◎楊立華

◎張 柳

（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191）

大氣污染多元協(xié)同治理的比較研究：典型國(guó)家的跨案例分析

◎楊立華

◎張 柳

（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191）

如何協(xié)調(diào)多元行動(dòng)者、構(gòu)建高效的大氣污染協(xié)同治理模式，是我國(guó)當(dāng)前面臨的難題。研究采用文獻(xiàn)薈萃和跨案例聚類分析的方法，梳理11個(gè)國(guó)家的14個(gè)典型案例，探討不同行動(dòng)者在大氣污染協(xié)同治理的主要角色和協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)：（1）在大氣污染協(xié)同治理中，政府是積極主動(dòng)的資源提供者與制度建設(shè)者，公眾是廣泛、主動(dòng)的維權(quán)者與監(jiān)督者，企業(yè)是相對(duì)被動(dòng)的資源提供者與執(zhí)行者，專家學(xué)者是積極主動(dòng)的信息提供者、志愿者與促進(jìn)者，非營(yíng)利組織是靈活的信息提供者、志愿者與監(jiān)督者；（2）有效多元的行動(dòng)者參與、較大的協(xié)同規(guī)模、開放的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、密切的協(xié)同關(guān)系、合作的關(guān)系性質(zhì)共同促成成功的協(xié)同治理結(jié)果，而協(xié)同聯(lián)結(jié)模式與治理結(jié)果無(wú)顯著關(guān)系。最后，對(duì)如何優(yōu)化和改進(jìn)我國(guó)大氣污染協(xié)同治理提出政策建議。

大氣污染；多元行動(dòng)者；協(xié)同治理

一、導(dǎo)言

近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境問題日益突出，大氣污染成為我國(guó)當(dāng)前需要應(yīng)對(duì)的首要問題。2012年亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境評(píng)估》提到，我國(guó)有7個(gè)城市在“世界污染最嚴(yán)重的城市前10”之列［1］。2015年12月初，華北地區(qū)中南部與黃淮地區(qū)被霧霾籠罩，上海地區(qū)出現(xiàn)能見度不足100米的惡劣天氣［2］；12月8日，北京首次在全市啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警，城市的發(fā)展及人民的身體健康遭遇極大威脅［3］。盡管我國(guó)近幾年加強(qiáng)人力物力統(tǒng)籌，通過末端治理、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)等方式治理大氣污染，但結(jié)果并不盡如人意。

許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也曾爆發(fā)過大規(guī)模的空氣污染事件，并嘗試采用各種手段解決污染問題。英國(guó)倫敦?zé)熿F事件、德國(guó)魯爾區(qū)事件、美國(guó)洛杉磯煙霧事件和多諾拉煙霧事件、墨西哥波薩里卡事件、日本四日市哮喘病事件等，均產(chǎn)生極為惡劣的影響。在治理過程中，各國(guó)采取不同的措施：英國(guó)尤其重視政府、企業(yè)、民眾等行動(dòng)者在污染治理過程中的協(xié)作［4］以及信息公開在改善大氣質(zhì)量中的作用［5］；德國(guó)通過制定嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)創(chuàng)新治理污染［4］；美國(guó)通過環(huán)境立法手段、行政手段與經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合使用、大力發(fā)展科技治污、區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理等方式治理污染［6］；墨西哥從源頭治污，減少汽車尾氣排放［7］；日本通過環(huán)境立法、環(huán)境信息披露及公民參與治理大氣污染［8］。

我國(guó)近幾年投入巨額資金治理大氣污染卻收效甚微，借鑒他國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)，通過多元行動(dòng)者協(xié)同治理大氣污染成為治污的重要突破口。羅伯特·羅茨在總結(jié)六種不同的治理時(shí)就提到，在社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)中，各種不同的行動(dòng)者需要相互合作，形成良好的互動(dòng)從而促進(jìn)發(fā)展［9］。格里·斯托克提出，社會(huì)中不同主體間的界限愈加模糊，增添治理的復(fù)雜性，故而需要中央、地方、民眾等多元化主體的協(xié)同［10］。俞可平在其善治理論中也不止一次地指出，國(guó)家、地方、民眾等多元主體協(xié)同治理是當(dāng)下社會(huì)的現(xiàn)實(shí)所需［11］。學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)同治理的倡導(dǎo)已久，然而如何將協(xié)同理論更好地應(yīng)用到解決社會(huì)問題中，仍需進(jìn)一步深入思考。

本研究以國(guó)外典型國(guó)家的大氣污染治理過程為研究對(duì)象，主要回答以下兩個(gè)問題：一是不同行動(dòng)者在大氣污染協(xié)同治理中主要擔(dān)任的角色如何；二是高效的大氣污染協(xié)同治理具有怎樣的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。對(duì)于國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒可以加快北京等大城市大氣污染治理的速度，提高效率，幫助人民盡快逃離大氣污染的“圍城”。同時(shí)，還可進(jìn)一步將成功經(jīng)驗(yàn)推廣全國(guó)，改善當(dāng)前我國(guó)的大氣污染問題。

二、概念界定與理論框架

（一）概念界定

“大氣污染治理”是個(gè)極為復(fù)雜的概念，同時(shí)涵蓋自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)兩個(gè)不同的領(lǐng)域。自然科學(xué)領(lǐng)域的大氣污染治理主要強(qiáng)調(diào)技術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新，包括降低污染排放、廢氣處理等多個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)［12］。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，根據(jù)全球治理委員會(huì)1995年對(duì)治理做出的界定［13］，可對(duì)大氣污染做出如下定義：各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)通過各種方式管理大氣污染問題。這一定義不僅突出大氣污染治理的公共屬性，更揭示出大氣污染治理的多元性，即多元主體通過多種方式治理多項(xiàng)問題。

由于大氣污染治理主體、目標(biāo)的復(fù)雜性，“協(xié)同學(xué)”相關(guān)理論成為打破當(dāng)前大氣污染治理困局的利器［14］。20世紀(jì)末，社會(huì)現(xiàn)實(shí)愈加復(fù)雜，在復(fù)雜的社會(huì)問題的敦促下，各國(guó)開始謀求通過“第三條道路”等方式有效解決社會(huì)問題，“協(xié)同”被提到公共管理領(lǐng)域的議程之上。由此，多種“協(xié)同”理論相繼產(chǎn)生：從政府這一單一治理主體出發(fā)，有強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部各部門之間的“跨部門協(xié)同”理論［15］、強(qiáng)調(diào)政府整體化治理的“協(xié)同政府”理論［16］以及強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)政府協(xié)同的“跨域治理”理論［17］；從不同行動(dòng)者出發(fā)，既有強(qiáng)調(diào)公私主體間協(xié)同的“公私伙伴關(guān)系”理論［18］，也有強(qiáng)調(diào)多種治理主體協(xié)同關(guān)系的“網(wǎng)絡(luò)治理”理論等［19］。

（二）理論框架

協(xié)同治理是發(fā)生在一個(gè)黑匣子中的復(fù)雜過程［20］，在美國(guó)學(xué)者愛默生提出的綜合性分析框架的基礎(chǔ)上［21］，本研究提出大氣污染多元協(xié)同治理的分析框架。將大氣污染問題放在一個(gè)系統(tǒng)中加以討論，輸入“大氣污染問題”，經(jīng)過治理過程，輸出“治理結(jié)果”。

“協(xié)同治理環(huán)”即協(xié)同治理的過程，一直是學(xué)界討論的焦點(diǎn)。有學(xué)者從協(xié)同的發(fā)展階段著手研究，如格雷將協(xié)同過程分為議題設(shè)定、方法選擇和執(zhí)行等三個(gè)階段［22］；還有學(xué)者從協(xié)同的影響因素、協(xié)同動(dòng)力和阻力等方面探究協(xié)同過程［23］。格雷曾對(duì)協(xié)同做出如下定義：不同的利益相關(guān)者能通過協(xié)同建設(shè)性地發(fā)現(xiàn)彼此的差異，并找到超出其群體能力范圍的有效解決辦法［24］。因此，行動(dòng)者是“協(xié)同治理環(huán)”中必不可少的構(gòu)成要素。本研究采用“新五民論”的設(shè)想，將治理行動(dòng)者設(shè)定為政府、公眾、企業(yè)、專家學(xué)者和非營(yíng)利組織等五類［25］。不同行動(dòng)者，參與協(xié)同的行動(dòng)策略有所不同。在對(duì)非政府參與環(huán)境治理已有研究的基礎(chǔ)上，從參與階段、參與類型、參與程度、參與角色分析行動(dòng)者的行動(dòng)策略［26］。在“協(xié)同治理環(huán)”中，不僅包括五類行動(dòng)者，還包括行動(dòng)者在互惠關(guān)系和信任關(guān)系基礎(chǔ)上建立起來(lái)的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者首先辨別大氣污染問題，依據(jù)自身資源做出協(xié)同行為選擇，進(jìn)而達(dá)到自己的目標(biāo)。無(wú)論行動(dòng)者的目標(biāo)是相同的還是差異化的，都需要形成彼此間的互惠關(guān)系［27］。通過“協(xié)同”可以達(dá)成單個(gè)行動(dòng)者所不能達(dá)成的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)便是互惠。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)是在互惠基礎(chǔ)上搭建起來(lái)的。參考范沃頓［28］對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的研究，可從行動(dòng)者、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)邊界、協(xié)同關(guān)系強(qiáng)度、關(guān)系性質(zhì)、聯(lián)結(jié)模式［29］等方面對(duì)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析。綜上所述，得出圖1所示理論框架。

圖1 大氣污染協(xié)同治理理論框架

三、數(shù)據(jù)與研究方法

參照斯蒂芬·范埃弗拉在《政治學(xué)研究方法指南》中對(duì)案例選取標(biāo)準(zhǔn)的論述［30］，研究選取英、德、美、日等11個(gè)國(guó)家共14次典型的大氣污染事件作為案例研究對(duì)象，見表1。研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于內(nèi)容分析和案例分析。為最大限度地保證案例內(nèi)容的廣泛性和真實(shí)性，本研究通過多種渠道搜集案例資料，并從多角度對(duì)同一案例進(jìn)行驗(yàn)證，以取得具有普遍認(rèn)同的數(shù)據(jù)資料。其中，案例證據(jù)來(lái)源主要包括文字資料和影像資料，文字資料又主要涵蓋期刊文章和會(huì)議文章等文獻(xiàn)資料、網(wǎng)絡(luò)資料（包括網(wǎng)絡(luò)新聞和網(wǎng)絡(luò)文章等）、政府報(bào)告等。由于各案例發(fā)生時(shí)間與發(fā)生國(guó)家不盡相同，其資料的獲取難度存在差異，獲取資料的豐富程度也不盡相同，研究者在研究過程中只能盡量通過更多的手段搜尋每一個(gè)案例的資料。

在多中心、協(xié)同治理、政策分析等理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有的大氣污染治理的相關(guān)研究與本研究的理論框架，從大氣污染治理主體維度和協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)維度對(duì)選取的案例進(jìn)行編碼。在主體維度，編碼要素主要包括七個(gè)方面：行動(dòng)者、案例名稱、主要參與階段、參與類型、參與程度、參與角色、治理結(jié)果。行動(dòng)者包括政府、公眾、企業(yè)、專家學(xué)者和非營(yíng)利組織，分別用A1、A2、A3、A4、A5表示；主要參與階段劃分為征兆期、爆發(fā)期、延續(xù)期、痊愈期等四個(gè)階段；參與類型包括主動(dòng)、被動(dòng)兩種；參與程度分為高、中、低等三個(gè)級(jí)別；在非營(yíng)利組織參與環(huán)境危機(jī)治理的角色劃分的基礎(chǔ)上［26］，將參與角色劃分為10種，分別為資源提供者（為治理活動(dòng)提供金錢、設(shè)備等物質(zhì)資源）、制度建設(shè)者（推動(dòng)污染治理的法律、法規(guī)等正式制度及社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)等非正式制度的建設(shè)）、信息提供者（為污染治理提供專業(yè)知識(shí)、信息）、協(xié)調(diào)者（協(xié)調(diào)各方行動(dòng)者的利益）、執(zhí)行者（切實(shí)參與治理活動(dòng)的實(shí)施）、維權(quán)者（維護(hù)自身權(quán)益）、志愿者（志愿參與治理活動(dòng)）、監(jiān)督者（監(jiān)督其他行動(dòng)者的治理行為）、持續(xù)推動(dòng)者（堅(jiān)持不懈地推進(jìn)治理活動(dòng)）、促進(jìn)者（對(duì)治理活動(dòng)的開展發(fā)揮促進(jìn)作用）；治理結(jié)果共有兩種，分別記為成功、失敗。在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)維度，編碼要素主要包括七個(gè)方面：行動(dòng)者、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)邊界、協(xié)同關(guān)系強(qiáng)度、關(guān)系性質(zhì)、聯(lián)結(jié)模式、治理結(jié)果。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)規(guī)模分為大、中、小等三個(gè)級(jí)別；協(xié)同網(wǎng)絡(luò)邊界記為開放、封閉兩種；協(xié)同關(guān)系強(qiáng)度分為高、中、低等三個(gè)級(jí)別；關(guān)系性質(zhì)劃分為兩類，分別記為合作和沖突；聯(lián)結(jié)模式共分為三類，即共時(shí)參與（各類行動(dòng)者同時(shí)參與治理活動(dòng)）、差序參與（各類行動(dòng)者先后參與治理活動(dòng)）和混合型參與（行動(dòng)者先后參與治理且同一行動(dòng)者內(nèi)部選擇策略不同）［31］。

表1 大氣污染典型案例特征：編碼與測(cè)量表

四、結(jié)果

（一）大氣污染多元協(xié)同治理主體的角色

分析發(fā)現(xiàn)，政府、公眾、企業(yè)、專家學(xué)者和非營(yíng)利組織在大氣污染過程中均擔(dān)任多種角色，但主要擔(dān)任的角色有所不同，且其擔(dān)任主要角色時(shí)的參與階段、類型和程度亦存在差異，見表2。

表2 行動(dòng)者參與角色與治理結(jié)果

1.政府

政府參與大氣污染治理的主動(dòng)性強(qiáng)，參與程度較為深入，主要擔(dān)任“資源提供者”和“制度建設(shè)者”。在案例中，政府選擇在“爆發(fā)期、延續(xù)期、痊愈期”作為“資源提供者”與“制度建設(shè)者”主動(dòng)參與治理的最多，共6個(gè)，且其參與程度均為高。在6個(gè)案例中，僅印度博帕爾公害事件的治理結(jié)果為失敗，其余均為成功。

2.公眾

公眾參與大氣污染治理積極性和參與程度較高，且主要擔(dān)任“維權(quán)者”和“監(jiān)督者”的角色。在公眾擔(dān)任“維權(quán)者”和“監(jiān)督者”的7個(gè)案例中，選擇在“爆發(fā)期、延續(xù)期”主動(dòng)參與治理的最多，共4個(gè)，公眾的參與程度較高（1個(gè)為高，3個(gè)為中），且均為成功案例。

3.企業(yè)

企業(yè)在其參與的13個(gè)案例中，都擔(dān)任“資源提供者”和“執(zhí)行者”的角色。其中，有10個(gè)案例是在“爆發(fā)期、延續(xù)期”參與治理（9個(gè)被動(dòng)參與治理，1個(gè)主動(dòng)參與治理），且參與的程度相對(duì)較低。在所有的案例中，9個(gè)是主要由于工業(yè)污染所導(dǎo)致的，而企業(yè)作為工業(yè)污染的源頭，在其中的責(zé)任不可小覷。

4.專家學(xué)者

在14個(gè)案例中，有12個(gè)是專家學(xué)者通過擔(dān)任“信息提供者”“志愿者”“促進(jìn)者”等角色，在大氣污染治理中發(fā)揮作用。其中，有10個(gè)都是在“爆發(fā)期、延續(xù)期”主動(dòng)參與，且參與程度高（9個(gè)參與程度為高，1個(gè)為中），除了大阪府公害事件和印度博帕爾事件，其余8個(gè)均為成功。

5.非營(yíng)利組織

在14個(gè)案例中，有9個(gè)是非營(yíng)利組織通過擔(dān)任“信息提供者”“志愿者”“監(jiān)督者”的身份輔助其他行動(dòng)者進(jìn)行治理活動(dòng)。其中，在“爆發(fā)期、延續(xù)期”主動(dòng)參與治理且參與程度高的案例有7個(gè)，除了墨西哥城大氣污染和大阪府公害事件2個(gè)案例失敗，其余5個(gè)案例均為成功案例。

（二）大氣污染多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)證分析

根據(jù)多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)維度的要素對(duì)案例進(jìn)行編碼，分析得出不同事件的結(jié)構(gòu)要素編碼及變量測(cè)量表，見表3。在所有14個(gè)國(guó)外典型國(guó)家大氣污染治理的案例中，政府、公眾、企業(yè)、專家學(xué)者及非營(yíng)利組織均參與治理的案例有12個(gè)，只有政府、企業(yè)、專家學(xué)者及非營(yíng)利組織等四者參與的案例有1個(gè)，而政府、專家學(xué)者及非營(yíng)利組織等三類行動(dòng)者參與治理的案例也同樣只有1個(gè)。從協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模及治理結(jié)果看，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，治理的成功率相對(duì)越高；從協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)邊界及治理結(jié)果看，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)邊界為開放狀態(tài)時(shí)，治理的成功率高；從協(xié)同關(guān)系強(qiáng)度及治理結(jié)果看，協(xié)同關(guān)系越強(qiáng)，治理的成功率越高；雖然沖突的關(guān)系性質(zhì)并不必然導(dǎo)致失敗的治理結(jié)果，但是合作的關(guān)系性質(zhì)更容易導(dǎo)致成功的治理結(jié)果；而網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)模式與治理結(jié)果之間卻并不存在顯著的連接關(guān)系。

表3 大氣污染協(xié)同治理結(jié)構(gòu)：要素編碼與變量測(cè)量表

五、討論與政策建議

（一）討論

1.大氣污染多元協(xié)同治理行動(dòng)者的主要參與角色

（1）政府——積極的資源提供者與制度建設(shè)者。作為人民主權(quán)者的代理人，政府積極投入大氣污染，并為其他行動(dòng)者參與治理提供資源支持與制度保障。盧梭在《社會(huì)契約論》中對(duì)國(guó)家中政府存在的理由進(jìn)行了論述：“公共力量需要有專門的代理人將它聚集起來(lái)，并且按照普遍意志的指示運(yùn)用它；它負(fù)責(zé)國(guó)家和主權(quán)者之間的聯(lián)絡(luò)……政府只是主權(quán)者的執(zhí)行人?！保?2］國(guó)家的主權(quán)者是人民，大氣污染問題危及人民的生命與健康，治理污染問題是主權(quán)者的普遍意志的指示、民心所向，故而政府可調(diào)動(dòng)豐富的公共資源治理污染。而政府的契約屬性則決定其可以作為制度建設(shè)者提供被其他行動(dòng)者承認(rèn)且遵守的法律、制度與規(guī)范。

（2）公眾——廣泛、主動(dòng)的維權(quán)者與監(jiān)督者。大氣污染是直接關(guān)系公眾生活的、可以直觀看到的或直接感受到的污染，尤其是在爆發(fā)期，對(duì)公眾的日常生活及身體健康產(chǎn)生極為不利影響，故而公眾對(duì)其的反應(yīng)較為強(qiáng)烈，參與治理的積極性較高。由于公眾本身持有的資源等因素的影響，公眾在多數(shù)情況下是以“維權(quán)者”“監(jiān)督者”的角色參與大氣污染治理。公眾自身持有的資源可能遠(yuǎn)比不上政府、企業(yè)，為了維護(hù)自身權(quán)利，在大氣污染的實(shí)際治理中往往通過游行、示威等方式向政府、企業(yè)等其他行動(dòng)者施壓，并監(jiān)督其他行動(dòng)者的行為，為治理的順利開展提供助力。

盡管個(gè)體公眾持有的資源較少，但是整個(gè)群體的力量卻不容忽視。調(diào)動(dòng)公眾力量治理大氣污染，既是各國(guó)必經(jīng)的流程，也是必要的手段。在政府倡導(dǎo)下，日本民眾自發(fā)購(gòu)買小排量汽車以減少對(duì)大氣的負(fù)荷；新加坡通過在學(xué)校、社會(huì)公共場(chǎng)所進(jìn)行環(huán)保宣傳調(diào)動(dòng)群眾積極性，都證明了這一點(diǎn)。

（3）企業(yè)——相對(duì)被動(dòng)的資源提供者與執(zhí)行者。工業(yè)革命以來(lái)，企業(yè)在工業(yè)浪潮的席卷下通過大機(jī)械生產(chǎn)創(chuàng)造收益。從“經(jīng)濟(jì)人”理論出發(fā)，企業(yè)作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，其行為選擇一定是通過計(jì)算自身成本收益所最終確定的。企業(yè)很難為了因重視環(huán)保而得到的不可確定的預(yù)期利益投入大量成本，從而大幅度降低自己當(dāng)下的收益。由此，其治理行為都是在政府、公眾等行動(dòng)者的影響下被動(dòng)做出的。例如，1974年英國(guó)通過實(shí)施《控制公害法》限制工業(yè)企業(yè)排放廢氣中硫化物的含量；德國(guó)在魯爾區(qū)污染治理中關(guān)停不符合規(guī)定的企業(yè)；法國(guó)向污染企業(yè)征收產(chǎn)業(yè)污染稅、航空污染稅等等［4］。

現(xiàn)今，環(huán)境企業(yè)的出現(xiàn)也許正在引發(fā)一場(chǎng)重大變革。環(huán)境企業(yè)是在環(huán)境污染愈加嚴(yán)重的情況下應(yīng)運(yùn)而生的一類以提供保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品、技術(shù)及服務(wù)為主要產(chǎn)品的企業(yè)。在巴黎治理污染的延續(xù)期和痊愈期，法國(guó)的環(huán)境企業(yè)主動(dòng)、自發(fā)地參與治理過程，積極從事治理活動(dòng)［4］。大力倡導(dǎo)環(huán)境企業(yè)建設(shè)，有利于轉(zhuǎn)變企業(yè)的被動(dòng)局勢(shì)，使其在治理中發(fā)揮更大的作用。

（4）專家學(xué)者——積極主動(dòng)的信息提供者、志愿者與促進(jìn)者。專家學(xué)者作為信息提供者與志愿者，可以通過自身掌握的知識(shí)與技能，幫助政府以及企業(yè)更好更快地解決污染問題。更重要的是，專家學(xué)者通過參與行動(dòng)者博弈進(jìn)程，促進(jìn)各方協(xié)同。專家學(xué)者參與型治理逐漸成為一種可以有效彌補(bǔ)環(huán)境治理集體行動(dòng)困境的替代性途徑。專家學(xué)者在博弈中通過擔(dān)任信息提供者、政府代理人、具有企業(yè)家精神的學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)者和純粹博弈者等四種角色幫助更好地解決集體行動(dòng)困境［33］，其作用不可小覷。

（5）非營(yíng)利組織——靈活的信息提供者、志愿者與監(jiān)督者。在大氣污染治理過程中，非營(yíng)利組織在資金實(shí)力方面往往不如政府、企業(yè)等行動(dòng)者，但由于非營(yíng)利組織中聚集著許多對(duì)于污染問題十分關(guān)注且希望切實(shí)改變污染現(xiàn)狀的人，如具有專業(yè)知識(shí)的學(xué)者、具有影響力的社會(huì)名人或是眾多勞苦大眾等，其參與治理的方式往往更加靈活、多樣。受掌握資源數(shù)量的限制，組成人員多樣、管理機(jī)制靈活的非營(yíng)利組織很難直接參與到影響范圍廣泛的大氣污染的治理中，往往通過提供政策建議、開展環(huán)保培訓(xùn)、宣傳環(huán)保理念等方式發(fā)揮作用。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，學(xué)術(shù)界掀起對(duì)非營(yíng)利組織的研究熱潮。盡管各國(guó)對(duì)于非營(yíng)利組織的定義有所不同，但均基本滿足薩拉蒙對(duì)其特性所做的定義，即自治性、民間性、志愿性、公益性、正規(guī)性和非營(yíng)利性［34］，也正是因?yàn)檫@些特性，在大氣污染治理過程中，非營(yíng)利組織得以發(fā)揮更大的作用。

2.大氣污染多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響污染治理結(jié)果

在對(duì)大氣污染多元協(xié)同治理的參與主體進(jìn)行分析后，本研究進(jìn)一步對(duì)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的編碼結(jié)果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)果密切相關(guān)。

（1）多元行動(dòng)者參與是治理成功的基礎(chǔ)。多元協(xié)同治理模式具有多種類型，其共同特征是多種行動(dòng)者參與治理，形成較為密切的協(xié)同關(guān)系。范如國(guó)將社會(huì)協(xié)同治理的協(xié)同方式劃分為制度設(shè)計(jì)影響下的人為協(xié)調(diào)機(jī)制和具有自發(fā)性的自組織演化機(jī)制［35］。在人為協(xié)調(diào)機(jī)制中，不僅包括政府通過制度設(shè)計(jì)等方式調(diào)動(dòng)多元行動(dòng)者參與治理，還包括公眾、企業(yè)、專家學(xué)者與非營(yíng)利組織作為主要協(xié)調(diào)者調(diào)整各方關(guān)系，如在論述環(huán)境管理范式變遷過程中提到的各種專門化的治理模式：學(xué)者型治理模式、企業(yè)治理模式、非政府組織治理模式等［36］。自組織演化的協(xié)調(diào)機(jī)制主要強(qiáng)調(diào)多元主體在外部環(huán)境與個(gè)體利益的綜合考量下積極主動(dòng)地參與治理，形成密切的協(xié)同關(guān)系且取得較佳的治理效果。無(wú)論是哪種社會(huì)協(xié)同的調(diào)節(jié)機(jī)制，都是建立在多種行動(dòng)者協(xié)同參與基礎(chǔ)上的。多元行動(dòng)者參與是治理成功的必要條件，在大阪府公害事件和庫(kù)巴唐“死亡谷”事件中，參與行動(dòng)者種類少，最終失敗恰恰印證這一觀點(diǎn)。

（2）網(wǎng)絡(luò)邊界開放是多元行動(dòng)者參與的必要前提。各國(guó)的治理實(shí)踐證明，治理網(wǎng)絡(luò)的邊界開放程度越高，取得的治理效果往往越好。由于大氣污染問題的復(fù)雜性，單一行動(dòng)者或是傳統(tǒng)的行動(dòng)者已經(jīng)不能滿足解決現(xiàn)實(shí)問題的需要，需要多種行動(dòng)者共同參與，而一個(gè)開放的網(wǎng)絡(luò)邊界是多種行動(dòng)者共同參與的必要前提與重要保障。

在研究選取的案例中，只有印度博帕爾公害事件和庫(kù)巴唐“死亡谷”事件兩個(gè)案例的治理網(wǎng)絡(luò)是封閉的，然而二者產(chǎn)生這種情況的原因卻有所不同。前者是所有案例中唯一的事故性污染，后期治理主要圍繞受害者與事故企業(yè)的沖突以及政府作為第三方進(jìn)行調(diào)解展開，其他主體難以參與；且造成事故的企業(yè)并非印度本土企業(yè)，而是一家美國(guó)跨國(guó)企業(yè)，問題的國(guó)際化進(jìn)一步提升其他主體進(jìn)入的難度。而后者的污染嚴(yán)重性已經(jīng)強(qiáng)烈到難以治理的毀滅性程度，使得除了當(dāng)?shù)毓姾驼獾钠渌卫碇黧w對(duì)于問題持消極態(tài)度，參與的積極性低，污染問題本身的嚴(yán)重程度直接為其治理網(wǎng)絡(luò)豎起極高的“壁壘”，使得治理網(wǎng)絡(luò)局限在遭到損害的直接相關(guān)者中。

由此可見，污染事件本身的性質(zhì)對(duì)于其治理網(wǎng)絡(luò)的邊界開放與否具有影響，而從參與治理的行動(dòng)者出發(fā)，多種行動(dòng)者共同參與治理的方式基本已經(jīng)得到普遍的認(rèn)同，塑造一個(gè)邊界開放的治理網(wǎng)絡(luò)并不困難，如何才能更加有效地提高網(wǎng)絡(luò)的開放程度還需要進(jìn)一步的研究與思考。

（3）協(xié)同網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，治理效果越好。當(dāng)然，此處的規(guī)?！按笮　笔且环N相對(duì)意義的定義。盡管新加坡污染治理的范圍和參與治理的人數(shù)不能與大國(guó)相比，但是參與治理的行動(dòng)者相對(duì)于國(guó)家總體規(guī)模占比大，也就進(jìn)入“大規(guī)?！眳f(xié)同的行列。協(xié)同的規(guī)模越大，整合的社會(huì)資源就越多，治理的領(lǐng)域、范圍可能也會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大，有助于更好地治理、解決更廣泛的問題。盡管當(dāng)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)規(guī)模逐步擴(kuò)大時(shí)，極易產(chǎn)生“搭便車”的情況，但是該種情形會(huì)促進(jìn)行動(dòng)者調(diào)整合作策略，進(jìn)入一個(gè)新的多方博弈過程，最終形成更優(yōu)的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，取得更佳的治理效果。

（4）治理網(wǎng)絡(luò)協(xié)同關(guān)系越強(qiáng)，治理效果越好。吳堅(jiān)忠等人將協(xié)同選擇中可能出現(xiàn)的隨機(jī)錯(cuò)誤稱為“噪音”，“噪音”出現(xiàn)對(duì)合作產(chǎn)生較大沖擊，易導(dǎo)致協(xié)同關(guān)系破裂［37］。為應(yīng)對(duì)“噪音”，應(yīng)通過增進(jìn)互惠、調(diào)整行動(dòng)策略等方式，密切協(xié)同關(guān)系。多元行動(dòng)者協(xié)同關(guān)系愈強(qiáng)，彼此間的信任程度則愈高，在此種情況下，行動(dòng)者互相配合，分享信息、資源，為彼此的治理活動(dòng)提供便利，彌補(bǔ)不足，容易取得好的治理效果。

（5）越是合作的關(guān)系性質(zhì)，治理效果越好。行動(dòng)者間越是呈現(xiàn)合作的關(guān)系性質(zhì)，其治理的效果就越好，只有在極少數(shù)情況下以沖突為“主旋律”的治理網(wǎng)絡(luò)，才會(huì)取得相對(duì)較好的治理效果。人與動(dòng)物的一個(gè)重要區(qū)別是人與人之間可以通過理性的行動(dòng)達(dá)成某種形式的合作，從而產(chǎn)生“合作剩余”［38］。在大氣污染治理中，行動(dòng)者從合作中收獲利益，同時(shí)可以通過合作的平臺(tái)更好地發(fā)揮自身作用創(chuàng)造價(jià)值。以沖突為主要表現(xiàn)形式的治理網(wǎng)絡(luò)是存在的，但是其治理效果具有不確定性。在日本的“四日市”事件中，日本民眾為了維護(hù)自身利益提出一系列反妨害民事訴訟，這其中的被告主體既包括污染企業(yè)，也包括為污染企業(yè)提供便利的政府或者是不作為的政府，從行動(dòng)者間的整體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而言，是以沖突為主要表征的。事件最終結(jié)果是成功的，這與受到損害的日本民眾達(dá)成內(nèi)部合作、齊心協(xié)力維護(hù)自身權(quán)利是分不開的。

（二）政策建議

1.動(dòng)員各方行動(dòng)者，優(yōu)化多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

參與治理的各方行動(dòng)者的優(yōu)勢(shì)不同，在治理中擔(dān)任不同的角色，受限于掌握的資源數(shù)量，可能導(dǎo)致其不能更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與治理。各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過政府為非營(yíng)利組織提供資金支持、企業(yè)與學(xué)者合作等諸多途徑，可以達(dá)到“1+1＞2”的絕佳效果。

2.搭建透明信息交換平臺(tái)，創(chuàng)造開放協(xié)同治理環(huán)境

多主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，需要透明、公正的信息交換平臺(tái)為其提供保障。信息是否公開、溝通是否順暢將直接影響行動(dòng)者參與的意愿。信息不流通、不透明將會(huì)在協(xié)同治理過程中筑起一堵“高墻”，形成一個(gè)封閉的環(huán)境，使得掌握信息不充分的行動(dòng)者難以進(jìn)入?yún)f(xié)同網(wǎng)絡(luò)。

3.加強(qiáng)互惠、互信，擴(kuò)大協(xié)同治理規(guī)模

互惠目標(biāo)是協(xié)同的重要推力，信任是協(xié)同的前提與關(guān)鍵。行動(dòng)者的利益訴求不同，行為選擇亦不同。這就需要提升宣傳力度，塑造共建綠色環(huán)境的目標(biāo)，增進(jìn)行動(dòng)者間的信任，促進(jìn)更多行動(dòng)者選擇協(xié)同的行動(dòng)策略，進(jìn)而擴(kuò)大協(xié)同治理的規(guī)模，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

4.構(gòu)建公平利益協(xié)調(diào)機(jī)制，密切行動(dòng)者協(xié)同關(guān)系

加強(qiáng)行動(dòng)者的協(xié)同關(guān)系需要構(gòu)建一個(gè)公平的利益協(xié)同機(jī)制。一個(gè)協(xié)調(diào)暢通的治理模式要求五類行動(dòng)者站在平等的地位上互通有無(wú)、友善溝通，廣泛聽取各方意見，妥善協(xié)調(diào)各方利益，從而形成真正的自主參與、自發(fā)協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

5.構(gòu)建友好合作關(guān)系，推動(dòng)協(xié)同治理發(fā)展

互惠、互信的合作關(guān)系，可以有效地避免或減緩沖突，推動(dòng)協(xié)同治理的穩(wěn)健發(fā)展。鼓勵(lì)和倡導(dǎo)合作，創(chuàng)造合作條件與基礎(chǔ)，豐富合作形式，引導(dǎo)多方行動(dòng)者通過合作解決問題，可以更好地推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。

六、結(jié)論

諸多國(guó)外典型國(guó)家大氣污染的案例及其治理過程表明，在大氣污染治理過程中，多元行動(dòng)者通過構(gòu)建協(xié)同網(wǎng)絡(luò)共同治理，有助于加速治理進(jìn)程，取得更好的治理效果。在多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中，行動(dòng)者的行為選擇不同，參與的積極性、參與程度與主要擔(dān)任的角色也有所不同。同時(shí)，越是具有有效的多元參與、較大的協(xié)同規(guī)模、開放的網(wǎng)絡(luò)邊界、密切的協(xié)同關(guān)系、合作的關(guān)系性質(zhì)等的多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，越是能夠促成成功的協(xié)同治理結(jié)果。

他山之石，可以攻玉。盡管研究仍存在諸多不足，但仍對(duì)我國(guó)當(dāng)前的大氣污染治理有重要的啟發(fā)和借鑒意義。希望我國(guó)能夠在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，能夠更加有效地調(diào)動(dòng)各種多元行動(dòng)者積極參與到大氣污染的協(xié)同治理中，并最終成功解決當(dāng)前困惑已久的大氣污染問題。當(dāng)然，由于本研究?jī)H僅對(duì)不同行動(dòng)者的主要行為選擇和協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的總體特征進(jìn)行探討，獲得一些初步研究成果，今后的研究仍需要對(duì)不同協(xié)同網(wǎng)絡(luò)模式下行動(dòng)者擔(dān)任角色和治理結(jié)構(gòu)的深度差異做進(jìn)一步探討。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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A

1005-460X（2016）05-0024-07

2016-03-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“環(huán)境污染群體性事件及其處置機(jī)制研究”（14ZDB143）；北京市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“北京市大氣污染多元協(xié)作治理機(jī)制研究”（14JGB039）；國(guó)家自然科學(xué)基金“基于復(fù)雜系統(tǒng)觀的北方草原區(qū)多元協(xié)作性治理績(jī)效評(píng)價(jià)及其改進(jìn)對(duì)策研究”（71373016）。

楊立華（1975—），男，甘肅民勤人，管理學(xué)博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共管理與環(huán)境治理研究；張柳（1993—），女，北京人，碩士研究生，從事環(huán)境治理與政策研究。