李沂桐

摘 要：近年來，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，引發(fā)一系列環(huán)境問題，已威脅到民眾的身體健康甚至生命安全。根據(jù)我國(guó)2012年《民事訴訟法》及其相關(guān)的規(guī)定，污染環(huán)境、損害消費(fèi)者權(quán)益等侵害社會(huì)公共利益的行為，法定的機(jī)關(guān)和組織可以向法院提起訴訟。但這條只規(guī)定了基本的原則，司法實(shí)務(wù)部門并沒有出臺(tái)相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，存在諸多制度性缺陷，以致審判實(shí)務(wù)進(jìn)程緩慢，阻力重重。在大陸法系的一些國(guó)家，能夠提起公益訴訟的主體多數(shù)是團(tuán)體和個(gè)人，并不是代表國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)。檢察官在民事訴訟程序中的權(quán)限很小，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告主體。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；公益訴訟；檢察院；操作機(jī)制

一、環(huán)境公益訴訟概念、特征

公益訴訟起源于古羅馬時(shí)期，是與私益訴訟相比較而言?，F(xiàn)代民事訴訟法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟的概念沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。但是從提起環(huán)境公益訴訟的主體和法定理由上來看，環(huán)境公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其社會(huì)成員，包括公民、法人、以及其他社會(huì)團(tuán)體根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，在環(huán)境已經(jīng)受到污染和破壞或者有可能受到污染和破壞的情況下，為了保護(hù)環(huán)境從而維護(hù)社會(huì)的公共利益，破壞環(huán)境的主體為被告向法院起訴的一種制度。

與普通的民事訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的特征主要有以下幾方面：第一，主體的多樣性。為了使環(huán)境公益得到充分的保護(hù)和救濟(jì)，突破了傳統(tǒng)“訴的利益”理論限制，賦予更多的人原告主體資格。第二，強(qiáng)烈的公益性。訴訟主體是基于維護(hù)環(huán)境公共利益的目的而提起訴訟的，期望預(yù)防或減少由于遭受環(huán)境污染而受到的損害，并不是為了維護(hù)公民自身的利益。第三，判決的預(yù)防作用及效力擴(kuò)大性。環(huán)境公益訴訟在提起訴訟時(shí)法律沒有把發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害事實(shí)列為條件之一，符合普通人的一般性判斷，確定某種行為有損害環(huán)境公益的可能就能夠起訴。另外，法院的判決不僅對(duì)訴訟的參與人有意義，而且對(duì)某個(gè)地區(qū)或整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)在以及將來產(chǎn)生更大的影響。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論分析

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)

1、法理依據(jù)

環(huán)境保護(hù)被世界上的大多數(shù)國(guó)家列為基本國(guó)策，相應(yīng)地，各國(guó)建立專門的機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境以及自然資源進(jìn)行管理，從而做到更好的保護(hù)，同時(shí)規(guī)定司法機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)職責(zé)的履行。面對(duì)以人為破壞為主且日益加劇的環(huán)境污染，如果行政機(jī)關(guān)不能通過行政救濟(jì)措施加以預(yù)防或控制，則必然應(yīng)依法訴請(qǐng)司法救濟(jì)。因?yàn)闄z察院能夠更好的代表社會(huì)公共利益，由其代表社會(huì)提起訴訟，在檢察院本身的職責(zé)基礎(chǔ)上能夠更好的保護(hù)環(huán)境以及自然資源。

2、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟與公共信托理論

在某種程度上，檢察院作為主體向法院提起環(huán)境公益訴訟和公共信托理論很相似。公共信托理論認(rèn)為，全人類擁有空氣、海洋以及山川等公共物品的所有權(quán)，但因個(gè)人的力量十分有限，所以將這些公共物品委托給政府由其進(jìn)行管理和保護(hù)，從而能夠保障全人類對(duì)這些公共物品能夠更好的進(jìn)行利用。從政府的官員到市民個(gè)人都可以對(duì)破壞公共財(cái)產(chǎn)（包括環(huán)境利益）的人或者組織提出“民眾訴訟”從而維護(hù)公共利益。這樣，政府作為受托人，有義務(wù)保護(hù)社會(huì)公共利益不受侵害。國(guó)民也將自己的一部分訴權(quán)托付給政府，即訴訟信托，以便政府能夠通過訴訟的途徑更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。但是，政府作為一個(gè)機(jī)關(guān)集合體，不可能親自實(shí)施訴訟行為，而且在行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)不可避免的受到地方經(jīng)濟(jì)利益和部門利益的影響，還可能與致污企業(yè)官商勾結(jié)。因此，為了更好地維護(hù)社會(huì)公共利益，政府必須將訴權(quán)分配給某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)代為實(shí)施。由于檢察機(jī)關(guān)不同于環(huán)境行政機(jī)關(guān)，能有效克服地方經(jīng)濟(jì)利益和部門利益的影響，且無需承擔(dān)審判職責(zé)，能夠保持中立性。檢察院代表社會(huì)公共利益向法院提起環(huán)境公益訴訟能夠較好的符合社會(huì)公共利益保護(hù)的要求。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)問題

民事訴權(quán)的擁有，必須具備民事訴權(quán)要件，包括主體方面和客體方面兩個(gè)部分，其分別以當(dāng)事人適格和具有訴的利益為關(guān)鍵。

當(dāng)事人適格理論的發(fā)展經(jīng)歷了由實(shí)體法權(quán)利義務(wù)人、訴訟標(biāo)的管理人到法定訴訟擔(dān)當(dāng)人的過程。從國(guó)內(nèi)外立法和理論研究都可以說明，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家和社會(huì)公共利益代表者，由其提起環(huán)境公益訴訟，這符合現(xiàn)今當(dāng)事人適格理論發(fā)展趨勢(shì)。這種將公益訴訟中的檢察官作為公益和職務(wù)上的當(dāng)事人的規(guī)定，試圖通過擴(kuò)大適格當(dāng)事人的方法，來解決群體訴訟中適格當(dāng)事人問題。民事訴權(quán)的另一個(gè)條件是具有訴的利益，即當(dāng)事人提起民事訴訟，必須是為了維護(hù)自己的合法權(quán)利，所謂“無利益便無訴權(quán)”。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)公共利益，因此當(dāng)然具備訴的利益。反映在理論研究上，外國(guó)許多學(xué)者以“權(quán)利生成”為焦點(diǎn)，探討訴的利益的積極功能，如日本學(xué)者谷口安平、山木戶教授等，為訴的利益的擴(kuò)大積極尋求理論上的解釋，使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具備訴的利益得到了理論上的有力支持。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的操作機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了檢察院可以提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)調(diào)查可知，檢察院主要是通過作為環(huán)境公益訴訟的直接原告，支持起訴以及參與相關(guān)公益訴訟政策的制定這三種方式參與到環(huán)境公益訴訟中的。下面就對(duì)檢查院提起民事環(huán)境公益訴訟的程序進(jìn)行具體分析。

（一）檢察院提起環(huán)境公益訴訟的前提條件

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的職能部門，有其自身特有的職責(zé)，亦即審判監(jiān)督。因而在具體的案件中，如若檢察機(jī)關(guān)既是訴訟主體，又是監(jiān)督者難免留下諸多讓人詬病的地方。導(dǎo)致案件最終裁判的公正性被懷疑。因此，我們強(qiáng)調(diào)，檢察院僅是環(huán)境公益訴訟的適格原告之一，并非是首選原告。

基于上述可知，在涉及環(huán)境問題的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭到不法侵害，作為受害方的相對(duì)人沒有提起訴訟，或者難以確定具體的受害人時(shí)，可由法定的主體亦即檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。所謂“受害人沒有提起訴訟”通常是指，因在環(huán)境污染案件中，受害人數(shù)眾多且分散，又由于各自的利益出發(fā)點(diǎn)不同而導(dǎo)致相互意見不易同一，分歧較大，使得訴訟很難進(jìn)行。

（二） 檢察院提起環(huán)境公益訴訟的具體制度設(shè)計(jì)

1、起訴對(duì)象

環(huán)境污染問題具有潛伏性、難以逆轉(zhuǎn)性、危害嚴(yán)重性、行為主體多樣性等特點(diǎn)。就單從行為主體的多樣性而論，實(shí)踐中實(shí)施環(huán)境污染行為的主體，可以是個(gè)人、群體、企業(yè)等，雖然他們行為所構(gòu)成的污染程度大有不同，但并不影響其對(duì)環(huán)境存在的污染、潛在破壞性。所以，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，所針對(duì)的起訴對(duì)象可以使個(gè)人、群體、企業(yè)、機(jī)關(guān)等等。

2、管轄

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向中級(jí)以上人民法院提出環(huán)境民事公益訴訟。因?yàn)?，環(huán)境民事公益訴訟主要是以維護(hù)環(huán)境公益而提起，所涉及的社會(huì)關(guān)系之復(fù)雜，社會(huì)影響程度之深遠(yuǎn)都是難以估計(jì)的。而中級(jí)人民法院相較于基層人民法院而言，案件數(shù)量較少，司法人員專業(yè)素質(zhì)較高，審判能力較強(qiáng)，更符合環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)際要求。

3、訴訟費(fèi)用的預(yù)付與承擔(dān)

因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟的公益性，及牽涉面之廣，專業(yè)技術(shù)要求之高，從而使得原告在承擔(dān)舉證責(zé)任，完成證據(jù)的收集時(shí)就需投入大量的費(fèi)用。另外就檢察機(jī)關(guān)的特殊性而言，其作為國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款，而訴訟勝利后的最終賠償，也是上繳國(guó)庫(kù)。再者，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟并不是為了自身的利益，因此，應(yīng)該規(guī)定其不必交納訴訟費(fèi)用。

4、關(guān)于反訴的處理

民事訴訟通常規(guī)定，被告有向本訴原告提起反訴的權(quán)利，主要是為了抵消和吞并原告提出的訴訟請(qǐng)求。通常，被告僅能就是否具有法律上的過錯(cuò)、行為與結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系、是否本身為行為的實(shí)施者，是否負(fù)有相應(yīng)的舉證責(zé)任等進(jìn)行舉證和抗辯。而檢察機(jī)關(guān)并不是實(shí)體利益的實(shí)際享有者，與救濟(jì)的客體之間不存在實(shí)體上的利害關(guān)系，因此被告只能針對(duì)實(shí)體權(quán)利人提起訴訟，而非向檢察院提出反訴。

5、證明問題

檢察院在向法院起訴前，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、收集與事實(shí)相關(guān)的證據(jù)材料，從而承擔(dān)舉證責(zé)任。更具體的說，第一，應(yīng)當(dāng)證明被告人的身份。第二，明確訴訟請(qǐng)求。眾所周知，環(huán)境公益訴訟所要保護(hù)的是公共環(huán)境，那么訴訟請(qǐng)求就是針對(duì)公共的利益，即請(qǐng)求法院依法判決被告賠償損失、停止侵害等。起訴之前的各項(xiàng)準(zhǔn)備完成之后，由檢察院該案的承辦人依然制作起訴書，內(nèi)容要求有：被告、案件事實(shí)、訴訟理由、證據(jù)，并且明確訴訟請(qǐng)求。而后將起訴書以及該案的主要證據(jù)材料一并移送到法院。另外，作為公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)的收集上，有很大的天然優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)該相對(duì)加強(qiáng)保護(hù)相對(duì)人的合法取證。因能力受限時(shí)，可依申請(qǐng)向法院提出幫助要求。還需強(qiáng)調(diào)的是，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)并不因公權(quán)性而使其證據(jù)優(yōu)于被告方證據(jù)，仍需進(jìn)行相應(yīng)的質(zhì)證程序。

6、賠償費(fèi)用的使用

經(jīng)法院查明，被告因侵犯國(guó)家環(huán)境公益而需承擔(dān)賠償責(zé)任的，賠償費(fèi)用應(yīng)直接上繳國(guó)庫(kù)；如果是侵害不特定多數(shù)人的環(huán)境公益或特定人利益的，被告應(yīng)將賠償費(fèi)交予檢察機(jī)關(guān)，之后檢察機(jī)關(guān)通知受害人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取，逾期未領(lǐng)的則由檢察機(jī)關(guān)上繳國(guó)庫(kù)。

7、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的特殊程序

雖然檢察機(jī)關(guān)是以自己的名義向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，但其訴訟目的是為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的公共利益，其僅是代為行使公益訴權(quán)，所以訴訟的法律后果應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)?；诖耍瑧?yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟中的處分權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的限制。另外，因檢察機(jī)關(guān)代表訴訟的主體的特殊性，所以檢察機(jī)關(guān)不得隨意放棄訴訟請(qǐng)求，在具體案件中不進(jìn)行和解，也不適用調(diào)解機(jī)制。

8、檢察院參與相關(guān)公益訴訟政策制定

檢察院作為我國(guó)司法機(jī)關(guān)的重要組成部分，對(duì)公共利益的維護(hù)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。立法機(jī)關(guān)及各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律和政策時(shí)，讓檢察機(jī)關(guān)參與，就能夠使制定出的法律和政策更加有利于公共利益的維護(hù)。

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