出具體的建議。

由于美國(guó)是最早實(shí)施績(jī)效立法的國(guó)家，各國(guó)間績(jī)效管理法制化的比較多以美國(guó)為比較對(duì)象，尤其是日本、韓國(guó)與美國(guó)的比較研究較多。

首先，日本與美國(guó)績(jī)效管理立法相似之處不少。山本博美（Hiromi Yamamoto）認(rèn)為，日本GPEA和美國(guó)GPRA都要求政府組織：實(shí)施績(jī)效測(cè)量；公開(kāi)績(jī)效測(cè)量結(jié)果的報(bào)告；使用定量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)量績(jī)效；關(guān)注效果而不是產(chǎn)出；采用結(jié)果導(dǎo)向評(píng)估框架等[31]（pp.124）。

但是，日本GPEA和美國(guó)GPRA在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在差異。一是與美國(guó)GPRA相比，日本GPEA包括了幾乎所有政策評(píng)估類型。吉牟田剛（Tsuyoshi Yoshimuta）指出日本GPEA構(gòu)建了更加全面的政策評(píng)估系統(tǒng)，包括項(xiàng)目評(píng)估、績(jī)效評(píng)估和綜合評(píng)估。其中項(xiàng)目評(píng)估類似于事前事業(yè)評(píng)估；績(jī)效評(píng)估等同于美國(guó)GPRA中的績(jī)效測(cè)量；綜合評(píng)估類似于美國(guó)GPRA中的項(xiàng)目評(píng)估，是一種長(zhǎng)期的評(píng)估方式。二是美國(guó)GPRA要求績(jī)效與預(yù)算系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，并且規(guī)定了組織機(jī)構(gòu)和方法，但日本GPEA沒(méi)有。吉牟田剛認(rèn)為美國(guó)GPRA是預(yù)算框架的一部分，它要求每個(gè)部門每年提交績(jī)效計(jì)劃給預(yù)算管理局。由于日本沒(méi)有類似美國(guó)預(yù)算管理局的組織負(fù)責(zé)績(jī)效預(yù)算，GPEA要求每個(gè)部門評(píng)估自己的政策，報(bào)告給負(fù)責(zé)政府管理事務(wù)的總務(wù)省，而不是財(cái)政部門；GPRA詳細(xì)描述了績(jī)效測(cè)量的過(guò)程和程序，而GPEA沒(méi)有提供類似全面程序指導(dǎo)，讓每個(gè)部門自己選擇評(píng)估方法。這些都促使日本政府組織的自評(píng)估系統(tǒng)幾乎不可能將項(xiàng)目績(jī)效和預(yù)算案關(guān)聯(lián)[32]。此外，研究人員對(duì)日本和美國(guó)、澳大利亞績(jī)效法案實(shí)施的其他關(guān)聯(lián)系統(tǒng)也進(jìn)行了比較，如預(yù)算系統(tǒng)、公共財(cái)政系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、審計(jì)系統(tǒng)。田中伸男（Nobuo Azuma）認(rèn)為美國(guó)和澳大利亞在建立政策評(píng)估系統(tǒng)的同時(shí)進(jìn)行了徹底的行政和財(cái)政系統(tǒng)改革，日本的政策評(píng)估系統(tǒng)是獨(dú)立運(yùn)行的，相關(guān)系統(tǒng)沒(méi)有改革，因而政策評(píng)估對(duì)于提高行政效率和改善財(cái)政近況的效果很有限[33]。

其次，韓國(guó)和美國(guó)等國(guó)績(jī)效管理法案的比較。申宏哲（Shin Hong–Chul）比較了韓國(guó)和美國(guó)績(jī)效管理相關(guān)法律實(shí)施后的效果，認(rèn)為與美國(guó)相比，韓國(guó)績(jī)效法案效果不盡如人意，提出韓國(guó)政府應(yīng)重新塑造韓國(guó)績(jī)效管理組織規(guī)則，明確政府績(jī)效管理責(zé)任機(jī)構(gòu)[34]。貞順永（Young Jeongsun）比較了韓國(guó)、美國(guó)和日本績(jī)效管理法案。通過(guò)比較總統(tǒng)（或首相）的影響力、績(jī)效管理系統(tǒng)運(yùn)行的制度化水平、績(jī)效管理透明度和責(zé)任性，以及國(guó)會(huì)使用績(jī)效反饋系統(tǒng)水平，認(rèn)為韓國(guó)構(gòu)建的績(jī)效管理系統(tǒng)更類似于美國(guó)，相較而言日本更為嚴(yán)格，提出將來(lái)韓國(guó)的績(jī)效法案修改方向應(yīng)該更類似美國(guó)的績(jī)效系統(tǒng)，因?yàn)槊绹?guó)的績(jī)效法案更為科學(xué)嚴(yán)密[35]。

此外，美國(guó)和澳大利亞雖然都屬于英語(yǔ)語(yǔ)系的發(fā)達(dá)國(guó)家，但兩國(guó)績(jī)效管理法案在立法方式、制度環(huán)境方面存在著很大不同。雷?。˙eryl A. Radin）比較了美國(guó)和澳大利亞政府績(jī)效管理的實(shí)施，通過(guò)對(duì)比績(jī)效管理法制結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，產(chǎn)出定義及程序、數(shù)據(jù)系統(tǒng)的有效性、責(zé)任分配等，認(rèn)為盡管使用了相同的詞匯和類似的程序，但兩個(gè)國(guó)家由于自身環(huán)境的差異，仍然存在顯著的不同[36]。

四、結(jié)論：展望與啟示

（一）未來(lái)研究展望

首先，從法學(xué)角度分析法案內(nèi)容的組織責(zé)任與權(quán)力、功能與權(quán)利等內(nèi)容。各國(guó)實(shí)施績(jī)效管理法案后，績(jī)效管理作為一種管理工具，學(xué)者們多從管理學(xué)角度研究績(jī)效管理法案實(shí)施對(duì)個(gè)人、組織績(jī)效的影響，限制和促進(jìn)績(jī)效法案實(shí)施的因素等問(wèn)題。然而，從法學(xué)角度對(duì)法案內(nèi)容解析詮釋，分析法案涉及組織的責(zé)任構(gòu)成與權(quán)力分配、功能設(shè)置與權(quán)利構(gòu)建的研究很少。今后研究有必要從法學(xué)的權(quán)力責(zé)任角度分析法案內(nèi)容，并且通過(guò)實(shí)證分析研究法案涉及內(nèi)容的實(shí)施效果。

其次，限制法案實(shí)施效果的因素將得到進(jìn)一步的細(xì)化與確認(rèn)。從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)中可發(fā)現(xiàn)各國(guó)實(shí)施績(jī)效管理法案效果并不理想，主要觀點(diǎn)是現(xiàn)有政治制度影響了績(jī)效管理法案的實(shí)施。然而，績(jī)效管理法案實(shí)施中還涉及技術(shù)因素如績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)等，研究技術(shù)因素對(duì)法案實(shí)施效果影響的文獻(xiàn)較少。未來(lái)的研究可通過(guò)實(shí)證研究，探討績(jī)效管理法案中涉及的技術(shù)要素對(duì)法案實(shí)施效果的影響，以及技術(shù)要素與法案實(shí)施效果相關(guān)性分析研究。

最后，通過(guò)國(guó)際比較研究構(gòu)建通用的政府績(jī)效管理法制化框架。目前國(guó)際比較研究主要關(guān)注各國(guó)績(jī)效管理法案實(shí)施環(huán)境的不同，尤其是不同政治制度環(huán)境對(duì)法案實(shí)施產(chǎn)生的不同影響。研究很少通過(guò)各國(guó)績(jī)效法案的比較，分析法案中的共有因素來(lái)構(gòu)建通用的績(jī)效管理法制化框架。今后隨著績(jī)效立法國(guó)家的擴(kuò)展，此研究方向?qū)⒃龆?，并為更多?jī)效管理法制化國(guó)家提供參考。

（二）國(guó)外政府績(jī)效管理法制化研究啟示

我國(guó)對(duì)政府績(jī)效管理法制化的研究興起于21世紀(jì)，當(dāng)前研究的重點(diǎn)是法制化的必要性與可行性、法制化體系構(gòu)建及路徑選擇。然而，國(guó)內(nèi)研究大多從政府績(jī)效管理系統(tǒng)理論出發(fā)構(gòu)建法制化體系，較少關(guān)注已有的地方政府績(jī)效管理法制化實(shí)踐及實(shí)施效果分析。

首先，各國(guó)政府績(jī)效管理法制化都植根于自身的政治制度和行政體制，因此我國(guó)政府績(jī)效管理法制化也應(yīng)在本國(guó)語(yǔ)境下構(gòu)建。目前，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都提出我國(guó)政府績(jī)效管理亟須法制化，以此來(lái)確保政府績(jī)效管理規(guī)范化和制度化的發(fā)展路徑。然而，對(duì)于政府績(jī)效管理法制化的構(gòu)建，學(xué)術(shù)界多從政府績(jī)效管理系統(tǒng)理論內(nèi)容出發(fā)，或者只借鑒美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的框架構(gòu)建，缺少?gòu)姆韶?zé)任與權(quán)利角度思考我國(guó)政府績(jī)效管理法制化的理論基礎(chǔ)；此外，也缺乏契合我國(guó)現(xiàn)有政治制度、法律制度，以及行政體制的法制化內(nèi)容研究。我國(guó)政府績(jī)效管理法制化研究，應(yīng)在充分考慮政府績(jī)效管理立法目的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有制度構(gòu)建法制化內(nèi)容體系。

其次，國(guó)外政府績(jī)效管理法制化研究重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效管理法案實(shí)施效果，國(guó)內(nèi)研究也應(yīng)關(guān)注現(xiàn)有地方政府績(jī)效管理立法實(shí)施效果。目前我國(guó)對(duì)于政府績(jī)效管理還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的專門立法，但已經(jīng)有多個(gè)地方出臺(tái)了地方性法規(guī)，如《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》、《福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作條例》等。對(duì)于這些地方立法實(shí)踐，學(xué)者們的研究多集中于內(nèi)容體系分析，很少關(guān)注立法后的實(shí)踐效果。對(duì)于地方績(jī)效管理立法實(shí)踐的效果研究，將為完善我國(guó)政府績(jī)效管理體系提供重要理論支撐，也為全國(guó)性立法提供經(jīng)驗(yàn)支持。

最后，研究方法應(yīng)多樣化，注重學(xué)科交叉。相對(duì)于國(guó)外政府績(jī)效管理法制化的多種研究方法，國(guó)內(nèi)研究大多使用規(guī)范研究方法，還尚未充分使用內(nèi)容分析、比較研究、案例分析、定量分析等多樣化的研究方法。同時(shí)，研究學(xué)科上缺乏來(lái)自法學(xué)，以及從法學(xué)與管理學(xué)學(xué)科交叉的角度對(duì)此進(jìn)行專業(yè)的回應(yīng)。未來(lái)我國(guó)的績(jī)效管理法制化研究，應(yīng)強(qiáng)調(diào)更多的實(shí)證研究方法和多學(xué)科交叉研究。

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[責(zé)任編輯：楊 健]