◎王雁紅 （寧波大學法學院，浙江寧波315211）

公共服務合同外包的運作模式及其比較：基于三個典型案例的經(jīng)驗研究

◎王雁紅 （寧波大學法學院，浙江寧波315211）

受政府改革與政府職能轉變的推動與影響，20世紀90年代中后期公共服務合同外包在中國逐漸興起且日益繁榮。審視國內公共服務合同外包改革實踐，競爭模式、談判模式和體制內外包模式是其中較為典型的三種模式。為此，文章借助案例研究法與比較研究法，在分別對三個合同外包改革案例的改革目標、運行過程、運作特征與效果等問題展開具體分析的基礎上，進而對三種模式展開分析與比較，從而更深入地解讀公共服務合同外包的不同運作模式及其實際運作情況。

公共管理；服務型政府；公共服務合同外包；競爭模式；談判模式；體制內外包模式

黨的十八屆三中全會明確提出要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。由此可見，合同外包已經(jīng)并將繼續(xù)成為中國各地方政府青睞的管理工具，因而有必要對實踐活動中政府實施合同外包的實際運作情況進行考察，了解政府推行合同外包改革的動因、運作模式、運行過程等內容，以便更好地理解與認識合同外包這一管理工具在中國的實際運作情況。

一、文獻梳理與研究框架

審視現(xiàn)有的研究文獻，學者在從理論層面闡述合同外包的理論依據(jù)、公共價值等問題的同時，也在大量從日益興盛的公共服務合同外包實踐層面來解釋或區(qū)分合同外包的實際運作情況，其中，代表性觀點有三種：一是依據(jù)外包對象的不同而將合同外包區(qū)分為營利組織提供和非營利組織提供［1］；二是依據(jù)政府與承包商間關系、購買程序的競爭性來將合同外包劃分為獨立關系競爭性購買模式、獨立關系非競爭性購買模式與依賴關系非競爭性購買模式［2］；三是依據(jù)合同外包中的項目來源、資金撥付方式、合同雙方間關系等特征而將合同外包區(qū)分為項目申請模式、直接補貼模式、特許經(jīng)營模式和合同承包模式等［3］。從現(xiàn)有的研究文獻來看，國內學者更多地以某一或某幾個案例為研究對象，分析某一種合同外包模式推行的歷史背景、改革措施、取得的效果、存在問題與改進對策等內容①國內學者以寧夏、深圳、上海、寧波、廣州等地方政府在公共安全、養(yǎng)老、環(huán)衛(wèi)等服務領域內實施的公共服務合同外包實踐為研究對象，分析各地方政府實施改革的背景、改革的措施、取得的效果、存在的問題與改進的對策等內容，主要側重于對單一案例的解釋性研究，未能從理論層面厘清與闡述合同外包運作中的普遍性規(guī)律或特征，如李東林與楊海洪（2009）、王清與琚澤欽（2010）、鄭衛(wèi)東（2011）、王衛(wèi)（2010）、龍寧麗（2010）、句華（2010）、黃麗華（2011）、溫俊萍（2010）、陳奇星（2012）等。，主要側重于對單一案例的解釋性研究，未能從理論層面厘清與闡述合同外包運作中的普遍性規(guī)律或特征，研究顯得過于宏觀與寬泛，甚少從過程視角來分析合同外包的實際運行過程，且對于不同合同外包模式的比較研究相對欠缺，特別是對于不同模式的運作過程、運行特征等問題的研究更顯薄弱與不足。

為了增進對合同外包實際運作的全面認識與理解，本文在明確公共服務合同外包的運作模式與外包過程的基礎上，選擇以外包過程為切入點，運用案例分析方法與比較研究方法來解讀三種模式的運作過程、運行特征與效果等內容。其中，本研究所采用的三個案例均是國內知名的典型案例，一方面，具有大量的翔實資料，包括新聞報道、調研材料、學術論文、政府文件和會議記錄等，而這些資料能全面、客觀地描述政府推行合同外包的背景、動因、運作過程等信息；另一方面，三個案例分別代表國內主要的三種合同外包運作模式，后續(xù)的改革仍然沿襲這三種運作模式，只是在推行改革的區(qū)域范圍、公共服務領域方面呈擴張趨勢。文中將透過三個案例來深層次地分析與比較三種運作模式的實際運作情況，以為中國各地方政府正確認識與運用合同外包這一管理工具提供借鑒。

二、公共服務合同外包的運作模式與運作過程

本文從中國的政府主導戰(zhàn)略與權威政體特征出發(fā)，選擇主流的分類標準，即競爭程度與主體間關系二維標準來區(qū)分合同外包模式，并將其區(qū)分為四種：獨立關系競爭性招標的競爭模式、獨立關系非競爭性招標的談判模式、依賴關系競爭性招標的政府間競爭模式與依賴關系非競爭性招標的體制內外包模式①韓俊魁的“體制內吸模式”概念是相對于體制外的非正式按需購買而言，強調政府通過在體制內設立社會組織來承接服務。在本文中，為了體現(xiàn)承包商與政府在資金、人員、組織管理等方面的依賴關系，采用“體制內外包模式”的這一提法，而這一提法一方面體現(xiàn)政府計劃將公共服務項目交給外部的承包商來生產(chǎn)，另一方面，由于合同雙方之間的依附關系而導致承包商的經(jīng)營管理行為受到政府的諸多限制，出現(xiàn)在政府管理體制內運行的實際后果。，見圖1。在這四種模式中，由于中國政府是在倡導民生財政、建設服務型政府的背景下借助合同治理方式向市場與社會放權、培育社會力量與激發(fā)市場活力，因而政府間競爭模式在中國目前缺乏生存空間，在實踐中甚少出現(xiàn)這一模式，而更多地涌現(xiàn)出的是競爭模式、談判模式與體制內外包模式。為此，本文主要闡述與分析這三種模式［4］。

圖1 公共服務合同外包的運作模式

在這三種模式中，競爭模式被看作合同外包的理想模式。在競爭模式中，一方面，政府依靠促進或維持競爭，保持競標過程公開、透明來挑選出優(yōu)秀的供應商；另一方面，政府依靠所設計的最優(yōu)的激勵合同來使供應商盡最大努力地為政府工作，并利用“用手投票”機制罷免不合格的供應商。“優(yōu)秀的供應商+最優(yōu)的激勵合同”似乎是最理想的做法。對此，施萊莘格、多沃德和普利斯指出：“合同制的最大潛在優(yōu)勢取決于促進私人機構間競爭的能力?！保?］除了市場競爭機制之外，在競爭模式中，合同在調解與約束政府與供應商之間的互動關系中起著核心作用［6］。政府運用正式合同以及競爭機制引導供應商的生產(chǎn)經(jīng)營行為，實現(xiàn)彼此之間的協(xié)商，引導合作中的各項承諾得以實現(xiàn)［7］。在一定程度上，競爭模式的主要特征就是公共服務市場、公開競標與私法契約。

在實踐中，由于供應商數(shù)量少、服務不易衡量、不確定性等原因，政府無法采用理想的競爭模式，而不得不與少數(shù)或者唯一的供應商進行協(xié)商談判，并從中選擇出比較優(yōu)秀的供應商來作為公共服務生產(chǎn)者。在這一情況下，談判模式成為一種重要的替代性模式。在談判模式中，“盡管政府官員會優(yōu)先考慮某些條件，但是政府官員不會對目標服務作出十分詳細的規(guī)定，通常供應商在一定程度上能自由地設計適合自身的服務計劃，然后政府部門從供應商的計劃書中挑出滿意的計劃書，最終就合同具體細節(jié)的調整雙方進行協(xié)商”［8］。相較于選擇誰的問題，政府機構更加關注合同雙方間的協(xié)商與談判，關注維持合同雙方間的良好合作關系。費布爾和哈瑞指出：“采取一個好的規(guī)范化的談判模式就是在雙方之間營造理想關系，并努力達成一個友好的協(xié)議。”［9］在一定程度上，不同于競爭模式所倡導的明確、完整的正式合同（formalcontract），談判模式關注合同的靈活性，允許合同雙方進行更多的協(xié)商談判和共同計劃來“填補最初協(xié)議中的缺陷與不足”［10］，強調合同雙方間的日常接觸、合作和信任因素。

體制內外包模式是當前中國政府在供應商數(shù)量少、害怕失去控制與強調公共目標優(yōu)先性的背景下所采取的另一種替代性方式。體制內外包模式主要是指政府與專門成立的或現(xiàn)存的依附性社會團體或民辦非企業(yè)單位（簡稱“民非”）簽訂準私法契約，從而獲得所預期的公共服務的模式。學者敬嘉指出：“由于難于找到適當?shù)暮献骰锇?、害怕失去控制和公共目標的?yōu)先性，政府經(jīng)?？拷切┡c政府建立聯(lián)系或者具有順從政府傳統(tǒng)的合作伙伴……這一類型的公共服務合同外包通常包圍在行政關系或非正式關系中，而這些關系有時幾乎不受合同的制約。”［11］相較于競爭模式與談判模式，體制內外包模式的主要特征是非競爭性選擇、合同雙方間依賴關系、準私法契約與行政控制。在體制內外包模式中，政府通常作為資金提供者與規(guī)則制定者享有優(yōu)勢地位，供應商主要是作為政府的代理人與執(zhí)行者，在規(guī)則框架內承攬政府賦予的公共服務任務，自主性空間相對較小，討價還價能力較弱。

對于合同外包過程，學者通常從管理學視角來歸納或概括合同外包階段或工作步驟。例如，布朗和普托斯開認為，研究合同外包的專家一般將外包過程分為三個階段：可行性評估、執(zhí)行合同、監(jiān)督與評估承包者績效［12］。庫珀則從橫向模式層面將合同過程分為整合、運作與分離等三個主要部分,而合同的運作就是指合同關系的管理，包括合同談判、合同起草與聯(lián)盟的管理［13］105-136。事實上，合同外包不僅僅是指政府與供應商之間訂立契約與管理契約，更重要的是合同外包過程也是一個政策選擇的過程，受政治因素的干擾與影響，尤其是對處于轉型期的中國而言，合同外包不僅是購買公共服務的方式，還是政府用以轉變職能與創(chuàng)新社會管理的政治手段，負有政治使命或理由。為此，考慮到合同外包的政治性與政府影響力，可以參照公共政策過程理論而將合同外包過程區(qū)分為議程設立、合同訂立、合同執(zhí)行和合同評估等四個階段［14］，在不同階段，政府的主要工作或關注問題會發(fā)生變化，見圖2。

圖2 公共服務合同外包的實施過程

三、公共服務合同外包實踐：對三個案例的分析

案例1：江西省村級扶貧規(guī)劃試點項目①案例資料來源：《非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術援助項目備忘錄》、《非政府組織和政府合作進行村級扶貧規(guī)劃的試點文件——快速評價報告》、《非政府組織和政府合作進行村級扶貧規(guī)劃試點項目NGO招標指南》（2005年11月）、《非政府組織和政府合作進行村級扶貧規(guī)劃試點項目第二次NGO招標指南》（2006年11月）、《關于中國非政府組織與政府合作進行扶貧工作政策研究報告》、《政府扶貧資源首次向NGO開放：NGO與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目（技援4580）》。

為了貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》中有關“要積極創(chuàng)造條件，引導非政府組織參加和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目”的精神，經(jīng)國務院扶貧辦、國家財政部、亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會共同協(xié)商，決定在江西省開展“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術援助項目”。首先，亞行和國務院扶貧辦聘請專家來負責設計中國非政府組織與政府合作從事扶貧活動的綜合框架，該框架內容包括已達成共識的示范模式、運作機制及所需的制度和政策改革的具體建議；其次，指定由亞行公開競標選擇的一家國際咨詢公司IDSS（International Development Support Services Pty Ltd，簡稱IDSS）與中國扶貧基金會共同設計針對非政府組織的能力建設框架，根據(jù)能力建設框架由IDSS負責為項目區(qū)的政府部門提供能力建設培訓，并為中國扶貧基金會提供對應的培訓者培訓；最后，中國扶貧基金會作為本技術援助項目試點部分的具體實施機構，主要負責實施江西省村級扶貧項目的運作，整個項目的運作情況，見表1。

表1 江西省村級扶貧服務項目的運作情況

案例2：深圳市西鄉(xiāng)街道城管服務外包改革②案例資料來源：王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社2010年版，第148-169頁。鄭新強：《走向基層社會管理的善治之道——西鄉(xiāng)街道“花園街區(qū)”建設實踐的啟示》，王浦劬：《政府公共服務外包創(chuàng)新研究——以深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)改革為例》，唐娟：《城市街道公共服務社會化：一項個案研究》，三篇文章均刊載于《深圳市西鄉(xiāng)街道城市社會管理制度創(chuàng)新學術研討會論文集》（2009年10月10日—11日），第2—7頁，第8—21頁，第22—48頁。

為了解決街道城管人員和投入的嚴重不足問題，2007年西鄉(xiāng)街道政府在獲得上級政府的首肯下嘗試推行合同外包改革，吸引企業(yè)參與公共服務項目來解決這一問題。西鄉(xiāng)街道政府從可能性和供給效率的角度、從可經(jīng)營性或可細分性服務項目角度出發(fā)，最終確定合同外包的13項公共服務項目。隨后，西鄉(xiāng)街道政府與參與投標的5家承包商進行協(xié)商談判，并確定最終的中標者鑫梓潤物業(yè)公司，合同雙方簽訂一年的城市管理委托合同，即《花園街區(qū)綜合管理服務試驗合同》，整個項目的運作過程，見表2。合同期滿之后，2008年西鄉(xiāng)街道實施外包的公共服務項目基本上沒有根本性的變化，不過其公共服務項目的內容更加詳細、明確。在外包區(qū)域方面，西鄉(xiāng)街道政府將整個區(qū)域劃分成五個片區(qū)，公開招標，鑫梓潤物業(yè)公司再次中標。

表2 西鄉(xiāng)街道城管服務外包改革的實施框架

表3 寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務改革的實施框架

案例3：海曙區(qū)養(yǎng)老服務改革①案例資料來源：朱志瑩：《海曙“兩走”居家養(yǎng)老模式成全國示范》，載《寧波晚報》，2005年11月4日；海曙區(qū)星光敬老協(xié)會：《社會經(jīng)濟效益分析報告》，載《星光動態(tài)》，2006年第27期；寧波市海曙區(qū)星光敬老協(xié)會：《居家養(yǎng)老服務社會化探索》，2005年10月；海曙區(qū)民政局：《81890為獨居、困難老人開通緊急救助熱線》，http://www.hsmz.gov.cn/homepage/zhxx_view.php?id= 1129183293&category=19:2005-3；寧波市海曙區(qū)民政局：《實踐人本理論全面提升社區(qū)建設水平》，http://www.hsmz.gov.cn/homepage/zhxx_view.php?id=1104887979&category=25：2005；海政辦〔2004〕29號文件：《關于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導性意見》；吳玉霞：《政府購買居家養(yǎng)老服務的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例》，載《中共浙江省委黨校學報》，2007年第2期。

面對人口老齡化的壓力，寧波市海曙區(qū)政府多年來將大量的養(yǎng)老資金用于修建養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構，導致政府面臨的財政壓力越來越大。為了緩解政府財政壓力與增加養(yǎng)老服務供給，海曙區(qū)政府倡導成立公益性社會組織——星光敬老協(xié)會。2004年，海曙區(qū)選取17個社區(qū)開始社會化居家養(yǎng)老的全新探索。2004年5月，海曙區(qū)政府出臺《關于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導性意見》，提出“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，要求建立新型的社會化居家養(yǎng)老服務體系。2005年3月，海曙區(qū)在全區(qū)65個社區(qū)全面推廣居家養(yǎng)老服務模式，海曙區(qū)政府每年通過政府財政預算花150萬元向公益性社會組織——海曙星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務（其中30萬元用于協(xié)會日常運作），由各社區(qū)的養(yǎng)老服務員包括下崗、失業(yè)、困難人員為海曙區(qū)內高齡、獨居、困難的600名老人提供服務，整個項目的運作情況，見表3。

在上述的三個案例中，政府試圖通過引入私人企業(yè)或非營利組織等外部力量參與公共服務提供活動，實現(xiàn)培育社會力量、改善服務質量與提高服務效率等目標。然而，在實踐中各地方政府采取競爭、談判與體制內外包等三種不同的運作模式，在運作過程中采取不同的合同管理措施，彰顯各自不同的運行特征與效果。為了深入理解三種模式的實際運作，特選擇從管理情境、合同管理過程與合同外包效果等方面來展開深入分析。

（一）實施合同外包的管理情境

管理情境是指政府推行合同外包改革的基本條件或環(huán)境因素，涉及的核心問題是外包什么、外包給誰、在什么樣的市場狀況下推行外包。這些問題將揭示出政府實施合同外包時所面臨的基本條件，而這些條件將影響與制約政府后續(xù)的合同訂立、執(zhí)行與評價活動。

1.外包項目：復雜的社會服務項目。在三個案例中，政府實施合同外包的公共服務項目都是軟的社會服務項目。在案例1中，扶貧服務涉及收集與確認村民需求、撰寫扶貧服務規(guī)劃、實施扶貧服務規(guī)劃等諸多任務，是一項具有社會公益性、復雜性的“軟”服務。在案例2中，城管服務涉及內容繁多而復雜，既包括市政道路養(yǎng)護、園林綠化修剪、清理衛(wèi)生死角等容易衡量的硬服務，也包括協(xié)助執(zhí)法大隊綜合執(zhí)法、協(xié)助街道開展市政市容專項整治工作等不容易衡量、帶有管制性的軟服務。在案例3中，政府購買的是面向社區(qū)的老齡、困難與獨居老人的居家養(yǎng)老服務。顯然，上述的公共服務項目都具有可描述性程度偏低、可衡量程度偏低與社會公益性強的特征，甚至案例2中的一些城管服務項目還帶有管制性或行政強制性特征。為此，西鄉(xiāng)街道政府采取對行政執(zhí)法過程進行分割的做法，讓供應商來行使告知、提醒、勸導的責任（管理環(huán)節(jié)），城管執(zhí)法人員負責行政處罰（處罰環(huán)節(jié)）。

2.外包對象：非營利組織或私人企業(yè)。由于私人企業(yè)與非營利組織在組織目標、組織結構、管理制度、責任機制和運作過程等方面的差異，二者在承接公共服務生產(chǎn)職能方面各具優(yōu)劣。從三個案例來看，政府會將外包對象特征與改革目標進行功能匹配，以確定合適的供應商類型。在案例1、案例3中，在引入外部力量參與公共服務供給活動、創(chuàng)新社會管理方式、改善服務質量的目標支配下，政府選擇了具有非營利性、無剩余索取權、倫理道德的承諾與志愿力量特征的非營利組織（體制內或體制外的非營利組織）作為供應商，如案例1中的NGO、案例3中的星光敬老協(xié)會。然而，在案例2中，政府的主要目標是在政府財政投入既定的情況下大幅度增加人員投入（即節(jié)省成本），因而政府選擇了具有營利動機、剩余索取權與獨立經(jīng)營權性質的私人物業(yè)管理公司作為供應商。

3.公共服務市場：識別競爭狀態(tài)。庫珀明確指出：“競爭是一種（當然不是唯一一種）使得合同外包可以花更少的錢得到更多的回報的力量?！保?3］83將合同放出去競標可以允許市場通過自我更正的行為篩選出最優(yōu)的供應商。然而，由于供應者數(shù)量、資產(chǎn)專用性與規(guī)模經(jīng)濟效應等因素的影響，不同的公共服務市場可能存在不同的缺陷，而凱特爾將市場缺陷（或稱供給方的缺陷）區(qū)分為三類，即“一個市場是否為政府想購買的物品和服務而存在，賣方之間為了政府業(yè)務而展開競爭的水平，以及外部因素的性質或副效應”［15］。從案例1、案例2來看，公共服務市場都存在明顯缺陷。在案例1中，扶貧服務長期以來由政府壟斷提供，并不存在一個現(xiàn)成的競爭性市場。在這一背景下，盡管政府采用放寬供應商的準入門檻、開展扶貧服務能力培訓等做法來形成或建立一個扶貧服務市場，但是仍然由亞行和國務院扶貧辦聘請專家負責界定與設計有關扶貧服務的信息、確定服務價格與設定服務質量標準，而非由市場來提供服務信息與定價。然而，在案例2中，現(xiàn)行的物業(yè)管理服務市場上盡管存在大量的潛在物業(yè)管理公司，城管服務似乎存在一個競爭性公共服務市場，但是城管服務畢竟不同于物業(yè)服務，二者在服務內容上存在相似之處，但是在服務行為的強制性、服務行為的公共價值要求等方面存在明顯差異。在一定意義上，物業(yè)管理公司的企業(yè)化行為將可能嚴重損害公平、公開、忠誠等公共價值。另外，在案例3中，政府僅僅將社區(qū)下崗、失業(yè)與困難人員等服務力量與老齡、困難和獨居老人等服務需求相結合，創(chuàng)造一個針對救助對象的特殊養(yǎng)老服務平臺，政府顯然并非形成或創(chuàng)建一個公共服務市場。

（二）合同外包過程中的管理行為

合同訂立、合同執(zhí)行和合同評估是合同外包過程中的三個重要階段。為了解三種模式的具體運行情況，特選擇三個階段中的選擇承包商、合同雙方關系、服務監(jiān)測與績效評價等三個重要環(huán)節(jié)作為觀察點，分析三種模式在不同觀察點上的實際情況，以深度了解三種模式的運作活動。

1.選擇承包商方式：競爭或非競爭。從三個案例來看，公共服務市場中潛在供應商數(shù)量是影響政府采取競爭或非競爭方式的直接原因，而政治因素常常也會影響政府選擇承包商的決策。在案例1中，政府采取將供應商的選擇范圍擴大到國際范圍內的NGO的做法來構建一個競爭性的扶貧服務市場，并采用競爭方式挑選出優(yōu)秀的NGO作為供應商。在案例2中，盡管存在由多個物業(yè)管理公司所構成的公共服務市場，但是政府基于政策實驗的考慮而放棄競爭方式，反而采取與多家潛在供應商談判的方式來挑選出熟悉的、具有良好社會聲譽的供應商。在案例3中，在不存在公共服務市場的情況下，政府基于公共目標優(yōu)先、害怕失去控制等政治考慮而放棄主動去培育或創(chuàng)建一個公共服務市場的做法，而是選擇依賴體制內的社會組織（即星光敬老協(xié)會）來承接政府轉移的公共服務生產(chǎn)職能，即采用體制內外包模式。

2.合同雙方關系：合作伙伴或依附關系。從三個案例來看，政府與供應商不僅僅是基于契約而構建的買家與賣家的交易關系或者合作伙伴關系。在轉型期的中國，非營利組織間的“身份差異”會導致政府與供應商之間形成依附關系。從案例1、案例2來看，供應商的獨立身份促成政府與供應商之間的合作伙伴關系，而保留的政府供給系統(tǒng)的影響力直接影響合同雙方地位，顯現(xiàn)出政府控制的伙伴關系和平等協(xié)作的伙伴關系兩種形態(tài)。在案例2中，作為供應商的物業(yè)管理公司與作為委托人的政府之間是獨立的、基于契約而形成的平等合作伙伴關系。為了成功推行改革，政府積極關注與供應商建立良好的合作關系，共同解決合同執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種問題。例如，西鄉(xiāng)街道政府積極協(xié)助承包商注冊成立非營利組織性質的人生驛站來對困難人員實施救助。在案例1中，委托人與代理人之間似乎是基于契約而形成的平等合作伙伴關系，即政府規(guī)定服務標準，供應商享有完全的生產(chǎn)控制權。然而，在實踐中由于未改變既有的政府扶貧結構系統(tǒng)，NGO的扶貧規(guī)劃設計與執(zhí)行仍然受到國家各級扶貧部門與相關政府部門的介入與干擾，事實上呈現(xiàn)出政府控制供應商的生產(chǎn)權的情況，即政府掌握項目控制權的合作伙伴關系。在案例3中，作為供應商的星光敬老協(xié)會與政府之間是內生依附關系［16］，即作為供應商的星光敬老協(xié)會由政府倡導成立，在資金、人事、機構設置與辦公設施等方面依賴政府與社區(qū)（或稱半行政化社區(qū)），合同雙方之間構建一種依附與被依附關系。

3.服務監(jiān)測與績效評價：多元評價與內部評價。在實踐中，政府常常采用多種形式來監(jiān)測供應商績效，包括投訴狀況的監(jiān)測、承包者工作記錄的審閱、定期的實地考察、不定期的巡視、接到客戶投訴后的觀察和民間測驗等［17］。從三個案例來看，合同雙方間關系、改革目標是影響政府服務監(jiān)測與績效評價的方式與內容的主要因素。在案例3中，在政府與供應商存在內生依附關系的條件下，政府采用行政手段控制資金在體制內運轉，依賴體制內供應商的自我評價，相對忽略外部力量對供應商行為的評價，如星光敬老協(xié)會承擔服務人員培訓、服務人員行為監(jiān)測與評價的多重角色，政府主要依賴星光敬老協(xié)會的自我匯報來獲知服務信息。在案例1中，在政府與供應商存在獨立關系的情況下，受創(chuàng)新社會管理、引入外部力量與改善服務質量的改革目標的影響，政府注重對供應商服務行為進行多元主體、多方位的監(jiān)測與評價，如政府利用NGO自我匯報、村項目管理委員、村民、第三方監(jiān)測機構（IDSS）等多元主體來評價NGO。評價以過程評價為主，并結合結果取向的服務滿意度評價。不過，在案例2中盡管合同雙方間存在獨立關系，但由于受節(jié)省成本的改革目標的支配，服務監(jiān)測與績效評價的重點是投入、服務產(chǎn)出，相對忽略供應商服務質量，如政府采用外勤考評小組的24小時服務監(jiān)督、市民街區(qū)管理委員會評價來監(jiān)測供應商服務績效，評價內容強調人員與設施投入、巡邏頻率、環(huán)境改變程度，相對忽略供應商服務質量。

（三）合同外包的效果

理論界關于合同外包效果的考察涉及削減政府規(guī)模與轉變政府職能、節(jié)省成本與提供服務效率、改善服務質量與增強服務提供的靈活性等諸多方面，而節(jié)省成本、改善服務質量、培育社會力量通常被看作中國各地方政府推行合同外包改革的主要理由或依據(jù)，因而選擇節(jié)省成本、提高服務質量與培育社會力量等三個主要理由作為關注焦點來考察合同外包效果。

1.節(jié)省成本。節(jié)省成本通常被看作支持合同外包的重要理由，而在案例1、案例3中政府的主要目標是吸收NGO或社會組織參與公共服務提供活動，因而在實際運作中，政府甚少關注政府購買成本節(jié)省問題。在案例1中，政府提供扶貧資金、亞行提供工作經(jīng)費，整個項目運作強調扶貧計劃切合村民需求，未考慮政府購買所產(chǎn)生的協(xié)調成本、競標成本等交易成本問題，更未開展直接生產(chǎn)成本與外部購買成本的比較。在案例3中，政府關注利用社區(qū)下崗、失業(yè)與困難人員等服務力量來滿足特定群體的養(yǎng)老服務需求，強調增加養(yǎng)老服務供給量、開展社會救濟、促進社會公平，并未對體制內生產(chǎn)方式與外部購買方式進行成本分析與比較。但在案例2中，節(jié)省成本卻成為政府改革的主要目標，政府以改革之前的總成本為基準來測算每平方米的政府直接生產(chǎn)成本與合同外包價格，在每平方米運營成本不變的前提下，每平方米市政管養(yǎng)面積的人員投入比改革之前增加近四倍，從而產(chǎn)生試點區(qū)域的市容環(huán)境衛(wèi)生明顯改善的積極效果。這一做法在短期內似乎能極大地節(jié)省成本，但是由于市場定價機制失效與政府補貼缺位，長此以往必然誘發(fā)供應商產(chǎn)生“質量代價”行為，即采取聘用低素質的工作人員、削減工作人員報酬等做法來節(jié)省運營成本與增加企業(yè)收益。

2.改善服務質量。服務質量改善是一個復雜的概念，涉及供應商服務行為自身的“質量”（即人員素質、服務態(tài)度與服務方式）、公眾對服務行為的認知與評價、服務行為所產(chǎn)生的結果（如環(huán)境整潔情況）。從三個案例來看，通常在不存在成本節(jié)省的條件下，政府更注重對服務質量進行全面、客觀評價，如案例1所展示的，政府關注的服務質量涉及供應商服務行為規(guī)范性（如是否符合扶貧服務操作手冊）、村民的參與度、村民滿意度評價（如扶貧活動與村民需求的符合度）等因素。據(jù)調查顯示，在NGO參與實施的試點村，村民對扶貧規(guī)劃的參與度（56%）明顯高于政府獨自負責的對照村（20%），試點村的貧困瞄準率明顯高于對照村［18］。然而，在存在成本約束的條件下，政府關注服務產(chǎn)出與服務結果等可量化指標而相對忽略公眾滿意度評價，例如，在案例2中，政府所強調的服務質量改善是指增加人員投入所帶來的服務產(chǎn)出增加、社會生活環(huán)境的改善，在一定程度上弱化供應商服務行為本身的質量問題，包括服務方式、服務態(tài)度、服務人員素質等方面。在案例3中，政府強調的則是養(yǎng)老服務從無到有、數(shù)量增加問題，而未關注服務質量問題。

3.培育與發(fā)展社會力量。隨著國際治理體系現(xiàn)代化的提出，社會組織作為多元主體之一，其越來越多地參與到社會治理之中［19］。從三個案例來看，培育社會力量、創(chuàng)新社會管理方式已經(jīng)成為政府推行合同外包改革的政治理由與推動力量。在案例1中，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》所明確規(guī)定的“要積極創(chuàng)造條件，引導非政府組織參加和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目”政策精神是觸發(fā)合同外包改革的政治動力。在實踐中，NGO參與扶貧服務活動不僅使其收獲經(jīng)驗與服務技能，也彰顯政府機構關注與重視非政府組織參與公共服務活動的政治示范作用。在案例3中，盡管供應商與政府之間存在依附關系、組織資源仍然在體制內循環(huán)，但在一定程度上，政府打破那個“與廣大范圍的眾多社會勢力沒有關系的孤獨的政府機構”［20］的做法，以契約方式將養(yǎng)老服務生產(chǎn)職能向外部轉移給非營利組織，在一定程度上培育與扶持體制內非營利組織的成長。在案例2中，政府主要目標是利用私人企業(yè)的人員成本、管理技能與專業(yè)技術等優(yōu)勢來解決城管改革引發(fā)的投入不足問題，而創(chuàng)新社會管理方式與發(fā)揮市場力量作用的政策精神同樣為其提供一個契機或推動力量。

四、對公共服務合同外包運作模式的比較與思考

從上述三個案例的分析與比較中可以發(fā)現(xiàn)，政府在實施合同外包的公共服務項目時，將改革目標與供應商類型進行功能匹配，選擇不同類型的供應商，并依據(jù)公共服務市場競爭程度與政府改革目標分別選擇競爭、談判和體制內外包等三種運作模式。在實際運作過程中，供應商的類型與“身份差異”、保留的政府供給系統(tǒng)的影響力導致政府與供應商在合同執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出內生依附關系、平等協(xié)作的伙伴關系和政府控制的伙伴關系等三種不同的合作關系類型。在服務監(jiān)測與績效評價活動中，合同雙方間關系、改革目標影響政府服務監(jiān)測與績效評價的方式與內容，決定政府對合同外包效果的主要評價標準是成本、服務質量或是培育社會力量。從合同外包效果來看，培育社會力量與創(chuàng)新社會管理方式成為各地方政府推行合同外包的普遍理由與重要評價標準，而節(jié)省成本、改善服務質量也常常成為一些政府在財政壓力下推行外包改革的動力與衡量成效的主要標準。

在實際運作中，三種模式也彰顯各自不同的運行特點。競爭模式強調政府維持與促進公共服務市場競爭來選擇優(yōu)秀的NGO作為供應商，并利用雙方所簽訂的詳盡合同來促使NGO最大努力地為政府工作。然而，公共服務市場的缺陷、公共服務不易衡量特征與公共價值導致政府不得不模仿等級治理中的責任機制，對供應商的日?；顒舆M行監(jiān)管，如制定扶貧服務操作手冊、引導村民參與扶貧服務規(guī)劃的設計、執(zhí)行與評價活動。從一定程度上，盡管政府在競爭模式中強調市場競爭、績效合同、結果責任制，但是并不意味著政府就一包了之，賦予供應商完全的經(jīng)營自主權，在存在市場缺陷的社會服務領域內，政府常常需要監(jiān)督供應商日常行為，甚至需要將公共價值強加給作為供應商的非營利組織或私人企業(yè)。不同于競爭模式，在案例2中采取談判模式的政府機構僅僅與熟悉的、具有良好社會聲譽的少數(shù)供應商進行接觸與談判而達成一致同意，并努力維持合同雙方間的良好合作關系。政府在合同執(zhí)行中既是服務監(jiān)測者（例如，政府成立兩個外勤考評小組專門負責監(jiān)管供應商），也是協(xié)作者，與供應商就服務類型與服務標準、服務內容、處理偶然性問題等進行協(xié)商與談判，以達成一致同意。談判模式關注合同的靈活性，允許合同雙方進行更多的協(xié)商談判和共同計劃來處理未來可能出現(xiàn)的各種問題。正如勃伯和澤吉所言，任務的復雜性和承包商缺乏經(jīng)驗要求政府在正式合同之外注重合同雙方間的合作與信任。［21］羅姆澤克和約翰斯通發(fā)現(xiàn)，詳細的約束條款、法律授權與信任共存于一些獨特的社會服務合同中，如看護服務和醫(yī)療保健服務。［22］在案例3中，政府與作為供應商的星光敬老協(xié)會是依賴關系、政府采用非競爭的行政指令方式選擇供應商、政府在合同雙方關系中占據(jù)主導地位、契約關系呈現(xiàn)出形式化現(xiàn)象。在合同執(zhí)行活動中，供應商主要是作為政府的執(zhí)行機構，缺乏議價能力。從一定程度上，由于供應商從政府體制內獲得合法性與經(jīng)濟資源來維持其生存，供應商更多地展示的是其服務于國家以及管理社會的職能［23］，組織資源仍然在體制內循環(huán)，只不過是政府變直接管理變間接控制，賦予供應商“非營利組織身份”，因而體制內外包模式是一種最不徹底的合同外包方式。然而，對于處于“強國家、弱社會”格局［24］的中國而言，政府只有理性地接受社會管理是一個多元管理的過程，才能明晰自身在多元管理中的角色定位，才能擺脫國家與社會對抗的觀念［25］。政府可以借助體制內外包模式在短期內實現(xiàn)轉變政府職能、回應公眾需求、培育非營利組織等積極效果，而長此以往可能產(chǎn)生危害供應商獨立性、損害市場結構與競爭，甚至呈現(xiàn)非營利組織行政化問題。

另外，從三個案例的運作過程來看，合同外包所構建的不僅僅是合同雙方間的契約關系，而且造就了一個由政府、供應商、服務對象、監(jiān)管機構等組成的復雜的管理網(wǎng)絡，且這一管理網(wǎng)絡呈現(xiàn)出混合責任制、公眾參與與公共價值擴散特點。

（一）混合責任制

從公共/私人、國家/市場的概念區(qū)分來看，公共部門與私人企業(yè)有著各自的責任機制，其中，公共領域的責任機制與公民權概念相聯(lián)系，由政治責任、官僚責任、合法責任與管理責任①貝文、莫爾根等研究責任問題的學者認為，在傳統(tǒng)的責任體系下，政府工作人員在各種責任制度下以自身的行為對公民負責任。這些責任制度使政府工作人員對部長和國會負責任（即政治責任）、對官僚機構中的上級領導負責任（即官僚責任）、對行政法庭負責任（即合法責任），以及對外部的審計官和監(jiān)察員負責任（即管理責任）。構成，政府工作人員在嚴格的控制體系下行動，強調對政府投入與行為程序進行嚴格監(jiān)督，而私人領域的責任與市場效率和回應消費者偏好相聯(lián)系，由股東責任、消費者責任構成，私人部門管理者在一個“松緊結合”的控制體系下行動，即嚴格控制產(chǎn)出，對獲得產(chǎn)出的過程實行寬松管理。當私人企業(yè)參與公共服務提供活動時，出現(xiàn)一種新的混合責任制，即在公共領域中私人企業(yè)不但以合同約定的結果對政府負責任，而且由于資金來源于公共資金，私人企業(yè)還需要對公民負責任。為此，在實踐中私人企業(yè)不得不將對效率、顧客滿意原則與公開透明、正當程序等公共原則相結合，政府在嚴格控制產(chǎn)出的同時，也需要對其投入與工作過程進行審查與監(jiān)督［26］。如案例1、案例2所展示的，對于在公共領域中活動的供應商，政府除了在合同條款中界定與描述績效結果，還介入供應商的服務生產(chǎn)過程，對供應商的資金投入與工作過程進行監(jiān)督，包括成立專職監(jiān)督機構、定期開展財務審計和制定操作手冊等。

（二）公眾參與

在管理網(wǎng)絡中，除了政府、供應商是重要的行動者，公眾也越來越作為重要力量而出現(xiàn)。公眾不僅以顧客的身份（即服務對象或服務受益者）參與服務滿意度評價，還在一些情況下以委托人的身份直接參與公共服務生產(chǎn)活動，享有知情權、參與權和監(jiān)督權，如案例2、案例3所展示，政府讓服務對象或服務受益者評價供應商服務行為，以獲得供應商服務行為信息與監(jiān)督供應商，而在案例1中，政府除了讓村民評價NGO服務行為，還直接引入村民參與扶貧規(guī)劃方案的設計、執(zhí)行，這一做法彰顯了村民的“委托人”身份。

（三）公共價值擴散

在合同外包制度安排下，當權力與自由裁量權分配給遵循效率與顧客滿意度標準的供應商時，公共責任被削減，出現(xiàn)“責任赤字”（accountability deficits）［26］現(xiàn)象。在實踐中，為了減少“責任赤字”現(xiàn)象的發(fā)生，政府將公正、正當程序、公開透明、誠實等公共價值擴展到供應商的身上，期望在公共領域內活動的供應商能遵循公共價值標準，更好地維護與實現(xiàn)公共利益。例如，在案例1中，政府采取制定扶貧服務操作手冊、NGO向村民公開扶貧項目運作信息等做法來確保供應商服務信息公開透明、服務行為遵循正當程序。

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（責任編輯：于健慧）

D035-3

A

1005-460X（2016）05-0052-08

2016-08-25

國家社會科學基金后期資助項目“公共服務合同外包的實踐運作與風險控制研究”（15FGL016）；浙江省哲學社會科學重點研究基地項目“構建政府與社會組織的良性互動關系：基于典型案例的實證研究”（15JDDF01YB）；寧波市軟科學項目“公共服務合同外包的績效及其影響因素分析：以寧波為例”（2015A10062）

王雁紅（1978—），女，湖南衡陽人，講師，博士，從事公共服務管理與政府改革研究。