凡大猛

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和集約利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。河南省是我國第一農(nóng)業(yè)大省，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面一直走在全國的前列。但河南在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也遇到了一些不可避免的問題。為了更好地保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動依法、有序進(jìn)行，本文對河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題及其成因進(jìn)行分析并提出對策，對促進(jìn)全省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動具有一定的理論及現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；問題分析；建議措施

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）02-0163-02

一、土地流轉(zhuǎn)基本理論

（一）產(chǎn)權(quán)理論。

產(chǎn)權(quán)的功能分為宏觀功能和微觀功能，微觀功能包括界定產(chǎn)權(quán)而實現(xiàn)的資源的配置和收入分配，微觀功能包含激勵與約束功能、減少不確定性功能和外部性內(nèi)部化功能。

①產(chǎn)權(quán)的激勵功能是指產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和利益相統(tǒng)一的，一個主體一旦獲得了界定明確的產(chǎn)權(quán)時，則主體就獲得了行駛某些行為的權(quán)力，同時意味著他能夠得到相應(yīng)的利益，并且明確了主體獲得相應(yīng)利益的依據(jù)和條件。這樣，主體的行為就有了穩(wěn)定的預(yù)期，其行為就有利益刺激或激勵。

②產(chǎn)權(quán)的約束功能是指任何產(chǎn)權(quán)的利益都具有利益邊界，限制主體不能夠超越界定的范圍獲取利益，產(chǎn)權(quán)利益的有限性產(chǎn)生了對產(chǎn)權(quán)主體的約束。

③減少不確定性功能是指，當(dāng)產(chǎn)權(quán)不明確時，不同的人對某項財產(chǎn)的權(quán)力是不確定的，這種不確定性對于你自己和你交往的所有人都是不確定的，會增加人民經(jīng)濟(jì)交往中的交易費(fèi)用。而明確的產(chǎn)權(quán)使得各項產(chǎn)權(quán)明晰化，明確的主體的選擇集合，減少了這種不確定性，降低了交易費(fèi)用。

④外部性內(nèi)部化功能是指對外部性設(shè)置新的產(chǎn)權(quán)，對于受益者或受害者而言，其原先的外部性損失或外部性收益將變?yōu)槠浣?jīng)濟(jì)活動所必須支付的代價或獲得的利益，是一種內(nèi)在成本或收益。外部成本內(nèi)部化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動的成本由行為主體承擔(dān)，主體將會盡量減少這種經(jīng)濟(jì)成本。

（二）制度效率遞減理論。

制度是約束和規(guī)范個人行為的各種規(guī)則和約束，制度能夠有效降低交易費(fèi)用。德姆塞茨認(rèn)為制度有兩個功能，一是能夠讓人們形成合理的預(yù)期，另一個是外部性內(nèi)在化；舒爾茨總結(jié)出制度的五個功能：提供便利、降低交易費(fèi)用、提供信息、承擔(dān)風(fēng)險和提供公共品；諾斯認(rèn)為制度具有激勵功能，并且具有減少不確定性的功能。林毅夫（1989）論述了制度的安全性功能和經(jīng)濟(jì)功能。我國的學(xué)者也從降低交易費(fèi)用、提供便利、激勵、抑制人的機(jī)會主義行為和外部性內(nèi)在化等方面論述了制度的功能，目前并未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

李懷（1999）認(rèn)為，制度本身需經(jīng)歷一個產(chǎn)生、發(fā)展、完善和不斷被替代的過程，有著它的“生命周期”。制度的效率“生命曲線”達(dá)到一定點(diǎn)之后，會隨著時間出現(xiàn)效率遞減的趨勢，出現(xiàn)制度效率遞減現(xiàn)象。黃少安（2000）年提出“同一軌跡上制度變遷的邊際收益先增后減”假說，指出一個制度在持續(xù)變遷的過程中，邊際收益會首先因為巨大的成本支出而從一個較低的水平上升，達(dá)到最高點(diǎn)后則會加速下降，進(jìn)一步解釋了制度效率遞減規(guī)律。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家從生產(chǎn)技術(shù)角度論述制度遞減理論，認(rèn)為任何制度的產(chǎn)生都是由一定的生產(chǎn)力水平以及一定的生產(chǎn)技術(shù)條件決定的，那么隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和技術(shù)水平的提高，制度必然需要作出相應(yīng)的調(diào)整，否則制度與生產(chǎn)力及生產(chǎn)技術(shù)不相適應(yīng)必然會導(dǎo)致制度效率的降低。林毅夫《中國的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)增長》論證了我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是制度效率遞減。我國自 1978年開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，該制度突破了原有的棘突所有制，將土地承包給農(nóng)民，適應(yīng)了當(dāng)時中國農(nóng)村的生產(chǎn)技術(shù)水平，極大激發(fā)了農(nóng)民的投入熱情，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)隨之快速增長。到 1983～1984 年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本在全國農(nóng)村推行完畢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長失去了一個主要的推動力，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，承包責(zé)任制限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)換，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)由增長轉(zhuǎn)向停滯。

（三）規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論。

規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指，在投入增加時，一單位成本投入造成超過一單位的產(chǎn)品的增加，單位產(chǎn)品成本隨產(chǎn)量的增加而降低，也被稱作規(guī)模報酬遞增。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，分工創(chuàng)造新的技術(shù)，而新技術(shù)必然與一種不可分的生產(chǎn)工具相聯(lián)系，這種“不可分性”會造成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。穆勒作為規(guī)模經(jīng)濟(jì)的奠基人，從節(jié)約生產(chǎn)成本的角度論證了大規(guī)模生產(chǎn)的好處。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾首先提出了“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，并將規(guī)模經(jīng)濟(jì)分為外部經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)。制度經(jīng)學(xué)者則認(rèn)為，企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大能夠減少市場交易費(fèi)用形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。企業(yè)規(guī)模的確定是市場交易費(fèi)用和企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)的結(jié)果，規(guī)模擴(kuò)大到外部交易費(fèi)用和內(nèi)部協(xié)調(diào)費(fèi)用相等時，達(dá)到最佳規(guī)模。 土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指，當(dāng)土地規(guī)模過大的幅度小于（或大于）規(guī)模報酬的增長幅度，成為土地規(guī)模報酬遞增（或遞減），即土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)（或不經(jīng)濟(jì)）。從規(guī)模效益的實現(xiàn)途徑可分為資源配置經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效益和管理改良經(jīng)濟(jì)效益三種。

二、河南省土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）流轉(zhuǎn)土地規(guī)模小，流轉(zhuǎn)期短。

由于現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度的安排和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的不穩(wěn)定，大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包是短期的或是不確定的，交易雙方可以隨時終止交易。以南陽市為例，從流轉(zhuǎn)期看，平均流轉(zhuǎn)期為2年左右，多數(shù)流轉(zhuǎn)都是以1年為單位，流轉(zhuǎn)期很短；從流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，由于土地承包時“好田優(yōu)地”大家有份，“差土劣地”按人分?jǐn)?，致使不少農(nóng)戶有多處小塊田地，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模；從土地流轉(zhuǎn)的集中程度來看，租出土地與租入土地的農(nóng)戶數(shù)目之比為26：1，說明土地在小戶之間流動的多，向大戶流動形成規(guī)模經(jīng)營的少！土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)期較短，集中程度不高，耕地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，實施機(jī)械化作業(yè)的效果難以凸顯。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，糾紛多。

目前河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)階段，政府和業(yè)務(wù)主管部門對土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序及管理方法沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定！現(xiàn)階段，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)局限在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，通常采用口頭協(xié)議，沒有通過合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；少數(shù)雖然簽定了流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不完善，嚴(yán)肅性也不夠，為日后的土地糾紛留下隱患。

隨著國家“一免三補(bǔ)”政策的實施，和河南省農(nóng)業(yè)稅的全面取消，使人們對土地經(jīng)營的預(yù)期效益提高，農(nóng)民對土地表現(xiàn)出極大的熱情。一些從農(nóng)村出去的下崗職工還想要回土地；一些在非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域就業(yè)后的農(nóng)村人員和那些畢業(yè)、尚未就業(yè)的大學(xué)生還想保留土地；上述爭田要地的現(xiàn)象在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)普遍，更加使當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)糾紛增多，成為河南當(dāng)前農(nóng)村的一大現(xiàn)象。如二輪土地承包時因嫌稅費(fèi)過高沒有要地的，外出打工后自動放棄土地承包權(quán)的，現(xiàn)在紛紛想要地！另外，河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，糾紛多的另一原因是進(jìn)行土地使用權(quán)交易登記備案交納的交易費(fèi)用太高，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)多以口頭協(xié)議或一紙書面合同為準(zhǔn)，以此引發(fā)的土地糾紛非常多！以南陽市為例，僅2008年的土地承包糾紛就約700起。

（三）流轉(zhuǎn)中侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。

在河南各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有得到有效的保障，受到來自多方面的侵害。主要表現(xiàn)在：其一是受到個別基層干部的侵害！由于土地承包合同不規(guī)范，合同的執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的法律保障和監(jiān)督，基層干部對！土地承包法" 視而不見，隨意變更承包合同"調(diào)整或收回農(nóng)民的承包地，甚至在事前未充分尊重承包戶意見的情況下強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)！由于一些地方干部至今對土地家庭承包制的理解和認(rèn)識存在嚴(yán)重偏差，甚至曲解政策，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)的實際操作中，造成了對農(nóng)民土地承包權(quán)益的侵害，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛愈演愈烈。

其二是受到地方政府征地行為的侵害。近年來，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，違背農(nóng)民意愿"損害農(nóng)民利益的事件屢屢發(fā)生！有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)和土地收益權(quán)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活；有的地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為了大幅度地降低建設(shè)成本，并方便快捷地取得占用大量農(nóng)地的目的，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是土地入股的形式取代國家征地制，這樣很容易坑了農(nóng)民，毀了干部；有的地方政府在招商引資過程中，為了完成#招商引資的任務(wù)，為了降低投資門檻，更多地招商引資，不惜損害農(nóng)民的利益，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，強(qiáng)迫農(nóng)民長時間"低價格出讓土地使用權(quán)，這種現(xiàn)象在河南農(nóng)村不在少數(shù)。

三、解決河南省土地流轉(zhuǎn)問題的建議措施

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化農(nóng)村土地資 源配置的客觀要求，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化 經(jīng)營提供了廣闊空間。 這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 涉及面廣，政策性強(qiáng)，應(yīng)予以高度重視，積極穩(wěn)妥地 推進(jìn)。

（一）加深對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，堅持土地流轉(zhuǎn)的基本原則。

一要大力宣傳 《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 等相關(guān)的法 規(guī)政策，使基層干部和群眾充分認(rèn)識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，要把土地流轉(zhuǎn) 納入制度化、法律化的軌道，堅決制止有悖于法律、 法規(guī)和違背農(nóng)民意愿、 損害農(nóng)民利益的流轉(zhuǎn)行為。 農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，要讓他們看到土地流 轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)效益，尤其可以不斷 提高收入水平，用實實在在的實際利益，幫助農(nóng)民 轉(zhuǎn)變思想觀念， 這是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。 二要在土地流轉(zhuǎn)時必須秉承“依法、自愿、有償”的原則，尊重農(nóng)戶的意愿，嚴(yán)格按照法定程序操作， 不搞強(qiáng)迫、命令等違反農(nóng)民意愿的硬性流轉(zhuǎn)行為； 同時兼顧“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t，發(fā)揮集中連 片、規(guī)模開發(fā)、集約經(jīng)營的優(yōu)勢，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

（二）搭建平臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)。

一要建立開放、公平、競爭、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，著力培育縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，使其充分發(fā)揮土地供給主體和需求主體之間的橋梁和媒介作用。 二要建立農(nóng)村土地糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，合理配備人財物資源，由其制定統(tǒng)一規(guī)范 的土地流轉(zhuǎn)合同文本，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序、形式、 數(shù)量、年限、條件，以及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)。要充分發(fā)揮土地糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的作用，杜絕現(xiàn)在部分地方規(guī)模經(jīng)營者拿流轉(zhuǎn)費(fèi)的“大頭”，所有權(quán)者村集體拿“中頭”，原承包農(nóng)戶拿“小頭”的現(xiàn)象，妥善處 理土地流轉(zhuǎn)糾紛，平衡土地所有者、承包者和經(jīng)營者的收益，保障農(nóng)村社會穩(wěn)定。 三要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺，建立流轉(zhuǎn)土地信息庫，為土地 流轉(zhuǎn)供求雙方有效溝通提供便利，突破土地流轉(zhuǎn)僅在一定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的制約，形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。 四要建立土地流轉(zhuǎn)檔案，由專人負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地 資料的收集、整理、歸檔和管理工作，對每塊土地進(jìn)行“身份”管理，防止土地在流轉(zhuǎn)過程中遺漏、流失， 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。

（三）加快培育農(nóng)村市場主體，增強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的需求動力。

一要培育土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營大戶，通過村委會 協(xié)調(diào)、農(nóng)戶自愿協(xié)商相結(jié)合的辦法，將農(nóng)戶經(jīng)營的 地塊互換集中，發(fā)展規(guī)模特色農(nóng)業(yè)。 鼓勵采取土地流轉(zhuǎn)的方式把土地向喜歡種田、懂得種田的能手集 中，逐步培養(yǎng)種植專業(yè)大戶。 二是大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織， 農(nóng)民可以土地經(jīng)營權(quán)作為股份入股， 按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅”的方式運(yùn)行， 可以讓農(nóng)戶去成立的農(nóng)業(yè)公司上班，或者去生態(tài)園里打工。

（四）加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策支持。

一是出臺財政補(bǔ)貼政策， 激勵土地有序流轉(zhuǎn)。 二是從銀行貸款、財政扶持、項目支持、稅收優(yōu)惠、工商登記等方面支持土地流轉(zhuǎn)。 金融部門可以開展對土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的無息貸款業(yè)務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)投入大、周期長、見效慢的發(fā)展需求；財政部門應(yīng)該增加對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營者的轉(zhuǎn)移支付；對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營做得好的地方，農(nóng)業(yè)和發(fā)改委等部門應(yīng)該從項目上給予必要支持。

（五）完善農(nóng)村福利保障機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。

一要健全農(nóng)村社會保障機(jī)制，加強(qiáng)以農(nóng)村最低 生活保障、養(yǎng)老、社會保險、大病救助、子女教育等為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐漸淡化土地的福 利性和保障功能，減少農(nóng)民對土地的依賴。二要建 立農(nóng)村勞動力向非農(nóng)工種的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機(jī)制。積極引導(dǎo)發(fā)展投資少、見效快、就業(yè)容量大、來源豐富的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動 人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)拓展空間。 三要建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制。要支持建立災(zāi)害風(fēng)險補(bǔ)償基金、 農(nóng)作物病蟲保險基金等。同時探索互助合作方式，組建“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者互助合 作保險組織”，本著自愿原則，實行會員繳費(fèi)、財政 補(bǔ)助、合作共享，自我管理、專人監(jiān)管、滾動發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作模式，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供保障。 四要完善資金政策扶持體制，加大投入力度，培育規(guī)模經(jīng)營主體， 建設(shè)村鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，鼓 勵農(nóng)民積極進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

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