摘 要中小學章程建設包括章程的起草、討論、修改、審議、核準、實施、監(jiān)督與評價等多個環(huán)節(jié)。實踐中，中小學章程建設在主體認知、章程文本、章程制定、實施與監(jiān)督等環(huán)節(jié)和方面存在不足。據此，應當以外部制度的規(guī)范力倒逼利益相關主體重視章程建設，中小學章程制定過程應當體現民主集中原則，章程文本應當在合法、全面的基礎上追求特色與規(guī)范，健全并運行中小學章程制定與實施的監(jiān)督保障機制。

關鍵詞中小學 學校章程 依法治校 路徑探析

《全面推進依法治校實施綱要》中明確要求加強學校章程建設，提出到2015年全面實現高等學校、普通中小學校、幼兒園、中等職業(yè)學?！耙恍Ｒ徽鲁獭钡母窬?。當前，理論界和實務界對高等學校章程建設的關注度要遠遠高于中小學學校章程建設。此外，各省市推進中小學章程建設的進度和力度也有較大差別，如浙江省、山東省、上海市、成都市等省市分別于2015年出臺了推進中小學章程建設的指導文件。天津市教委于2014年制定了《天津市中小學依法治校指標體系（試行）》，明確將章程建設作為學校依法治校工作的一項重要考核指標。

一、區(qū)域中小學章程建設存在的問題

為了初步了解天津市中小學章程建設的基本情況，筆者依托天津市中小學依法治?，F狀調研，就中小學章程建設和實施情況對391位中小學教師進行了問卷調查和個別訪談，并對天津市部分中小學的章程草案進行了文本分析，期望能以多種途徑從不同方面發(fā)現中小學章程建設中存在的共性問題和困難，進而提出有針對性的建議。

1.章程建設推動主體對章程建設存在認知偏頗

就學校章程建設問題，筆者分別對天津市市區(qū)和郊縣的多所中小學校長、學校中層管理人員和教師進行訪談。訪談中，雖然大部分訪談對象對開展中小學章程建設持支持態(tài)度，能夠認識到相關工作對于提升學校辦學水平、建設現代化學校的重要意義，但也有部分訪談對象對中小學章程建設存在認識上的偏頗差，概括來說，主要有三種類型：一是認為中小學校沒有必要制定章程。他們認為中小學的核心工作是教育教學，而且學校已經針對教育和管理各個環(huán)節(jié)分別制定了制度規(guī)范，沒有必要再定章程。二是認為章程對中小學辦學不重要。持此觀點的人認為，學校應當制定章程，但章程對于提高學校辦學水平沒有直接作用，章程更多的時候是保證學校紙質規(guī)范完備，進而用于應對各種檢查即可。三是不清楚章程要規(guī)定什么，不能厘清學校章程與學校具體規(guī)章制度的區(qū)別。持這種觀點的人能夠認識到中小學章程建設的必要性和重要性，但對于如何制定章程、章程中應該有哪些內容并不清楚。

2.中小學章程文本的專業(yè)性和規(guī)范性較低

關于學校章程文本的調查顯示，近25%的教師認為學校章程內容缺乏學校特色，內容千篇一律。為了充分了解中小學章程起草和制定的具體情況，筆者進一步對天津市部分中小學最新制定的章程草案進行了文本分析。分析發(fā)現，大部分學校章程雖然力爭最大程度體現學校辦學特色和辦學宗旨，但由于章程文本的內容、結構、語言等方面存在諸多不足，使得章程在特色性、規(guī)范性、合法性等方面均有一定瑕疵。例如：章程在闡述學校辦學宗旨或辦學理念方面存在語義重復、重點不突出的問題；章程在確定校長職權范圍、教職工權利內容等方面的行文過于冗長，個別內容甚至與現行法律法規(guī)不一致；將校長是“學校的法定代表人”混淆為“學校的法人代表”。另外，章程結構方面，行文的形式很不規(guī)范?？傮w來說，章程結構設計不合理、語句不夠精簡和表達不規(guī)范等問題，大大降低了學校章程的質量和章程作為學校“最基本的綱領性文件”應有的嚴肅性和權威性。

3.章程制定過程中民主性與公眾參與度缺乏

關于中小學規(guī)章制定是否公開透明的調查結果顯示，約20%的受訪教師認為學校規(guī)章制定過程中透明性和參與性不夠。結合訪談情況，以上問題主要體現在章程起草成員構成不夠科學合理和起草程序過于單一兩方面。一方面，中小學章程的起草和制定大多是校領導班子指定某個部門負責，而具體的起草工作甚至可能成為這個部門的某一位或幾位教師負責；還有的學校則是由領導層負責制定章程。不論是那種形式，都忽略了章程各個利益相關主體的參與和知情權益。另一方面，個別中小學章程的起草、定稿、發(fā)布、實施等環(huán)節(jié)，沒有征求教師、學生以及學生家長意見等利益相關主體的意見，使得章程制定和實施過程中缺乏多元主體的參與和監(jiān)督。

4.章程實施環(huán)節(jié)各項保障措施不到位

學校章程發(fā)布實施后，部分學校并沒有做好保障章程有效實施的相關工作，如對章程的宣傳、學習力度不到位，造成學校師生不知道學校有章程；與學校章程配套的規(guī)章制度制定和調整不及時，使得學校制度規(guī)范的系統(tǒng)性和協(xié)調性不強。除學校自身原因外，學校外部政校關系、家校關系等尚未理順，諸多不利因素形成合力，使得耗費巨大人力、物力、財力制定的學校章程變成“一紙空文”，不能在學校辦學中發(fā)揮作用。調查數據也說明，如何讓章程真正落到實處、發(fā)揮實效是中小學章程建設的關鍵性和焦點性問題。

二、中小學章程建設的必要性與重要性分析

結合我國當前中小學章程建設的理論和實踐，推進中小學章程建設既是法律政策要求，更是推進依法治校、實現中小學自主管理的突破口和有力抓手。

1.中小學章程建設是遵守法律規(guī)定和彌補現實不足的必然要求

我國《教育法》第26條明確規(guī)定，章程是設立學校和其他教育機構的必備條件之一。教育部2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》也明確提出，到2015年底實現“一校一章程”的格局。實踐中，由于傳統(tǒng)計劃經濟條件下政府包辦教育的教育體制以及義務教育的強制性和“普惠性”等因素的影響，我國許多中小學校在創(chuàng)建之初并沒有制定章程，長期處于“無章辦學”的“違法但合規(guī)”的運行怪圈中?！皬目傮w上看我國學校章程建設工作，尤其是中小學學校章程建設工作，仍沒有全面展開，離法律的要求和現實的需要仍有較大差距?！盵1]

中小學章程建設既是法律的明確要求，也是推進我國教育改革發(fā)展的重要舉措，教育行政部門、校長等中小學章程推動主體應當充分認識到學校章程建設的必要性和重要性，在推進依法治校和建設現代學校制度的過程中依法制定章程。中小學校應當以章程建設為契機，進一步理順學校管理體制和決策機制，推動學校內涵式發(fā)展，從“學校管理”內生為“學校治理”，全面提升學校辦學水平和學校品質。

2.章程建設是中小學依法治校的必要前提和重要抓手

中小學在推進依法治校過程中，要解決兩個問題：一是“有法可依”，二是“如何治?！?。其中，“有法可依”是“如何治?！钡那疤岷突A，“如何治?！笔恰坝蟹梢馈钡哪康暮妥罱K追求。中小學依法治校的“可依之法”包括兩個層面的內容：一是國家層面的“法”，即教育類法律法規(guī)；二是學校內部的“法”和“章”，即學校章程和以章程為核心的各項規(guī)章制度，是學校制定的校內規(guī)范體系?！坝蟹梢馈币髧液蛯W校層面的“法規(guī)”應當完善，實踐中需要但沒有的部分應當及時“立法”，已有立法但不能適應和滿足實踐發(fā)展需求則應當“修改和完善”。

一方面，國家教育法律法規(guī)已進入“修改和完善”階段。國務院第77次常務會議討論通過了《教育法律一攬子修正案（草案）》，并于2015年8月在第十二屆全國人大常委會第十六次會議上首次列入全國人大常委會會議議程，正式進入立法程序。據悉，教育部已于2015年年底就《教師申訴辦法》等相關文件向省級教育行政部門征求意見。另一方面，學校校內規(guī)范應兼顧“建章”和“改制”。對于中小學而言，積極進行章程建設能夠為學校依法治校工作提供“校內法”依據，中小學以章程為核心，制定、修改和調整學校教學、管理等各教育環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，明確學校依法治校工作如何開展，從何處著手、有哪些重點工作等，為中小學依法治校提供依據和抓手。

3.章程建設是提升中小學辦學水平和實現自主管理的題中之義

章程建設通過理順中小學治理過程中的“權力”分配與制衡，實現“權利”對“權力”的約束，有利于規(guī)范中小學內部決策機制和管理體制。

一方面，中小學章程的內容主要是從宏觀上規(guī)定了學校的辦學宗旨、辦學理念和辦學特色，明晰學校內部決策機制、管理體制和教學秩序，確定學校、校長、教師、學生等各個主體的權利（力）義務關系，讓教師、學生等教育關系主體回歸教學本身。此外，在章程的實施過程中，中小學校以章程為核心，制定、修改和調整學校教學、管理等辦學各個環(huán)節(jié)和方面具體的規(guī)章制度，進一步促進學校內部規(guī)章制度之間的內在規(guī)范性和整體協(xié)調性，進而通過規(guī)章制度的完備性和規(guī)范力推動學校形成科學決策、民主管理、多元監(jiān)督的現代學校治理模式，充分激發(fā)中小學校內生創(chuàng)造力的產生，全方位地提升中小學校的辦學效益。

另一方面，中小學章程通過規(guī)范舉辦者、學校、校長等主體的責權內容，間接“隔離”了中小學校對主管教育行政部門的“依附關系”，促進政府尤其是教育行政部門轉變行政觀念，依法治教并遵循教育規(guī)律管理、監(jiān)督和服務中小學校，進一步理順學校辦學過程中的“政校關系”，實現中小學校的自主管理，充分激發(fā)中小學校的辦學積極性。

三、區(qū)域推動中小學章程建設的路徑分析

中小學章程建設應當是由學校內涵發(fā)展的“內力”和教育行政管理的“外力”有機結合推動發(fā)展。這里的“內力”和“外力”對于中小學章程建設的推動作用是動態(tài)的、互補的良性關系。一方面，當教育現代化發(fā)展到一定程度時，學校章程建設以“內力”促“內生”的形式產生，即章程是學校在辦學過程中自發(fā)的依照教育法律法規(guī)的規(guī)定進行自我完善、自我提升的建章立制過程，有關學校章程建設的外部制度性規(guī)定主要起到輔助性的規(guī)范作用。另一方面，在現代學校制度建設初期，為了推動學校治理的規(guī)范化、制度化和法治化，教育行政管理等“外力”推動作用應當加強，從而彌補學校現代化發(fā)展“內力”的不足。

1.以外部制度的規(guī)范力倒逼利益相關主體重視章程建設

在推動中小學章程建設的過程中，各省市、區(qū)縣應當在充分調研了解學校辦學實際的基礎上，采取“教育行政部門層級推動、校長具體負責、多元主體參與”的工作模式，以章程建設的外部規(guī)范力和強制力倒逼相關主體重視學校章程建設?，F階段，為了合理、有序、高效地推進依法治校工作，以章程建設的外部制度和規(guī)范倒逼主體提升章程建設的認知，是為必要，更是必須。

首先，區(qū)域教育行政部門的重視與層級推動為中小學章程建設提供制度保障，并進一步通過制度的剛性和強制力提高了中小學章程建設的時間和地域效率。其次，在學校層面，要確定校長是學校章程制定和實施的負責人和第一責任人。在一定程度上，校長對學校章程的認識和態(tài)度在很大程度上決定了學校章程建設工作的“成敗”。最后，教育行政部門還應當做好章程建設的動員、培訓與指導等相關工作。如組織中小學章程建設的培訓講座、組織學校進行章程建設的經驗交流、對學校章程建設進行實地調研和指導、在核準章程之前對學校章程文本進行初審等。

2.中小學章程制定程序應當體現民主、公開和參與原則

中小學章程的制定還可以具體細分為章程的起草、討論、定稿、學校審議通過、主管教育行政部門審核、生效等環(huán)節(jié)。

首先，中小學章程起草小組應具備合法性權威。具體包括兩個方面：一是提升章程起草小組的合法權威，二是要提升章程起草小組的合格權威[2]。前者要求章程起草小組的成員構成、工作程序要符合法律法規(guī)的規(guī)定；后者要求章程起草小組的成員應當具備章程制定相應的專業(yè)知識，了解章程建設有關的法規(guī)和政策要求，掌握地方和本校章程建設的現狀和問題。

其次，中小學章程的制定應當體現“民主集中”的特點。中小學章程的起草主體是中小學校，校長是學校章程建設的第一責任人，下設章程起草小組。在章程制定過程中，中小學校應當確保本校的師資、人員處于主導和主體地位，而不是將章程制定工作全權委托校外第三方進行。學校章程制定成員應當覆蓋學校管理、教學、行政等不同工作領域，并挖掘學校各方面的人力資源，適當吸納具有法學類專業(yè)背景的教師、校外專家學者等參與其中，充分聽取教代會、家長委員會、學生會以及校友會等校內外團體的意見和建議，在保證章程起草符合民主參與要求的基礎上，由章程起草小組對各方意見進行集中分析，擬定出內容全面、實踐性強、合法規(guī)范的章程草案，進而按照法定程序審議和實施。此外，中小學利益相關主體參與學校章程制定的過程，既有利于其加深對章程的認識，也為章程的有效實施和監(jiān)督提供人文基礎。

再次，在章程核準環(huán)節(jié)，中小學章程的核準機關要對中小學章程的文本和程序兩方面內容進行合法合規(guī)性審查。文本方面，一是看章程內容的全面性，二是看章程內容的合法性。程序方面，主要審查章程制定、審議通過的程序是否合法和規(guī)范。在章程文本的審核上，為了避免章程“千篇一律”和“毫無特色”，核準機關應當對體現學校辦學特色、辦學理念的內容給予一定的“寬嚴度”，在章程內容全面合法的基礎上，應當允許中小學校自主確定章程結構，并以簡短、精煉的語言表述。

3.中小學章程文本應當在合法、全面的基礎上追求特色與規(guī)范

首先，章程是為規(guī)范學校辦學行為、保證學校正常運性的全局性、綱領性文件，應當在符合國家教育法律法規(guī)和地方教育政策的基礎上，對學校重大的基本問題作出全面性的規(guī)定。中小學校應當根據教育法律法規(guī)的規(guī)定，結合學校教育教學實際，在學校章程中明確規(guī)定學校辦學理念和宗旨、權力劃分和決策機制、組織機構和管理體制、經費使用和資產管理、人事制度、師生權利義務及其保障措施、糾紛解決機制等學校重大基本問題。

其次，中小學章程應當具有校際差異，能夠凸顯學校自身的辦學特色?！罢鲁涛谋揪哂袑W校的個性化特色非常關鍵，這是發(fā)揮學校章程的引領性作用、創(chuàng)辦特色學校的前提，有利于改變‘千校一面的局面?！盵3]結合實踐來看，辦學特色一般在中小學章程的辦學宗旨、教學理念、學校管理權力分配、章程結構、語言應用等方面得以體現。

最后，章程是中小學校制定的規(guī)范學校辦學行為的“基本法”，應當具備“法言法語”的基本特性，其語言和行文“應力求明確、規(guī)范、樸實，避免使用含義不清、不規(guī)范、口語化的語句，并且章程的條文應以完整的陳述句表述”[4]。章程文本用語、行文的專業(yè)性和規(guī)范化是保證章程實施效力和權威性的應然要求。

4.健全并運行中小學章程制定與實施的監(jiān)督保障機制

首先，中小學章程制定環(huán)節(jié)的監(jiān)督保障機制。具體呈現在以下兩個環(huán)節(jié)：一是以制定主體的多元構成和民主參與實現對章程制定的事中監(jiān)督；二是構建多方位、多角度的意見傳遞機制，不僅暢通“自上而下”的意思傳遞渠道，還要構建“自下而上”、“從外到內”的意見表達和民意反饋機制，讓公眾尤其是利益相關者能表達意見，且章程制定主體對于公眾的意見表達有反饋。

其次，制定章程的目的在于實施章程，中小學章程建設的核心和落腳點就是章程的有效實施。章程的有效實施比章程制定更為復雜和困難，需要教育主管部門、中小學校的校長、教師、學生、學生家長以及社區(qū)等多個主體積極參與。學校章程難以發(fā)揮實效的原因之一是中小學自主管理和辦學自主權難以落實。對此，地方政府尤其是教育行政部門應當進一步轉變職能，明確權力清單，在法律的框架下把應當屬于學校的權力歸還學校，讓學校章程真正成為保障和實現中小學自主管理的“基本法”。其次，中小學學校應當章程發(fā)布實施后，及時圍繞章程制定、修改和完善各項規(guī)章制度，形成以章程為核心的學校管理制度體系，并讓靜態(tài)的制度規(guī)范“動起來”，讓依章辦學常態(tài)化。

最后，中小學章程有效實施的保障措施主要體現為對章程實施的全面和動態(tài)監(jiān)督，具體體現為校內監(jiān)督和校外監(jiān)督的有機結合。校內監(jiān)督方面，學校應當依托理事會、教代會等制度和機構，對校內規(guī)章的實施進行監(jiān)督機制，確定監(jiān)督主體、監(jiān)督程序和處置機制等。校外監(jiān)督方面，一是加大章程的公開力度和宣傳范圍，重視家長委員會等對學校章程實施的監(jiān)督與意見反饋；二是充分發(fā)揮教育督導對中小學章程實施和依章辦學的督導力度。繼2012年10月《教育督導條例》頒布實施后，我國部分省市分別頒布了本地區(qū)的教育督導條例。據此，在區(qū)域推動中小學章程制定和實施過程中，可以依托教育督導對中小學章程制定和依章辦學的情況進行監(jiān)督。

參考文獻

[1] 陳立鵬.深入推進學校章程建設的思考[J].中小學校長，2015（2）.

[2] 周晨琛.我國中小學教師輪崗政策的合法性分析[J].教育發(fā)展研究.2015（8）.

[3] 陳立鵬.區(qū)域推動中小學章程建設的北京經驗[J].中小學管理，2014（12）.

[4] 劉然.關于我國中小學法人章程建設的思考[J].學子，2015（1）.

[作者：汪莉（1987-），女，內蒙古赤峰人，天津市教育科學研究院助理研究員，碩士。]

【責任編輯 王 穎】