摘 要：

權(quán)力清單是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中關(guān)于行政權(quán)限的梳理、整合、歸納、重新配置等。通過(guò)權(quán)力清單，可以有效規(guī)范和控制行政權(quán)力，促進(jìn)政府依法行政。目前，權(quán)力清單制定中存在著各自為政、一哄而上的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)力清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、權(quán)力名稱煩瑣、權(quán)限差異大、少數(shù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。作為以法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)的權(quán)力清單制度，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將權(quán)力清單制度的推行與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的廢改行為相結(jié)合，并由國(guó)務(wù)院及其部委對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、名稱、監(jiān)督、運(yùn)行平臺(tái)等進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，各省、市予以配合，形成上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的權(quán)力清單體系。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；頂層設(shè)計(jì)；依法行政

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0059-08

我國(guó)權(quán)力清單的雛形可追溯到2005年河北省邯鄲市的市長(zhǎng)權(quán)力清單，但這還不是嚴(yán)格意義上的權(quán)力清單，真正開(kāi)始推行權(quán)力清單制度是在黨的十八屆三中、四中全會(huì)之后的事情。由于這兩個(gè)具有權(quán)威性的文件的號(hào)召，各地紛紛將權(quán)力清單制度的推行納入政府工作的重要議程。本文以權(quán)力清單已經(jīng)公布或正在公示的江蘇、浙江、安徽等為例進(jìn)行研究，從中不僅可以看出我國(guó)權(quán)力清單推行的現(xiàn)狀，更能看出其中的不足，對(duì)其經(jīng)驗(yàn)和不足進(jìn)行分析并提出建議，以便在全國(guó)各地進(jìn)行廣泛地推廣。

一、權(quán)力清單制度的理論認(rèn)識(shí)

權(quán)力清單制度仍在試點(diǎn)中，還沒(méi)有完全成熟的經(jīng)驗(yàn)可以全面推廣，從理論上對(duì)其進(jìn)行認(rèn)識(shí)具有必要性。

1.權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)：權(quán)力清單是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于各行政機(jī)關(guān)權(quán)限的梳理與歸納，或一定幅度內(nèi)的適當(dāng)細(xì)化，其本身不產(chǎn)生新的權(quán)力。

目前，我國(guó)行政權(quán)限的來(lái)源比較復(fù)雜，既有法律的，也有法規(guī)的，還有規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的，甚至還有上級(jí)行政機(jī)關(guān)的賦予等。在法律層次上，國(guó)務(wù)院組織法和地方政府組織法從總體上規(guī)定了地方政府及其職能部門的權(quán)力，行政處罰法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)限，行政許可法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在許可方面的權(quán)限等。在法規(guī)層次上，如國(guó)務(wù)院的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定了民政部門對(duì)社會(huì)團(tuán)體行政處罰的依據(jù)。在規(guī)章層次上，如民政部的行政規(guī)章《社會(huì)福利企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定了民政部門對(duì)社會(huì)福利企業(yè)認(rèn)定的行政處罰的權(quán)限。當(dāng)然，行政權(quán)限的來(lái)源主要是法律，但法規(guī)、規(guī)章甚至一定級(jí)別的規(guī)范性文件往往是對(duì)法律規(guī)定的細(xì)化，也是行政權(quán)限的重要依據(jù)。從已經(jīng)實(shí)行權(quán)力清單的地方來(lái)看，權(quán)力清單實(shí)際上是將行政機(jī)關(guān)的相關(guān)權(quán)力通過(guò)一份清單形式進(jìn)行明確列舉，使人一目了然，以便監(jiān)督其行使的一種制度；權(quán)力清單的模式基本上都是逐項(xiàng)列出某一行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，在每項(xiàng)權(quán)力后面附上該權(quán)力的依據(jù)，有的還附上實(shí)施的裁量幅度等?？梢?jiàn)，權(quán)力清單制度并不是對(duì)行政權(quán)限的增減，而是按照法律法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件中對(duì)某一行政機(jī)關(guān)權(quán)限的規(guī)定進(jìn)行梳理、歸納，以清晰的清單形式予以列舉；它只是對(duì)行政權(quán)限的集中，沒(méi)有改變行政權(quán)限的范圍、性質(zhì)、行使方式，是一種物理性而非化學(xué)性的變化。

2.實(shí)行權(quán)力清單的目的性：清除法外權(quán)力和不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的權(quán)力

既然現(xiàn)行法律法規(guī)中都有了規(guī)定，執(zhí)行法律法規(guī)即可，為何還要再搞一個(gè)所謂的權(quán)力清單？這就涉及權(quán)力清單推行的目的性問(wèn)題。目前，雖然已經(jīng)有了法律法規(guī)等對(duì)行政權(quán)限的規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)不僅存在著不執(zhí)行的問(wèn)題，還存在著沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)而行政機(jī)關(guān)在行使的法外權(quán)力，或存在著不少法律法規(guī)依據(jù)不充分的行政權(quán)力。尤其是那些具有利益可沾的行政審批權(quán)，為許多行政機(jī)關(guān)所青睞。許多行政審批權(quán)雖然沒(méi)有法律依據(jù)，但由于行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)一直行使著，即使沒(méi)有法律依據(jù)，也不愿放棄?！岸嗄甑母母锍霈F(xiàn)了這樣的現(xiàn)象：政府手中的事項(xiàng)，尤其是審批事項(xiàng)如同‘割韭菜’似的，一茬割掉了，另一茬又長(zhǎng)了，特別是基層行政部門，砍掉了一批行政審批事項(xiàng)，一段時(shí)間之后，又以變相的形式卷土重來(lái)?！盵1]實(shí)行權(quán)力清單制度可以達(dá)到以下三個(gè)目的。第一，對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)力與無(wú)法律依據(jù)或依據(jù)不充分的權(quán)力進(jìn)行區(qū)分，以達(dá)到剔除非法權(quán)力行使的目的。第二，現(xiàn)實(shí)中還存在少數(shù)權(quán)力，雖有法律法規(guī)上的依據(jù)，但已經(jīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全面深化改革的形勢(shì)明顯不相適應(yīng)，屬于即將廢除但因法律法規(guī)尚未修改而沒(méi)有被廢除的行政權(quán)力，對(duì)此，需要通過(guò)權(quán)力清單的方式對(duì)其行使進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗频取５谌?，一些法律法?guī)規(guī)章由于對(duì)權(quán)限劃分不清，長(zhǎng)期處于交叉、扯皮狀態(tài)，通過(guò)權(quán)力清單方式可以進(jìn)行確認(rèn)或重新配置，使之更為清晰、明確。

3.權(quán)力清單可能產(chǎn)生的法治價(jià)值：厘清權(quán)力邊界使權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化并促進(jìn)依法行政

權(quán)力清單通過(guò)對(duì)法律法規(guī)上所規(guī)定的行政權(quán)限的明確列舉，將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力限制在一定的范圍內(nèi)，這在法律上就厘清了政府與市場(chǎng)的關(guān)系——凡是在權(quán)力清單范圍內(nèi)的，政府可以管，而不在權(quán)力清單內(nèi)的，政府不應(yīng)該管；厘清了行政權(quán)與公民權(quán)利、社會(huì)權(quán)力的關(guān)系，行政權(quán)不可越過(guò)其范圍侵犯公民權(quán)利，亦不可擅越權(quán)限侵?jǐn)_社會(huì)權(quán)利。這實(shí)際上具有了將行政權(quán)關(guān)在籠子里從而達(dá)到對(duì)行政權(quán)的控制與規(guī)范的目的。同時(shí)，權(quán)力清單明確的權(quán)力也是責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須履行這些職責(zé)，不可怠于履行或選擇性履行。對(duì)于依職權(quán)的行政行為，行政機(jī)關(guān)必須及時(shí)做出；對(duì)于依申請(qǐng)的行政行為，相對(duì)人一旦申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)要及時(shí)作出答復(fù)等。這樣就形成了一個(gè)邏輯：行政機(jī)關(guān)必須在權(quán)力清單范圍行政，不可逾越權(quán)力界限；行政機(jī)關(guān)若在權(quán)力清單所列出的范圍就必須行政，不行政即失職瀆職，將承擔(dān)法律責(zé)任。此外，權(quán)力清單公之于眾以及行使程序的透明性，都將行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的行為置于陽(yáng)光之下，它“以打破行政權(quán)力運(yùn)作的封閉性和神秘化為宗旨，倡導(dǎo)開(kāi)放、透明的政務(wù)運(yùn)作模式，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，向公眾和社會(huì)開(kāi)放，增進(jìn)管理者與公眾的交流互動(dòng)，讓政府自覺(jué)接受人民和社會(huì)的監(jiān)督”[2]，防止政府不作為、遲作為、亂作為以及相互推諉扯皮等，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政?？梢?jiàn)，權(quán)力清單制度的推行可以作為促進(jìn)政府依法行政的突破口。

這里需要討論的問(wèn)題是：權(quán)力清單是唯一實(shí)施依據(jù)嗎？權(quán)力清單的實(shí)施能否適用“法無(wú)規(guī)定不可為”的法治原則？有人曾提出，為了實(shí)施權(quán)力清單，必須要明確權(quán)力在權(quán)力清單范圍內(nèi)運(yùn)行，權(quán)力清單范圍之外的權(quán)力一律不能行使。這里實(shí)際上涉及權(quán)力清單的性質(zhì)問(wèn)題。正如前述，權(quán)力清單只是對(duì)法律法規(guī)規(guī)章關(guān)于行政權(quán)限的梳理、列出，其本身并不是法律法規(guī)規(guī)章，以其作為權(quán)力行使的唯一依據(jù)，其法律依據(jù)何在？如果某行政機(jī)關(guān)出于種種原因，沒(méi)有將某一具有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的權(quán)力列入清單中且沒(méi)有被法制機(jī)構(gòu)審查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該權(quán)力就不能行使了？不行使就是一種瀆職，行使了也是合法的。因此，就權(quán)力清單現(xiàn)行情況看，人為地要求將權(quán)力清單作為權(quán)力行使的唯一依據(jù)且不允許清單之外的權(quán)力進(jìn)行行使，是沒(méi)有法理依據(jù)的。要分清權(quán)力清單之外的權(quán)力屬于何種情形，對(duì)于確實(shí)沒(méi)有法律依據(jù)的，要堅(jiān)決禁止行使。

二、權(quán)力清單制度的實(shí)證考察

（一）權(quán)力清單推行的現(xiàn)狀素描

1.權(quán)力清單制定的基本方式

以江蘇省為例。該省為推行權(quán)力清單制度，進(jìn)行全省動(dòng)員，專門下發(fā)文件，對(duì)政府權(quán)力清單的制定作了原則性要求。權(quán)力清單分為省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層次，分別由四個(gè)層次的政府來(lái)組織、領(lǐng)導(dǎo)具體的制定工作。其制定程序是：省級(jí)權(quán)力清單是由省政府各職能部門的權(quán)力清單構(gòu)成，先由各職能部門自己制定，然后匯總后報(bào)給省審改辦，審改辦進(jìn)行審查后再提交給同級(jí)政府常委會(huì)或全體會(huì)議確認(rèn)后，最后向社會(huì)公布。同樣，各設(shè)區(qū)市以及縣級(jí)政府的權(quán)力清單也是分別由市、縣各職能部門先拿出方案，由同級(jí)政府法制部門審核后再提交給政府會(huì)議討論通過(guò)、公布。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處也被要求適時(shí)開(kāi)展行政權(quán)力清理、推行權(quán)力清單制度①。這樣，權(quán)力清單基本上是各級(jí)政府單獨(dú)進(jìn)行，各搞各的，都是以同級(jí)政府為單位，制定本級(jí)政府的職能部門的權(quán)力清單。目前，江蘇省級(jí)政府及其各部門的權(quán)力清單正在公示、征求意見(jiàn)階段，各設(shè)區(qū)市、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)力清單也在陸續(xù)制定和公布之中。

2.權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)

以江蘇省省級(jí)政府權(quán)力清單為樣本，權(quán)力清單中分別列出了省發(fā)改委、教育廳等52個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力總數(shù)、省級(jí)行使的權(quán)力、屬地管理的權(quán)力；各部門共有行政權(quán)力事項(xiàng)5647項(xiàng)（不含地震局21項(xiàng)、氣象局78項(xiàng)及保密事項(xiàng)），其中省屬權(quán)力為1375項(xiàng)，屬地管理權(quán)力為4272項(xiàng)，省屬權(quán)力中常用權(quán)力有947項(xiàng)，3年以上未行使的權(quán)力有428項(xiàng)②。然后，按照行政審批（含行政許可、非行政許可審批）、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征用、其他行政權(quán)力等對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的10類具體行政行為，分別列出各職能部門的行政權(quán)限。對(duì)每項(xiàng)行政權(quán)力列出了權(quán)力編號(hào)、權(quán)力名稱、審批類別、審批部門、審核對(duì)象、設(shè)定依據(jù)等。例如，在“省環(huán)境保護(hù)廳行政許可清單”中，項(xiàng)目編碼是“0100087000”，項(xiàng)目名稱是“固體廢物跨省轉(zhuǎn)移許可”，審批類別是“行政許可”，審批部門是“省環(huán)境保護(hù)廳”，審批對(duì)象是“申報(bào)固體廢物跨省轉(zhuǎn)移的企業(yè)”，法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第23、59條。

（二）權(quán)力清單推行中存在的問(wèn)題透視

1.各地權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)差異大

權(quán)力清單到底應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具有什么樣的結(jié)構(gòu)，各地做法差異較大。安徽省級(jí)政府及其職能部門所公布的權(quán)力清單只有權(quán)力名稱和權(quán)力類型（即行政審批、行政處罰等的類型），連設(shè)定依據(jù)都沒(méi)有公布。但有些設(shè)區(qū)市的權(quán)力清單所包含的內(nèi)容較為齊全。例如，在安慶市公安局的權(quán)力清單中，就包含了權(quán)力事項(xiàng)名稱、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形、運(yùn)行流程圖、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等事項(xiàng)③。江蘇省級(jí)政府及其職能部門的權(quán)力清單普遍缺乏流程圖、裁量基準(zhǔn)、責(zé)任規(guī)定，只包含了權(quán)力編號(hào)、權(quán)力名稱、法律依據(jù)等要素；江蘇省的設(shè)區(qū)市政府及其職能部門權(quán)力清單則連編號(hào)都沒(méi)有，如常州只有權(quán)力名稱、設(shè)定依據(jù)和行使層級(jí)。浙江省級(jí)政府及其職能部門權(quán)力清單則比江蘇省權(quán)力清單多了詳細(xì)的流程圖，這更有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使和保護(hù)相對(duì)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)。山東省省級(jí)政府及其職能部門的權(quán)力清單則較為完善，由權(quán)力清單目錄、行政審批事項(xiàng)目錄、行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目清單、責(zé)任清單四大塊構(gòu)成；在權(quán)力清單的每項(xiàng)行政權(quán)力基本信息表中，包括了權(quán)力事項(xiàng)編碼、權(quán)力事項(xiàng)名稱、權(quán)力類別、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施依據(jù)內(nèi)容摘要、實(shí)施主體、實(shí)施對(duì)象、共同實(shí)施部門、法定時(shí)限、承諾時(shí)限、工作流程圖等④。

放眼全國(guó)其他地方，權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)內(nèi)容存在花樣繁多之景象：有的權(quán)力清單中包含了權(quán)力名稱、每項(xiàng)權(quán)力的法律依據(jù)、權(quán)力行使的流程圖、裁量幅度與基準(zhǔn)、責(zé)任規(guī)定等；大多權(quán)力清單只有前兩項(xiàng)，缺乏流程圖、裁量基準(zhǔn)以及責(zé)任規(guī)定；有的權(quán)力清單即使有后面的項(xiàng)，也往往過(guò)于簡(jiǎn)單，如有的權(quán)力清單雖然規(guī)定了流程圖，但缺乏時(shí)限的規(guī)定等。

2.權(quán)力名稱存在不簡(jiǎn)潔、不統(tǒng)一等問(wèn)題

在江蘇省常州市教育局行政處罰類權(quán)力清單中，有一項(xiàng)權(quán)力名稱為“民辦學(xué)校未按規(guī)定將出資人取得回報(bào)比例的決定和向社會(huì)公布的與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料、財(cái)務(wù)狀況報(bào)審批機(jī)關(guān)備案，或者向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)備案的材料不真實(shí)的處罰”，不但難以準(zhǔn)確地表達(dá)該類權(quán)力的含義，而且因?yàn)樘L(zhǎng)很難記憶，也很難交流。這樣冗長(zhǎng)的名稱在江浙皖魯四省權(quán)力清單中比比皆是。另外，同樣的權(quán)力名稱在不少地方卻有較大差別，難以進(jìn)行比較（參見(jiàn)表1）。從表1可以看出，同是省級(jí)發(fā)改委的行政許可權(quán)，江蘇省、浙江省、安徽省、山東省不僅在權(quán)力的數(shù)量上有差異，而且從名稱上也很難看出其相似性。權(quán)力名稱上的差異，帶來(lái)了交流上的不便，也給本省公民到外省后相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)諸多不便。

3.同一類型行政機(jī)關(guān)在不同地區(qū)權(quán)限有較大差異

仍以江浙皖魯四省的發(fā)改委清單中的權(quán)力為例，同是發(fā)展與改革委員會(huì)，江蘇省的發(fā)改委共有權(quán)力23項(xiàng)，其中有行政許可權(quán)4項(xiàng)、行政處罰權(quán)1項(xiàng)、行政確認(rèn)權(quán)5項(xiàng)、其他權(quán)力13項(xiàng)⑤；而浙江省的發(fā)改委共有權(quán)力50項(xiàng)，其中有行政許可權(quán)4項(xiàng)、行政處罰權(quán)25項(xiàng)、行政確認(rèn)權(quán)5項(xiàng)、其他權(quán)力16項(xiàng)⑥；安徽省的發(fā)改委共有權(quán)力28項(xiàng)，其中有行政審批權(quán)3項(xiàng)、行政處罰權(quán)8項(xiàng)、行政確認(rèn)權(quán)4項(xiàng)、行政規(guī)劃?rùn)?quán)2項(xiàng)、其他權(quán)力11項(xiàng)⑦；山東省發(fā)改委共有權(quán)力34項(xiàng)，其中有行政審判權(quán)5項(xiàng)、行政確認(rèn)權(quán)2項(xiàng)、行政處罰權(quán)3項(xiàng)、行政監(jiān)督權(quán)4項(xiàng)、其他權(quán)力20項(xiàng)⑧。同樣，在一個(gè)省內(nèi)，不同地區(qū)的同一級(jí)別政府職能部門的權(quán)力數(shù)量也有差別。以江蘇省連云港市和常州市國(guó)土資源局的權(quán)力清單為例，連云港國(guó)土局的權(quán)力清單顯示，常用權(quán)力有123項(xiàng)，非常用權(quán)力有2項(xiàng)，共計(jì)125項(xiàng)；而常州市國(guó)土局的權(quán)力清單顯示，常用權(quán)力有42項(xiàng)，非常用權(quán)力有103項(xiàng)，共計(jì)145項(xiàng)。這里既有統(tǒng)計(jì)方法上的差別，也不排除有統(tǒng)計(jì)上的遺漏。但不管哪種原因，導(dǎo)致這樣的差異是不應(yīng)該也是不允許的，這將加劇權(quán)力清單的混亂，形成“剪不斷、理還亂”的局面，造成同級(jí)行政機(jī)關(guān)在不同地方的權(quán)限不均衡現(xiàn)象。

4.對(duì)某些權(quán)力的處理有違法之嫌

有些地方在權(quán)力清單推行過(guò)程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行了必要處理，除取消沒(méi)有法律依據(jù)的權(quán)力外，還對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行了轉(zhuǎn)移、下放、限制等處理。例如，將行規(guī)行約、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定等行政權(quán)力轉(zhuǎn)移給了行業(yè)組織，將某些行政權(quán)力下放給了基層行政機(jī)關(guān)。雖然有利于管理，但與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定有出入。特別是有些地方還對(duì)雖有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)但“不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、一時(shí)難以通過(guò)修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行調(diào)整或取消的行政權(quán)力，以及日常管理中很少使用的行政權(quán)力”進(jìn)行限制，這種做法的出發(fā)點(diǎn)雖好，但違法之嫌是顯而易見(jiàn)的。還有的地方權(quán)力清單將上級(jí)機(jī)關(guān)的紅頭文件作為權(quán)力的部分來(lái)源。例如，浙江省發(fā)改委的“外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)”的權(quán)力，其依據(jù)之一是省政府辦公廳頒發(fā)的《浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案暫行辦法》（浙政辦發(fā)〔2005〕73號(hào)），這種權(quán)力來(lái)源是值得商榷的。

5.權(quán)力清單的質(zhì)量良莠不齊

權(quán)力清單制度的推行對(duì)行政機(jī)關(guān)而言畢竟是一種自我約束，特別是還將剔除其某些法外的權(quán)力，因此一些行政機(jī)關(guān)對(duì)此并不熱心，不愿參加或參加的積極性不高是較為普遍的現(xiàn)象。特別是當(dāng)前在權(quán)力清單制定過(guò)程中，各省搞各省的，各市搞各市的，各縣搞各縣的，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也自己搞，大有“全民大煉鋼”之景象。由于缺乏整體設(shè)計(jì)，質(zhì)量的高低完全取決于政府各職能部門的認(rèn)知程度、態(tài)度以及相關(guān)人員的水平。在筆者的調(diào)研中，審核部門普遍反映：在權(quán)力清單制定過(guò)程中，有的單位從領(lǐng)導(dǎo)到具體工作人員，對(duì)此認(rèn)識(shí)不足；不能積極配合，簡(jiǎn)單羅列幾個(gè)條文了事，沒(méi)有對(duì)本領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力進(jìn)行全面清理，沒(méi)有對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行全面梳理，出現(xiàn)了草草了事的不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象；由此造成各職能部門的權(quán)力清單質(zhì)量?jī)?yōu)劣不等，表面上看紅紅火火，實(shí)質(zhì)上亂作一團(tuán)。事實(shí)上，對(duì)行政權(quán)力以及相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)章的了解和理解，相關(guān)行政機(jī)關(guān)更為專業(yè)，而由于其不負(fù)責(zé)的態(tài)度和做法，政府法制部門也往往難以發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，或即使發(fā)現(xiàn)了也難以代勞，給權(quán)力清單的制定與推行帶來(lái)了不少困難。

6.權(quán)力清單的實(shí)施平臺(tái)處于各自為政狀態(tài)

權(quán)力清單制度的推行離不開(kāi)電子信息平臺(tái)，但目前各級(jí)政府平臺(tái)間甚至同一級(jí)政府職能部門間的電子信息平臺(tái)都各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息系統(tǒng)碎片化，相互不能實(shí)現(xiàn)資源共享，信息使用效率不高。更有一些行政機(jī)關(guān)的信息平臺(tái)建設(shè)非常滯后，嚴(yán)重影響了權(quán)力清單制度的有效推行。

江浙皖魯屬于在全國(guó)權(quán)力清單方面做得較好的省份，其推行力度較大。而放眼全國(guó)，推行的形勢(shì)不容樂(lè)觀，推行的進(jìn)度差異較大：有的地方早就開(kāi)始了權(quán)力清單制度推行工作，有的地方正在進(jìn)行之中，有的地方則至今未有動(dòng)靜；不僅全國(guó)各省份進(jìn)度不等，同一省份的各市縣進(jìn)度也不等，甚至同一地方政府職能部門的進(jìn)度也有較大差異；往往是中央熱情滿滿，地方行動(dòng)遲緩，甚至當(dāng)被要求報(bào)送權(quán)力清單時(shí)，有的部門竟然以清水衙門為由拒絕配合。其主要原因在于，對(duì)權(quán)力清單制度的推行，目前還停留在倡導(dǎo)性的階段，沒(méi)有具有強(qiáng)制力的法律法規(guī)的嚴(yán)格要求，是否推行完全取決于行政機(jī)關(guān)的自覺(jué)和主動(dòng)。

三、權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)

由于缺乏統(tǒng)一性要求，權(quán)力清單制度推行的動(dòng)力不足，使得不少地方行政機(jī)關(guān)怠于推行，難以達(dá)到權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)的初衷。對(duì)于權(quán)力清單，是否提倡各地自創(chuàng)特色？本人認(rèn)為，權(quán)力清單是建立法治政府的一種推動(dòng)手段，讓各地自己來(lái)做必然造成法治的碎片化特點(diǎn)。權(quán)力清單制度在推行的初始階段可以進(jìn)行試點(diǎn)，但試點(diǎn)的時(shí)間與空間應(yīng)當(dāng)有所限制；而當(dāng)全面推行時(shí)，就不能再由各地自行其是，必須從頂層進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

（一）權(quán)力清單制度的推行要與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的廢改行為相結(jié)合

權(quán)力清單的依據(jù)是現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章，如果依據(jù)本身存在過(guò)時(shí)、相互矛盾等問(wèn)題，就難以制定出優(yōu)質(zhì)的權(quán)力清單。例如，山東省的權(quán)力清單中有一份名為“山東省省級(jí)取消下放權(quán)力事項(xiàng)目錄”，里面有許多要取消或下放的權(quán)力，都涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問(wèn)題。其中對(duì)該省教育廳“中外合作辦學(xué)項(xiàng)目發(fā)布虛假招生簡(jiǎn)章或者招生廣告，騙取錢財(cái)，擅自增加收費(fèi)項(xiàng)目或者提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，管理混亂，教育教學(xué)質(zhì)量低下，未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，對(duì)辦學(xué)結(jié)余進(jìn)行分配”進(jìn)行處罰并將該項(xiàng)目的權(quán)力下放到“設(shè)區(qū)的市主管部門”⑨，就涉及相關(guān)法律修改的問(wèn)題。如果不修法，則此規(guī)定就有違法之嫌

B10。為此，在全面推行權(quán)力清單之前，必須來(lái)一次徹底的法律文件清理工作，尤其是要對(duì)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，剔除過(guò)時(shí)或相互矛盾的內(nèi)容，以更有利于清理不合理的行政權(quán)力。

2015年初，國(guó)務(wù)院曾專門發(fā)文，要求“對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)以國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳名義印發(fā)的文件進(jìn)行全面清理”B11，對(duì)與法律法規(guī)相抵觸的、與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的、有損公民合法權(quán)益的文件進(jìn)行及時(shí)的廢改立。這是一項(xiàng)很好的舉措，也為權(quán)力清單制度的推行奠定了好的基礎(chǔ)。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)一些明顯有礙于權(quán)力清單推行的法律、命令進(jìn)行及時(shí)的處理，若修法的時(shí)機(jī)尚不成熟，至少要對(duì)一些過(guò)時(shí)或相互沖突的法律條款作限制性適用的決定，以解決權(quán)力清單法律依據(jù)的適應(yīng)性問(wèn)題；行政法規(guī)也要及時(shí)清理，對(duì)于與上述情形有相似問(wèn)題的行政法規(guī)，要及時(shí)進(jìn)行廢改立；此外，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行必要的清理，特別要對(duì)那些與投資、就業(yè)、創(chuàng)新以及與全面深化改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的廢改立。

（二）權(quán)力清單制度需要中央層面的統(tǒng)一推行

權(quán)力清單制定的基本原則是：能在上層完成的，盡量不要讓下級(jí)政府制定；確實(shí)屬于體現(xiàn)地方特色的才可以交給地方，且應(yīng)是高級(jí)別的地方政府。一般由中央一級(jí)從宏觀上進(jìn)行把握，省級(jí)進(jìn)行具體落實(shí)，而市級(jí)只是作為補(bǔ)充；不應(yīng)將權(quán)力清單的制定交給基層的縣鄉(xiāng)政府，否則就會(huì)出現(xiàn)混亂，偏離權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)的初衷。

1.國(guó)務(wù)院要對(duì)權(quán)力清單的推行進(jìn)行總動(dòng)員、總策劃

國(guó)務(wù)院要以行政命令的形式，要求各級(jí)政府及行政機(jī)關(guān)把推行權(quán)力清單作為深化政府改革的重要步驟，必須推行，否則將承擔(dān)行政責(zé)任。同時(shí)，設(shè)定一個(gè)推進(jìn)計(jì)劃、推進(jìn)步驟，并明確時(shí)間表，以此確保權(quán)力清單制度得到全面的推行。

2.對(duì)權(quán)力清單的內(nèi)容分類進(jìn)行制定

（1）對(duì)于屬于行政權(quán)力范圍和種類的，由中央一級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)一制定

法律、行政法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源，必須不折不扣地履行，不能因權(quán)力清單的制定而有任何遺漏或錯(cuò)誤的解釋，需中央一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一制定。為此，對(duì)于法律法規(guī)和部門規(guī)章明確規(guī)定的且屬于各級(jí)政府的權(quán)力，由國(guó)務(wù)院法制辦統(tǒng)一制定；屬于政府職能部門的權(quán)力，由各部委分別制定。這樣可以確保上下權(quán)力對(duì)應(yīng)與銜接，確保各級(jí)政府以及對(duì)應(yīng)的政府職能部門都擁有基本相同的權(quán)力和權(quán)限范圍，使法律行政法規(guī)以及部門規(guī)章所規(guī)定的行政權(quán)責(zé)得到全面實(shí)現(xiàn)。換言之，權(quán)力清單的內(nèi)容和范圍首先要體現(xiàn)出條狀的特點(diǎn)，其次才是塊狀的特點(diǎn)。中央一級(jí)在權(quán)力清單內(nèi)容上以權(quán)力的范圍、種類為主，并對(duì)各級(jí)權(quán)力的配置作指導(dǎo)性安排，以便地方再進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。

（2）對(duì)于上下級(jí)權(quán)力配置的具體實(shí)施以及責(zé)任規(guī)定由省級(jí)地方政府制定

在上述基礎(chǔ)上，對(duì)于法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定不明確或允許各地根據(jù)自己情況實(shí)施的屬于地方的權(quán)力，按照中央一級(jí)的指導(dǎo)原則，可由省級(jí)政府法制部門統(tǒng)一進(jìn)行厘清，對(duì)此類權(quán)力進(jìn)行整合、下放、轉(zhuǎn)移；對(duì)于體現(xiàn)地方特色的權(quán)力，可劃定具體范圍，交由相關(guān)地方根據(jù)本地的實(shí)際情況制定清單。通過(guò)分類制定，在確保相同行政機(jī)關(guān)行使相同權(quán)力的同時(shí)，又顧及法律規(guī)定的特殊情況和各地的差異性，也使得地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章中所規(guī)定的地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)。權(quán)力清單是對(duì)法律文件實(shí)施的強(qiáng)化，因此在權(quán)力清單問(wèn)題上，不能賦予各地方以所謂的自主權(quán)。省級(jí)政府及其職能部門還要對(duì)裁量基準(zhǔn)做出一定的安排：對(duì)于可以在省級(jí)層面上直接細(xì)化的，要制定全省性的裁量基準(zhǔn)；對(duì)具有市級(jí)以下特色的裁量基準(zhǔn)，要做出原則性指導(dǎo)意見(jiàn)，再由市級(jí)政府進(jìn)行細(xì)化，以確保裁量基準(zhǔn)科學(xué)、合理和公平、公正。

（3）對(duì)于流程圖以及具有基層特色的裁量基準(zhǔn)，由市級(jí)政府及其職能部門制定

市級(jí)政府及其職能部門根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況，制定每項(xiàng)權(quán)力行使的具體流程圖，并對(duì)具有本轄區(qū)特色的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。在權(quán)力清單制定的過(guò)程中，要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是要廣泛吸收相關(guān)領(lǐng)域尤其是法律專家的介入，由專家學(xué)者進(jìn)行論證、指導(dǎo)、把關(guān)，確保權(quán)力清單的范圍全覆蓋、無(wú)死角；二是權(quán)力清單的制定尤其是流程圖的制定要體現(xiàn)出以相對(duì)人為中心的清單思路，即以相對(duì)人能理解、便于相對(duì)人享受服務(wù)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式來(lái)制定權(quán)力清單。

3.權(quán)力清單的基本結(jié)構(gòu)要上下一致

權(quán)力清單的基本結(jié)構(gòu)應(yīng)包括以下五個(gè)方面。一是統(tǒng)一的權(quán)力編號(hào)。二是權(quán)力的名稱（如果有子項(xiàng)的權(quán)力，還要列出子權(quán)力的名稱）。對(duì)于權(quán)力的名稱，要像刑法每個(gè)罪都有固定的具體的簡(jiǎn)潔的罪名那樣，用簡(jiǎn)潔的、易記的、便于交流的概念對(duì)每項(xiàng)行政權(quán)的名稱進(jìn)行歸納，形成行政權(quán)力名稱體系，并且在全國(guó)各地統(tǒng)一使用，逐步形成約定俗成的行政權(quán)力俗語(yǔ)。三是每項(xiàng)權(quán)力的法律法規(guī)或規(guī)章依據(jù)。各部委對(duì)本領(lǐng)域中的各類行政權(quán)力分別列出其法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章的依據(jù)，而地方各級(jí)政府及其職能部門還可以再進(jìn)一步列出本省級(jí)、設(shè)區(qū)市的市級(jí)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章依據(jù)。四是權(quán)力運(yùn)行的流程圖?！傲鞒虉D的制定更重要，因?yàn)樾姓?quán)的行使是一個(gè)程序化的過(guò)程，必須規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序，包括行使的方式、步驟、順序和時(shí)限?！盵1]在強(qiáng)調(diào)行政程序的今天，流程圖就是具體權(quán)力行使的程序。五是責(zé)任規(guī)定。不按照權(quán)力清單和流程圖行使權(quán)力所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任：法律法規(guī)中有規(guī)定的，要列出責(zé)任的具體形式；沒(méi)有規(guī)定的，至少要規(guī)定行政責(zé)任，根據(jù)情況給予相應(yīng)的行政處分等。此外，對(duì)有些權(quán)力（如行政處罰權(quán)），還要列出處罰的種類、裁量的幅度與基準(zhǔn)等。

在上述工作的基礎(chǔ)上，要建立各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力庫(kù)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)出現(xiàn)新法的制定與舊法的廢改時(shí)，要及時(shí)將相關(guān)行政權(quán)力情況加、減或變更，使之與時(shí)俱進(jìn)。

（三）需要從頂層設(shè)計(jì)出對(duì)權(quán)力清單實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力清單雖好，但落實(shí)到位更重要。對(duì)權(quán)力清單實(shí)施的監(jiān)督也需要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不能任由各地自行其是。在全國(guó)制度統(tǒng)一設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)?shù)亟o地方留有一定空間。首先，要?jiǎng)?chuàng)新各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督方式?？刹扇〉姆绞接校阂皇敲鞔_各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)權(quán)力清單實(shí)施情況的定期專項(xiàng)檢查制度，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)積極落實(shí)權(quán)力清單內(nèi)容；二是接受行政相對(duì)人的投訴和控告，對(duì)沒(méi)有按照權(quán)力清單執(zhí)行的相關(guān)單位根據(jù)情形進(jìn)行相應(yīng)處理；三是定期主動(dòng)對(duì)接受過(guò)行政機(jī)關(guān)服務(wù)的行政相對(duì)人進(jìn)行調(diào)查，收集相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)力清單的情況，并對(duì)違反情形及時(shí)予以糾正。其次，要明確各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也應(yīng)對(duì)權(quán)力清單實(shí)施情況負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)人民政府職能部門出現(xiàn)的權(quán)力不行使、怠于行使或?yàn)E用、越權(quán)等情形，可以提出檢察建議，對(duì)明顯瀆職、濫用職權(quán)并造成損失的，要依法追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督正在各地開(kāi)展試點(diǎn)，可通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力清單制度推行與實(shí)施的監(jiān)督納入檢察監(jiān)督之中，并不斷進(jìn)行完善。最后，新時(shí)代的監(jiān)督要有新的特點(diǎn)和手段，要科學(xué)地設(shè)計(jì)權(quán)力清單實(shí)施的平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等方式讓群眾更方便地行使監(jiān)督權(quán)利。

（四）建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)

政府權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)公開(kāi)化、透明化，除涉及保密事項(xiàng)不能公開(kāi)的權(quán)力外，其余的都應(yīng)該在網(wǎng)上公開(kāi)并接受社會(huì)各界的監(jiān)督。在權(quán)力清單運(yùn)行過(guò)程中，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)電子運(yùn)行平臺(tái)的建設(shè)也同樣重要。一些地方在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)，已經(jīng)將加強(qiáng)權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)納入重要的議事日程，取得了不少成績(jī)B12。當(dāng)下，不僅要有地方的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)，更要在權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并對(duì)各地各行業(yè)的條狀、塊狀的運(yùn)行平臺(tái)進(jìn)行有效統(tǒng)籌。為此，國(guó)務(wù)院或至少是國(guó)務(wù)院各部委應(yīng)該將本系統(tǒng)權(quán)力清單的運(yùn)行平臺(tái)建立起來(lái)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)在橫向上覆蓋所有行業(yè)部門、縱向上聯(lián)通各級(jí)政府的全國(guó)性平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括權(quán)力清單庫(kù)、網(wǎng)上運(yùn)行辦事平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)、監(jiān)督平臺(tái)、監(jiān)察平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)資源信息共享、便于監(jiān)督、有利服務(wù)的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)。

注釋：

①詳見(jiàn)《省政府辦公廳關(guān)于全面清理行政權(quán)力建立權(quán)力清單管理制度的通知》，http：∥

www.jiangsu.gov.cn/jsgov/tj/bgt/201410/t20141022_458339.html，2015年9月10日。

②詳見(jiàn)江蘇省政府部門行政權(quán)力事項(xiàng)匯總清單，http：∥www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action，2015年9月10日。

③詳見(jiàn)安慶市公安局權(quán)力清單和責(zé)任清單，http：∥aqxxgk.anqing.gov.cn/show.php？id=355649，2015年9月10日。

④詳見(jiàn)http：∥www.shandong.gov.cn/col/col1680/index.html，2015年9月10日。

⑤詳見(jiàn)http：∥www.jssbb.gov.cn/xzql/bmxzsplist.action？subject_id=579&infoid=402885f1491c1817014963f2b8860006，2015年9月10日。

⑥詳見(jiàn)http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html，2015年9月10日。

⑦詳見(jiàn)“安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省省級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄的通知”，http：//www.ahjgbzw.gov.cn/include/web_content.php？id=98236，2015年9月10日。

⑧詳見(jiàn)山東省省級(jí)行政權(quán)力清單，http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp，2015年9月10日。

⑨詳見(jiàn)山東省省級(jí)取消下放權(quán)力事項(xiàng)目錄，http：//www.shandong.gov.cn/module/download/downfile.jsp？classid=0&filename=1412301832003958843.pdf，2015年9月10日。

B10按照《中外合作辦學(xué)條例》（國(guó)務(wù)院令第372 號(hào)）第八條第二款的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)中外合作辦學(xué)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)行政部門在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)的中外合作辦學(xué)工作?！?/p>

B11詳見(jiàn)“國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展文件清理工作深入推進(jìn)依法行政簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合”，http：//news.xinhuanet.com/politics/201503/31/c_1114826868.htm，2015年9月10日。

B12詳見(jiàn)“安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)工作方案的通知”，http：//xxgk.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/731/2015/1/9/642831204252.html，2015年9月10日。

參考文獻(xiàn)：

[1]王春業(yè).論地方行政權(quán)力清單制度及其法制化[J].政法論叢，2014，（6）.

[2]楊偉東.行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)[J].中國(guó)法律，2014，（1）.

[責(zé)任編輯：張英秀]