孫照紅

[摘 要] 政黨協(xié)商在我國協(xié)商民主體系的新格局中地位突出，對其他協(xié)商具有示范意義。推動我國協(xié)商民主整體、協(xié)同發(fā)展，需要政黨協(xié)商與其他協(xié)商的協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮政黨協(xié)商對其他協(xié)商的引領(lǐng)、輻射作用。與政黨協(xié)商制度優(yōu)勢及現(xiàn)實需求相比，政黨協(xié)商實踐特別是地方的政黨協(xié)商需要通過明確協(xié)商雙方的權(quán)責(zé)、細(xì)化協(xié)商內(nèi)容、規(guī)范協(xié)商程序、健全協(xié)商機制來進一步加強和完善。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)商民主；政黨協(xié)商；協(xié)同聯(lián)動

中圖分類號：D05 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2016）04-0037-05

《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）把社會主義協(xié)商民主劃分為三個層次、七條協(xié)商渠道，從總體上描繪、構(gòu)建了協(xié)商民主的新藍圖和新格局。在這一新格局中，政黨協(xié)商位居首位，對其他形式和渠道的協(xié)商民主具有示范、引領(lǐng)和輻射作用。從理論上分析政黨協(xié)商在整個協(xié)商民主體系中的重要地位和作用以及從實踐上分析政黨協(xié)商存在的現(xiàn)實問題，有針對性地提出完善政黨協(xié)商進而推動協(xié)商民主整體協(xié)同發(fā)展的具體建議，對凸顯我國協(xié)商民主的中國特色和比較優(yōu)勢，推進“四個全面”戰(zhàn)略布局具有重要意義。

一、協(xié)商民主新格局的形成

改革開放以來，為了適應(yīng)人們利益關(guān)系日益復(fù)雜、表達訴求愿望日益強烈、政治參與意識日益增強的新情況，我國協(xié)商民主特別是基層協(xié)商發(fā)展迅速、生機勃勃。如果說十八大之前的協(xié)商民主是“摸著石頭過河”的過程，推動了協(xié)商民主的“廣泛”、“多層”發(fā)展，“制度化”不足成為協(xié)商民主“常態(tài)化”、“規(guī)范化”發(fā)展的瓶頸，那么十八大之后的協(xié)商民主更加注重“制度化”建設(shè)，注重“頂層設(shè)計”和“摸著石頭過河”相結(jié)合。

蓬勃發(fā)展的協(xié)商民主實踐呼喚相應(yīng)的制度設(shè)計和理論指導(dǎo)，黨的十八大從頂層設(shè)計的高度正式回應(yīng)這一實踐要求，明確提出健全社會主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展^[1]，這標(biāo)志著協(xié)商民主制度化建設(shè)被提上日程，此后，協(xié)商民主格局逐漸清晰。2014年，習(xí)近平提出“要拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等”

^[2]十條協(xié)商渠道，為協(xié)商民主新格局的形成勾勒框架基礎(chǔ)。十八屆三中全會進一步提出“協(xié)商民主體系”的概念，明確了“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的任務(wù)，對協(xié)商民主體系作了全面的規(guī)劃和部署，并提出要拓寬“國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織”^[3]五條協(xié)商渠道，直接釋放出啟動協(xié)商民主建設(shè)整體推進的信號。2015年初，中共中央頒發(fā)了《意見》，這一文件又進一步為協(xié)商民主歸納出七條渠道，并把這七條渠道分成了三個層次，即“繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商”^[4]。至此，我國社會主義協(xié)商民主的新格局形成。

二、政黨協(xié)商在協(xié)商民主新格局中的地位

《意見》首次將“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”明確為“政黨協(xié)商”，提出要“繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商”?！袄^續(xù)”和“重點”強調(diào)兩層意思：一是政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主的“重點”；二是政黨協(xié)商一直是我國協(xié)商民主的“重點”，過去是，現(xiàn)在是，而且這種重要地位還要“繼續(xù)”下去?！兑庖姟钒选袄^續(xù)加強政黨協(xié)商”章節(jié)放在協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序等“總綱”后的第一位，位列七條協(xié)商渠道之首。2015年底，《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）進一步提出：“政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的

多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。”^[5]在七種協(xié)商渠道共同構(gòu)成的協(xié)商民主體系和新格局下，把政黨協(xié)商放在各種協(xié)商民主渠道之首，并且用一個“重點”和三個“重要”凸顯了政黨協(xié)商在協(xié)商民主體系中的價值和意義。

（一）協(xié)商民主開創(chuàng)和奠基于政黨協(xié)商

我國的協(xié)商民主發(fā)端于政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，即“先從政治領(lǐng)域起航，再到政治和社會兩大領(lǐng)域齊頭并進”^[6]。早在新民主主義革命時期，為了反對國民黨的獨裁統(tǒng)治、推翻“三座大山”、爭取民族獨立和人民解放，作為革命黨的中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)嘗試與作為中間勢力的各民主黨派進行協(xié)商、合作，并創(chuàng)造了“協(xié)商建國”的佳話。新中國成立后，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨與民主黨派就恢復(fù)國民經(jīng)濟、進行土地改革和社會主義改造、制定憲法、抗美援朝等內(nèi)外事務(wù)進行協(xié)商。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和民主黨派圍繞發(fā)展中國特色社會主義開展了廣泛深入的協(xié)商，促進了經(jīng)濟社會快速發(fā)展，實現(xiàn)了決策的科學(xué)化、民主化?？梢哉f，政黨協(xié)商貫穿于我國革命、建設(shè)和改革事業(yè)的全過程，沒有政黨協(xié)商，就沒有社會主義協(xié)商民主的悠久歷史、深厚底蘊和豐富實踐。

（二）政黨協(xié)商帶動和引領(lǐng)協(xié)商民主

從成員看，民主黨派屬于精英型政黨，其成員多是各行業(yè)各領(lǐng)域各方面的專業(yè)人才和知識分子，是“有一定代表性的人士”，而且不少在政協(xié)、人大、政府、企事業(yè)單位以及一些社會組織中任職。在政協(xié)協(xié)商中，民主黨派可以作為界別以集體名義參與協(xié)商，還可以作為政協(xié)委員以個人名義參與協(xié)商；在人大協(xié)商中，民主黨派成員可以以各級人大代表的身份提建議。這樣，民主黨派成員可以把參與政黨協(xié)商過程中積累的經(jīng)驗甚至一些成熟的具有普遍性的方法和程序傳播到政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商中去。

（三） 政黨協(xié)商是協(xié)商民主的參照系和輻射源

相比其他協(xié)商民主渠道，政黨協(xié)商不僅歷史悠久、形式多樣、主體高層、經(jīng)驗豐富，而且制度化程度最高。政黨協(xié)商不僅有作為國家意志的憲法的保障，還有作為我國基本政治制度的政黨制度——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度——的保障。同時，在長期的政治協(xié)商實踐中探索形成了一系列相配套的制度體系，包括《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》、《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》等。這些文件對政治協(xié)商的性質(zhì)、內(nèi)容、方式、程序、保障機制等作了具體規(guī)定，不僅為繼續(xù)加強政黨協(xié)商指明了方向、提供了遵循，也為推進其他協(xié)商渠道的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)、提供了參考。另外，政黨協(xié)商相對成熟的經(jīng)驗特別是協(xié)商價值、協(xié)商理念、協(xié)商精神、協(xié)商原則可以作為參照系和輻射源，自然地融入整個政治過程和社會生活中。

三、政黨協(xié)商與其他協(xié)商的協(xié)同聯(lián)動

民主既是普適的又是特殊的，協(xié)商民主亦然。既沒有固定的發(fā)展模式也沒有現(xiàn)成完美的路徑，關(guān)鍵是根據(jù)各自的歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實環(huán)境和條件持續(xù)不斷地進行嘗試、法律建設(shè)和制度建設(shè)，然后再進行調(diào)適和創(chuàng)新。在中國，無論是政治領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域的協(xié)商民主，起初都是先從實踐破題，邊嘗試探索邊摸索經(jīng)驗、總結(jié)規(guī)律，然后再推進推廣、制度提升。正是這種漸進、溫和的“摸著石頭過河”的辦法創(chuàng)造了改革開放以來我國協(xié)商民主“廣泛”、“多層”蓬勃發(fā)展的奇跡，十八大以來的相關(guān)文件和制度安排又從頂層設(shè)計的角度逐步描繪、構(gòu)建出協(xié)商民主的新藍圖和新格局。

協(xié)商民主建設(shè)從頂層設(shè)計到“落地生根”仍然需要一個過程，需要宏觀上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和具體的實施方案，需要體制機制的規(guī)范以及法治體系和運行環(huán)境的保障。2015年6月，針對人民政協(xié)協(xié)商民主的實施意見——《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》——出臺；同年7月，規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的文件——《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》——發(fā)布；同年12月，規(guī)范政黨協(xié)商的文件——《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》——發(fā)布實施。這些具體的、專門的實施意見緊鑼密鼓地出臺，表明中國協(xié)商民主正在告別單純的局部性、漸進性、摸索性進路，同時在探索、試錯、實踐調(diào)適的基礎(chǔ)上尋求整體性、系統(tǒng)性路徑。這條路徑正在成為協(xié)商民主建設(shè)的常規(guī)化路徑。

除了整體推進之外，協(xié)商民主建設(shè)還需注重協(xié)同性。協(xié)商民主建設(shè)的整體推進，重在改變以往的零敲碎打、單兵突進的路子，實現(xiàn)各個領(lǐng)域、各個層次、各個方面的全覆蓋。協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展，是在全覆蓋的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方力量，合作互動、優(yōu)勢互補，從而以強帶弱、以先進帶后進，促進各種協(xié)商的共同發(fā)展和繁榮。協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展包含兩個方面。一是橫向上的協(xié)同性。推動協(xié)商民主整體、協(xié)同發(fā)展，需要不同協(xié)商渠道和形式之間的聯(lián)合、互動。二是縱向上的協(xié)同性。社會主義協(xié)商民主既是價值理想，又是政治制度和治理形式，更是社會實踐和生活方式。這需要加強頂層設(shè)計與“摸著石頭過河”相結(jié)合，需要高層價值引領(lǐng)和藍圖構(gòu)建、中層制度設(shè)計和政策規(guī)范、基層實踐探索和經(jīng)驗摸索相互結(jié)合、相互促進，這是協(xié)商民主整體推進協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求。

在推進協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展方面，政黨協(xié)商的優(yōu)勢明顯。從縱向看，中國共產(chǎn)黨和民主黨派都以民主集中制為根本的組織原則，形成了由中央組織、地方組織和基層組織構(gòu)成的直線式的上下級的組織結(jié)構(gòu)體系。從橫向看，中國共產(chǎn)黨和民主黨派不僅是政黨協(xié)商的主體，還可以是其他協(xié)商的主體。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》指出：“支持民主黨派和無黨派人士參與人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商及其他方面的協(xié)商”^[7]。 也就是說，民主黨派不僅參與政黨協(xié)商，也可以參與其他協(xié)商，而且民主黨派參與其他協(xié)商是受到支持和提倡的。政黨協(xié)商主體的高層性和交叉性、協(xié)商內(nèi)容的重要性、協(xié)商行為的組織性、協(xié)商程序的規(guī)范性、協(xié)商精神的輻射性決定了政黨協(xié)商在促進協(xié)商民主整體協(xié)同發(fā)展方面具有很大的優(yōu)勢，能夠發(fā)揮更為重要的作用。因此，政黨協(xié)商與其他協(xié)商形式之間的互動機制理應(yīng)成為協(xié)商民主建設(shè)的重要內(nèi)容。今后，有必要在政黨協(xié)商與其他協(xié)商之間建立常態(tài)化的協(xié)同聯(lián)動和溝通機制，把政黨協(xié)商中的經(jīng)驗、理念和好的做法帶到其他協(xié)商中去，從而帶動、推進其他協(xié)商渠道的發(fā)展和完善。

四、完善政黨協(xié)商的路徑

從近年來的政黨協(xié)商實踐看，無論是中央還是地方都取得了可喜的成績?！秾嵤┮庖姟愤M一步明確了政黨協(xié)商的概念，規(guī)范了政黨協(xié)商的內(nèi)容、程序和保障機制。但與政黨協(xié)商制度優(yōu)勢及現(xiàn)實需求相比，政黨協(xié)商實踐特別是地方的政黨協(xié)商仍然存在不小的差距，需要進一步加強和完善。

（一）明確協(xié)商雙方的權(quán)責(zé)

政黨協(xié)商的制度基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一制度包含了三個關(guān)鍵詞，即“ 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”、“多黨合作”和“政治協(xié)商”。而在

實際的政治生活中，黨的領(lǐng)導(dǎo)往往更多地被強調(diào)和重視，政治協(xié)商往往被忽視和弱化。而且越到基層，政治協(xié)商的積極性和效果越弱。與此相對應(yīng)，協(xié)商資源的分配包括協(xié)商議題如何提出及由誰提、協(xié)商信息如何獲取及獲取多少、協(xié)商結(jié)果如何取舍及由誰取舍等都取決于中共的重視程度和協(xié)商藝術(shù)。而民主黨派存在協(xié)商積極性不高、協(xié)商能力缺失的局限，致使政黨協(xié)商的制度優(yōu)勢不能充分釋放。因此，中國共產(chǎn)黨必須摒棄政治優(yōu)越感和權(quán)力中心意識，改善領(lǐng)導(dǎo)方式、提高協(xié)商能力和協(xié)商藝術(shù)；民主黨派也應(yīng)意識到自己是政黨協(xié)商的“主體”，是“半邊天”，從而主動擔(dān)責(zé)、理性建言，同時注重協(xié)商能力的提升。此外，當(dāng)前特別需要制定相關(guān)的法律法規(guī)，對中國共產(chǎn)黨和民主黨派在政黨協(xié)商中應(yīng)該享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)進行明確的規(guī)定和劃分，同時制定相應(yīng)的責(zé)任追究機制，確保協(xié)商雙方特別是民主黨派的協(xié)商權(quán)利不受侵害，避免協(xié)商行為因“領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”^{[8]（P146）}，確保協(xié)商資源的公平分配、協(xié)商過程的公開透明以及協(xié)商結(jié)果的公正有效。

（二）細(xì)化協(xié)商內(nèi)容

《實施意見》就中央層面的政黨協(xié)商規(guī)定了七大方面的內(nèi)容，從措辭來看，納入政黨協(xié)商視野的都是些“重要”、“重大”問題，但有的表述過于籠統(tǒng)和宏觀，到底重要、重大到什么程度才算重要和重大，這不好把握、不便操作。而對于地方的政黨協(xié)商，文件也沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。在實際操作過程中，地方的政黨協(xié)商更多的是一些地方經(jīng)濟、社會、民生、文化教育、生態(tài)環(huán)境等具體問題，甚至小到停車收費問題、中小學(xué)食堂飯菜問題等。這些內(nèi)容是否屬于政黨協(xié)商的范疇，應(yīng)該不應(yīng)該納入政黨協(xié)商的范圍，需要通過制定配套的制度給出一個權(quán)威的說明。

（三）規(guī)范協(xié)商程序

《實施意見》對中央層面的會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商三種協(xié)商形式的流程進行了細(xì)化和安排，突出了實踐性和可操作性，但有些流程還不夠具體。在地方層面，近幾年有些省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r嘗試制定了相關(guān)的政黨協(xié)商法規(guī)、規(guī)程，但是也存在各種各樣的問題。為此，可以在《實施意見》的基礎(chǔ)上引入5W2H分析法（七何分析法），即WHAT（什么）+WHY（為什么：原因和理由）+WHEN（時間）+WHERE（地點）+WHO（主體）+HOW（方式方法）+HOW MUCH（程度、數(shù)量），在協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后三個重要環(huán)節(jié)都按照5W2H的要素設(shè)計問題。比如，議題是什么，為什么提出這一議題，由誰提出議題，什么時間通報給對方，在哪里協(xié)商，由誰來主持，如何開展調(diào)研，協(xié)商結(jié)果怎樣，協(xié)商結(jié)果由誰落實，落實情況由誰監(jiān)督和反饋等，然后針對這些問題制定出一套操作性強的實施辦法和細(xì)則。這樣，政黨協(xié)商的每個環(huán)節(jié)、每個步驟都用一定的制度和“規(guī)矩”把它們固定下來，保障協(xié)商有法可守、有章可依、有規(guī)可循、有序可遵。

（四）健全協(xié)商機制

一是知情明政機制和工作聯(lián)系機制。雖然目前已經(jīng)初步形成了一些信息公開和通報的渠道，包括情況通報會、專題報告會、對口聯(lián)系制度等，但民主黨派獲取信息的渠道仍然較少，特別是一些核心的信息，與中國共產(chǎn)黨掌握的情況嚴(yán)重不對稱、不均衡，這必然導(dǎo)致民主黨派因掌握信息不全而難以把握相關(guān)議題的整體情況，所提出的協(xié)商意見難免籠統(tǒng)。目前，需要在《實施意見》的基礎(chǔ)上制定一些細(xì)則，明確哪些部門和單位需要向民主黨派報送經(jīng)濟社會發(fā)展的重要信息，并規(guī)定報送頻率和時間；明確規(guī)定應(yīng)提前多久把與議題相關(guān)的信息傳達給民主黨派；重大事件和突發(fā)事件應(yīng)及時通報；民主黨派需要查詢相關(guān)信息時相關(guān)單位應(yīng)予以配合；加強對口聯(lián)系制度的落實等。

二是考察調(diào)研機制。目前，民主黨派中央開展的考察調(diào)研一般是中共中央委托的調(diào)研項目和中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部確定的調(diào)研題目。至于地方民主黨派開展什么樣的調(diào)研、怎么樣開展調(diào)研，需要做出相應(yīng)的制度安排。另外，可以嘗試建立相應(yīng)的機制發(fā)揮民主黨派的比較優(yōu)勢和整體優(yōu)勢。比如，在涉及臺灣問題的公共政策時，臺盟就應(yīng)該發(fā)揮自身政黨特色以及其成員的專業(yè)特長和比較優(yōu)勢，主動請纓，主動提出議題，并進行跟蹤調(diào)研，在掌握第一手資料的基礎(chǔ)上提出有針對性的對策建議。為了發(fā)揮民主黨派的整體優(yōu)勢，可以嘗試建立一個網(wǎng)絡(luò)平臺，實時發(fā)布政黨協(xié)商的相關(guān)信息，集中高等院校、科研機構(gòu)以及社會組織中民主黨派成員的智慧和力量，提高民主黨派成員對協(xié)商的參與度，最大限度地凝心聚智。

三是協(xié)商反饋機制。協(xié)商結(jié)果的采納和辦理落實情況是檢驗政黨協(xié)商是否有效的關(guān)鍵。由于有“協(xié)商于決策之前和決策實施之中”原則的規(guī)定，一些地方黨委不得不在重大決策之前先行協(xié)商，但實際上并不重視協(xié)商結(jié)果的落實和反饋。因此，有必要制定出一個更具體的協(xié)商反饋辦法，及時將協(xié)商結(jié)果的處理情況反饋給各民主黨派，對于合理的建議應(yīng)落實相關(guān)單位限時辦理，對于沒有采用的意見建議應(yīng)給出理由和解釋。對于落實不力、推諉扯皮的部門和單位應(yīng)給 出懲處辦法。另外，可以嘗試建立干部考評和獎懲機制，將開展政黨協(xié)商的情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系中來；探索建立進行監(jiān)督或評估政黨協(xié)商的專門機構(gòu)，對政黨協(xié)商的各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督，確保民主黨派提出的合理建議被納入決策環(huán)節(jié)。

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