劉玉東

[摘 要] 改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑，經(jīng)歷了從“身份依賴”向“契約依賴”的轉(zhuǎn)變；從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的轉(zhuǎn)變；從“行政化”體系向“社會(huì)化”體系的轉(zhuǎn)變。這些變革的路徑特征從不同角度詮釋了社會(huì)現(xiàn)代性的成長(zhǎng)，也揭示了國(guó)家治理現(xiàn)代化的變革方向，對(duì)政策選擇也有所啟示。經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)治理的動(dòng)力機(jī)制建設(shè)應(yīng)由主要依賴政府驅(qū)動(dòng)向主要依靠利益驅(qū)動(dòng)和價(jià)值驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變；社會(huì)治理體系應(yīng)由封閉向開(kāi)放的組織關(guān)系轉(zhuǎn)變；社會(huì)治理的制度建設(shè)應(yīng)由主要依賴強(qiáng)制性規(guī)則向主要依賴任意性規(guī)則轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)；身份；治理；現(xiàn)代性

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2016）04-0083-07

計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的變革不僅體現(xiàn)為制度和政策層面的變革，也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及國(guó)家管理的組織結(jié)構(gòu)、人文素質(zhì)、方式方法等方面的變革。這些變革促成了中國(guó)從傳統(tǒng)意義上的國(guó)家管理向現(xiàn)代意義上的國(guó)家治理轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理是國(guó)家治理的組成部分，同樣也要順應(yīng)國(guó)家與社會(huì)現(xiàn)代性變革的需要而實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代性代表“我們這個(gè)歷史時(shí)代的一種‘文明形式”^[1]（P40），人們對(duì)現(xiàn)代文明的認(rèn)知有著基本共識(shí)，即“在思想上，現(xiàn)代性所標(biāo)榜的是個(gè)體的建立，是一種理性，是對(duì)前途的樂(lè)觀”^[2]（P88）。社會(huì)治理在多大程度上實(shí)現(xiàn)了個(gè)體的建立，每個(gè)理性的個(gè)體在多大程度上實(shí)現(xiàn)了彼此間的積極互動(dòng)，社會(huì)治理體系在多大程度上保障個(gè)體理性與集體的理性的統(tǒng)一和實(shí)現(xiàn)，是我們認(rèn)識(shí)社會(huì)治理現(xiàn)代化水平和社會(huì)現(xiàn)代性成長(zhǎng)規(guī)律的重要依據(jù)，也對(duì)推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的政策選擇有所啟示。社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要形式，能夠反映社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本特征，因此本文基于社區(qū)場(chǎng)域來(lái)分析社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)代化：從“身份依賴”向“契約依賴”轉(zhuǎn)變的治理關(guān)系

人在本質(zhì)上是“一切社會(huì)關(guān)系的總和”^[3]（P60），這決定了對(duì)社會(huì)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)不可避免地要從人的社會(huì)關(guān)系開(kāi)始。人的身份是指其在社會(huì)中所處的位置^[4]（P13），以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)?！吧矸菀蕾嚒本褪且揽繉?duì)社會(huì)身份的強(qiáng)制規(guī)定，來(lái)確定人在治理關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。契約是主體間自由訂立的具有現(xiàn)實(shí)約束力的協(xié)議。“契約依賴”就是依靠成員間自主的約定，來(lái)明確人在治理關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“身份依賴”的社會(huì)治理關(guān)系

新中國(guó)成立后，為了鞏固政權(quán)建設(shè)并調(diào)動(dòng)人力物力全面恢復(fù)生產(chǎn)，行政權(quán)力全面介入到對(duì)社會(huì)的控制中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面改造。每一個(gè)人都由政府來(lái)賦予一定的身份，實(shí)現(xiàn)一定的管理并給予一定的保障。如《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（1958年）規(guī)定，所有的中國(guó)公民都必須依據(jù)條例登記，其中各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)、軍事機(jī)關(guān)以及各類生產(chǎn)合作社等單位，要指派專人協(xié)助戶口登記機(jī)關(guān)辦理居住在單位和公共宿舍內(nèi)人員的戶口登記。分散居住的戶口由戶口登記機(jī)關(guān)直接辦理?！皯艨诘怯洸竞蛻艨诘怯浀氖马?xiàng)，具有證明公民身份的效力”（第四條）。基層政府和相應(yīng)的單位對(duì)照公民的身份進(jìn)行管理。這種身份認(rèn)定具有不可抗拒的約束力，如果有人“不按照本條例的規(guī)定申報(bào)戶口的”，將被根據(jù)情節(jié)輕重，依法“給以治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任”^{[5]（P16-20）}。但由于行政權(quán)力在組織規(guī)模上的限制，不可能完全滲透社區(qū)這一層級(jí)，這決定了政府或單位不會(huì)直接管理所有事務(wù)，而是將社區(qū)中特定的社會(huì)組織（居委會(huì)）轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力的代理人，并借助這些組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的全方位管理。居委會(huì)雖名義上是從基層社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生的自治組織，實(shí)際上卻是行政命令在基層的推行者。政府賦予居委會(huì)在調(diào)動(dòng)資源、實(shí)現(xiàn)基層動(dòng)員和管理活動(dòng)的合法性資格同時(shí)，又借助社區(qū)組織，間接地控制城市基層資源的動(dòng)員與分配，使得城市社會(huì)的運(yùn)行方式符合政府的工作預(yù)期。因此，計(jì)劃體制下社區(qū)中的社會(huì)組織要借助被授予的合法身份，實(shí)施符合政府預(yù)期的治理行為。也就是說(shuō)穩(wěn)定的社會(huì)治理關(guān)系是依賴主體的身份而確立的。

（二）“契約依賴”的社會(huì)治理關(guān)系的成長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革打破了身份限制對(duì)社會(huì)建設(shè)的桎梏，原有垂直管理體系所賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)，開(kāi)始沿著“從身份到契約”^[6]（P97）的合作關(guān)系發(fā)展。在改革開(kāi)放走入第10年之際，中共中央召開(kāi)了第十三次全國(guó)代表大會(huì)，大會(huì)闡明了社會(huì)治理關(guān)系變革的兩條基本路徑。一是政府與市場(chǎng)間的契約治理關(guān)系——政府的責(zé)任是按照法規(guī)政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)在服務(wù)民眾的過(guò)程中獲得合理的利潤(rùn)。當(dāng)民眾開(kāi)始獨(dú)立地追求利益時(shí)，他們就不會(huì)再像以往那樣被動(dòng)服從政府的安排。社會(huì)成員自主地采用合同、責(zé)任書(shū)甚至口頭約定等契約形式，規(guī)范各自在交易中的權(quán)利和義務(wù)，成為建立社會(huì)治理關(guān)系的重要形式。二是政府與社會(huì)間的契約治理關(guān)系——“在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上，要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”^{[7]（P744）}。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)個(gè)人自主意識(shí)和能力的提高，不僅內(nèi)化為人的行為模式，也外溢到了更廣泛的社會(huì)交往與社會(huì)意識(shí)中，從而使得民眾越來(lái)越有能力按照彼此的約定來(lái)實(shí)現(xiàn)合作。在這種社會(huì)治理關(guān)系中，政府的權(quán)威性越來(lái)越如美國(guó)學(xué)者彼德·布勞指出的那樣，“現(xiàn)代社會(huì)中管理者權(quán)威的原則的制度化以及管理部門的制裁權(quán)力依靠著該組織的資源，這些資源使它能夠向他的成員們提供反復(fù)性的報(bào)酬”^{[8]（P256）}。也就是說(shuō)政府對(duì)社會(huì)集體公共權(quán)利的影響，越來(lái)越多地要基于社會(huì)成員對(duì)自身權(quán)利的考量而自愿接受。由此可見(jiàn)，相較于計(jì)劃體制下社會(huì)成員被納入權(quán)力體系的治理關(guān)系，改革開(kāi)放后的社會(huì)治理關(guān)系沒(méi)有那么強(qiáng)烈的等級(jí)色彩，而是更多地體現(xiàn)為雙向、協(xié)商的契約關(guān)系。

（三）社會(huì)關(guān)系從“身份依賴”向“契約依賴”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代性價(jià)值

社會(huì)現(xiàn)代化歸根結(jié)底就是人的現(xiàn)代化，是個(gè)體理性的覺(jué)醒和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)治理關(guān)系的變革體現(xiàn)了現(xiàn)代性特征的成長(zhǎng)。

1.社會(huì)個(gè)體的現(xiàn)代化：“契約依賴”體現(xiàn)了社會(huì)個(gè)體理性的覺(jué)醒和個(gè)體權(quán)利的釋放。個(gè)人并非隨意地參與社會(huì)活動(dòng)，而是根據(jù)自己在社會(huì)中的位置來(lái)實(shí)施與自己身份相匹配的行為。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，社會(huì)治理的身份依賴特征在本質(zhì)上是行政權(quán)力對(duì)個(gè)體的控制。對(duì)于單位的職工而言，個(gè)體的各種權(quán)利和價(jià)值由所在的單位集體認(rèn)定。他在參與社會(huì)活動(dòng)時(shí)，最先彰顯的身份不是他作為個(gè)體公民的身份，而是單位人這一身份。改革開(kāi)放后，公民不再是被動(dòng)地順從行政安排，而是帶著自己的利益訴求，在理性判斷可行性的前提下更直接主動(dòng)地參與到社區(qū)公共事務(wù)中來(lái)，以往被集體掩蓋的個(gè)體價(jià)值得以彰顯。

2.社會(huì)集體的現(xiàn)代化：“契約依賴”體現(xiàn)了社會(huì)集體理性的覺(jué)醒和公共權(quán)利的社會(huì)再造。雖然社會(huì)成員的身份不再被動(dòng)地由集體意志來(lái)確定，但相互獨(dú)立的個(gè)體也不能孤立地存在，個(gè)體的身份需要在雙向的溝通與反饋中印證其獨(dú)立的價(jià)值。在這個(gè)過(guò)程中契約意識(shí)的成長(zhǎng)，匯聚出具有契約精神的公共意識(shí)，個(gè)體理性的覺(jué)醒也因而在社會(huì)集體內(nèi)部匯聚為集體理性的覺(jué)醒。公共意識(shí)和集體理性的具體形式不論是出于社會(huì)公德的信任還是出于市場(chǎng)交易規(guī)范的約束，都在整體上體現(xiàn)了集體行動(dòng)的有效性。這種情形與帕特南評(píng)價(jià)民主制度的成功——“普遍的互惠把自我利益和團(tuán)結(jié)互助結(jié)合了起來(lái)”^{[9]（P202）}的情形是一致的。這種情況下的社會(huì)集體所代表的公共權(quán)利也不再桎梏于政府，而更多的是社會(huì)成員自發(fā)再造的結(jié)果。

二、社會(huì)行為的現(xiàn)代化：從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”轉(zhuǎn)變的治理方式

“機(jī)械合作”的社會(huì)治理方式以社會(huì)成員共有的行政化的身份授予互動(dòng)的前提條件，社會(huì)成員在思維方式和價(jià)值判斷上具有高度的同質(zhì)性?！坝袡C(jī)合作”的社會(huì)治理方式以帶有契約精神的合意選擇為互動(dòng)的前提條件，社會(huì)成員在彼此依賴的情況下，仍保持思維方式和價(jià)值判斷上的差異性。從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的轉(zhuǎn)變，從人的行為的角度詮釋了社會(huì)的現(xiàn)代化變革。

（一）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“機(jī)械合作”的社會(huì)治理方式

改革開(kāi)放之前的社會(huì)治理方式是政府和社會(huì)高度融合的管控模式。居委會(huì)組織名義上是以獨(dú)立的身份同行政機(jī)關(guān)形成一種合作共治的局面，但實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)是遵循上級(jí)行政機(jī)關(guān)意志的“機(jī)械合作”的治理方式。根據(jù)毛澤東提出的處理人民內(nèi)部矛盾的講話精神（1957年），在當(dāng)時(shí)處理社會(huì)中分歧和矛盾的方法，是按照“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的公式來(lái)完成；協(xié)調(diào)利益的方法，是按照“實(shí)行對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)各階層統(tǒng)籌安排和兼顧國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益”^{[10]（P253-254）}的方針來(lái)完成。各級(jí)黨組織和政府部門在社會(huì)合作中擁有主導(dǎo)權(quán)。

社會(huì)成員和組織在“身份依賴”的社會(huì)條件下成為“機(jī)械合作”中的服從者。一方面，人們形成了相似的思維方式和價(jià)值判斷，主觀上傾向于接受簡(jiǎn)單服從的合作方式。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下社會(huì)治理的范圍無(wú)論大小，其社會(huì)成員大都隸屬于不同的單位，并接受相同的意識(shí)形態(tài)和行為規(guī)范的教育，對(duì)社會(huì)生活的內(nèi)容和方式有近似的認(rèn)知，因而在主觀上傾向于接受與政府間的機(jī)械管理與服從關(guān)系。另一方面，人民在單一的分工方式和利益劃分方式中，客觀上也只能接受簡(jiǎn)單服從的合作方式。政府對(duì)社區(qū)公共物品和服務(wù)的壟斷性供給，以及社會(huì)成員與國(guó)家各種單位之間的人身依附關(guān)系，決定了社會(huì)治理既缺少自主合作的動(dòng)力，也缺少自主合作的可行性條件。因此社區(qū)治理只能由政府借助其行政權(quán)力強(qiáng)行推動(dòng)，尤其是整合社區(qū)資源、改善社區(qū)環(huán)境、促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展等比較大的社會(huì)治理問(wèn)題，都要靠政府發(fā)出明確的指令，社會(huì)組織才能夠比較有效地行動(dòng)起來(lái)。為了保證“機(jī)械合作”的有效性，政府還進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)治理效益的監(jiān)督、考核和評(píng)估，社會(huì)治理的自主性更進(jìn)一步被服從性所掩蓋。

（二）“有機(jī)合作”的治理方式日益成長(zhǎng)并成為主要的治理方式

經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的推進(jìn)使“機(jī)械合作”的生成環(huán)境發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。從政府一方在互動(dòng)中的定位來(lái)看，政府主動(dòng)放棄了對(duì)公共事務(wù)的部分管理權(quán)，也逐步失去了在合作中的絕對(duì)權(quán)威。經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革帶來(lái)的人口頻繁流動(dòng)、居民群體分化等因素，使社區(qū)治理日益多元化和復(fù)雜化，客觀上要求政府將原來(lái)部分管理職責(zé)分散到社區(qū)。從社會(huì)一方在互動(dòng)中的定位來(lái)看，社會(huì)成員和社會(huì)組織開(kāi)始承擔(dān)更多的責(zé)任，也不再是機(jī)械合作中單純的被動(dòng)服從者。一方面，社會(huì)成員在合作互動(dòng)中的制度空間更為寬松，政府把允許各類自治組織、民間團(tuán)體和服務(wù)組織擁有過(guò)去只有政府才能有的管理權(quán)限，比如《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)）規(guī)定，建設(shè)社區(qū)要依靠社區(qū)自己的資源來(lái)促進(jìn)社區(qū)政治、社會(huì)、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，社會(huì)成員在合作互動(dòng)中的能力更強(qiáng)，尤其經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的轉(zhuǎn)變使社會(huì)組織擁有了更多的可以自主支配的經(jīng)濟(jì)資本，包括社會(huì)成員自愿承擔(dān)的費(fèi)用、作為機(jī)構(gòu)自營(yíng)的收入、政府有償劃撥的資本以及社會(huì)捐助等。這就打破了機(jī)械合作的互動(dòng)方式在社會(huì)治理過(guò)程中的壟斷地位。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革為“有機(jī)合作”奠定基礎(chǔ)的同時(shí)，“有機(jī)合作”持續(xù)放大的治理效益進(jìn)一步促進(jìn)了這種治理方式的成長(zhǎng)。“機(jī)械合作”是基于政府權(quán)威而衍生出的強(qiáng)制性合作，參與主體之間是垂直方向上的控制關(guān)系，遵循命令—服從的互動(dòng)邏輯。政府直接管理的控制能力和工作效率，在權(quán)力深入社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)程中逐步衰減。在這種衰減影響到治理有效性的情況下，政府自身權(quán)威的合法性也會(huì)被消耗?！坝袡C(jī)合作”中參與治理的各主體獲得了更為平等的身份和自主行動(dòng)的能力，治理資源的配置渠道和路徑也更加多樣化。政府、社會(huì)組織、社會(huì)成員在治理過(guò)程中既相互依賴、相互合作，也相互競(jìng)爭(zhēng)，從而在整體上降低了治理成本、整合了治理資源、提高了治理效益。這種互動(dòng)合作方式在體現(xiàn)有效性的同時(shí)，也體現(xiàn)了道義上或利益上的契約性的約束關(guān)系，并逐步成長(zhǎng)為主要的社會(huì)治理方式。

（三）從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的治理方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代性價(jià)值

從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的治理方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了公民意識(shí)對(duì)單位人意識(shí)的替代，社會(huì)意識(shí)對(duì)集體意識(shí)的替代，社會(huì)活動(dòng)對(duì)行政活動(dòng)的替代，揭示了社會(huì)治理的現(xiàn)代化特征。

1.個(gè)體行為的現(xiàn)代性：“有機(jī)合作”體現(xiàn)個(gè)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式的價(jià)值合理性?！坝袡C(jī)合作”治理方式的普及是回應(yīng)社會(huì)需求的結(jié)果，體現(xiàn)的是現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)個(gè)體需求越得以釋放的時(shí)候，越需要專業(yè)化、多樣化的社會(huì)治理；當(dāng)社會(huì)治理越是專業(yè)化、多樣化的時(shí)候，社會(huì)成員間越是形成了更多的“有機(jī)合作”。這種情況下產(chǎn)生的“有機(jī)合作”必然是脫離命令與服從的合作關(guān)系，同時(shí)也是民眾主動(dòng)接受的實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的合作關(guān)系，因而體現(xiàn)了價(jià)值上的合理性。

2.組織行為的現(xiàn)代性：“有機(jī)合作”體現(xiàn)公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式的價(jià)值合理性?！皺C(jī)械合作”中社會(huì)成員和社會(huì)組織主要是執(zhí)行政府部門指派的工作任務(wù)，從而在一定程度上造成“公利”不能兼顧“私利”的問(wèn)題。“有機(jī)合作”的互動(dòng)過(guò)程弱化了相關(guān)主體在身份上的固化，增強(qiáng)了身份的平等性，合作的契約性，從而在激發(fā)微觀主體參與治理活動(dòng)的主動(dòng)性的同時(shí)，也促進(jìn)了主體間的利益協(xié)調(diào)和情感溝通，增強(qiáng)了社會(huì)成員對(duì)治理方式和治理結(jié)果的認(rèn)同。因此“有機(jī)合作”在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，也能夠最大限度地保證個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)。個(gè)體利益維護(hù)與公共利益維護(hù)間的一致性體現(xiàn)了組織行為的價(jià)值合理性。

三、社會(huì)體系的現(xiàn)代化：從“行政化”向“社會(huì)化”轉(zhuǎn)變的治理體系

社會(huì)治理體系的“行政化”體現(xiàn)為人在社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，以政府或所謂的集體預(yù)先設(shè)定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩；社會(huì)治理體系的“社會(huì)化”體現(xiàn)為人在社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，以自主地實(shí)現(xiàn)權(quán)利訴求和維護(hù)為準(zhǔn)繩。社區(qū)治理體系的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了社會(huì)治理體系從“行政化”向“社會(huì)化”的轉(zhuǎn)變。

（一）在計(jì)劃體制下社會(huì)治理體系是行政化的組織關(guān)系

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社區(qū)治理體系，如斯科特和戴維斯等人的研究結(jié)論——“環(huán)境條件與環(huán)境中系統(tǒng)的特點(diǎn)之間存在密切聯(lián)系：一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)不可能在簡(jiǎn)單環(huán)境中維系自己的復(fù)雜性”^{[11]（P90）}一樣，不管是在組織構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制還是工作方式上都帶有濃重的行政化色彩。從組織構(gòu)成上看，社區(qū)組織以行政規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行建設(shè)，按照基層政府的指令具體安排，社會(huì)組織被納入到行政性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中。此時(shí)社區(qū)中社會(huì)治理組織體系的治理邏輯是：政府憑借行政權(quán)力設(shè)定行政目標(biāo)，將行政指令逐級(jí)下壓，社區(qū)組織按照政府行政指令來(lái)開(kāi)展工作，從而完成了行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的管理與控制。

因此，雖然彭真在向毛澤東提交的《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》（1953年）中強(qiáng)調(diào)，不能把基層組織看成“基層政權(quán)的‘腿”^{[12]（P241）}，但從治理體系建構(gòu)的實(shí)際情況來(lái)看，只能是基層政權(quán)之“腿”的延伸，是貫徹政府意志的代理人。行政化的治理體系依靠政府資源運(yùn)轉(zhuǎn)，在治理內(nèi)容逐步增多的情況下就需要投入更多的資源，這不僅會(huì)給政府帶來(lái)越來(lái)越重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成政府職能過(guò)度擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫以及政府和社會(huì)組織互相推諉責(zé)任等問(wèn)題。同時(shí)政府對(duì)基層社區(qū)的全方位管控?cái)D壓了社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間，延緩其成長(zhǎng)速度、浪費(fèi)社會(huì)資源并限制社區(qū)內(nèi)生秩序的有序化發(fā)展。

（二）社會(huì)治理體系中社會(huì)化的組織網(wǎng)絡(luò)日益成熟

改革開(kāi)放后社會(huì)環(huán)境的多樣化，使得斯科特和戴維斯所說(shuō)的“環(huán)境是系統(tǒng)維系自身的能力、系統(tǒng)差異性和系統(tǒng)多樣性的根源”^{[11]（P90）}成為現(xiàn)實(shí)。雖然表面上政府與居委會(huì)的隸屬關(guān)系沒(méi)有改變，但由于公民和社會(huì)組織以公共資源為行為基礎(chǔ)的社會(huì)條件發(fā)生了根本性的改變，利益成為個(gè)體聯(lián)系的紐帶。社會(huì)成員和社會(huì)組織的利益訴求、利益分化乃至利益競(jìng)爭(zhēng)日益明顯，并由此推動(dòng)了治理體系的社會(huì)化轉(zhuǎn)變。同時(shí)政府減少了對(duì)社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間的擠壓，社區(qū)內(nèi)生的社會(huì)治理秩序得到了有序化的發(fā)展。

在這種情況下社會(huì)治理內(nèi)生秩序的成長(zhǎng)，從兩條基本路徑出發(fā)在社會(huì)治理體系內(nèi)部建構(gòu)著組織關(guān)系。一是從政府改造社會(huì)治理體系的路徑出發(fā)建構(gòu)社會(huì)化的組織關(guān)系。在政府管理有效性下降的情況下，客觀上需要社會(huì)組織不斷地填補(bǔ)進(jìn)來(lái)。為了保證社會(huì)組織能夠承接不同的治理職能，政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展采取了規(guī)范和扶持的策略，比如《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》（2010年）規(guī)定，民政部門評(píng)估社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)的內(nèi)容包括“基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效和社會(huì)評(píng)價(jià)”；評(píng)估民辦非企業(yè)單位的內(nèi)容包括“基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動(dòng)和誠(chéng)信建設(shè)、社會(huì)評(píng)價(jià)”^[13]。這類制度的實(shí)施保證了社會(huì)組織在治理中的有效性，保證了國(guó)家相關(guān)配套扶持政策的有效性，進(jìn)而保證了社會(huì)化的治理體系能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。二是從社會(huì)個(gè)體的路徑出發(fā)建構(gòu)社會(huì)化的組織關(guān)系。社會(huì)成員不再是高同質(zhì)性的聚居群體，自我意識(shí)覺(jué)醒的社會(huì)成員也是同一社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)多元的利益主體，從而使治理組織逐步演變?yōu)槿诤蠌?fù)雜利益的組織平臺(tái)。同時(shí)由于社會(huì)化治理的組織體系更有利于維護(hù)微觀社會(huì)個(gè)體和社會(huì)組織的利益，因此也有著鞏固的社會(huì)動(dòng)力和社會(huì)基礎(chǔ)。截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)組織60.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.8%。其中社會(huì)團(tuán)體31.0萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)7.2%；基金會(huì)4117個(gè)，比上年增加568個(gè)，增長(zhǎng)16.0%；民辦非企業(yè)單位29.2萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)14.7%（見(jiàn)表1）。

（三）社會(huì)治理體系從“行政化”向“社會(huì)化” 的組織轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代性價(jià)值

社會(huì)治理體系的轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，其結(jié)構(gòu)和功能的變化也是社會(huì)現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化：“社會(huì)化”的治理體系為人的理性選擇提供了更好的社會(huì)條件。社會(huì)化的治理體系是一種多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，為一部分人的自由活動(dòng)能夠得到另一部分人自由活動(dòng)的支持創(chuàng)造了條件。社會(huì)化的治理體系也將多元利益訴求所帶來(lái)的矛盾和分歧納入到同一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)予以解決。盡管這種社會(huì)結(jié)構(gòu)在保證人的選擇機(jī)會(huì)擴(kuò)大的同時(shí)，并不必然保證利益協(xié)調(diào)結(jié)果的公正性，但人的理性選擇的機(jī)會(huì)和條件得到了更充分的保障，個(gè)體權(quán)利得到了更充分的尊重。

2.社會(huì)規(guī)范的現(xiàn)代化：“社會(huì)化”的治理組織體系為人的理性選擇提供了更好的社會(huì)規(guī)范。社會(huì)化的治理體系肯定了基于契約關(guān)系的組織建構(gòu)方式，即等于肯定了基于契約原則的合作規(guī)范。契約原則的社會(huì)規(guī)范減少了以行政手段整合個(gè)體成員的合作方式；增加了以自愿、互利的方式整合個(gè)體成員的合作方式，從而使治理秩序?qū)π姓詈蛷?qiáng)制性規(guī)則的依賴日益減少，對(duì)自主合作的規(guī)則依賴日益增多。這樣的社會(huì)治理規(guī)范為社會(huì)成員的理性選擇提供了更為自由的制度條件。

四、對(duì)社會(huì)治理的公共政策的啟示

從卡爾·馬克思到馬克斯·韋伯再到丹尼爾·貝爾，他們都認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)、文化和政治轉(zhuǎn)型作為有著內(nèi)在聯(lián)系的整體，它們相伴而來(lái)，以可預(yù)測(cè)的方式改變著世界”^[14]（P1）。

羅納德·英格爾哈特在經(jīng)歷了大量的研究和論證工作后，認(rèn)為這個(gè)論點(diǎn)基本上是正確的，這種預(yù)測(cè)盡管不會(huì)是“準(zhǔn)確預(yù)測(cè)”，但可以“預(yù)測(cè)出一些主要趨勢(shì)”。社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律決定了從社區(qū)治理體系的轉(zhuǎn)型折射出社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中個(gè)體與社會(huì)間的依存關(guān)系，也對(duì)如何通過(guò)政策選擇推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)有所啟示。

（一）社會(huì)治理動(dòng)力機(jī)制建設(shè)的政策選擇

改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)的分離解放了社會(huì)個(gè)體，社會(huì)領(lǐng)域中人們自主選擇、自愿合作、自我負(fù)責(zé)的活動(dòng)空間日益擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府號(hào)召，社會(huì)成員被動(dòng)參與的社會(huì)治理方式，不僅很難獲取民眾的服從與配合，往往還要消耗過(guò)多的行政資源。在這種情況下，公共政策的調(diào)整要有利于社會(huì)成員積極、自主地參與社會(huì)的治理活動(dòng)。而對(duì)于更為獨(dú)立的社會(huì)個(gè)體而言，新的合作動(dòng)力主要來(lái)自于個(gè)體對(duì)利益得失的衡量，以及對(duì)行為合理性的價(jià)值判斷。因此完善社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的動(dòng)力機(jī)制，政策選擇要把握好兩個(gè)基本方向。

1.建立促進(jìn)社會(huì)合作的利益動(dòng)力機(jī)制。改革開(kāi)放后基于人們利益衡量形成的契約治理，暗含了平等主體在協(xié)商之下的利益交換與利益妥協(xié)。這種社會(huì)條件的變革表明“利益”是人們參與社會(huì)治理的重要?jiǎng)恿?。因此，政策選擇要充分發(fā)揮市場(chǎng)交換原則在社會(huì)治理中的作用，把利益上的互惠作為政策創(chuàng)制的出發(fā)點(diǎn)，把利益訴求、利益交換與利益妥協(xié)納入到社會(huì)治理不停變動(dòng)的內(nèi)生秩序之中，避免等級(jí)關(guān)系中的利益固化，強(qiáng)化社會(huì)成員的相互肯定與相互支持。

2.建立促進(jìn)社會(huì)合作的價(jià)值動(dòng)力機(jī)制。改革開(kāi)放后社會(huì)個(gè)體更為獨(dú)立，彼此之間也出現(xiàn)了更多的距離和差異。在這種社會(huì)條件下，只有差異的個(gè)體彼此認(rèn)同對(duì)方的價(jià)值，才能夠避免彼此隔閡，形成積極的社會(huì)合作，因而“價(jià)值認(rèn)同”是人們參與社會(huì)治理的重要?jiǎng)恿?。因此，政策選擇要重視公民文化的建設(shè)，推進(jìn)人們?cè)趦r(jià)值合理性方面的共識(shí)，形成普遍的公民意識(shí)和公共情懷，進(jìn)而鞏固彼此認(rèn)同和合作的主觀條件。

公共政策由過(guò)去傾向于行政強(qiáng)制的政府動(dòng)力，向傾向于利益驅(qū)動(dòng)和價(jià)值驅(qū)動(dòng)的社會(huì)動(dòng)力轉(zhuǎn)變，因而推動(dòng)社會(huì)治理從“政府管理大家”向人們“共同管理自己”而又“各自管理自己”的治理方式轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中積極的社會(huì)公民、彼此認(rèn)同和信任的人文情懷，以及自發(fā)的社會(huì)合作和暢通的參與路徑，無(wú)不彰顯著現(xiàn)代社會(huì)自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（二）社會(huì)治理組織建設(shè)的政策選擇

計(jì)劃體制下社區(qū)中的各種社會(huì)治理都在居委會(huì)與政府共同建構(gòu)的科層制體系內(nèi)完成。這種封閉式合作的組織關(guān)系不僅大量地消耗著政府的資源和精力，也難以滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的需求，建立開(kāi)放式合作的組織體系成為政策選擇的必然方向。

1.突破行政區(qū)劃對(duì)社會(huì)治理體系組織建構(gòu)的限制。突破行政區(qū)劃限制社會(huì)治理體系組織建構(gòu)的政策選擇，應(yīng)通過(guò)重新規(guī)定政府部門和單位的治理目標(biāo)和履職方式，來(lái)改變治理體系以政府機(jī)構(gòu)或單位為中心接納社會(huì)成員，延伸組織網(wǎng)絡(luò)的組織建構(gòu)方式；改變以政府機(jī)構(gòu)或單位的行政區(qū)劃為邊界，限定組織體系治理范圍的責(zé)任分配方式。破除行政權(quán)力對(duì)社會(huì)治理體系的限制，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系向開(kāi)放式合作轉(zhuǎn)變的重要前提。

2.形成社會(huì)成員廣泛合作的融合機(jī)制。政策創(chuàng)制要在發(fā)展政府導(dǎo)向的合作治理之外，還要堅(jiān)持發(fā)展企業(yè)導(dǎo)向和社會(huì)公益導(dǎo)向的合作治理，從而建立有更多社會(huì)主體和市場(chǎng)主體加入的多元組織體系，以適應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)治理需求的復(fù)雜性。比如以前并不突出的下崗群體、農(nóng)民工群體、老年人群體等社會(huì)問(wèn)題，超出了由家庭自行解決的能力，也不是家庭或社區(qū)簡(jiǎn)單地依賴體制支持就可以解決的問(wèn)題，而是必須依靠治理體系提供的更多樣、也更專業(yè)的社會(huì)服務(wù)和幫助。這種現(xiàn)實(shí)情況要求公共政策應(yīng)有利于建立一個(gè)有效的融合機(jī)制，把越來(lái)越多的、差異性的需求和越來(lái)越多元的治理主體，共同納入到一個(gè)社會(huì)治理體系內(nèi)，從而建立開(kāi)放式合作的組織體系。

（三）社會(huì)治理制度建設(shè)的政策選擇

在自主程度不斷提高的社會(huì)空間中，有組織的治理活動(dòng)更容易生成，但合作和互動(dòng)關(guān)系也更為松散。為了保證合作的確定性、秩序的穩(wěn)定性和治理的有效性，通過(guò)修改合作的規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)組織體系的重構(gòu)，并推動(dòng)治理活動(dòng)合目的性地穩(wěn)定發(fā)展，是一種必不可少的制度供給。

1.強(qiáng)制性規(guī)則設(shè)定為社會(huì)治理的制度底線。強(qiáng)制性規(guī)則是指明確了行為主體必須作為或不作為的規(guī)則。以強(qiáng)制性規(guī)則為基本內(nèi)容的制度會(huì)全面地規(guī)劃，甚至決定各類主體在社會(huì)治理體系中的地位、責(zé)任、利益分配、行為方式等內(nèi)容。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，社會(huì)成員越是具有異質(zhì)的價(jià)值傾向和利益訴求，過(guò)多地采用強(qiáng)制性規(guī)則來(lái)固化各自行為主體的行為方式和相互關(guān)系，就越不利于滿足新的治理需求。因此，在進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)主要應(yīng)用于對(duì)行為正義的基本共識(shí)做出剛性的維護(hù)，并將這種維護(hù)作為制度中不變的底線。

2.任意性規(guī)則設(shè)定為社會(huì)治理的制度主體。任意性規(guī)則是指賦予行為主體享有一定自行選擇余地的制度。制度中的任意性規(guī)則并不是不可觸動(dòng)的機(jī)制，一方面，社會(huì)成員可以對(duì)這些規(guī)則施加影響，也為自己自主的活動(dòng)留有選擇的余地；另一方面，任意性規(guī)則的制度彈性，又因不同選擇所付出的代價(jià)或獲得收益的不同，而形成一種新的、更符合個(gè)體和集體目標(biāo)的、動(dòng)態(tài)的組織關(guān)系。因此，政策選擇應(yīng)追求一種相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系，即個(gè)體的自利策略與集體目標(biāo)在謀求一致的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)著制度自身的完善和對(duì)組織體系建構(gòu)的規(guī)約和引導(dǎo)。十八屆三中全會(huì)提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”^[15]，體現(xiàn)的就是任意性規(guī)則的基本特征。這種政策導(dǎo)向?qū)?huì)使社會(huì)治理關(guān)系體現(xiàn)更多的契約原則，治理行為實(shí)現(xiàn)更廣泛的有機(jī)合作，治理體系也將在自我完善的過(guò)程中體現(xiàn)社會(huì)化、多元化的結(jié)構(gòu)特征。

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