曾祥華

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

?

較大的市立法評(píng)估制度研究

曾祥華

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

摘要：較大的市立法評(píng)估有立法前評(píng)估和立法后評(píng)估。目前大多數(shù)地方注重立法后評(píng)估，但是，立法前評(píng)估有利于減少立法成本、提高立法效益。國(guó)家機(jī)構(gòu)在保證主體的法定性、權(quán)威性方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是，在評(píng)估結(jié)論的公正性、獨(dú)立性、超脫性以及民主性方面卻難以保證。第三方立法評(píng)估機(jī)構(gòu)具有利益超脫性，更加容易擺脫立法腐敗，更加具有獨(dú)立性、公正性，但并非完美無(wú)缺。立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為立法前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，兩者既有交叉，也有不同。

關(guān)鍵詞：較大的市；立法評(píng)估；評(píng)估分類；評(píng)估主體；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

一、較大的市立法評(píng)估的分類

“較大的市”的概念有狹義和廣義兩種。狹義的“較大的市”是指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。廣義的“較大的市”是根據(jù)原《立法法》的規(guī)定，除狹義的較大的市以外，還包括省級(jí)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。本文主要在廣義上使用“較大的市”一詞，但是，由于《立法法》修訂之后，其他設(shè)區(qū)的市經(jīng)所屬省級(jí)人大批準(zhǔn)也可獲得立法權(quán)，所以本文可能會(huì)涉及到其他設(shè)區(qū)的市。

立法評(píng)估是指立法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章實(shí)施機(jī)構(gòu)或者受委托的第三方對(duì)法律法規(guī)規(guī)章制定的必要性、可行性、立法質(zhì)量、實(shí)施效果、存在問(wèn)題等進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的活動(dòng)。從評(píng)估的時(shí)間看，立法評(píng)估有立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估(見圖1)。立法前評(píng)估主要是對(duì)立法的必要性和可行性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，其中包括對(duì)立法后社會(huì)效果的預(yù)測(cè)。立法中評(píng)估則側(cè)重立法的規(guī)范性、合法性、適應(yīng)性的分析評(píng)價(jià)。其實(shí)，立法中評(píng)估也發(fā)生在立法正式通過(guò)頒布之前，本質(zhì)上也屬于立法前評(píng)估。目前大多數(shù)較大的市的立法評(píng)估屬于立法后評(píng)估。像廣州市人大、深圳市人大、廈門市政府、蘇州市政府、寧波市政府、無(wú)錫市政府等都是進(jìn)行的立法后評(píng)估。但是，《本溪市人民政府規(guī)章立法評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《本溪辦法》”)的調(diào)整內(nèi)容同時(shí)包括立法建議評(píng)估(即立法前評(píng)估)和立法后評(píng)估。

蘇州市法制辦公室在《關(guān)于〈蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估辦法(草案)〉的起草說(shuō)明》中曾做過(guò)這樣的表述：“‘立法后評(píng)估’本是學(xué)理概念，包括人大立法和行政立法的后評(píng)估，地方政府規(guī)章的后評(píng)估屬于行政立法后評(píng)估?！掇k法》草案①這里的“《辦法》草案”即《蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估辦法(草案)》。所稱的規(guī)章立法后評(píng)估，是指規(guī)章實(shí)施后，根據(jù)其立法目的，按照法定程序，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施績(jī)效、存在問(wèn)題等進(jìn)行調(diào)查、分析、評(píng)價(jià)，提出繼續(xù)執(zhí)行、修改或者廢止等意見的制度。之所以采用‘立法后評(píng)估’的表述，一方面是相對(duì)于立法前的必要性、可行性以及成本效益分析等‘立法前評(píng)估’；另一方面，由于本《辦法》主要不是對(duì)規(guī)章執(zhí)行情況而是側(cè)重于對(duì)規(guī)章本身立法質(zhì)量的評(píng)估，這樣表述可以是《辦法》確立的制度與規(guī)章執(zhí)行情況報(bào)告制度相區(qū)分?！盵1]這個(gè)表述具有典型代表性。

隨著立法技術(shù)和觀念的推進(jìn)，國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的引入，立法前評(píng)估也逐步引起關(guān)注，部分地方進(jìn)行了嘗試。立法前評(píng)估有利于將立法質(zhì)量控制的關(guān)口前移，減少立法成本、提高立法效益，遏制不良立法、過(guò)度立法，防止立法資源的浪費(fèi)。立法前評(píng)估還通過(guò)提供備選方案，為決策者提供多項(xiàng)選擇，以便方案最優(yōu)化，包括不制定新法、修改舊法等。立法前評(píng)估涉及立法的合法性和協(xié)調(diào)性，即地方性法規(guī)與上位法是否沖突，地方規(guī)章是否有上位法的依據(jù)；地方立法是否與同級(jí)法規(guī)范相沖突。立法前評(píng)估預(yù)測(cè)立法對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平的影響，還通過(guò)定量分析的方法測(cè)算立法成本、立法的預(yù)期收益和有效性來(lái)解決地方立法的經(jīng)濟(jì)上的正當(dāng)性問(wèn)題?！侗鞠k法》第6條規(guī)定：“市政府各部門應(yīng)當(dāng)在每年11月30日前，向市政府法制部門提出立法建議項(xiàng)目申請(qǐng)，并提供立法建議項(xiàng)目的必要性評(píng)估和可行性評(píng)估報(bào)告。立法建議項(xiàng)目的必要性評(píng)估內(nèi)容，主要包括：(一)立法形式的必要性評(píng)估，即立法事項(xiàng)是否屬于應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以規(guī)范的范疇；(二)立法背景評(píng)估，即立法事項(xiàng)是否存在立法空白或者需要提高立法層次；(三)立法事項(xiàng)的重要性評(píng)估，即立法事項(xiàng)是否涉及普遍性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題或當(dāng)前行政管理和執(zhí)法工作中急需通過(guò)立法解決的突出問(wèn)題。立法建議項(xiàng)目的可行性評(píng)估內(nèi)容，主要包括：(一)立法建議是否符合法規(guī)體系框架的要求；(二)擬定立法實(shí)施后的積極效果預(yù)測(cè)；(三)擬定立法實(shí)施后的消極效果評(píng)價(jià)及其對(duì)策；(四)為有效執(zhí)行擬定立法需要解決的問(wèn)題；(五)立法成本效益分析?！钡?條規(guī)定：“市政府法制部門組織人大代表、政協(xié)委員、有關(guān)專家、管理相對(duì)人的代表和與實(shí)施規(guī)章有密切關(guān)系的企事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體對(duì)立法建議項(xiàng)目進(jìn)行論證，并根據(jù)論證意見形成評(píng)估結(jié)論。立法建議項(xiàng)目評(píng)估結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為是否納入立法計(jì)劃予以立項(xiàng)的重要依據(jù)?！币虼?，這里的立法前評(píng)估包括立法論證在內(nèi)，立法前評(píng)估是立法建議進(jìn)入立法計(jì)劃的必經(jīng)程序。

圖1　較大的市立法過(guò)程與處于不同階段的立法評(píng)估

有學(xué)者對(duì)立法評(píng)估進(jìn)行了其他分類：(一)按照立法后評(píng)估程序啟動(dòng)主體分類：1.國(guó)家或政府主導(dǎo)型；2.社會(huì)主導(dǎo)型；3.國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的模式。(二)按照立法后評(píng)估程序啟動(dòng)時(shí)間分類：按照立法評(píng)估程序啟動(dòng)的時(shí)間，可以分為“定期”和“不定期”評(píng)估兩種類型。[2]《廣州市人大常委會(huì)立法評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《廣州人大辦法》”)第7條規(guī)定：“地方性法規(guī)施行五年以內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次評(píng)估?！薄短K州市市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱“蘇州辦法”)第7條規(guī)定：“規(guī)章有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評(píng)估：(一)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及公民、法人或者其他組織切身利益的規(guī)章實(shí)施滿三年的，其他規(guī)章實(shí)施滿五年的；……”其中第一項(xiàng)就是定期評(píng)估，而其他情況往往進(jìn)行不定期評(píng)估。

二、立法評(píng)估的主體

立法評(píng)估的主體有較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府、人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、政府法制辦公室、法規(guī)規(guī)章制定(起草)機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)、協(xié)作機(jī)關(guān)、其他機(jī)構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)團(tuán)體(行業(yè)協(xié)會(huì))、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、專家、社會(huì)公眾等。這些主體發(fā)揮的作用不同，參與的程度有差別，根據(jù)他們各自的作用的性質(zhì)不同，可以將其劃分為三類：機(jī)關(guān)評(píng)估主體、第三方評(píng)估主體、參與評(píng)估主體。

(一)機(jī)關(guān)主體

機(jī)關(guān)評(píng)估主體的作用也不盡相同，有領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施、協(xié)助之別。較大的市的人大及其常委會(huì)是地方性法規(guī)評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督評(píng)估工作。在地方規(guī)章評(píng)估中，市政府發(fā)揮的作用與之類似。人大常委會(huì)和市政府都主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，它們有權(quán)決定是否進(jìn)行評(píng)估，但并不進(jìn)行具體評(píng)估工作。

立法評(píng)估的重要機(jī)構(gòu)是人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和政府法制辦公室，它們分別是地方性法規(guī)和地方規(guī)章評(píng)估的關(guān)鍵性部門，往往負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督有時(shí)也負(fù)責(zé)實(shí)施。有的城市如淄博市規(guī)定人大專門委員會(huì)也是立法評(píng)估的工作部門(立法評(píng)估工作機(jī)構(gòu))。即使在由其他機(jī)構(gòu)如法規(guī)規(guī)章實(shí)施機(jī)構(gòu)具體實(shí)施立法評(píng)估的情況下，法工委和法制辦也負(fù)有組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督立法評(píng)估的職責(zé)。

法規(guī)起草部門或?qū)嵤┎块T。無(wú)論是明確由法工委/法制辦還是由起草/實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)立法評(píng)估，起草機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)構(gòu)往往都進(jìn)行部分或者大部分立法評(píng)估工作。這是由中國(guó)立法的實(shí)際運(yùn)行體制決定的，較大的市的行政規(guī)章幾乎全部由行政機(jī)構(gòu)起草，地方性法規(guī)由行政機(jī)構(gòu)以外的組織或者人員起草的也相當(dāng)少。據(jù)筆者了解，無(wú)錫市的地方性法規(guī)幾乎全部由行政機(jī)構(gòu)起草初稿。所以地方立法的實(shí)施機(jī)構(gòu)與起草機(jī)構(gòu)往往是重合的。當(dāng)然在立法前評(píng)估中，立法評(píng)估的部門很可能同時(shí)就是起草部門，《本溪辦法》規(guī)定提出立法建議項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)在提出申請(qǐng)的同時(shí)提交立法建議項(xiàng)目的必要性和可行性評(píng)估報(bào)告。

其他機(jī)構(gòu)?！稄V州人大辦法》第5條規(guī)定：“市人大常委會(huì)其他工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位按照各自的工作職責(zé)，對(duì)立法后評(píng)估工作給予協(xié)助和配合。”《本溪辦法》第4條規(guī)定：“各行政機(jī)關(guān)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合做好立法評(píng)估工作?！薄短K州辦法》第5條規(guī)定：“與規(guī)章實(shí)施相關(guān)的各級(jí)人民政府、部門及其他單位應(yīng)當(dāng)參與規(guī)章立法后評(píng)估工作，并提供與規(guī)章立法后評(píng)估有關(guān)的材料和數(shù)據(jù)以及其他必要的支持?！边@些地方的辦法規(guī)定其他機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是協(xié)助和配合。但是，《廈門市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》第5條規(guī)定：“市政府法制部門認(rèn)為必要時(shí)，可以自行或者指定負(fù)責(zé)實(shí)施規(guī)章的行政主管部門之外的其他單位作為評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)?！边@里其他機(jī)構(gòu)就不再僅僅是配合的問(wèn)題，而是作為評(píng)估的實(shí)施機(jī)構(gòu)，這對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)為主體的立法評(píng)估也是一個(gè)創(chuàng)新。盡管進(jìn)行立法評(píng)估的機(jī)構(gòu)仍然是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，但是，由于不是立法實(shí)施機(jī)構(gòu)(實(shí)際上也可能不是起草機(jī)構(gòu))，因此具有一定的超脫性，可以保證相對(duì)公正。

有學(xué)者認(rèn)為，確立評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：“第一，評(píng)估主體資格的法定性。法定性是指評(píng)估主體的成員資格必須是由國(guó)家法律明確確定的。第二，評(píng)估主體的權(quán)威性。評(píng)估主體的權(quán)威性是指評(píng)估主體的評(píng)估結(jié)果具有法定的效力，能夠得到國(guó)家的認(rèn)可和社會(huì)公眾的接受。第三，評(píng)估主體構(gòu)成成員的多樣性與廣泛性。評(píng)估主體構(gòu)成成員的多樣性是指構(gòu)成評(píng)估主體的不僅包括評(píng)估活動(dòng)的實(shí)施者，而且包括評(píng)估活動(dòng)的參與者；不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員而且包括專家學(xué)者在內(nèi)的社會(huì)公眾。”[2]國(guó)家機(jī)構(gòu)作為立法評(píng)估主體，在保證主體的法定性、權(quán)威性方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是，在評(píng)估主體構(gòu)成的多樣性和廣泛性方面相對(duì)不足，需要改進(jìn)。國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法評(píng)估，尤其是實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，還具有了解情況、具有專業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢(shì)，但是，在評(píng)估結(jié)論的公正性、獨(dú)立性、超脫性以及民主性方面卻難以保證。按照自然正義原則，“任何人都不能做自己的法官?！比绻闪⒎ǖ闹贫C(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施評(píng)估，難免有自說(shuō)自話之嫌，評(píng)估結(jié)論可能出現(xiàn)偏私，難保公正。

(二)第三方主體

立法評(píng)估的第三方主體是指受立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)委托的國(guó)家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)組織、教學(xué)科研單位、專業(yè)機(jī)構(gòu)。第三方立法評(píng)估主體完成全部或者大部分具體評(píng)估工作，而不是僅僅參與部分調(diào)研、論證工作，后一種情況下，相關(guān)社會(huì)組織、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)組織等只是參與主體。

《廣州人大辦法》第23條規(guī)定：“法制工委可以將立法后評(píng)估的具體工作委托有關(guān)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等單位實(shí)施。受委托單位應(yīng)當(dāng)在委托范圍內(nèi)按照本辦法的要求開展評(píng)估工作，不得將評(píng)估工作轉(zhuǎn)委托給其他單位或者個(gè)人。”《蘇州辦法》第6條規(guī)定：“評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要，將規(guī)章立法后評(píng)估的有關(guān)事項(xiàng)委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等單位(以下統(tǒng)稱受委托評(píng)估單位)進(jìn)行?！币虼?，第三方主體不得將評(píng)估工作轉(zhuǎn)委托給他人。

第三方主體必須具備一定的條件，一些城市的“立法評(píng)估辦法”對(duì)此作出明確的規(guī)定，如《蘇州辦法》第6條規(guī)定：“受委托評(píng)估單位應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)熟悉被評(píng)估規(guī)章所依據(jù)的法律、法規(guī)和所涉及的行政管理事務(wù)；(二)具有三名以上熟練掌握規(guī)章立法后評(píng)估方法、技術(shù)的人員；(三)相關(guān)人員參與規(guī)章立法后評(píng)估的時(shí)間能夠得到保證；(四)具備開展規(guī)章立法后評(píng)估工作的必要設(shè)備、設(shè)施。”

第三方評(píng)估主體可以劃分為兩種類型：具有法人資格屬于民間組織的研究中心(研究所)；無(wú)法人資格的屬于高等院校、研究院所下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)(如研究基地、研究中心或研究所)。有學(xué)者認(rèn)為，兩者都應(yīng)具備一定的條件：(一)有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu);(二)有固定的住所;(三)有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員以及一定規(guī)模的會(huì)員組織或成員;(四)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源;(五)有自己的章程。[3]以此需要研究第三方立法評(píng)估機(jī)構(gòu)的名稱規(guī)范、組織規(guī)范、人員要求、經(jīng)費(fèi)渠道、章程內(nèi)容、責(zé)任方式等。而實(shí)際運(yùn)作中作為委托主體的國(guó)家機(jī)構(gòu)更關(guān)心第三方主體的人員狀況、技術(shù)水平、時(shí)間保證和設(shè)備設(shè)施。根據(jù)第三方構(gòu)成情況，第三方評(píng)估的主體模式主要有：高校專家評(píng)估模式、專業(yè)公司評(píng)估模式、社會(huì)代表評(píng)估模式。

在西方，瑞士發(fā)展了很多的評(píng)估途徑和形式，并且加強(qiáng)了評(píng)估的相對(duì)獨(dú)立性和更為專業(yè)化。日本的評(píng)估委員會(huì)逐步發(fā)展成為相對(duì)獨(dú)立的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)。韓國(guó)成功建立了比較完善的第三方獨(dú)立評(píng)估制度。學(xué)習(xí)借鑒其更廣泛的意義上的第三方、獨(dú)立性的核心理念、權(quán)威性、社會(huì)認(rèn)可度、更加有效的工作方法。同時(shí)，國(guó)外有關(guān)理論相對(duì)成熟。學(xué)者們比較關(guān)注第三方評(píng)估組織機(jī)構(gòu)類型多樣性、“公眾滿意度”、評(píng)估活動(dòng)的自律性、評(píng)估活動(dòng)民眾參與性、評(píng)估結(jié)果受到的重視度以及評(píng)估行為有法可依等問(wèn)題。美國(guó)的James Fallows(1996)指出，第三方評(píng)估的獨(dú)立性會(huì)受到影響，經(jīng)常面對(duì)遵循政府部門路線的壓力。Osborn D指出，應(yīng)始終貫徹以信息公開為原則，以保證獨(dú)立第三方能夠獲得真實(shí)、詳盡的信息。西方學(xué)者的研究成果可以為我們提供有益的借鑒，我們可以有辨別地加以吸收。

十八屆四中全會(huì)決定指出：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。”第三方參與立法評(píng)估，可以打破過(guò)去始終是政府部門“唱主角”的既有格局。然而，其路徑和利弊得失還需要認(rèn)真考量。立法評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)成為重點(diǎn)研究的課題。多數(shù)國(guó)家積極探索獨(dú)立第三方的立法評(píng)估主體制度。我國(guó)近些年才逐漸興起立法評(píng)估，相關(guān)制度有待設(shè)立與完善，其中有必要對(duì)獨(dú)立第三方評(píng)估主體制度進(jìn)行理論的探索。

第三方立法評(píng)估具有立法機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)評(píng)估所不具備的優(yōu)勢(shì)。第三方機(jī)構(gòu)具有利益超脫性，一般對(duì)立法所調(diào)整的利益沒(méi)有直接的關(guān)系，不可能從立法規(guī)定中獲取利益，不存在尋租的空間，相對(duì)來(lái)說(shuō)更加容易擺脫立法腐敗，更加具有獨(dú)立性、公正性。當(dāng)前立法起草部門利用起草過(guò)程滲入自己的部門利益，部門利益法制化現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重影響了立法的中立性、公正性，而第三方評(píng)估恰好能夠避免這些缺陷，比較好地保證評(píng)估的中立性、客觀性和公正性。其次，第三方來(lái)自民間，與公眾接觸較多，群眾對(duì)第三方的防范心理較弱，隔膜較少，在立法評(píng)估的過(guò)程中更容易進(jìn)行調(diào)研、座談、問(wèn)卷調(diào)查。因此，第三方評(píng)估更容易保證評(píng)估民意表達(dá)的暢通，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的民主性。再次，第三方評(píng)估更加保證評(píng)估的科學(xué)性。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)由專業(yè)人員組成，他們都是法學(xué)領(lǐng)域或者其他領(lǐng)域的專家，具備很高的專業(yè)水平和科學(xué)素養(yǎng)，長(zhǎng)期從事某個(gè)領(lǐng)域的研究，具有熟練的技能和深厚的理論基礎(chǔ)。因此第三方進(jìn)行評(píng)估，保證了評(píng)估的科學(xué)性。

但是，第三方立法評(píng)估并非完美無(wú)缺。首先，第三方評(píng)估不能必然避免立法腐敗，利益集團(tuán)游說(shuō)、尋租無(wú)孔不入，任何人都有被拉攏腐蝕的可能，專家也不例外，如果沒(méi)有有效的監(jiān)督和制約，任何權(quán)力都有可能導(dǎo)致腐敗。其次，第三方機(jī)構(gòu)專家尤其是高校、研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者不了解法律的執(zhí)行、實(shí)施、適用的實(shí)際過(guò)程，難免會(huì)犯過(guò)分理想化的毛病，也許會(huì)導(dǎo)致立法與社會(huì)實(shí)際脫節(jié)，缺乏可操作性，從而難以發(fā)揮立法應(yīng)有的作用，浪費(fèi)立法資源。再次，第三方立法評(píng)估機(jī)構(gòu)組成人員以法律專家為主，而當(dāng)今社會(huì)專業(yè)化程度越來(lái)越高，如果不能合理吸收立法事項(xiàng)所涉及的專業(yè)領(lǐng)域人員參與，立法評(píng)估的專業(yè)化和科學(xué)性也就無(wú)法保證。因此，第三方立法評(píng)估還需要制度化、法律化建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督，完善操作程序設(shè)計(jì)，全程實(shí)現(xiàn)公眾參與。

深入研究第三方立法評(píng)估，還需要探討立法評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇與委托手續(xù)的辦理：第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的選取原則、訂立委托協(xié)議、雙方的權(quán)利和義務(wù)；可否轉(zhuǎn)委托以及參與單位的條件；委托機(jī)關(guān)的責(zé)任；利益相關(guān)者的確定：確定利益相關(guān)者范圍的原則和標(biāo)準(zhǔn)；公眾參與方案的確定：根據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同，可以采取不同的公眾參與方式；評(píng)估方案的確定、調(diào)查研究的方式方法、分析評(píng)價(jià)的步驟、評(píng)估的簡(jiǎn)易程序；評(píng)估的一般內(nèi)容(標(biāo)準(zhǔn))與具體法規(guī)的特殊內(nèi)容等。

(三)參與主體

第三方評(píng)估主體本質(zhì)上也是立法評(píng)估的參與主體，但是，其評(píng)估具有特殊性，是深度、全程參與，不能與一般公眾參與等同。一般的公眾參與是指沒(méi)有收到立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)專門委托的情況各種程度上的參與。他們主動(dòng)地或者被動(dòng)地以書信、電話、電子郵件、參加座談、參與聽證、參與問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上論壇等多種途徑參與立法評(píng)估。

各地立法評(píng)估辦法都把公眾參與作為評(píng)估的基本原則，并作出具體規(guī)定，如《廣州人大辦法》第13條規(guī)定：“法制工委在制定評(píng)估指標(biāo)和評(píng)分表以后，應(yīng)當(dāng)組織開展下列評(píng)估活動(dòng)：(一)通過(guò)實(shí)地調(diào)研、召開座談會(huì)和專家論證會(huì)、書面發(fā)函等方式，征集市人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、法規(guī)的組織實(shí)施部門、其他相關(guān)政府部門和相關(guān)單位、區(qū)(縣級(jí)市)人大常委會(huì)和政府、社會(huì)組織、市人大常委會(huì)組成人員、市人大代表、行政相對(duì)人、專家學(xué)者和公眾的意見；(二)通過(guò)網(wǎng)站、立法官方微博或者報(bào)紙公開征集公眾意見。法制工委可以委托社會(huì)組織對(duì)法規(guī)的立法質(zhì)量和實(shí)施效果進(jìn)行民意調(diào)查?！薄短K州辦法》規(guī)定得更加具體，第17條規(guī)定：“立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)采用下列方法：(一)通過(guò)新聞媒體、政府網(wǎng)站等公開征集社會(huì)公眾意見；(二)走訪或者書面征求相關(guān)行政執(zhí)法單位、監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人或者其他利益相關(guān)者的意見；(三)通過(guò)召開座談會(huì)、聽證會(huì)、專家論證會(huì)等聽取意見。評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估需要，還可以采用以下評(píng)估方法：(一)問(wèn)卷調(diào)查；(二)實(shí)地考察；(三)專題調(diào)研；……”；第18條規(guī)定：“評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取公民、法人或者其他組織的意見，全面收集、分析和評(píng)估相關(guān)資料。公民、法人或者其他組織可以通過(guò)信函、傳真和電子郵件等方式參與規(guī)章立法后評(píng)估。評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)方式反饋公眾意見的采納情況。”

按照西方傳統(tǒng)的“三權(quán)分立”理論，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)進(jìn)行立法，立法是立法機(jī)關(guān)的專利。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)等條件的變化，如今行政立法已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象。與行政立法不同，立法機(jī)關(guān)的立法具備基本的民主正當(dāng)性，立法機(jī)關(guān)由民選代表組成，他們代表各自選民的意志和利益。立法機(jī)關(guān)的立法表面上看是立法機(jī)關(guān)為人民立法，而實(shí)質(zhì)上是人民間接為自己立法。立法機(jī)關(guān)的立法具有行政立法所無(wú)法比擬的民主正當(dāng)性。但是，人類的智慧總是追求完美，為了克服立法機(jī)關(guān)立法的上述不足，公民直接立法即全民公決的這種古代直接民主制形式又重新復(fù)歸于很多國(guó)家人民的政治生活之中，可是，全民公決代價(jià)太高，不宜經(jīng)常舉行。因此，其他形式的公眾參與便成為彌補(bǔ)代議立法缺陷的主要選擇。如果說(shuō)公眾參與對(duì)議會(huì)立法只起著彌補(bǔ)不足從而使其更加完美的作用，那么公眾參與對(duì)于行政立法來(lái)說(shuō)則是起著不可或缺的基礎(chǔ)性作用，因?yàn)闊o(wú)論行政立法多么廣泛地存在，都無(wú)法消除人們心頭的疑問(wèn)：“行政機(jī)關(guān)何以能夠?yàn)槿嗣窳⒎?？”行政機(jī)關(guān)的基本特質(zhì)是它的執(zhí)行性，它的基本職能是執(zhí)行人民或者民意代表機(jī)關(guān)的意志、執(zhí)行法律，行政機(jī)關(guān)反過(guò)來(lái)為人民立法，怎么看都有本末倒置的嫌疑。因此，公眾參與不僅促進(jìn)了行政立法的民主化，也成為行政立法正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

公眾參與立法有利于保障公民權(quán)益、控制立法專橫。立法作為調(diào)整各種利益沖突、分配社會(huì)資源的一種手段，應(yīng)當(dāng)做到公正、合理。如果沒(méi)有公眾廣泛的參與，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)不可能自覺(jué)、先覺(jué)地表達(dá)民眾的真實(shí)意愿。公民平等地、充分地參與立法，是實(shí)現(xiàn)利益平衡的前提條件。公眾參與由于其公開性而迫使立法機(jī)關(guān)不得不考慮各種利益群體的意見，將其溶入立法之中，在一定程度上避免由于關(guān)門立法可能產(chǎn)生的恣意專橫和立法偏私現(xiàn)象。

公眾必須是自主、自愿參與。立法機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫相對(duì)人參與，對(duì)自己利益的關(guān)心是每個(gè)理性人的本能，如果是與參與者利益無(wú)關(guān)，即使強(qiáng)制其參與，也不會(huì)提出有價(jià)值的建議或意見。參與應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生實(shí)效。公眾參與是否對(duì)立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響以及影響的大小代表著參與的質(zhì)量，也表明公眾參與的深度，從更高的角度上說(shuō)，表明了立法民主化的深度。只有公眾的意見得到立法者的充分尊重和認(rèn)真對(duì)待，對(duì)立法決策、法案的內(nèi)容甚至立法的效力產(chǎn)生實(shí)際影響，公眾參與才是有效的參與，立法才真正實(shí)現(xiàn)了民主化。

由于通訊技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、媒體的發(fā)達(dá)為公眾參與提供了更多的途徑，也帶來(lái)了前所未有的方便。網(wǎng)站、新聞媒體、傳真、電子郵件、信函等方式都可加以利用，座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式均可采納。然而，事實(shí)上公民參與的積極性以及參與的途徑并不理想。地方人大和政府的網(wǎng)站并非公眾一致關(guān)注的對(duì)象，其受眾非常有限。當(dāng)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)通過(guò)網(wǎng)站征求公眾意見的時(shí)候，很少得到回應(yīng)。而報(bào)紙、電視上刊登相關(guān)信息上需要付費(fèi)，就增大了立法成本，而立法、立法評(píng)估的預(yù)算有限，立法機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)不愿意甚至無(wú)力支付。當(dāng)報(bào)紙、電視連篇累牘地報(bào)道領(lǐng)導(dǎo)人活動(dòng)的時(shí)候，居然擠不出空間來(lái)發(fā)布立法(評(píng)估)公開征求意見的信息。[3]

公眾參與應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生實(shí)效，當(dāng)然，并非所有公眾意見都必須被采納，《本溪辦法》第16條規(guī)定：“市政府法制部門應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估信息資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性進(jìn)行鑒別，通過(guò)匯總、整理、分析有關(guān)意見和建議進(jìn)行立法實(shí)施評(píng)價(jià)，形成評(píng)估報(bào)告?！钡?，對(duì)于公眾的意見如何處理，應(yīng)當(dāng)有一定的程序要求。前述《蘇州辦法》規(guī)定“評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)方式反饋公眾意見的采納情況?！蓖ㄟ^(guò)適當(dāng)形式反饋較之以前的公眾意見“石沉大?！薄拌脽o(wú)音訊”要好的多，表明對(duì)公眾的尊重，也更加有利于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，又有利于樹立文明禮貌負(fù)責(zé)的政府形象。同時(shí)，對(duì)于不采納的意見應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

在當(dāng)前的公眾參與中存在著一種現(xiàn)實(shí)的矛盾，其表現(xiàn)就是以專家代替民眾，在立法評(píng)估的過(guò)程中，尤其是在舉行座談會(huì)、論證會(huì)、立法調(diào)研的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)喜歡找專業(yè)人征求意見，人員比較局限?？陀^地說(shuō)，這樣做的效率較高，專家們水平高，能夠抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵，發(fā)言條理清楚。而普通群眾盡管了解實(shí)際情況，但是，往往發(fā)言效果不佳，有時(shí)言不及物，有時(shí)怯場(chǎng)不言。在有些座談會(huì)上，群眾代表就像群眾演員，只具有象征性作用。因此，公眾參與如何處理代表性、廣泛性與效率性之間的關(guān)系，也是一個(gè)需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

在公眾參與的過(guò)程中立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)參與人有選擇的空間，因此，利害關(guān)系人的參與應(yīng)當(dāng)給予特別注意。利害關(guān)系人在西方通常稱作“利益相關(guān)者”，利害關(guān)系人因?yàn)榕c立法有相關(guān)利益，所以最關(guān)心立法內(nèi)容。同樣的道理，因?yàn)榱⒎砍兜剿麄兊睦?，所以立法者最?yīng)當(dāng)聽取他們的意見。在英國(guó)，一些地方立法必須咨詢利益相關(guān)者組織的意見。一個(gè)關(guān)于蘑菇生產(chǎn)的授權(quán)立法在指定的過(guò)程中咨詢了12個(gè)蘑菇生產(chǎn)者協(xié)會(huì)的意見，但是，該地區(qū)共計(jì)有13個(gè)蘑菇生產(chǎn)者協(xié)會(huì)，立法中咨詢過(guò)程中遺漏了一個(gè)。后來(lái)在一個(gè)相關(guān)的案件中，法院居然判決該法規(guī)對(duì)那個(gè)未曾被咨詢的蘑菇生產(chǎn)者協(xié)會(huì)的成員不予適用。根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，我們目前還做不到這樣，但是，其精神值得我們深思并在一定程度上加以借鑒。在座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)上應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)適當(dāng)比例的利害關(guān)系人，很多地方規(guī)定立法評(píng)估邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員等參加，這是必要的；但是，有些人大代表、政協(xié)委員大多數(shù)情況下與立法內(nèi)容沒(méi)有利害關(guān)系，對(duì)立法所調(diào)整的對(duì)象不熟悉、不了解，比如關(guān)系公交車車票漲價(jià)聽證會(huì)，參加的人大代表往往不坐公交，有公車或私人小汽車代步。因此，在組織座談會(huì)、聽證會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證利益關(guān)系人的相當(dāng)比例。同時(shí)在利害關(guān)系人之間的名額分配上，也要注意各種不同類型之間的比例和平衡?！跋鄬?duì)人參加評(píng)估要考慮以下組合：直接相對(duì)人與間接相對(duì)人的組合，狹義相對(duì)人與廣義相對(duì)人的組合，受益相對(duì)人與受損相對(duì)人組合，現(xiàn)實(shí)相對(duì)人與潛在相對(duì)人的組合等等?！盵4]應(yīng)當(dāng)保證關(guān)鍵和重要利害關(guān)系人占一半以上。

三、立法評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

在較大的市立法評(píng)估中，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。而在地方評(píng)估辦法出臺(tái)之前，學(xué)術(shù)界對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了有益的探討，在各地標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之后，也不乏相關(guān)討論。有的學(xué)者提出了五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：即效率標(biāo)準(zhǔn)，是指法律實(shí)施所達(dá)到的水平(收益)與所投入的人財(cái)物力資源之間的比率關(guān)系；效益標(biāo)準(zhǔn)，指立法實(shí)施所達(dá)到的效果與其實(shí)施成本的比較關(guān)系，一般包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；效能標(biāo)準(zhǔn)，指法律實(shí)施績(jī)效與立法預(yù)設(shè)的績(jī)效目標(biāo)之比；公平標(biāo)準(zhǔn)，指法律法規(guī)實(shí)施后所導(dǎo)致的與該法律法規(guī)有關(guān)的社會(huì)資源、利益及成本公平分配的程度；回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，指法律對(duì)社會(huì)環(huán)境的各種變化作出的反饋程度。[5]有學(xué)者指出，地方立法評(píng)估應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，必要性；第二，效率性；第三，有效性；第四，公平性。[6]俞榮根認(rèn)為，地方立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色、技術(shù)性六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并且他認(rèn)為各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不是等價(jià)的，還給各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分配了不同的分值。[7]

有的學(xué)者討論地更加深入，直至關(guān)于確定地方立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)(原則)。比如，任爾昕等認(rèn)為，立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持：第一，普遍性與特殊性相結(jié)合的原則；第二，應(yīng)然性與實(shí)然性相統(tǒng)一的原則；第三，定性與定量相結(jié)合的原則；第四，系統(tǒng)性與層次性相結(jié)合的原則。[8]

《廣州人大辦法》中不僅規(guī)定了立法評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)：合法性、合理性、操作性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性，對(duì)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容規(guī)定得相當(dāng)詳細(xì)；而且還對(duì)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了不同的權(quán)重：評(píng)估指標(biāo)按百分制量化，各部分的權(quán)重為：合法性15%、合理性25%、操作性25%、實(shí)效性25%、協(xié)調(diào)性5%、規(guī)范性5%，滿分為100分。前述俞榮根教授建議的標(biāo)準(zhǔn)中，各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重也不相同，必要性(10分)、合法性(10分)、合理性(25分)、可操作性(20分)、地方特色(25分)、技術(shù)性(10分)六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。兩相比較，合理性受到立法機(jī)關(guān)和學(xué)者的雙重重視，分值最高，可操作性受重視的程度略有差別，技術(shù)性(亦即規(guī)范性)的分值差別較大，說(shuō)明學(xué)者更重視立法的規(guī)范性和技術(shù)性。筆者以為，合法性關(guān)系到立法的生命，因而應(yīng)當(dāng)占較大的比重，盡管當(dāng)前立方起草者和制定機(jī)關(guān)的憲法意識(shí)、法律意識(shí)和法學(xué)水平大有改觀，但是，下位法違反上位法的情況屢有發(fā)生，尤其是在有立法權(quán)的城市大量增加，而省級(jí)人大法工委的人力相當(dāng)緊張的情況下，對(duì)較大的市地方性法規(guī)的合法性審查必然減弱，何況地方政府規(guī)章無(wú)須上級(jí)審查，這種現(xiàn)實(shí)將會(huì)導(dǎo)致地方立法內(nèi)容違反上位法的可能性增大。因此，對(duì)較大的市立法評(píng)估，應(yīng)當(dāng)更加重視合法性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。

對(duì)立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的上述探討當(dāng)然具有重要的意義，但是，學(xué)者忽視了一個(gè)問(wèn)題，立法評(píng)估有立法前評(píng)估和立法后評(píng)估，兩種評(píng)估不僅在時(shí)間上有差別，而且評(píng)估的目的、對(duì)象也不相同。采用同一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估不同的對(duì)象是很不科學(xué)的，因此筆者以為，立法前評(píng)估與立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)采用兩套不同的標(biāo)準(zhǔn)，即使內(nèi)容上有交叉，但絕不能完全一致。

大多數(shù)較大的市所制定的立法評(píng)估辦法都是調(diào)整立法后評(píng)估的，與之相應(yīng)，學(xué)術(shù)界的研究焦點(diǎn)也在于立法后評(píng)估。但是，前述《本溪辦法》第6條規(guī)定的立法前評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，可以供我們參考。其前款內(nèi)容即必要性評(píng)估、立法背景評(píng)估和重要性評(píng)估其實(shí)都是屬于必要性評(píng)估(也稱“價(jià)值性評(píng)估”)，而后款關(guān)于可行性評(píng)估中的第1項(xiàng)其實(shí)可以稱作“合法性評(píng)估”、第2、3、4項(xiàng)的內(nèi)容可以總結(jié)為效果(預(yù)測(cè))性評(píng)估(也稱“影響性評(píng)估”)，第5項(xiàng)立法成本效益分析可以稱作“經(jīng)濟(jì)性評(píng)估”。參考《本溪辦法》，結(jié)合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為立法前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，兩者既有交叉，也有不同，圖示如下：

圖2　較大的市立法質(zhì)量評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

圖2關(guān)于立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)中適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)是指立法是否適合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)今社會(huì)加速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)一日千里，加之全球化的影響，社會(huì)變革節(jié)奏加快，立法出臺(tái)之后便已經(jīng)固化，過(guò)了一定時(shí)間之后，內(nèi)容是否適應(yīng)新的社會(huì)生活，需要進(jìn)行評(píng)估，從而決定該項(xiàng)法規(guī)或規(guī)章是否修改或廢止。而其中的地方性標(biāo)準(zhǔn)近似于前述有學(xué)者主張的地方特色標(biāo)準(zhǔn)，即該法是否符合地方特點(diǎn)，是否因地制宜。當(dāng)今地方立法，互相借鑒屬于正常，但是，抄襲上位法、抄襲外地法甚至外國(guó)法的現(xiàn)象并非少見，因此，地方立法是否水土不服也是立法后評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各地情況不同，立法的時(shí)代不同，各種立法的內(nèi)容不同，不同的立法是否應(yīng)該采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)該所有的標(biāo)準(zhǔn)都是固定的？這些問(wèn)題值得探討。筆者以為，立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有一定的靈活性，具備彈性空間。在評(píng)估每個(gè)立法之前，可以因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜,在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之外,規(guī)定自己獨(dú)特的標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇州市人民政府法制辦公室.關(guān)于《蘇州市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》的備案報(bào)告[EB/OL].[2015-11-23].http://app.jsrd.gov.cn/wcm/dev/manuscript_show_noright.jsp?ManuscriptId=167.

[2]王錫明.地方立法后評(píng)估程序研究[J].人大研究,2011(10):28-32.

[3]汪全勝,金玄武.論構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立第三方的立法后評(píng)估制度[J].西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(5):96-101.

[3]曾祥華.論公眾參與及其行政立法的正當(dāng)性[J].中國(guó)行政管理,2004(12):65-69.

[4]卓越.公共部門績(jī)效評(píng)估[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:25.

[5]汪全勝.立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)探討[J].杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008(3):92-96.

[6]周怡萍.立法前評(píng)估制度研究——以地方立法為視角[J].人大研究,2014(8):32-42.

[7]俞榮根.地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系研究[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(1):46-57.

[8]任爾昕,王鋮.淺議地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之構(gòu)建[J].人大研究,2011(6):32-36.

(責(zé)任編輯：董興佩)

收稿日期：2016-04-25

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)課題“較大的市立法權(quán)及其運(yùn)行機(jī)制研究”(CLS(2015)C03)

作者簡(jiǎn)介：曾祥華(1966—)，男，河南商城人，江南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士.

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7699(2016)04-0020-09

Legislative Assessment System of Larger Cities

ZENG Xianghua

(SchoolofLaw,JiangnanUniversity,Wuxi214122,China)

Abstract:Larger Cities’ legislation assessment has both evaluation before legislation and evaluation after legislation,and most cities focus on the assessment after the egislation.However,evaluation before the legislation helps to reduce the cost of legislation and improve the effectiveness of the legislation.State institutions have certain advantages in ensuring statutory body and authority,but in terms of fairness,independence,democracy and aloofness,the assessment findings are difficult to guarantee.Third-party legislative assessment agencies have an interest aloofness,easier to get rid of corruption,and have more independence and impartiality,but not perfect.Legislative assessment criteria can be divided into pre-legislative assessment standards and post-legislation evaluation criteria,both overlapping,and also different.

Key words:larger cities;legislative assessment;classification of assessment;assessment body;evaluation criteria