丁黎黎，鄭海紅

(1.山東科技大學 經(jīng)濟管理學院，山東 青島 266590；2.中國海洋大學 經(jīng)濟學院，山東 青島 266100)

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我國海域使用權(quán)的市場化管理

丁黎黎1,2，鄭海紅1

(1.山東科技大學 經(jīng)濟管理學院，山東 青島 266590；2.中國海洋大學 經(jīng)濟學院，山東 青島 266100)

摘要：隨著海洋經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中所占比例的增加，海洋資源綜合管理的重視度也逐年增強。在總結(jié)現(xiàn)有文獻的基礎(chǔ)上，對海域使用權(quán)的現(xiàn)行市場化運作情況、海域使用權(quán)市場交易方式進行了分析，對現(xiàn)存不足之處總結(jié)分析，并展望了未來海域使用權(quán)市場化管理的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán)；合理使用制度；版權(quán)；市場化管理

《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱“海域使用管理法”)于2001年由中華人民共和國第九屆全國人大會常務委員會第二十四次會議通過。自此法律實施起，我國沿海各省也相繼頒布省級、縣級的海域使用權(quán)管理辦法。隨后，2007年，國家海洋局制定的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》正式頒布實施?！段餀?quán)法》于2007年3月16日由全國人大通過，在立法上明確了海域使用權(quán)物權(quán)的性質(zhì)和地位。海域使用權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的陸續(xù)頒布實施，更加凸顯了海域使用權(quán)的重要性及國家對海域使用的重視程度。在我國海域資源管理過程中，海域資源管理的基礎(chǔ)是法律法規(guī)，海域資源管理的手段是市場化資源配置，兩者相輔相成才能形成良好的海域資本化管理制度。因此，在我國現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，如何通過市場化手段實現(xiàn)海域資源的優(yōu)化配置已變成迫切需要解決的問題。

目前，現(xiàn)有文獻多注重對海域使用權(quán)某一方面的研究。如：楊潮聲(2011)[1]，賈愛玲和何健(2011)[2]，費宏達(2014)[3]等均側(cè)重從法學的角度對海域使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)進行了解析；欒維新和李佩瑾(2008)[4]，鐘太洋和黃賢金(2014)[5]等主要對海域使用權(quán)的分類定級進行了研究；王滿和鄭鵬(2013)[6]，王文俊等(2015)[7]等對海域價格的評估進行相應的研究；湯建鳴和李榮軍(2010)[8]，汪磊和黃碩琳(2010)[9]362，趙科學(2012)[10]，丁黎黎等(2014)[11]等主要對海域使用權(quán)的市場交易方式的選擇進行了研究。越來越多的學者關(guān)注海洋經(jīng)濟的發(fā)展，海域使用權(quán)成是海洋經(jīng)濟的必經(jīng)之路，但是并沒有學者對海域使用權(quán)市場化管理的發(fā)展演變過程進行整體研究，為了后續(xù)研究者更加了解我國海域使用權(quán)市場化管理的發(fā)展演變過程，也為了使海洋經(jīng)濟為我國國民經(jīng)濟的提升有更大的幫助，本文對海域使用權(quán)的市場化發(fā)展演變過程進行了綜述，以期為后續(xù)研究者提供借鑒。

一、海域使用權(quán)的市場化現(xiàn)狀

(一)海域使用權(quán)的確權(quán)現(xiàn)狀

2002年海域使用管理法的實施為中國海域使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定提供了法律依據(jù)，也為中國海域使用權(quán)的市場化創(chuàng)造了法律條件。自2002年以來中國的海域市場開始發(fā)展，但處于發(fā)展初期，存在制度缺失，對海域使用權(quán)的確權(quán)數(shù)量記錄不足，導致數(shù)據(jù)缺失。為明晰我國海域使用權(quán)確權(quán)現(xiàn)狀，現(xiàn)對2005-2012年的海域使用權(quán)確權(quán)現(xiàn)狀進行收集整理，見表1、圖1。

表1　2005—2012年招拍確權(quán)的海域面積

在我國海域使用權(quán)市場化定價過程中，從靜態(tài)和動態(tài)定價分類視角，提出了招標和拍賣兩種定價方式。通過觀察表1可知，我國海域管理部門更傾向于招標定價方式。然而，表1中的海域使用金征收金額與兩種定價方式下的使用面積相除，我們會發(fā)現(xiàn)拍賣這種方式具有良好的動態(tài)價格發(fā)現(xiàn)功能，能夠為海域管理部門獲得更多的海域使用金。越來越多的沿海城市、縣域注意這種動態(tài)拍賣定價方式。由圖1可以看出，我國通過招標拍賣確權(quán)的海域使用面積在2005-2012年期間總體呈上升趨勢，表明國家對海洋經(jīng)濟的發(fā)展越來越重視，海域的市場化運營模式逐步發(fā)展；在2006年出現(xiàn)明顯拐點，原因是國家開始實施“十一五”規(guī)劃，提出建設(shè)環(huán)境節(jié)約、資源友好型社會，可見國家對海洋經(jīng)濟的發(fā)展不僅要求量的提高，更要求質(zhì)的發(fā)展，故在十一五期間(2006-2010)我國海域使用權(quán)確權(quán)面積波動較大，此外2008年的次貸危機也給海洋經(jīng)濟的發(fā)展帶來了沖擊，從而使得2008-2009年我國海域確權(quán)面積出現(xiàn)下降趨勢；自2010年之后海域使用權(quán)確權(quán)面積開始呈現(xiàn)上升趨勢，主要是因為“十二五”規(guī)劃明確提出推進海洋經(jīng)濟發(fā)展后，海洋經(jīng)濟得到相應發(fā)展，使得我國海域確權(quán)面積逐步上升。

圖1　2005—2012年我國海域確權(quán)面積的變化趨勢

(二)海域使用金征收現(xiàn)狀

2008年7月，國家海洋局針對《海域使用管理法》中的第五章和《財政部、國家海洋局關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》*財政部.國家海洋局關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知.財綜[2007]第10號中的相關(guān)條款，根據(jù)用海類型、海域級別等規(guī)定了海域使用金征收的標準以及海域使用金繳納的方式(一次繳納、分期繳納)等。為了更好地分析2002-2014年我國海域使用金征收的情況，現(xiàn)對我國沿海地區(qū)的海域使用金征收現(xiàn)狀進行列舉，見表2和圖2。

表2　沿海11省市海域使用金征收現(xiàn)狀(單位：萬元)

注：2003年和2008年海域使用金征收數(shù)據(jù)無記載，2002年、2004年和2005年上海市海域使用金征收數(shù)據(jù)無記載。

注：由于統(tǒng)計原因，2003年和2008年數(shù)據(jù)缺失。

在表2中，山東省、河北省、遼寧省、天津市、浙江省、福建省、廣東省的海域使用金征收金額較高，在2002-2014年期間均有海域使用權(quán)征收額突破10億元的年份；相比較而言，遼寧、天津、山東、浙江的海域使用金征收金額高于福建、河北、和廣東三省。從2006年開始才有上海海域使用金征收相關(guān)數(shù)據(jù)的記載，可見上海對海域使用權(quán)的開發(fā)較晚，故海域使用金征收金額較其他省市也偏低。廣西省地理位置較為偏僻，故海洋經(jīng)濟發(fā)展較慢，導致海域使用金征收金額偏低。由圖2可以看出，2002-2013年我國海域使用金征收總金額呈現(xiàn)上升趨勢。2002-2008年海域使用金征收總額較少，不超過40億元，2009年海域使用金征明顯增加，接近80億元，但是2008-2009年海域使用確權(quán)面積處于下降趨勢，初步斷定，海域使用金征收增長的原因是對海域環(huán)境污染治理收取相應費用，再者是單位海域面積評估價格的上漲等各方面原因，造成海域使用金征收總金額的增加。

二、海域使用權(quán)的市場化運作

通俗來講，市場指產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移的地方。海域使用權(quán)的市場與平常生活中商品的交換市場是不一樣的。海域使用權(quán)的市場化運作方式主要指一級海域使用權(quán)市場(以下簡稱“一級海域市場”)和二級海域使用權(quán)市場(以下簡稱“二級海域市場”)，其中一級海域市場指的是政府根據(jù)現(xiàn)有法律將其持有的海域有償轉(zhuǎn)讓給需求者而發(fā)生的交易關(guān)系，一級海域市場的取得方式有兩種：通過申請審批取得或是通過招、拍、掛取得海域使用權(quán)；二級海域市場指的是海域持有者在規(guī)定使用期限內(nèi)依法將海域使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)給其他人時而發(fā)生的交易關(guān)系，這種流轉(zhuǎn)也許會經(jīng)歷多個層次，在二級海域使用權(quán)市場上交易方式主要有依法有償轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。不論在哪個市場，尤其是一級招標拍賣市場，海域資源作為一種資源類商品，其本身價值的衡量均不能一概市場化。故我國政府對海域資源價值評估非常重視。這種價值的核算不僅能夠幫助國家構(gòu)建海域資源資本化管理中的資產(chǎn)負債表，而且可作為一級招標拍賣市場的保留價格核算標準。

(一)海域使用權(quán)的保留價格評估

目前國內(nèi)對海域使用權(quán)價格評估的研究較少，最早海域使用權(quán)價格的確定采用一口價方式。海洋經(jīng)濟不斷發(fā)展，海域使用權(quán)成為眾多學者關(guān)注的焦點，海域使用權(quán)價格的評估也日益正規(guī)化，開始出現(xiàn)評估海域使用價格的相關(guān)機構(gòu)。2013年《海域評估技術(shù)指引》由國家海洋局頒布實施，進一步完善了海域評估制度，確立了海域評估方法，健全了海域資源市場化配置機制。該指引規(guī)定了海域價格評估原則，對海域評估程序和方法進行了統(tǒng)一。為建立海域有償使用制度和實現(xiàn)海域使用權(quán)市場化管理運作，國家建立如下的海域評估工作技術(shù)路線圖(見圖3)，此評估技術(shù)路線圖形像地闡釋了海域使用價格評估路徑。

圖3　全國海域評估工作技術(shù)路線圖

現(xiàn)在評估海域價格常用的方法主要有：成本法、市場比較法、收益法、價格基準系數(shù)修正法以及假設(shè)開發(fā)法。[12]不同的方法適用于評估不同的海域類型，使用該方法進行評估時需注意的問題如表3。人們普遍認為為了滿足某種需求而支付的最低價格即為市場價格。表3中海域使用權(quán)價格評估方法多從海域空間價值和海域資源利用的角度進行考慮，對海域使用權(quán)價格進行評估，較少考慮到所評估海域的生態(tài)系統(tǒng)服務和環(huán)境價值，抽象的海域生態(tài)系統(tǒng)服務和環(huán)境價值難以量化，但是可以將其價值通過一定的技術(shù)手段(如非市場價值評估等方法)轉(zhuǎn)化為可以量化的經(jīng)濟價值，建立更加完善的海域使用價格評估體系。非市場價值評估理論最早起源于20世紀60年代的“環(huán)境革命”，經(jīng)濟學家開始重新考慮環(huán)境因素在生產(chǎn)率模型中的應用，以及對社會福利水平的影響，并有相關(guān)學者首次將生產(chǎn)系統(tǒng)服務(廢物分解)引入生產(chǎn)率模型，將通過生態(tài)系統(tǒng)服務而產(chǎn)生的效益通過貨幣的形式進行展現(xiàn)，進而促使生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)生的非市場效益可以與實物產(chǎn)品產(chǎn)生的經(jīng)濟效益或所需成本來比較。在已有文獻的基礎(chǔ)上，日后可建立對海域使用權(quán)更完善的評估體系，即不僅要考慮海域空間價值、海域資源利用程度，還要考慮海域生態(tài)系統(tǒng)服務功能和海域的環(huán)境價值。

表3　海域價格評估方法的區(qū)別

(二)海域使用權(quán)的一級市場化運作

一級海域市場指的是政府依法將其持有的海域有償轉(zhuǎn)讓給需求者而發(fā)生的交易關(guān)系，在一定時間內(nèi)，一級海域市場將會是不完全交易的市場方式。[13]其交易方式主要有兩種：通過申請審批方式取得和通過招標、拍賣、掛牌方式取得海域使用權(quán)。現(xiàn)有海域使用權(quán)的一級市場主要以海域使用權(quán)的招投標、拍賣和協(xié)議出讓方式為主，這三種海域資源配置的模式各有利弊，適用于不同的海域類型。伴隨著一級海域市場的改革，出現(xiàn)了掛牌出讓方式，這一出讓方式是近幾年開始采用的，其擁有招拍兩種出讓方式的優(yōu)點，對參與掛牌出讓交易的受讓人提出一定要求的同時，也把期限截止時出現(xiàn)的最高出價者定為海域使用權(quán)的受讓人。

協(xié)議出讓是早期國家出讓海域使用權(quán)廣泛使用的一種方式，指的是國家授權(quán)的海域管理部門或政府作為出讓人(方)同選定的受讓人(方)協(xié)商用海的條件和價格，達成一致協(xié)議，繼而簽署海域使用權(quán)的出讓合同。[14]這種出讓方式在海域資源配置市場化程度稍低時被廣泛使用；招標、投標的出讓方式指的是政府或其相關(guān)部門有了對某海域明確的未來規(guī)劃或開發(fā)意圖，之后在市場中尋找能夠使國家的開發(fā)意圖或規(guī)劃得以實現(xiàn)的人或企業(yè)而采用的一種出讓方式。[9]招標、投標為不完全的競爭方式，能激勵投標者積極研究用海方案，而且也給出讓方留下一定的可選擇范圍；拍賣海域使用權(quán)指的是政府或其相關(guān)部門擁有了對某海域的明確規(guī)劃之后，在規(guī)定時間和地點，組織滿足拍賣條件且有此意愿的受讓人到達指定地點，公開叫價競拍需出讓的海域，最后以“出價最高人得”的準則來確定受讓人。[9]361拍賣對于開發(fā)利用靈活性較大的海域產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)比較適合。

目前我國已確權(quán)的海域的主要用于工業(yè)用海、漁業(yè)用海、旅游娛樂用海、交通運輸用海、海底工程用海、排污傾倒用海、造地工程用海和特殊用海等。2005-2012年我國通過招拍掛確權(quán)的海域用途分布見表4。

表4　2005-2012年我國通過招拍掛確權(quán)的主要用海類型(單位：面積/公頃)

我國海域使用權(quán)的交易數(shù)量總體雖呈現(xiàn)增長趨勢，但海域使用管理法中并未明確規(guī)定可交易的海域。從表4海域使用權(quán)交易的情況來看，早期可交易的海域使用權(quán)主要集中在漁業(yè)用海，以2011年為例，全國通過海域使用權(quán)招標拍賣形式，確權(quán)漁業(yè)養(yǎng)殖用海74本(其中招標23本，拍賣51本)，面積19 111.980 2公頃，海域使用金1 262.812 7萬元，全國通過海域使用權(quán)招標拍賣形式確權(quán)的所有類型的用海79本(其中招標28本，拍賣51本)，面積19 132.200 2公頃，海域使用金11 217.592 7萬元，使用招標形式出讓的漁業(yè)用海面積約占全國海域招標拍賣出讓面積的99%。近幾年，非漁業(yè)用海開始逐步進入海域使用權(quán)交易市場。據(jù)分析，出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因主要有兩點：一是某些用海類型與國家和人民的切身利益息息相關(guān)，不能進入海域使用權(quán)交易市場；二是現(xiàn)在對于市場的交易方式、以及海域用途必須經(jīng)過政府或其他海域管理部門同意，海域使用權(quán)持有者的自主性不強。

(三)海域使用權(quán)的二級市場化運作

二級海域市場指的是海域持有者在規(guī)定使用期限內(nèi)依法將海域使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)給其他人時而發(fā)生的交易關(guān)系，這種流轉(zhuǎn)也許會經(jīng)歷多個層次。而且這種流轉(zhuǎn)，不管經(jīng)過幾次，只要發(fā)生在使用海域者中，都在二級海域市場范圍內(nèi)。二級海域市場中，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的理念，海域使用者能夠依法有償出租或抵押或轉(zhuǎn)讓海域使用權(quán)。雙方當事人可自主協(xié)商海域轉(zhuǎn)讓的租金數(shù)額、流轉(zhuǎn)形式以及面積等。國家僅負責監(jiān)督控制海域使用的方向，以及增值費的收取和相關(guān)登記手續(xù)的辦理等。限于篇幅，本文從2005年至2016年中選取了6個年份的海域使用權(quán)二級市場化運作現(xiàn)狀進行列舉，如表5。

表5　我國海域使用權(quán)二級市場轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)移抵押交易現(xiàn)狀

由表5可以看出，近年來我國海域使用權(quán)在二級交易市場中的海域面積整體呈上升趨勢，但是二級海域使用權(quán)市場的發(fā)展仍處于初級階段。《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第37條至第43條規(guī)定了海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的具體規(guī)定及實施條件。而且，我國沿海地區(qū)積極探索，并不斷完善二級海域市場的發(fā)展，陸續(xù)頒布實施了一系列地方性法規(guī)，規(guī)定了海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度。截止2016年，研究我國二級海域市場實踐與理論的仍很匱乏。

我國海域使用權(quán)二級市場的發(fā)展仍處于初級階段，現(xiàn)階段雖然海域確權(quán)面積逐年上升，但是在發(fā)展中存在眾多問題，如擅自改變海域使用方式；交易方式不正規(guī)，缺乏交易公共平臺；在未達到海域交易的條件下，擅自對海域進行交易等。針對以上問題，應實行統(tǒng)一管理，建立海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請審批制度，規(guī)范海域使用權(quán)二級市場交易行為，嚴格海域使用權(quán)評價評估制度等，進一步完善海域使用權(quán)二級市場。雖然目前相關(guān)法律對海域使用權(quán)二級市場進行了規(guī)定，但在法律執(zhí)行力不足的地區(qū)，以及存在法律缺失的地方，海域使用權(quán)二級市場運作機制仍需進一步完善；對于海域價格評估方面存在的問題，國家應鼓勵相關(guān)正規(guī)機構(gòu)的建立，加強對相關(guān)專業(yè)人員的培訓。

三、結(jié)論與展望

至今為止，我國海域使用權(quán)市場雖經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，但是仍存在不足之處，學者對海域使用權(quán)的研究也存在偏頗。由于海洋經(jīng)濟的不斷發(fā)展，海域使用權(quán)也成為關(guān)注的焦點，國家不斷出臺與海域使用權(quán)相關(guān)的政策規(guī)定，這些法律法規(guī)成了大多學者研究的焦點，而少有人涉及海域使用權(quán)市場體制發(fā)展現(xiàn)狀的研究。結(jié)合相關(guān)文獻與海域使用權(quán)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，可以得出如下結(jié)論：

1.海域使用權(quán)制度有待進一步完善。雖然2002年海域使用管理法得以頒布實施，之后我國沿海各地也陸續(xù)頒布與海域使用權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)，海域使用權(quán)持有者的利益逐漸受到法律的保護，但是現(xiàn)有法律條例，多從宏觀角度出發(fā)對海域使用權(quán)持有者的利益進行維護，對具體實施方案、方式等具體操作實踐程序等有待作出進一步的細化規(guī)定。

2.海域使用權(quán)價格的評估有待深入研究。對海域使用權(quán)的評估在我國起步較晚，現(xiàn)有的方法主要以美國、英國等海洋經(jīng)濟較發(fā)達的國家為參考或是借鑒比較成熟的土地、礦產(chǎn)等使用權(quán)價格的評估理論與方法，如成本法、收益法等，基本沒考慮海域使用投資項目的價值不確定性、不可逆性和可延遲性等常見因素對使用權(quán)價格的影響。為了更科學、準確地對海域使用權(quán)的價格進行評估，應綜合考慮各種常見因素，建立適合海域使用權(quán)價格評估的模型。

3.海域使用權(quán)市場化管理需進一步強化。目前市場中海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式已實現(xiàn)多樣化，但是在何種情況下使用何種出讓方式，以及完善出讓方式的具體細節(jié)尚未成形。盡管目前海域使用權(quán)出讓的案例較多，但是可查證的卻屈指可數(shù)。在日后海域使用權(quán)市場中，應對每一宗海域使用權(quán)出讓的實例詳細記錄，做到有證可查，這不僅保證我國海域資源的有效合理利用，也能在一定程度上保證海域使用權(quán)所得者的合法權(quán)益。

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(責任編輯：魏霄)

收稿日期：2016-05-12

基金項目：國家自然科學基金面上項目(71471105；71371111);教育部人文社科規(guī)劃項目(14YJA630007)

作者簡介：丁黎黎(1978—)，女，山東五蓮人，山東科技大學經(jīng)濟管理學院副教授，博士，碩士生導師.

中圖分類號：D923.41;G434

文獻標識碼：A

文章編號：1008-7699(2016)04-0067-08

Market Management of Marine Usage Right in China

DING Lili1,2,ZHENG Haihong1

(1.SchoolofEconomicsandManagement,ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590,China;2.SchoolofEconomics,OceanUniversityofChina,Qingdao266100,China)

Abstract:With the increase of marine economy in the proportion of the national economy,the importance of the development of oceanic economy has begun to be strengthened,and the relevant marine economy laws and regulations have successively been promulgated and implemented,so more and more scholars pay attention to the development of marine economy.In order to develop the marine economy reasonably and smoothly,it is essential to research on the development of the marine usage right.On the basis of summarizing the existing literature of marine usage right operation condition,it analyzed,by using power market mode,the existing deficiencies and prospected the future of marine usage right and its development direction of market management.

Key words:marine usage right;market mechanism;primary market;the secondary market