劉智芳 闕明坤

[摘要]教育部《獨立學院設置與管理辦法》規(guī)定的五年過渡期已結束，獨立學院步入了“后過渡期”。站在新的歷史節(jié)點上，獨立學院的命運將何去何從成為各界關注的焦點。目前，獨立學院轉設為民辦本科高校推進艱難，規(guī)范驗收工作進展緩慢。在“后過渡期”時代，要充分考慮不同類型獨立學院的特點，給予差別化規(guī)范，促進多元化發(fā)展；要積極鼓勵獨立學院向應用技術大學轉型；政府應給予獨立學院更大的支持力度。

[關鍵詞]獨立學院 后過渡期 多元發(fā)展路徑

[作者簡介]劉智芳（1979- ），女，安徽池州人，南京理工大學紫金學院，助理研究員，碩士，研究方向為高等教育管理。（江蘇 南京 210023）闕明坤（1983- ），男，湖北安陸人，無錫太湖學院高等教育研究所所長，助理研究員，在讀博士，研究方向為辦學體制改革。（江蘇 無錫 214101）

[課題項目]本文系2015年度江蘇省教育廳教改研究立項課題“獨立學院向應用型本科院校轉型背景下大學英語課程建設研究”（項目編號：2015JSJG566）、2015年度江蘇省社科基金教育學青年項目“新常態(tài)背景下江蘇地方本科院校轉型發(fā)展研究”（項目編號：15JYC008）和2015年度江蘇高校哲學社會科學基金“江蘇省民辦本科院校向應用技術大學轉型研究”（項目編號：2015SJD415）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）24-0029-03

一、獨立學院改革發(fā)展現(xiàn)狀

獨立學院萌芽于20世紀90年代初期，燎原于90年代后期江蘇、浙江一帶公辦高校創(chuàng)辦的國有民辦二級學院，壯大于1999年全國第三次教育工作會議后高校開始擴招，正式命名于2003年教育部頒布的《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，健全于2008年教育部《獨立學院設置與管理辦法》的實施。獨立學院是我國高等教育辦學體制改革創(chuàng)新的產物，是高等教育大眾化背景下以新機制、新模式創(chuàng)辦的一種新型辦學類型，充分利用了公辦高校的品牌優(yōu)勢、師資優(yōu)勢和社會力量的資金優(yōu)勢、機制優(yōu)勢，從辦學之初就實現(xiàn)了高起點發(fā)展。

2008年4月，教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》即26號令，對獨立學院給予了五年過渡期，規(guī)定：滿足26號令要求的，教育部組織考察驗收后核發(fā)辦學許可證；符合本科高校設置標準的，可申請轉設；既不申請考察驗收，也不申請轉設的，須充實辦學條件，過渡期結束后嚴格按照26號令辦理。2009 年2 月，教育部下發(fā)《獨立學院五年過渡期工作方案》，提出：符合26號令要求的，經教育部考察驗收合格可繼續(xù)以獨立學院形式辦學；符合本科高等學校設置標準的可以轉設民辦本科高校；也可以轉設為相應層次的民辦學校、終止辦學、合并或者并入公辦高?；蛎褶k高校。

為迎接教育部規(guī)范驗收，全國獨立學院普遍加大經費投入力度，強化基本辦學條件和師資隊伍建設，辦學規(guī)模、教學儀器設備數(shù)量、專任教師數(shù)量等均有提升；不少省級教育行政部門加強對獨立學院的分類指導，加強對獨立學院的資產管理與財務監(jiān)督，規(guī)范獨立學院的法人治理結構，有力提升了獨立學院的辦學水平。

如今，獨立學院過渡期已經結束，這意味著獨立學院步入了“后過渡期”，部分省份已經開始嘗試獨立學院省級規(guī)范驗收。站在新的歷史節(jié)點上，全國獨立學院的命運將何去何從成為各界關注的焦點。黨的十八屆三中全會對深化教育領域綜合改革做出了系統(tǒng)部署，明確提出“鼓勵社會力量興辦教育”。黨的十八屆五中全會指出，“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。國務院常務會議決定開展民辦教育分類管理；全國人大常委會已審議通過修改后的《中華人民共和國民辦教育促進法》，對民辦教育實行營利性、非營利性分類管理。獨立學院作為民辦高等教育的重要組成部分，迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。隨著適齡生源的日趨減少、高校競爭的日趨激烈，獨立學院在“后過渡期”將進一步走向分化，呈現(xiàn)多元化發(fā)展格局，而能否把握機遇、狠抓內涵、辦出特色是獨立學院在未來競爭中勝出的關鍵。

二、獨立學院持續(xù)發(fā)展面臨的困難

1.獨立學院轉設為民辦本科高校推進艱難。獨立學院轉設為民辦普通本科高校，是國家重要的制度設計、獨立學院自身制度變遷的結果、發(fā)展民辦教育的創(chuàng)新舉措、地方經濟社會轉型升級的需要。根據(jù)諾斯的制度變遷理論，制度變遷是制度的轉換、替代、交易過程，獲得潛在利益是制度變遷的基本原因，“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新?！?008—2016年，教育部相繼批準60所獨立學院轉設為59所完全獨立設置的普通民辦本科高校，這一數(shù)量占全國獨立學院總數(shù)的18.40%。獨立學院轉設的關鍵是看辦學條件是否達到本科高校設置標準，主要體現(xiàn)在校園占地面積、校舍建筑、師資隊伍、儀器設備、圖書資料等五項指標。根據(jù)調查，凡是已轉設的獨立學院，均是由民營企業(yè)投資舉辦的，這些學院按照“民、獨、優(yōu)”模式辦學，是國家鼓勵倡導的辦學類型。由于這些民營型獨立學院做到了具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學歷證書，獨立進行財務核算，具有獨立的法人資格，能獨立承擔民事責任等“七獨立”，基本辦學條件符合要求，所以隨著辦學條件的完善，轉設便成了“水到渠成”的事。但是，全國還有眾多母體高校利用自身辦學資源舉辦的國有型獨立學院，它們缺乏辦學的校園和師資，轉設非常困難。獨立學院轉設后，不必向母體高校交納高額管理費，辦學經費更加充裕，辦學自主權更大，這對于學校的長遠發(fā)展是有利的。獨立學院轉設整體比例不高，究其原因，主要是轉設錯綜復雜、博弈激烈，牽涉到投資方、舉辦高校、獨立學院師生、省級教育主管部門等眾多利益相關者。例如，部分公辦高校將獨立學院作為重要經費來源，有的地方政府為緩解財政壓力也不希望獨立學院轉設。

2.部分獨立學院整改規(guī)范進展緩慢。獨立學院整改規(guī)范工作涉及廣泛，特別是投資方與母體高校、地方政府與舉辦高校之間的利益千絲萬縷，導致部分獨立學院整改規(guī)范工作進展緩慢。有的省份還在觀望徘徊，尚未出臺促進獨立學院規(guī)范發(fā)展的具體舉措。許多獨立學院的占地面積、辦學條件離達標要求還有差距。有的獨立學院不愿意尋找合作方或者仍未找到適合的社會力量舉辦方，屬于高校為收取高額學費開辦的“校中?！?，過于依賴母體學校，導致獨立發(fā)展能力較弱。例如，湖南、河北等省“國有民辦”獨立學院沒有獨立校區(qū)，完全依賴母體高校資源，多數(shù)辦學場地不足500畝，辦學指標無法達標。

當前，許多獨立學院要向母體高校支付學費收入的15%～45%作為管理費，同時不少企業(yè)投資方直接從學費收入中提走資金，導致獨立學院后續(xù)資金不足，缺乏后勁，影響可持續(xù)發(fā)展。特別是還有許多獨立學院的資產沒有過戶，仍然在母體高?；蛲顿Y方名下。這主要是由于獨立學院資產構成復雜，產權多元。投資方擔心資產過戶后相當于捐贈，失去所有權；母體高校則擔心國有資產流失。另外，資產過戶費用較高。許多獨立學院存在產權歸屬不清晰、權責不明確的現(xiàn)象，隨著辦學規(guī)模的擴大，辦學資產日漸積累，獨立學院社會力量投資方與舉辦高校之間對獨立學院的財產所有權會產生不同看法，甚至產生一些權益糾紛，影響獨立學院的健康發(fā)展。

三、獨立學院“后過渡期”多元發(fā)展路徑

1.支持獨立學院多元化發(fā)展。獨立學院辦學歷史不一、合作形式多樣、辦學主體多元，地區(qū)之間、學校之間的差異性較大，對此，要尊重歷史、實事求是，不能“一刀切”，要給予差別化規(guī)范，實行“政府主導、分類管理、一省一策、一校一議，因地制宜，屬地管理”。

“后過渡期”時代，獨立學院將迎來多元化發(fā)展。一是促進“國有民辦”獨立學院完善辦學條件?！皣忻褶k”獨立學院的產權為國有，有效規(guī)避了企業(yè)資本“逐利性”和舉辦教育“公益性”的利益沖突，且有母體高校的直接幫助和教學監(jiān)管，因而人才培養(yǎng)質量一般都有保障，但同時也面臨借用母體高校校舍辦學、法人財產權難以落實、缺乏獨立的師資隊伍、學科專業(yè)缺乏特色等困難。對此，大部分“國有民辦”獨立學院應該著力改善辦學條件，爭取與熱衷教育、實力雄厚的國有或民營企業(yè)合作，做到“七獨立”后繼續(xù)以獨立學院的形式存在。需要注意的是，雖然國家大力鼓勵社會資金興辦教育，但是獨立學院在引入新的投資方的時候，應選擇能夠履行出資義務的投資方合作。在變更出資方時，要按照規(guī)定嚴格考察舉辦者的資質條件。二是支持符合條件的獨立學院轉設為民辦本科高校。鼓勵民營企業(yè)投資創(chuàng)辦的“民有民營型”獨立學院盡快達到本科高校設置標準，支持其轉設為完全獨立的民辦本科高校。著名教育家潘懋元先生也認為：“當獨立學院在政策鼓勵和母體庇護與哺育下成長壯大的時候，就應該允許它從母體徹底分離出去，成為完全的獨立學院?！比菍τ陔y以達標的獨立學院終止辦學。有部分獨立學院的舉辦高校辦學實力不強，屬于新建地方本科院校，此類高校孵化的獨立學院必然先天不足，應該適時終止辦學；有的獨立學院辦學條件較差，無法完成評估驗收，也應該退出獨立學院的歷史舞臺。

2.積極鼓勵獨立學院向應用技術大學轉型?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型。獨立學院轉設為獨立設置的高等學校時，可鼓勵其定位為應用技術類型高等學校。獨立學院創(chuàng)辦之初被視作高等教育體制改革創(chuàng)新的“試驗田”，肩負著探索改革新路的重任。面對經濟結構調整、產業(yè)轉型升級、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略推進，如何適應產業(yè)結構升級對本科層次以上應用型人才的需求，改變傳統(tǒng)辦學模式，加快轉型發(fā)展步伐，是獨立學院必須深思的戰(zhàn)略抉擇。目前一些獨立學院辦學定位不明，雖在舉“應用型”之旗，但有明顯的“學術型導向”，人才培養(yǎng)方案因襲守舊，有學術型高校的烙印。主要表現(xiàn)在：專業(yè)設置趨同，缺乏特色，與地方經濟契合度不高；教師隊伍呈現(xiàn)“倒紡錘形”，“雙師型”隊伍匱乏；教學模式陳舊，沿襲母體高校人才培養(yǎng)方案，沒有突出實踐教學環(huán)節(jié)；辦學同質化、缺乏特色。面對新形勢新任務，獨立學院要轉變辦學理念，做到“人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我新”，根據(jù)應用技術人才的培養(yǎng)要求，構建知識、能力、素質相統(tǒng)一的課程體系。

學習歐洲應用技術大學典型經驗不失為一種理想選擇，目前已有一些獨立學院加入了中國應用技術大學聯(lián)盟。面對打造“中國經濟升級版”的新要求，獨立學院要強調應用導向，圍繞地方急需、行業(yè)緊缺人才設置專業(yè)，根據(jù)產業(yè)鏈、人才鏈、創(chuàng)新鏈相統(tǒng)一的原則設置相應專業(yè)群；按照工程導向（而不是學科導向）和應用導向（而不是科學研究和研發(fā)導向）來優(yōu)化培養(yǎng)方案；按照產教融合、學做一體來創(chuàng)新培養(yǎng)過程和培養(yǎng)方法。獨立學院在區(qū)域內優(yōu)選合作企業(yè)，深入了解其需求，以企業(yè)行業(yè)技術革新項目為載體深化產學合作育人，把企業(yè)行業(yè)的一線需求作為教師的課題來源和學生的畢業(yè)設計選題來源，全面推進案例教學、項目教學，建設一支“雙師雙能型”教師隊伍。綜上所述，獨立學院要強化應用科研，服務地方發(fā)展，逐步形成符合應用技術大學要求的優(yōu)質教育資源。

3.政府應給予獨立學院更大的支持力度。雖然《獨立學院設置與管理辦法》規(guī)定，國家保障獨立學院及其舉辦者的合法權益，獨立學院依法享有相關規(guī)定的獎勵與扶持政策，但是現(xiàn)實中，因為管理體制不清晰，獨立學院往往陷入尷尬的“夾心層”，不能與公辦高校一樣享受同等的法律地位和待遇。政府應給予獨立學院更大的支持力度：一是支持發(fā)展建設。獨立學院驗收首先就是看其辦學條件，許多學院占地面積難以達標。地方政府應在土地供應方面給予大力支持，將獨立學院建設用地納入整體規(guī)劃，采取行政劃撥、優(yōu)惠出讓等形式予以支持。另外，國家規(guī)定獨立學院必須盡快將資產過戶到學校名下，而資產過戶需要繳納大筆費用，約占過戶資產的9%，這影響獨立學院舉辦者的過戶積極性。因此，政府應協(xié)調財政、土地、稅務、建設等部門，理順管理體制，減免過戶費用，幫助落實法人財產權，如黑龍江省已通過立法減免獨立學院過戶費用。二是在法人登記上給予支持。絕大多數(shù)的獨立學院登記為民辦非企業(yè)，這一法人屬性“非驢非馬”，導致獨立學院不能與公辦高校保持同等地位，教師的社會保障、退休待遇與公辦高校教師存在天壤之別，因此往往是教師一評上副教授就離開?？蓪⒎菭I利性獨立學院登記為事業(yè)單位，給予教師事業(yè)單位編制。目前，浙江、江蘇已有部分獨立學院登記為事業(yè)法人。三是加大辦學經費支持力度。目前政府對公辦高校的投入力度不斷加大，獨立學院的學費收入已不占優(yōu)勢。政府可以建立專項資金，對獨立學院給予財政支持。

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