◎曹海軍 （東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110169）

人員下沉、事權(quán)下移、就近管理
——以天津市城市管理執(zhí)法體制改革為例

◎曹海軍 （東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110169）

伴隨快速城市化的進程，“城市病”愈加突出，城市社會管理的任務(wù)日益繁重，其中，城市管理執(zhí)法更是關(guān)系城市長治久安的重要突破口。經(jīng)過20年三個階段的城市綜合管理體制改革試點，2015年，時隔37年，中央城市工作會議的高規(guī)格召開以及國務(wù)院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》的推出，進一步明確城市執(zhí)法體制改革的大方向。天津市是國家第一批城市管理綜合執(zhí)法改革的試點地區(qū)，經(jīng)過近20年的改革試點實踐，從2013年起，天津市推動以人員下沉、事權(quán)下移、就近管理的城市執(zhí)法體制改革。比較與借鑒國內(nèi)其他地區(qū)的典型試點工作，天津市的城管執(zhí)法體制改革總體上順應(yīng)黨中央、國務(wù)院的改革精神和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。

城市管理；綜合執(zhí)法；人員下沉；事權(quán)下移；就近管理

城市，是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，是國家的臉面和門戶，是一個時代進步的體現(xiàn)，更是人民的安身立命之所。改革開放以來，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口不斷增加，保障城市健康運行的任務(wù)日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出?！吧浦尾≌撸蒯t(yī)其受病之處；善救弊者，必塞其起弊之源”，提升城市治理能力，實現(xiàn)城市善治根本在于完善城市管理執(zhí)法體制。黨和國家歷來重視城市管理，自黨的十八大以來，依照“四個全面”戰(zhàn)略布局的引領(lǐng)，黨中央相繼召開四次全會及中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議來推進城市管理，中央城市會議還首次提出“城市治理”的概念，并把城市執(zhí)法體制改革作為推進城市管理水平、實現(xiàn)城市善治的重要抓手。2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），進一步明確城市執(zhí)法工作的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標和重點任務(wù)，成為我國當(dāng)前和今后一個時期城市管理工作的綱領(lǐng)性文件。

經(jīng)過近20年的試點工作，城市綜合管理特別是執(zhí)法體制改革積累豐富的實踐經(jīng)驗，各地又結(jié)合本地區(qū)的具體情況因地制宜地進行執(zhí)法體制改革的創(chuàng)新，作為國家級先行先試示范區(qū)，天津市城市執(zhí)法體制改革的經(jīng)驗有其自身的創(chuàng)新之處，也觸及和解決整個執(zhí)法體制改革的一般性問題，對全國范圍內(nèi)城市執(zhí)法體制改革具有重要的推廣意義和復(fù)制潛力。

一、問題的提出

多年來，從全國范圍內(nèi)的試點經(jīng)驗來看，各級行政執(zhí)法部門積極履行執(zhí)法職能，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。然而現(xiàn)行體制機制存在的一些問題，在不同程度上制約基層政府職能的發(fā)揮，出現(xiàn)“看得著的管不著，管得著的看不見”傳統(tǒng)執(zhí)法的怪現(xiàn)象，歸根結(jié)底就是執(zhí)法隊伍沉不下去，上下職責(zé)劃分不清，所以也就管不住、管不好。

由于我國現(xiàn)行的立法體制多以部門為主導(dǎo)，從條條管理角度出發(fā)，所設(shè)定的法律規(guī)范，在實際工作中容易出現(xiàn)執(zhí)法部門權(quán)力界限不清晰，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，給企業(yè)、群眾增加負擔(dān)，還可能引發(fā)橫向和縱向部門之間相互推諉、扯皮，不作為或慢作為，形成管理“真空”和執(zhí)法“空白”的困境。一方面，橫向執(zhí)法部門各自為戰(zhàn)，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不能形成合力，導(dǎo)致執(zhí)法“橫向不到邊”；縱向上，基層執(zhí)法力量不足，執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍上下職責(zé)不清，導(dǎo)致執(zhí)法“縱向不到底”，不能滿足實際監(jiān)管需要的現(xiàn)象普遍存在。往往是日常監(jiān)管不到位，違法問題得不到及時查處，小問題積累成為大問題、復(fù)雜問題，復(fù)雜問題管不了，不得不長期依靠集中整治，聯(lián)合執(zhí)法、運動式治理。由于缺少長效的治理機制，集中整治的成果容易反彈，既消耗大量的行政成本，又收不到預(yù)期的管理效果。另一方面，街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）作為區(qū)政府派出機關(guān)和基層人民政府，承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行法律卻沒有給街鎮(zhèn)賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力，形成“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小”的有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)狀，使得街鎮(zhèn)無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，管理能力大打折扣，難以落實屬地管理責(zé)任。

我國的城市管理執(zhí)法體制改革與試點工作大致分為三個階段：初步探索階段（1997年前），相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法階段（1997—2008年），重心下移的地方自主探索階段（2008年至今）。與本輪改革比較而言，以往以相對集中處罰權(quán)為重點的綜合體制改革雖然在制度上解決執(zhí)法改革的綜合性和一體化的橫向協(xié)調(diào)問題，但沒有在事權(quán)下移的同時真正做到人員下沉和上下協(xié)調(diào)以及保障有力的問題，也就無法真正做到就近管理，真正解決城市基層治理的問題。

作為國家先行先試示范區(qū)，天津市一直在結(jié)合自身實際探索城市管理執(zhí)法體制的新思路，即強化區(qū)縣政府和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市管理中統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)職能的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制。黨的十八屆三中全會和《指導(dǎo)意見》就深化行政執(zhí)法體制改革，提出“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級，加強基層執(zhí)法力量”的總體要求。同時也提出“對于吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”，其核心內(nèi)容：一是“綜合”，二是“下沉”，事權(quán)下移和人員下沉正是本輪城市管理執(zhí)法體制改革的突破口。十八屆三中全會的改革精神和《指導(dǎo)意見》為天津市的城市管理執(zhí)法體制改革提供政策依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，天津市提出“沉得下、管的住、處置快”九字方針，著力解決人員下沉、事權(quán)下移和就近管理的問題，推進管理重心下移，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一支隊伍管到底，一支隊伍管全部”的新模式，力圖構(gòu)建基層管理的長效機制。

“沉得下、管得住、處置快”，成為近年來各地城市管理執(zhí)法體制改革的新思路。

二、天津市“一支隊伍管執(zhí)法”的創(chuàng)新與實踐

（一）天津市綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)的歷史沿革

1983年8月，天津市第一支專司城市管理的執(zhí)法隊伍組建，承擔(dān)唐山大地震后城市環(huán)境秩序的整治和管理工作。1997年8月，為解決“八個大殼帽管不了一個破草帽”的問題，經(jīng)國務(wù)院批準，天津市作為全國首批試點在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬π姓幜P權(quán)的試點工作，2001年，全市各區(qū)縣全面鋪開，市級以原城管監(jiān)察大隊為基礎(chǔ)，組建天津市城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊，對全市綜合執(zhí)法隊伍監(jiān)督、監(jiān)察和指導(dǎo)。2005年11月，天津市政府出臺的《關(guān)于推進我市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的通知》明確規(guī)定：在全市的市、區(qū)縣兩級成立城市管理綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，實行“兩級政府、三級管理”體制。2007年，頒布的《天津市城市管理相對集中行政處罰權(quán)規(guī)定》，集中行使6個行政管理部門165項行政處罰權(quán)。2006年12月，市城市管理綜合執(zhí)法局成立。2007—2008年，各區(qū)縣相繼成立城市管理綜合執(zhí)法局。至此，天津市城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作全面推開，綜合執(zhí)法隊伍基本建成。

（二）“一支隊伍管到底，一支隊伍管全部”，天津市啟動街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法試點工作

2009年，天津市在文化市場領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬行姓幜P權(quán)的同時，還先后在東疆港、中新生態(tài)城、鐵路客運車站等地區(qū)推行綜合執(zhí)法工作。特別是華明示范鎮(zhèn)在城市管理相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《天津市以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》的規(guī)定，進一步擴充執(zhí)法權(quán)限，推行“一支隊伍管全部，一支隊伍管到底”的執(zhí)法模式，為街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作提供豐富的理論和實踐經(jīng)驗。2013年9月，為進一步探索街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作，天津市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展街鎮(zhèn)行政執(zhí)法授權(quán)試點工作的通知》，在本市15個街鎮(zhèn)開展行政執(zhí)法授權(quán)試點工作，并已取得一定進展。2014年9月18日，天津市政府正式以規(guī)章的形式印發(fā)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，并規(guī)定于10月1日起施行。2015年10月，全市各區(qū)縣的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊均已掛牌成立，“人”“財”“物”“編”也基本實現(xiàn)全面下移。

（三）天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的主要內(nèi)容

天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革是圍繞重心下移、賦權(quán)街道、強化街道能力、就近解決基層社會治理問題這個中心展開的，主要內(nèi)容可以總結(jié)為“一支隊伍”“兩個監(jiān)督”“三種權(quán)力”“四套機制”。

“一支隊伍”，即組建街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍。這支隊伍隸屬街鎮(zhèn)，以所屬街鎮(zhèn)的名義執(zhí)法，產(chǎn)生的法律責(zé)任由所屬街鎮(zhèn)承擔(dān)。這種做法為街鎮(zhèn)行使行政管理職能提供了法制依據(jù)和制度保障，實現(xiàn)屬地管理責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一。

“兩個監(jiān)督”，一是在各街鎮(zhèn)設(shè)立專門法制機構(gòu)，強化街鎮(zhèn)自身的行政執(zhí)法監(jiān)督職能，提高街鎮(zhèn)依法行政水平和能力；二是在區(qū)縣層面建立行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，加強街鎮(zhèn)和區(qū)縣行政執(zhí)法部門開展執(zhí)法工作的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。兩種監(jiān)督手段并行，確保街鎮(zhèn)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

“三種權(quán)力”，一是賦予街鎮(zhèn)能夠直接行使的與社區(qū)管理密切相關(guān)的行政處罰權(quán)和相關(guān)行政強制權(quán)；二是賦予街鎮(zhèn)在日常巡查中，對違法行為實施檢查并制止的權(quán)力；三是賦予街鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、組織轄區(qū)內(nèi)各行政執(zhí)法部門派出機構(gòu)，配合其開展執(zhí)法工作的權(quán)力。

“四套機制”，一是執(zhí)法工作銜接機制，包括區(qū)縣行政執(zhí)法部門與街鎮(zhèn)之間的相互告知、案件移送、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、爭議協(xié)調(diào)和信息共享等內(nèi)容，確保區(qū)縣行政執(zhí)法部門與街鎮(zhèn)在執(zhí)法工作中實現(xiàn)密切配合、無縫對接。二是硬件保障機制，即在“人”“財”“物”“編”方面為街鎮(zhèn)執(zhí)法工作提供必要的硬件保障。三是公安保障和司法對接機制，明確規(guī)定公安機關(guān)和司法機關(guān)對在街道綜合執(zhí)法活動中發(fā)生的妨礙執(zhí)行公務(wù)、暴力抗法等違法行為依法嚴格查處。四是考核評價機制，將街道綜合執(zhí)法工作納入市依法行政考核和績效考評體系，并在考核中實行街鎮(zhèn)和區(qū)縣行政執(zhí)法部門互評機制。此外，要求區(qū)縣行政主管部門在對派駐街道機構(gòu)主要行政負責(zé)人做出任免、調(diào)動、考核和獎懲的決定時，聽取該派出機構(gòu)所在街道辦事處的意見和建議。

在街鎮(zhèn)、社區(qū)實行“一支隊伍管執(zhí)法”，有利于理順城市中“條”和“塊”的縱向管理關(guān)系，有利于城市管理機制的完善，有利于城市管理重心下移，有利于促進街道社區(qū)和諧穩(wěn)定，有利于提高執(zhí)法辦案的效率，有利于權(quán)責(zé)一致，有利于街道服務(wù)、管理、執(zhí)法相結(jié)合。

三、多元執(zhí)法主體利益博弈困局下的“孤島現(xiàn)象”

“孤島現(xiàn)象”是指不同政府機構(gòu)在職能、資源、信息、利益等方面因為不能滿足充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態(tài)［1］。城市管理執(zhí)法中的“孤島現(xiàn)象”可以從條、塊兩個角度去理解。“條”是指城管執(zhí)法中的各職能部門，如城管、交通、環(huán)衛(wèi)、工商、市政、規(guī)劃等；“塊”主要包括市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)。

在城市管理執(zhí)法中，條條上的孤島現(xiàn)象（見圖1）表現(xiàn)為：城市管理職能分散于不同的職能部門，在執(zhí)法有利可圖時會出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，而在執(zhí)法無利可圖時，部門間則相互推諉、效率低下。因此，各地相繼實行“相對集中行政處罰權(quán)”，建立城市管理綜合執(zhí)法局來解決實際問題，見圖2。

圖1

圖2

在理順城市管理執(zhí)法中條條的“孤島現(xiàn)象”后，條塊關(guān)系中的孤島現(xiàn)象就必須得到重視。下沉后天津市的城市管理執(zhí)法體系，見圖3。

圖3

如圖3所示，下沉后多元利益博弈的三方變成執(zhí)法局、街道辦事處和街鎮(zhèn)執(zhí)法隊。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作由街道領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)法隊直接履行，業(yè)務(wù)受執(zhí)法局的指導(dǎo)和監(jiān)督?，F(xiàn)行的執(zhí)法體系條塊關(guān)系中存在的“孤島現(xiàn)象”可以概括為執(zhí)法局不想放、街鎮(zhèn)不想要、執(zhí)法隊想下沉。

（一）執(zhí)法局的權(quán)力慣性困境

在下沉前，天津市各區(qū)縣行使相對集中行政處罰權(quán)的城市管理綜合執(zhí)法局是掛靠在各區(qū)縣市容委的二級局，但是可以以自己的名義對外行使職權(quán)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號文件）的規(guī)定，執(zhí)法局的執(zhí)法事項包括清理占道經(jīng)營和無證經(jīng)營；拆除違章建筑；規(guī)范門頭牌匾和戶外廣告；整治亂張貼、亂涂寫、亂刻畫；保護城市綠化帶；治理環(huán)境污染；查處車輛“遺撒”等七大項的行政處罰權(quán)，同時管理總數(shù)約兩千人的正式執(zhí)法隊員和人數(shù)相當(dāng)?shù)膮f(xié)管隊員的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)。

下沉后，執(zhí)法局的身份由從前的行政執(zhí)法主管部門變成業(yè)務(wù)指導(dǎo)。根據(jù)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》的要求，執(zhí)法局機構(gòu)精簡，權(quán)力收縮，行政處罰權(quán)和正式隊員的人事權(quán)、財務(wù)權(quán)移交給街道，協(xié)管隊員的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)移交給勞務(wù)派遣機構(gòu)。在改革的工作移交中，長期積累形成的權(quán)力慣性和以往在城市管理綜合執(zhí)法中取得的成效使執(zhí)法局對改革的必要性存在疑慮，各項權(quán)力移交緩慢，還保持著對各執(zhí)法隊的日常點名和巡查，甚至依然直接給執(zhí)法隊下達保障和清理任務(wù)。在執(zhí)法案件上存在甩包袱的思想，將執(zhí)法權(quán)事項下放街鎮(zhèn)后，一放了之，業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案件移送等執(zhí)法銜接機制尚未建立。

（二）街鎮(zhèn)的“一國兩制”困境

街道—鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)縣人民政府的派出機構(gòu)，在實際工作中體現(xiàn)出“小政府，大社會”的格局，上面千條線，下面一根針，這是社會主義市場經(jīng)濟體制對基層政府職能提出的現(xiàn)實要求。為了解決街鎮(zhèn)、社區(qū)發(fā)展中的一系列問題，在執(zhí)法管理的長效機制上就必須強調(diào)執(zhí)法力量的綜合性、整合性，突出管理力量的縱深性、自治性?！耙恢ш犖楣苋俊钡慕宙?zhèn)綜合執(zhí)法改革充分發(fā)揮“短、靈、廣”的優(yōu)勢，既可以把問題解決在基層，又可以提高執(zhí)法效率。

街道需要專門的執(zhí)法力量，但是因為執(zhí)法隊人員冗雜，社會輿論差，有些街鎮(zhèn)沒有充分認識到，隊伍是自己的隊伍，管理是屬地的責(zé)任，對執(zhí)法隊和街鎮(zhèn)機關(guān)進行分割管理，對如何用好隊伍、提升管理水平想得還不夠深。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對執(zhí)法隊缺少獎懲激勵，在輪休、公假、福利等方面也與街鎮(zhèn)機關(guān)區(qū)別對待。為了規(guī)避問責(zé)，街道—鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望通過這種“一國兩制”的管理方式，由街鎮(zhèn)政府充當(dāng)行政執(zhí)法的權(quán)力主體，街鎮(zhèn)執(zhí)法隊充當(dāng)責(zé)任主體，同時期待改革回流。在實際工作中，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有從轉(zhuǎn)變政府職能、改善政府管理結(jié)構(gòu)、強化基層綜合管理能力的高度去認識此次改革，片面地認為改革的目的只是為解決執(zhí)法的問題。有時，自覺人手不足、能力有限，執(zhí)法稍遇困難，就當(dāng)成重大疑難問題上交。

（三）執(zhí)法隊的“一仆二主”困境

城市管理執(zhí)法體制的改革在某種程度上，是為了彌補政府末梢服務(wù)不足與政府管理秩序需要之間的落差，而城管執(zhí)法隊伍是城市管理綜合執(zhí)法的直接實施者，從事的職責(zé)主要是其他執(zhí)法部門都“不想要”而又必須由部門管的、屢禁不止而又“費力不討好”的職責(zé)［2］。執(zhí)法隊的執(zhí)法對象分為兩類：一是以失業(yè)下崗職工、農(nóng)民工、城市擴張后的失地農(nóng)民、舊城區(qū)改造涉及的房屋拆遷戶以及“兩勞”釋放人員為主的弱勢群體；二是以擁有較多社會政治資源和經(jīng)濟資源的法人或社會團體、富足自然人為主的強勢群體。前者是以違法的方式來維持生存，對他們的行為進行處罰和取締就相當(dāng)于切斷他們的生活來源，容易激發(fā)社會矛盾；后者是為了實現(xiàn)或追求自身利益最大化而違反相關(guān)法律法規(guī)，這類違法行為多是在特定時間做出或是因為公共資源不足造成，一次性處罰不能解決實際問題且事后責(zé)任難以追究。

由此可以看出，執(zhí)法大隊的工作難度和工作強度是相當(dāng)大的，在實際工作中，執(zhí)法隊要承受缺少法定假日、公休和8小時以外加班加點的工作壓力，遭遇暴力抗法的工作危險和社會負面輿論的不公正對待，文明執(zhí)法變成“委屈執(zhí)法”。從編制上看，國務(wù)院63號文件規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，但執(zhí)法隊員并沒有被納入行政編制，而是采用事業(yè)編制，按照公務(wù)員考錄和管理。編制問題衍生出職級問題，執(zhí)法隊缺少晉升渠道，執(zhí)法隊員希望以這次改革為契機解決各種問題。

下沉前，執(zhí)法隊由執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)，受執(zhí)法局監(jiān)督；下沉后，執(zhí)法隊變?yōu)橛山值乐苯宇I(lǐng)導(dǎo)，工作受執(zhí)法局的督察和考核。根據(jù)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》的要求，水務(wù)、衛(wèi)生、人力資源和社會保障、環(huán)境保護、民政、房管、公安消防、商務(wù)、文化、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管和教育等部門也要有專人下沉至街道進行執(zhí)法工作，但只有綜合執(zhí)法隊落實到位并已經(jīng)開展工作，街道要求執(zhí)法隊在做好本職工作的同時，也要承擔(dān)一些權(quán)責(zé)之外的工作，如對樓宇內(nèi)的商戶進行規(guī)范、清理樓道堆物等。同時執(zhí)法隊還要做好執(zhí)法局下達的各項道路保障和清理任務(wù)。在兩個部門的利益博弈中，執(zhí)法隊實際上既受到雙重領(lǐng)導(dǎo)，也受到雙重歧視，處于“一仆二主”的困境中，工作中的“兩頭管”，待遇上的“三不管”，工作上缺乏穩(wěn)定性，心理上缺少定心丸。

四、運用權(quán)力清單破除“孤島困局”

孤島現(xiàn)象源于合作的制度框架沒有到位，機構(gòu)間的權(quán)責(zé)沒有劃清?！吨笇?dǎo)意見》科學(xué)設(shè)定組織的職能分工和資源配置，為破除天津執(zhí)法體制改革中的“孤島現(xiàn)象”提供政策支持。

（一）堅持權(quán)責(zé)一致，貫徹執(zhí)法下沉

《指導(dǎo)意見》指出，城市執(zhí)法體制改革要落實執(zhí)法責(zé)任，日常管理工作以街道為主。因此，各個街道應(yīng)落實“權(quán)隨事走”“人隨事調(diào)”“費隨事轉(zhuǎn)”，實現(xiàn)事權(quán)和支出相適應(yīng)、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，實行屬地管理。充分發(fā)揮街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊在執(zhí)法工作中“短、平、快”的特點，不回流，管理中不搞“一國兩制”，一視同仁。

（二）列好權(quán)力清單，理清部門職責(zé)

在明晰各部門權(quán)責(zé)關(guān)系問題上，青島市黃島區(qū)區(qū)分簡易執(zhí)法和復(fù)雜（專業(yè)）執(zhí)法的改革值得天津市借鑒。

黃島區(qū)將凡是適合鎮(zhèn)街管理與簡易執(zhí)法的事項全部下放。如城管執(zhí)法中的亂貼亂畫、亂停亂放、亂堆亂倒、亂搭亂建、亂扯亂掛、無照商販、露天燒烤、店外經(jīng)營、違法建設(shè)、損壞花木等行為；文化執(zhí)法中的“黑網(wǎng)吧”、網(wǎng)吧接納未成年人、非法張貼出版物等行為；國土執(zhí)法中的非法占用、使用土地等行為；交通執(zhí)法中的在農(nóng)村公路設(shè)卡收費、擺攤設(shè)點、打場曬糧等行為；海洋執(zhí)法中的在海岸帶非法搭建構(gòu)筑物、建設(shè)參鮑池、盜采海砂及傾倒垃圾等行為，等等，這些事項均由鎮(zhèn)街承擔(dān)，具體工作由鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法中隊負責(zé)。對不適合鎮(zhèn)街管理與簡易執(zhí)法的事項均由區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，具體負責(zé)對城管、文化、國土、交通、海洋、環(huán)保等六大領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法及重大迎檢、專項整治執(zhí)法保障。如城管執(zhí)法中的城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政公用、園林綠化、戶外廣告等方面的違法行為；文化執(zhí)法中的掃黃打非、新聞出版、廣播電視、文物保護等方面的違法行為；國土執(zhí)法中的土地衛(wèi)片、礦產(chǎn)資源等方面的違法行為；交通執(zhí)法中的超限超載查處及旅客運輸、危化品運輸、出租車運營等方面的違法行為；海洋執(zhí)法中的擅自改變海域用途、破壞海洋環(huán)境及無人海島的保護等方面的違法行為，等等，這些事項均由區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，具體工作由專業(yè)執(zhí)法大隊負責(zé)。

《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定街道作為執(zhí)法主體的權(quán)限和范圍，但是沒有明確各級城市管理綜合執(zhí)法局的權(quán)限，下一步天津市應(yīng)全面理清城市管理綜合執(zhí)法局與街鎮(zhèn)承擔(dān)的具體職責(zé)和執(zhí)法邊界。理清權(quán)責(zé)邊界的目的是杜絕執(zhí)法中推諉扯皮、管理中越權(quán)逾矩的行為。街鎮(zhèn)要做好以社區(qū)和道路為主的一線執(zhí)法，執(zhí)法局要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和大案、要案和難點案情的督辦。

（三）明確主管部門，做好各項保障

長期以來，綜合執(zhí)法機構(gòu)沒有上級行政主管部門，綜合執(zhí)法體制難以理順。各地綜合執(zhí)法機構(gòu)改革主要在縣（區(qū)、市）級層面推行，沒有對口的上級主管部門。從體制上看，不論從法律規(guī)范角度還是行政管理角度，都存在法律規(guī)定缺失和部門設(shè)立缺失等“先天不足”。從工作實踐看，綜合執(zhí)法局難以在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效考核、信息共享等方面獲得自上而下的足夠支持，在日常工作協(xié)調(diào)上也投入更多的時間精力。

《指導(dǎo)意見》強調(diào)，國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計，各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門，加強對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價。根據(jù)中央的指導(dǎo)意見和天津的實際情況，筆者建議由天津市行政執(zhí)法監(jiān)督局對天津市的城市管理綜合執(zhí)法工作進行歸口管理。

《天津市人民政府關(guān)于加強行政執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》要求在市和區(qū)縣法制機構(gòu)加掛執(zhí)法監(jiān)督局的牌子，代表本級人民政府統(tǒng)一組織行政執(zhí)法監(jiān)督工作。天津市本次城市管理執(zhí)法體制改革由市政府法制辦公室牽頭，城市管理綜合執(zhí)法工作由市執(zhí)法監(jiān)督局進行歸口管理，貫徹改革深入、全面落實，對綜合執(zhí)法工作就近管理、就近指導(dǎo)、就近監(jiān)督。同時要為執(zhí)法活動做好各項保障。

一是保障行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，形成打擊違法犯罪行為的合力，建立城市管理部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接。

二是保障執(zhí)法監(jiān)督，切實提高城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督工作的規(guī)范水平，形成監(jiān)督程序嚴密、監(jiān)督措施有力、監(jiān)督結(jié)果共享的性質(zhì)執(zhí)法監(jiān)督機制。強化外部監(jiān)督機制，暢通群眾監(jiān)督渠道、行政復(fù)議渠道，城市管理部門和執(zhí)法人員要主動接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。

三是保障執(zhí)法人員的培訓(xùn)與培養(yǎng)，使用行政編制，建立符合職業(yè)特點的職務(wù)晉升和交流制度，切實解決基層執(zhí)法隊伍基數(shù)大、職數(shù)少的問題，確保部門之間相對平衡、職業(yè)發(fā)展機會平等。完善基層執(zhí)法人員工資政策。研究通過工傷保險、撫恤等政策提高風(fēng)險保障水平。

五、比較與討論

除了天津市，深圳市、重慶市涪陵區(qū)、廣州市荔灣區(qū)、上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)也開展了城市管理綜合執(zhí)法的改革工作。

（一）綜合執(zhí)法權(quán)限整體擴大，但整合領(lǐng)域各不相同

2007年，深圳市率先推行城市管理綜合執(zhí)法改革，但由于綜合執(zhí)法范圍過大、執(zhí)法工作難度大，在2013年將執(zhí)法范圍縮減為城市管理（市容秩序、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政設(shè)施、犬類管理、戶外廣告）、道路管理（占用道路、人行道）、環(huán)境保護（廢棄物焚燒）、畜禽屠宰、文化市場管理、林業(yè)管理（新增）等8個大項。2004年，重慶市在渝中區(qū)、南岸區(qū)、大渡口區(qū)、北碚區(qū)等多個區(qū)（市、縣）開始推進綜合執(zhí)法改革，但截至目前，只有涪陵區(qū)和忠縣保留綜合執(zhí)法體制模式，涪陵區(qū)綜合執(zhí)法范圍涵蓋11個大項。在廣州市荔灣區(qū)、上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)，綜合執(zhí)法范圍分別覆蓋18個大項、10個大項和13個大項。

從各地執(zhí)法體制改革思路看，均堅持推進綜合執(zhí)法改革和實施執(zhí)法重心下移的基本方向；從綜合執(zhí)法進程看，深圳市和重慶市經(jīng)過較大的調(diào)整。從執(zhí)法權(quán)限看，深圳市、上海市浦東新區(qū)、北京市石景山區(qū)的綜合執(zhí)法權(quán)限是基于市政設(shè)施、市容秩序、園林綠化、規(guī)劃、工商、交通等城市管理執(zhí)法權(quán)限相對集中上的穩(wěn)步拓展，重慶市涪陵區(qū)做了進一步延伸，廣州市荔灣區(qū)為“大綜合”。

（二）綜合執(zhí)法模式框架相近，但各有特點

各地均采取規(guī)范機關(guān)科室、設(shè)置直屬執(zhí)法隊、建立街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊的基本模式，但在執(zhí)法力量下沉程度、直屬隊和派駐隊的關(guān)系、派駐隊的管理方式上有所區(qū)別。在深圳市和北京市石景山區(qū)，大幅度實施執(zhí)法重心下移，進一步強化直屬隊的監(jiān)督指導(dǎo)和街道隊的具體執(zhí)法職責(zé)；在重慶市涪陵區(qū)，實施直屬支隊劃片綜合執(zhí)法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊綜合執(zhí)法；在廣州市荔灣區(qū)，實施直屬大隊專業(yè)執(zhí)法和街道隊城管執(zhí)法；在上海市浦東新區(qū)，實施直屬隊的專業(yè)執(zhí)法、督察隊的督察指導(dǎo)和街道（鎮(zhèn)）隊的綜合執(zhí)法。

在街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊伍的管理上，主要實施雙重管理，但管理權(quán)歸屬不同。深圳市、重慶市涪陵區(qū)各街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊以執(zhí)法局名義執(zhí)法；廣州市荔灣區(qū)街道執(zhí)法隊由執(zhí)法局派駐，日常管理由街道負責(zé)，執(zhí)法人員編制和考核在執(zhí)法局；上海市浦東新區(qū)則大幅下放執(zhí)法權(quán)限，將街道執(zhí)法隊伍實行區(qū)屬、街管、街用，24個鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍實行鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用。街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊伍的雙重管理方式是各地實施執(zhí)法重心下移的基本舉措。

（三）體制機制基礎(chǔ)強化，綜合保障較好

在機構(gòu)性質(zhì)上，深圳市城市管理行政執(zhí)法局（監(jiān)察支隊所屬）、上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（執(zhí)法支隊所屬）、北京市石景山區(qū)城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)察局、重慶市涪陵區(qū)綜合執(zhí)法局、廣州市荔灣區(qū)綜合執(zhí)法局均為區(qū)政府工作部門。同時，各局均已獲得省、直轄市政府的授權(quán)，深圳市監(jiān)察支隊和上海市浦東執(zhí)法支隊以執(zhí)法局為執(zhí)法主體實施執(zhí)法。

在機構(gòu)設(shè)置上，各綜合執(zhí)法局均保持行政辦公、法制、督察、綜合業(yè)務(wù)的基本部門分工，但廣州市荔灣區(qū)存在較大不同，廣州市荔灣區(qū)執(zhí)法局設(shè)置4個綜合業(yè)務(wù)科，分別與各直屬隊歸口對接，提升了綜合業(yè)務(wù)水平。

在人員編制上，深圳市均為行政執(zhí)法編制；廣州市荔灣區(qū)采用行政執(zhí)法專項編制，均為公務(wù)員編；重慶市涪陵區(qū)行政編制20名、參公事業(yè)編制262名；上海市浦東新區(qū)以參公事業(yè)編制為主；北京市石景山區(qū)均為公務(wù)員編制。

在人員配備上，各地基于編制人員不足，均配備協(xié)管（保安）員隊伍。其中，深圳市配備協(xié)管員900余名，涪陵區(qū)配備協(xié)管員240名，北京市石景山區(qū)配備110名。而上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)采取與保安公司簽訂委托協(xié)議的方式，將保安公司引進日常城市管理，聘用保安員隊伍。

（四）管理機制各有亮點

在強化基層管理方面：深圳市在各街道開展“執(zhí)法進社區(qū)，執(zhí)法進物業(yè)”的“雙進工程”。建立重點社區(qū)工作站，派駐一名執(zhí)法隊員，會同社區(qū)的兩名綜合執(zhí)法協(xié)管員集中行動，強化日常巡查管理；成立“物業(yè)管理聯(lián)絡(luò)辦公室”，由一名副大隊長負責(zé)定期走訪轄區(qū)各物業(yè)管理公司，實行以物業(yè)管理推動城區(qū)“六亂”整治工作。

在強化公安保障方面：在深圳市，成立市公安城管民政聯(lián)合執(zhí)法大隊；在重慶市涪陵區(qū)，從公安部門抽調(diào)20名人員成立治安特勤支隊，特勤隊員的編制在公安局，考核和管理在執(zhí)法局；在上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)也建立與公安部門的協(xié)作聯(lián)動機制。

在強化綜合治理方面：北京市石景山區(qū)在各街道成立社會治理指揮中心，由城管綜合執(zhí)法和公安、環(huán)保、工商、交通等8個常駐單位（另有15個掛牌單位）安排執(zhí)法隊員常駐工作。

無論是天津市還是國內(nèi)其他試點單位在推行城市管理執(zhí)法體制改革以來，在一定程度上打破行業(yè)和部門的界限，執(zhí)法資源實現(xiàn)整合，執(zhí)法力度空前加強，執(zhí)法效果明顯改善，社會效益逐漸顯現(xiàn)。但是也不能忽視一些逐漸凸顯出來的深層次問題，如改革的涉及面廣、集中度高，在伴隨綜合執(zhí)法權(quán)限擴大的同時，綜合執(zhí)法的責(zé)任風(fēng)險也明顯增加；監(jiān)管與處罰的邊界難以界定，行政監(jiān)管職能趨向弱化；“一專多能”的客觀要求與整合后的執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊現(xiàn)狀間的矛盾等。構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制還任重道遠。

［1］陳柏峰.城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)困境及其解釋——國家能力的視角［J］.法學(xué)研究，2015，（1）：20-38.

［2］楊書文.中國城市管理綜合執(zhí)法體制研究［M］.天津：天津人民出版社，2009：78.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D63-3；D922.297

A

1005-460X（2016）05-0080-06

2016-06-27

馬克思主義理論研究與建設(shè)工程重大項目暨國家社會科學(xué)基金重大委托項目“天津市深化行政體制改革的創(chuàng)新與實踐研究”（15@ZH029）；國家社會科學(xué)基金規(guī)劃項目“城市政治理論研究”（15FZZ003）

曹海軍（1975—），男，吉林長春人，教授，博士研究生導(dǎo)師，東北大學(xué)民政部城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究院副院長，從事城市政治與城市（社區(qū)）治理、中國政治與政府研究。