[摘 要] 中共黨組是中國(guó)共產(chǎn)黨組織體系與執(zhí)政體系中重要的一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在全面深化改革、推進(jìn)全面依法治國(guó)背景目標(biāo)下，黨組的作用發(fā)揮應(yīng)該有所調(diào)整，做到運(yùn)轉(zhuǎn)更加精準(zhǔn)、有效。根據(jù)黨的十八大以來(lái)的會(huì)議和文獻(xiàn)精神要求，黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)聚焦于重大決策（“三重一大”），途徑是領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法和支持司法，總體標(biāo)準(zhǔn)（目標(biāo)）是保障重大決策的科學(xué)化、民主化與合法化。黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的空間是封閉的，限于本單位。黨組的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要內(nèi)化于國(guó)家立法、行政和司法機(jī)關(guān)重大決策行為中，并進(jìn)行具體的程序完善。

[關(guān)鍵詞] 黨組運(yùn)轉(zhuǎn)；重大決策；科學(xué)化；民主化；合法化

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-410X（2016）04-0016-07

一、問(wèn)題的提出

中共黨組是非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和溝通黨外力量的抓手和橋梁（中介），同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)黨員干部管理的重要方式。自黨的十六大以來(lái)歷次修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）都專設(shè)一章“黨組”，規(guī)定其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等各類非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，黨組制度的孕育與發(fā)展是中共民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的有效實(shí)現(xiàn)形式，黨組制度的建立既有利于執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)各方力量、擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，又有助于增強(qiáng)執(zhí)政黨的權(quán)威，間接地在民主集中制原則下領(lǐng)導(dǎo)各方力量進(jìn)行國(guó)家建設(shè)^[1]。黨的十八大報(bào)告提出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式”^[2]。黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革，需要有力的組織保證和人才支撐”，需要“非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，強(qiáng)化責(zé)任”^[3]。中共中央政治局2015年6月頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），提出黨組工作旨在“加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”^[4]，并明確指出黨組的活動(dòng)領(lǐng)域包括中央和地方的各類政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化組織“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，其角色是“在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”^[4]。從《黨章》到《條例》，顯示了黨組及其制度在提升黨的執(zhí)政能力、優(yōu)化黨治國(guó)理政中的突出地位。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大戰(zhàn)略背景特別是全面推進(jìn)依法治國(guó)目標(biāo)背景下，黨組的“核心領(lǐng)導(dǎo)作用”應(yīng)當(dāng)如何更好地發(fā)揮？換句話說(shuō)，黨組“核心領(lǐng)導(dǎo)作用”發(fā)揮的軌道是怎樣的？

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，通過(guò)全面深化改革，探索制度創(chuàng)新發(fā)展與國(guó)家治理現(xiàn)代化無(wú)疑成為當(dāng)前黨和國(guó)家?jiàn)^斗的最大戰(zhàn)略目標(biāo)，也考驗(yàn)著黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進(jìn)行國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的水平和執(zhí)政的能力。特別是黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出“全面依法治國(guó)”，將“法治國(guó)家”納入國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略目標(biāo)之中。新的時(shí)代背景賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨新的歷史使命，對(duì)黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力提出了更高的要求：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政”，而這一使命和目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮黨的“核心領(lǐng)導(dǎo)作用”無(wú)疑是關(guān)鍵一環(huán)。黨組作為一種中介，是黨的組織體系嵌入國(guó)家與社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)、有效治理國(guó)家的紐帶和抓手，黨組制度是中國(guó)共產(chǎn)黨制度體系與國(guó)家制度體系的銜接制度。新時(shí)期的中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必然是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)三位一體、有機(jī)統(tǒng)一的國(guó)家治理。黨組“核心領(lǐng)導(dǎo)作用”的發(fā)揮，也即是黨組的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，貫徹黨的意志決策于國(guó)家決策之中。因此，黨組的運(yùn)轉(zhuǎn)需要服從于黨的政策方針，服務(wù)于黨的重大決策實(shí)施。根據(jù)中共中央政治局關(guān)于黨組的最新工作要求，也就是《條例》，并結(jié)合黨的十八屆三中、十八屆四中全會(huì)精神，不難看出，黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道是保障本單位重大決策的科學(xué)化、民主化與合法化。

二、讓黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容

《決定》明確規(guī)定：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！?sup>[5]然而，關(guān)于“重大決策終身責(zé)任追究制度”的構(gòu)建，還存在許多盲點(diǎn)和缺陷需要從理論上加以解釋，從實(shí)踐上加以克服、完善。毫無(wú)疑問(wèn)，關(guān)于“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，無(wú)論是在行政決策還是在黨組決策領(lǐng)域甚至是在人大、司法領(lǐng)域中，都是一個(gè)全新的提法。實(shí)際上，僅僅就文字表述而言，十年前的政府文件中就已經(jīng)有“行政決策的責(zé)任追究制度”的說(shuō)法，并且明確提出了“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究原則^[6]。從理論上或者操作技術(shù)上而言，只要重大行政決策的每一道程序、每一個(gè)環(huán)節(jié)都詳細(xì)地記錄在案，每個(gè)決策參與者在整個(gè)決策過(guò)程中的角色和行為都記錄在案，那么對(duì)行政決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究看似就不應(yīng)該成為難題^[7]。但縱觀中國(guó)改革開(kāi)放三十多年以來(lái)的法治實(shí)踐，極罕見(jiàn)有行政性首長(zhǎng)或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人因行政決策失誤被追究的真實(shí)案例，更不用談對(duì)黨組成員追責(zé)。對(duì)于行政性決策失誤，已有的一些法律法規(guī)有明確規(guī)定，但尚難以實(shí)現(xiàn)追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。那么，對(duì)于黨組的決策，又如何加以避免失誤和追責(zé)呢？

從公法學(xué)的視角來(lái)講，我國(guó)的法律體系尚有待完善和細(xì)化，對(duì)于“行政性決策”難以界定，責(zé)任追究機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)^[8]。追根溯源，行政性決策并非一個(gè)法學(xué)概念，而是一個(gè)政治學(xué)概念^{[9]（P459）}。《決定》提到的“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”是專門針對(duì)政府的，目的在于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，即“保證執(zhí)法”。但是，在我國(guó)實(shí)際政治制度設(shè)計(jì)和政治決策實(shí)踐中，行政性決策（包括人大、政府、司法決策）往往是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下做出的。出于黨政分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的考慮，黨委并不直接干預(yù)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，而是通過(guò)黨委的中介和抓手——黨組，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)決策的影響和控制。按照黨章規(guī)定，黨組與黨委類似，都是某一單位或領(lǐng)域中所有工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，通過(guò)做出決策或是領(lǐng)導(dǎo)決策發(fā)揮作用。黨組決策往往構(gòu)成了行政性決策的前提、依據(jù)和基礎(chǔ)^[10]。黨組決策與行政性決策在該單位行為和運(yùn)轉(zhuǎn)中形成了前后交織的兩個(gè)環(huán)節(jié)，難以界定區(qū)分。再加上，黨組決策與黨委決策一樣，其所承擔(dān)的責(zé)任主要是政治責(zé)任與道德責(zé)任，不受法律追究。這就使得黨組決策追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制更是難以啟動(dòng)。有鑒于此，2015年6月中共中央政治局頒布《條例》，結(jié)合黨的十八屆三中、十八屆五中全會(huì)精神和把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)的要求，針對(duì)黨組及其制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，首度自我立“規(guī)矩”，這是黨對(duì)于黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的最新最權(quán)威最詳細(xì)的文本規(guī)范。它對(duì)于指導(dǎo)黨組工作有規(guī)可依，指明黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的路徑選擇有著決定性的意義。

《條例》共分八章三十九條，涉及設(shè)立條件、職責(zé)、組織原則、議事決策、責(zé)任追究等黨組工作的各個(gè)方面。其中職責(zé)、議事決策和責(zé)任追究這三章乃是實(shí)體，明確黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容、基本途徑和總體標(biāo)準(zhǔn)。更具體地說(shuō)，第三章“職責(zé)”第十條便是對(duì)于黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)核心內(nèi)容的規(guī)定。第九條是對(duì)黨組職責(zé)的方向性、原則性描述，并落腳于“發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的重要作用”^[4]，也即是說(shuō)，黨組的“核心作用”發(fā)揮應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)：對(duì)于重大問(wèn)題的宏觀掌控與保證落實(shí)。緊接著，第十條便對(duì)于什么是“重大問(wèn)題”做了細(xì)化規(guī)定，分為六點(diǎn)。值得注意的是，每一點(diǎn)都突出“重大”或“重要”字眼，查閱歷屆全國(guó)黨代會(huì)通過(guò)的《黨章》不難發(fā)現(xiàn)，自1927年《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》開(kāi)始，黨組的主要工作內(nèi)容中便離不開(kāi)全面“加緊（強(qiáng)）黨的影響”，直到黨的十四大通過(guò)的《黨章》全面恢復(fù)黨組在國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，其主要工作內(nèi)容才由“全面”轉(zhuǎn)向“重大”——“討論和決定本部門的重大問(wèn)題”，更加注重黨組發(fā)揮關(guān)鍵作用，到黨的十六大通過(guò)的《黨章》明確提出黨組應(yīng)在本單位“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。但對(duì)于“重大問(wèn)題”的具體含義，歷次修訂的《黨章》都沒(méi)有做出解釋。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但也只是泛泛地要求“明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”及“在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識(shí)別的責(zé)任”^[3]。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》首次提出黨組的核心作用應(yīng)聚焦于“重大問(wèn)題”和“重大決策”上。而2015年6月《條例》的頒布，是對(duì)于黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容的進(jìn)一步闡述——“重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等事項(xiàng)”^[4]，簡(jiǎn)稱“三重一大”，也可以統(tǒng)一稱為“重大決策”。只有“三重一大”才涉及黨組與本單位職責(zé)關(guān)系，構(gòu)成黨組在本單位內(nèi)有效運(yùn)轉(zhuǎn)（工作）的核心內(nèi)容。只有明確了黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容，才能規(guī)范黨組運(yùn)轉(zhuǎn)，避免超負(fù)荷運(yùn)行和失控；只有抓住“核心內(nèi)容”，才能掌控全局，專心決策，避免失誤，權(quán)責(zé)相配。但是，這并不是黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一條件；黨組的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要保障黨組在人大、政府和司法機(jī)構(gòu)重大決策的科學(xué)化、民主化與合法化。

三、讓黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的三大課題

新中國(guó)的建國(guó)歷程告訴我們，中國(guó)共產(chǎn)黨的角色和功能與西方政治中的政黨有著本質(zhì)區(qū)別，中國(guó)是黨建國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨屬于國(guó)家型政黨，政黨支撐著國(guó)家建設(shè)，決定著國(guó)家發(fā)展。簡(jiǎn)言之，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的“執(zhí)政黨”而非“代政黨”，但黨的執(zhí)政是在法律框架內(nèi)，通過(guò)一定的組織制度和體系進(jìn)行的，并呈現(xiàn)為一定的執(zhí)政方式。中共黨組就是中共民主執(zhí)政方式的一種體現(xiàn)，既避免黨政不分，又提高執(zhí)政水平和治國(guó)效率。按照《黨章》對(duì)黨組角色屬性的規(guī)定，黨組的主要作用是貫徹黨的方針政策于所在單位（這里主要指國(guó)家機(jī)關(guān)），其實(shí)質(zhì)還是有效處理黨與政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系的問(wèn)題，即處理黨與立法機(jī)關(guān)（人大）、黨與行政機(jī)關(guān)（政府）、黨與司法機(jī)關(guān)（法院與檢察院）的關(guān)系問(wèn)題。這也決定了黨組的有效運(yùn)轉(zhuǎn)必然面臨三大課題，亦或稱為三大途徑。根據(jù)黨的十八屆三中、十八屆四中全會(huì)精神與要求，可以將這三大課題概括為領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法和支持司法。

首先，領(lǐng)導(dǎo)立法，完善立法體制。立法之事，關(guān)系整個(gè)國(guó)家政治社會(huì)秩序的維護(hù)，關(guān)系執(zhí)法者的權(quán)威來(lái)源、執(zhí)法依據(jù)，因此，人大立法本身就是重要決策。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)于黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)做了比之前黨的文件更深入的說(shuō)明，要求“完善科學(xué)民主決策機(jī)制，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，把各項(xiàng)改革舉措落到實(shí)處”^[3]。全文用19個(gè)“重大”，凸顯新時(shí)期全面深化改革對(duì)于重大問(wèn)題和重大決策的高度重視，也反映出黨執(zhí)政方式在轉(zhuǎn)變，善于抓主要矛盾、重點(diǎn)突破。這種關(guān)注“重大問(wèn)題”并不是說(shuō)否定“全面領(lǐng)導(dǎo)”，而是針對(duì)全面中的“重點(diǎn)”、各領(lǐng)域中“重大問(wèn)題”做出“重大決策”，更加科學(xué)，更易于操作。至于如何具體地進(jìn)行黨領(lǐng)導(dǎo)立法，解決人大運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的重大問(wèn)題，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》做出了解釋。《決定》明確提出“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，……把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，……善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”^[5]。

在立法程序上，要完善黨組對(duì)立法程序中重大決策的領(lǐng)導(dǎo)。《決定》要求黨領(lǐng)導(dǎo)立法更加注重程序的制度化和規(guī)范化，既避免以黨代政直接立法，影響人大立法的獨(dú)立自主性，又強(qiáng)化人大黨組的引導(dǎo)監(jiān)督作用，保證良法。在立法重大決策調(diào)整上，黨組要嚴(yán)格把關(guān)?！稕Q定》規(guī)定“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定”^[5]，人大黨組要成為黨中央的一支強(qiáng)有力的抓手和眼睛，對(duì)于立法對(duì)原有重大決策的調(diào)整需要謹(jǐn)慎對(duì)待，及時(shí)向中央通報(bào)^[5]。在憲法修改上，要遵循程序。黨中央有權(quán)向全國(guó)人大提出憲法修改建議，但憲法修改的具體工作和權(quán)限在于全國(guó)人大，因此，全國(guó)人大中的黨組需要參與到憲法修改中，貫徹黨中央的意旨。在人大主動(dòng)立法上，要加強(qiáng)溝通。立法工作是全國(guó)人大的日常性職責(zé)，但涉及法律制定和修改的重大問(wèn)題應(yīng)事先召開(kāi)黨組會(huì)議審議，并由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告征得同意。

其次，保證執(zhí)法，建設(shè)法治政府。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，全面依法治國(guó)的最終落腳點(diǎn)在于法治政府。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》要求“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”^[5]，并明確提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”^[5]。從政治學(xué)視角而言，這是要求政府依法行政，有助于推進(jìn)行政決策的科學(xué)性與合法性；但是，由于黨組決策作為政治決策是與行政決策交織在一起的，從公法學(xué)視角而言，存在諸多法律難題，包括“行政決策責(zé)任起因難界定、責(zé)任形式多樣繁雜難追究、責(zé)任主體多頭規(guī)避難確實(shí)、規(guī)則原則多元標(biāo)準(zhǔn)難客觀和追責(zé)主體同體追究難公正”^[8]。提升政府黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)化、民主化與合法化，需要解決兩方面難題。

一是對(duì)黨組追責(zé)問(wèn)題。在我國(guó)，一個(gè)政府部門的決策是行政決策與黨組決策雙重作用的結(jié)果，而且黨組決策是先于行政決策且高于行政決策，但黨組決策失誤并不承擔(dān)法律責(zé)任，而是承擔(dān)政治與道德責(zé)任。如果黨組超然于法律之外，不承擔(dān)法律責(zé)任，勢(shì)必導(dǎo)致黨組權(quán)力膨脹、過(guò)度過(guò)頻運(yùn)轉(zhuǎn)，既背離其原本角色功能，又違背了權(quán)責(zé)匹配原則。此外，黨組決策原則與行政決策原則之間也存在矛盾，根據(jù)《黨章》和《條例》，黨組決策遵循民主集中制原則，由集體做出；行政決策遵循行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則，由行政首長(zhǎng)做出。但決策實(shí)踐中，黨組是實(shí)際決策者，而行政首長(zhǎng)又是責(zé)任人，這增加了區(qū)分黨組追責(zé)與行政追責(zé)的難度。二是對(duì)行政機(jī)關(guān)追責(zé)問(wèn)題。決策本質(zhì)上是一種政治過(guò)程^[11]（P5）。在我國(guó)政治實(shí)踐中，行政決策同時(shí)承擔(dān)了政治功能。政治責(zé)任與行政責(zé)任的先后次序和糾纏交織，再加上我國(guó)黨紀(jì)國(guó)法對(duì)于它們的不同規(guī)定和處理，使得行政追責(zé)難以啟動(dòng)，在我國(guó)法治實(shí)踐中幾乎也沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)行政決策的干部領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追償。此外，某一具體行政決策是否“重大”、是否“故意”是法律在技術(shù)上難以認(rèn)定的，需要黨組發(fā)揮引導(dǎo)作用，加以把握。

最后，支持司法，提高司法公信力。司法公信力問(wèn)題乃是重大問(wèn)題。司法是維護(hù)人民切身利益的最后一道防線，是法律起作用的直接體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，司法公正是法治國(guó)家建設(shè)的生命線，對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用；反之，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。司法環(huán)節(jié)中應(yīng)該不斷解決司法不公問(wèn)題，以公正、高效、便民的司法更好地維護(hù)人民群眾的切身利益^[12]。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨一直把司法改革作為法治建設(shè)的重中之重。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確指出“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”^[5]。如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下公正司法，應(yīng)主要從四個(gè)方面著手。

一是黨組要支持司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)的獨(dú)立性與公正性?！稕Q定》提出“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”^[5]，這表明，任何政治組織和個(gè)人不得妨礙司法具體活動(dòng)，黨組也不例外。黨組的工作范圍限于對(duì)重大司法決策的政治思想領(lǐng)導(dǎo)，不得對(duì)具體司法活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)或提出要求；任何司法機(jī)關(guān)有權(quán)利有義務(wù)拒絕執(zhí)行黨組及其成員的違法干預(yù)行為；對(duì)于干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的黨組及其成員行為，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，以保證公正司法，彰顯司法公信力。二是黨組要尊重司法判決的權(quán)威效力。黨組應(yīng)當(dāng)帶頭遵守，對(duì)于妨礙、抵制、藐視司法判決的組織、個(gè)人，都要追究責(zé)任，以彰顯司法權(quán)威。三是黨組不得對(duì)司法人員進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。黨組不得違反法律和程序規(guī)定對(duì)司法人員中的黨員干部進(jìn)行調(diào)離、辭退、免職或降級(jí)等處分。四是推動(dòng)和監(jiān)督司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制改革，引導(dǎo)法院、檢察院司法人事行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、人員編制等事項(xiàng)^[4]，特別是重要人事任免、財(cái)政收支上，黨組應(yīng)加大工作力度，發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)督作用，保障單位內(nèi)部管理中重大決策的科學(xué)化、民主化和合法化。

四、讓黨組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的具體程序

程序是法治的核心要素，是依法執(zhí)政、依法決策的不可或缺的環(huán)節(jié)。重大決策科學(xué)化、民主化與合法化如果僅僅停留在理論觀念、一般原則、泛泛規(guī)定和一般體制上是無(wú)法落地運(yùn)轉(zhuǎn)的，必須落到基本程序或具體程序上。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，黨中央文獻(xiàn)和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話中涉及科學(xué)、民主和依法決策的內(nèi)容不在少數(shù)，為何一些地方、一些部門，甚至是中央直屬部門的一些重大項(xiàng)目安排、重要人事任免、大額資金使用等重大決策仍然失誤不斷，腐敗、違法違紀(jì)的省部級(jí)及其以上領(lǐng)導(dǎo)干部層出不窮。起因是多方面的，但都存在共性，即沒(méi)有法定的或既定的周密的決策程序規(guī)定。這就使得領(lǐng)導(dǎo)干部在造成嚴(yán)重失誤、釀成慘重后果之后，還難以落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。《條例》只在第二十三條和第二十四條對(duì)黨組重大決策程序作了一般性規(guī)定：“重大決策應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商……黨組作出重大決策，一般應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出方案，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過(guò)集體討論決定。”^[4]黨組是黨委嵌入政權(quán)體系（也包括社會(huì)體系）的橋梁和抓手，其運(yùn)轉(zhuǎn)主要是在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，領(lǐng)導(dǎo)本單位的重大決策。因此，黨組的重大決策有效運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)該是與國(guó)家機(jī)關(guān)重大決策聯(lián)系在一起的，構(gòu)成一個(gè)完整的決策系統(tǒng)，黨組的重大決策程序應(yīng)在國(guó)家立法、行政和司法機(jī)關(guān)重大決策活動(dòng)中加以具體化。

首先，內(nèi)化于立法機(jī)關(guān)重大決策中。結(jié)合黨的十八屆三中、十八屆四中全會(huì)精神與黨內(nèi)、人大相關(guān)文件規(guī)定，人大黨組的重大決策應(yīng)至少歷經(jīng)四個(gè)具體程序。一是組織內(nèi)部通過(guò)。對(duì)于本單位的重大決策，包括“人大會(huì)議的召開(kāi)、人大常委會(huì)會(huì)議議程安排、人大及其常委會(huì)的五年立法規(guī)劃、準(zhǔn)備制定的政治性法律和重大的經(jīng)濟(jì)法律，有關(guān)法律起草中遇到的重大問(wèn)題，法律審議中重大的分歧意見(jiàn)，以及監(jiān)督和決定重大事項(xiàng)、干部任免等工作中的重大問(wèn)題”^[13]，應(yīng)首先在單位黨內(nèi)組織中審議通過(guò)，經(jīng)過(guò)充分協(xié)商、討論，在黨員群體（包括黨組成員之外的本單位黨員群眾）中達(dá)成共識(shí)，取得認(rèn)可。二是合法合規(guī)性審查。黨組的重大決策關(guān)系的是所在國(guó)家機(jī)關(guān)的重要工作任務(wù)和相關(guān)公眾的切身利益，其實(shí)施主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)施對(duì)象是社會(huì)大眾。因此，必須按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查。同時(shí)，作為黨組織的一項(xiàng)決策，還應(yīng)先經(jīng)過(guò)更嚴(yán)的審查——合規(guī)性審查，不符合黨紀(jì)規(guī)范的重大決策，不得提交。三是報(bào)請(qǐng)黨委批準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)組織內(nèi)部審議通過(guò)和通過(guò)合法合規(guī)性審查的重大決議，才能報(bào)請(qǐng)其負(fù)責(zé)的黨委進(jìn)行決議，黨委有權(quán)批準(zhǔn)或駁回，只有通過(guò)黨委批準(zhǔn)的重大決策才能進(jìn)入下一個(gè)程序。四是進(jìn)入法定程序。這是黨組重大決策的最后一步，也是最為關(guān)鍵和慎重的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到黨的方針、政策能否上升為國(guó)家法律、政策，關(guān)系到具體重大政策的合法實(shí)施，是黨依法執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。進(jìn)入法定程序的重大決策，人大及其常委會(huì)有權(quán)通過(guò)或否決。但在中國(guó)實(shí)際政治運(yùn)作中，人大法定程序絕大多數(shù)時(shí)候淪為流程，效力不足，實(shí)質(zhì)意義微弱，嚴(yán)重影響了重大決策的科學(xué)性、有效性。

其次，內(nèi)化于行政機(jī)關(guān)重大決策中。我國(guó)現(xiàn)存法律體系中，仍缺乏關(guān)于重大行政決策的基本法規(guī)，實(shí)際決策程序也存在較大地區(qū)差異，難以形成對(duì)具體某一重大行政決策中的決策者進(jìn)行依法評(píng)判?！稐l例》中規(guī)定的黨組決策程序也沒(méi)有具體到行政機(jī)關(guān)中的重大決策程序。但《條例》明確規(guī)定“因違反決策程序或者決策失誤造成重大損失或者惡劣影響的”應(yīng)當(dāng)追究參與決策的黨組成員的責(zé)任，結(jié)合十八屆四中全會(huì)關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)定，這就形成了對(duì)行政機(jī)關(guān)中黨組重大決策程序化和對(duì)每個(gè)程序環(huán)節(jié)進(jìn)行合法性審查的責(zé)任倒逼要求。一是制定事項(xiàng)年度目錄，確定事項(xiàng)范圍。政府首先需要在黨組的審核下做好下一年度重大行政決策事項(xiàng)規(guī)劃，制定標(biāo)準(zhǔn)，確定重大行政決策的范圍，避免主觀隨意性。二是信息全面公開(kāi)，確保公眾參與。重大行政決策的信息向社會(huì)公開(kāi)、舉行聽(tīng)證、尊重民意、接受監(jiān)督、采納建議，一方面可以“自我合法化”，取得公眾的認(rèn)可，“增加公眾對(duì)政府決策公正性的信任”，減少執(zhí)行中的矛盾和沖突；另一方面可以提高決策質(zhì)量。三是專家論證。推行由做出決策的行政部門牽頭組織專家咨詢監(jiān)督的制度，就我國(guó)行政決策實(shí)踐而言，專家咨詢制度在實(shí)踐中呈現(xiàn)的諸多缺陷“從根本上恰好反映出專家咨詢制度存在保障專家獨(dú)立性機(jī)制和抑制專家知識(shí)濫用的‘雙重缺位”^{[14]（P314）}，需要加以完善，加強(qiáng)公眾、專家和決策者之間的雙向溝通互動(dòng)。四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法合規(guī)性審查。五是提交政府黨組討論、審議，通過(guò)后提交黨委批準(zhǔn)。六是進(jìn)入法定程序，實(shí)行表決。需要注意的是，由于行政機(jī)關(guān)決策原則與人大及其常委會(huì)、黨組都不同，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此，在重大決策提出、修改和決定的過(guò)程中都可能出現(xiàn)行政首長(zhǎng)與黨組之間的矛盾甚至相互抵制，這就需要在相應(yīng)環(huán)節(jié)更加細(xì)化決策程序，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家總統(tǒng)與議會(huì)相互否決時(shí)的議案通過(guò)程序。

最后，內(nèi)化于司法機(jī)關(guān)重大決策中。黨的十八屆四中全會(huì)明確規(guī)定：建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。根據(jù)這一規(guī)定，黨組及其成員不能妨礙司法機(jī)關(guān)獨(dú)立地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，以保證公正司法，彰顯司法公信力。但同時(shí)也提出“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”^[5]，即是說(shuō)，黨組的運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)該主要體現(xiàn)在保障司法機(jī)關(guān)重要的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、人員編制等人事管理與任免，重要的年度計(jì)劃安排與總結(jié)，大額的資金使用，本單位的主要黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)，重要思想政治工作，以及重要的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作等重要事項(xiàng)上。這些重要的事項(xiàng)中又以重要人事任免和大額資金使用為重中之重。在重要人事任免上，黨組應(yīng)在候選人推薦、審查、考核、錄用等程序上嚴(yán)格把關(guān)，不經(jīng)黨組審議通過(guò)的不得提交表決；且每一個(gè)具體程序都應(yīng)登記在案，做到有據(jù)可查、權(quán)責(zé)明確。在大額資金使用上，黨組應(yīng)在單位財(cái)務(wù)預(yù)算、審批、收納、支出等環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)，保證每一個(gè)具體環(huán)節(jié)和具體制度都得到良好落實(shí)，履行相關(guān)責(zé)任人特別是黨組書記（兼單位負(fù)責(zé)人）作為“第一責(zé)任人”角色的職責(zé)；同樣，也需要引入登記管理制度。此外，還應(yīng)該探索建立常態(tài)化的司法公信力數(shù)據(jù)評(píng)估分析機(jī)制，全面提升司法公信力^[15]。

五、結(jié) 語(yǔ)

自中國(guó)共產(chǎn)黨黨組成立以來(lái)，除“文革”時(shí)期外，無(wú)論是在國(guó)共合作時(shí)期、內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，還是在新中國(guó)成立初期，黨組在黨的組織體系和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的角色地位都是不可忽略的，在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用。正是它的存在，使得整個(gè)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)更加科學(xué)、民主，避免黨政不分、一元化領(lǐng)導(dǎo)。黨組的存在，同時(shí)也避免了黨政分開(kāi)后中國(guó)共產(chǎn)黨政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)力的衰退，有利于整個(gè)國(guó)家——政治有機(jī)體的健康。但是，應(yīng)該看到，黨組具有雙重角色屬性，既是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家嵌入政權(quán)、社會(huì)的楔子（組織觸角），發(fā)揮著抓手作用；又是溝通黨與國(guó)家、社會(huì)的中介橋梁，完成黨政、黨社之間的有機(jī)銜接，從這個(gè)意義上講，黨組制度乃是一種銜接機(jī)制。身兼雙重角色、雙重任務(wù)的黨組，能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)乎整個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政鏈條的牢固，也即制度績(jī)效的良好。十八大以來(lái)，特別是全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，對(duì)于黨組制度化運(yùn)轉(zhuǎn)提出了更大的挑戰(zhàn)，內(nèi)容、范圍、程序標(biāo)準(zhǔn)更加精準(zhǔn)。新時(shí)期的黨組運(yùn)轉(zhuǎn)，必然是依法依規(guī)進(jìn)行的，更加突出有軌道有質(zhì)量的運(yùn)轉(zhuǎn)，任何偏離或者超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)都是低效的、需要革除的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 儲(chǔ)建國(guó)，余禮信.讓黨組歸位：對(duì)中共黨組制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的探索[J].理論與改革，2015，（5）.

[2]堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[4]中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-06-17.

[5]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

[6]全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要[N].人民日?qǐng)?bào)，2004-04-21.

[7]常 武.重大決策終身追責(zé) 如何成為”活”的制度[N].北京青年報(bào)，2014-10-25.

[8]韓春暉.行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決[J].中國(guó)法學(xué)，2015，（6）.

[9]張明貴.政治學(xué)——政府與政治[M].臺(tái)北：五南圖書出版公司，2002.

[10] 李江發(fā)，鞠成偉.論黨委決策法制化[J].學(xué)術(shù)交流，2015，（6）.

[11][美]查爾斯·林德布洛姆.決策過(guò)程[M].上海：譯文出版社，1988.

[12]喻 中.如何正確認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)的民主政治[J].求是，2015，（22）.

[13]中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用 加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》[N].人民日?qǐng)?bào)，2005-06-18.

[14]王錫鋅.公眾參與和行政過(guò)程[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2007.

[15]姜 平.司法體制改革要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合——上海司法體制改革試點(diǎn)的做法和體會(huì)[J].求是，2015，（16）.