蔣涌

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法國政府和社會資本合作模式的發(fā)展及其借鑒意義

蔣涌

【摘要】政府和社會資本合作（PPP）模式把政府部門、社會資本和金融機構的優(yōu)勢結合起來，既減輕了財政壓力，提高了運營效率和服務質量，同時又為私人投資者和相關金融機構帶來了穩(wěn)定的收益。法國的PPP項目起步雖然晚，但基于其在特許經(jīng)營方面的獨特傳統(tǒng)優(yōu)勢，無論在項目金額還是數(shù)量上都居于歐洲領先地位。法國政府對PPP項目的強力支持，對合同過程嚴格管控以及協(xié)同考慮項目的長短期優(yōu)勢，這些措施都成為了PPP模式成功的重要基礎。本文分析了法國PPP項目的發(fā)展、現(xiàn)狀和特點，以期對我國發(fā)展PPP項目提供有益的經(jīng)驗和借鑒。

【關鍵詞】法國 政府和社會資本合作 借鑒

[Résumé]En regroupant le gouvernement, la société et les services financiers, le PPP, modèle de coopération des capitaux gouvernemental et social, permet d’alléger la pression financière du gouvernement tout en profitant d’un fonctionnement plus efficace et d’un service de meilleure qualité.Parallèlement, ce modèle rapporte un bénéfice s?r aux investisseurs et aux services financiers.Bien que le modèle PPP en France se soit lancé plus tard que dans d’autres pays européens, il les dépasse de loin grace à la tradition fran?aise en gestion et aux chiffres plus importants en terme de projets et de montants investis.Le gouvernement fran?ais soutient fortement ce projet, contr?le le processus de son application et prend en compte les avantages à la fois à court terme et à long terme, tout ceci contribue au succès du modèle fran?ais.Dans ce texte, l’auteur présentera les projets de PPP en France en mettant l’accent sur leurs historique, développement et particularités, afin d’amener quelques réflexions sur le développement des projets de PPP en Chine.

在通過特許經(jīng)營引入社會資本方面，法國政府具有傳統(tǒng)的歷史優(yōu)勢，其根源可以追溯到羅馬時代。在十六到十七世紀，運河和橋梁開始采用特許經(jīng)營合同（concession）方式來建設。到了十九世紀，鐵路、城市地鐵和動力設施等部分采用特許經(jīng)營方式。在二十世紀后半葉，無論從數(shù)量還是規(guī)模上，這些項目都得到了長足的發(fā)展，并擴展到高速公路、城市供水以及供暖等領域。隨著2004年合作法案（contrat de partenariat）的通過，法國政府正式引入了“政府和社會資本合作（Partenariats public-privé，以下簡稱PPP）”的投資模式來建設公共服務項目。在法國Robert詞典中，對詞條Partenariat的基本定義是：“任何商業(yè)企業(yè)或機構聯(lián)合參與共同的活動”。所以PPP模式的定義本身就決定了其實施模式多樣化的特征。從廣義上看，PPP模式就是政府與社會資本基于提供公共服務及建設公共設施的一系列法律和財務安排，這樣的安排是在保證提供公共服務的同時把需求風險轉移給了私人投資部門。公共部門利用PPP合同規(guī)定了私人部門的長期工作任務，私人部門也因此可以獲得公共部門長期的收入補償。通過這樣的安排，法國政府部門成功地把原有的傳統(tǒng)任務轉移給了私人部門，這些任務包括公共服務（醫(yī)療、監(jiān)獄、政府大樓、通信網(wǎng)絡以及交通道路等）以及公共產(chǎn)品提供（自來水、暖氣供應、污水和垃圾處理）等。某些公共服務和產(chǎn)品的提供可以是“使用者付費”模式，但基礎設施以及國防建設等公共項目需要不斷的政府投入，從這個意義上看，政府資金的有效利用以及社會資本的參與顯得尤為重要。PPP模式旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產(chǎn)品和服務的供給數(shù)量、質量和效率。其中，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

從政治傳統(tǒng)上看，法國本應該沿襲雅各賓派對公共部門和私人部門嚴格的兩分法，但事實上，PPP模式在法國公共領域得到了廣泛的應用，特別是地方政府的公共投資項目中PPP模式被認為是多種形式的“公共服務外包”①Athias, Laure.“Responsabilité politique et design contractuel des Partenariats Public Privé”, Revue économique 4 (2009), p.1018.。法國地方政府的PPP項目不僅限于供水、垃圾處理以及生活廢物處理，還不斷延伸到法律服務、養(yǎng)老服務等等。

一、法國政府和社會資本合作項目的發(fā)展與現(xiàn)狀

從2004年開始，法國正式引入PPP模式作為政府采購的一種重要方法，是對傳統(tǒng)的政府采購方式的創(chuàng)新。隨著該模式的發(fā)展成熟，合同數(shù)量不斷增加。從合同數(shù)量上看，法國近年來簽訂PPP協(xié)議的數(shù)量在歐洲都位列第一，至2015年2月，法國已經(jīng)簽訂了548項合同，合同金額超過了120億歐元，已經(jīng)超過了發(fā)展PPP項目具有更悠久歷史的英國②Aubert Benoit A., Patry Michel.“Les partenariats public-privé: une option à considérer ” , Gestion 2 (2004), p.79.。

圖1　法國PPP項目數(shù)量的類型學分析（2005-2015）

從總數(shù)來看，地方政府投資的項目占合同總數(shù)的大部分比例，近年來，中央政府的投資合同也逐步增加。地方政府傾向于采用PPP的模式用于基礎設施的融資，比如高等教育和中小學教育的基礎設施、火車站和市政大樓的建設、公共設施（道路、照明等）以及其他設施（電影院、博物館、游泳池等）。例如交通設施在合同數(shù)量只占總數(shù)的9%；但合同金額占到合同總金額的50%左右；合同平均金額高達16億歐元（稅前）。從合同數(shù)量來看，中央政府PPP項目占總數(shù)較少，但合同金額較大，占到全部項目金額的三分之二左右。中央政府PPP項目重點投資在能源和垃圾廢水處理的設施上，投資金額較大，平均的合同金額達到了2.75億歐元（稅前）。

不同行業(yè)PPP合同的金額也不盡相同，合同的平均金額是由行業(yè)特征決定的。城市基礎設施建設項目在數(shù)量上超過了合同總數(shù)的40%，但投資的總金額只占到10%左右。相反，城市運動和文化設施的項目數(shù)只占總數(shù)的15%，而金額占總數(shù)比例超過了40%。總體來看，平均的合同金額為2500萬歐元（不含各種稅收），基礎設施合同的平均金額僅為650萬歐元；運動和文化設施合同的平均金額為6800萬歐元。

圖2　法國PPP項目投資金額分析（2005-2015）

法國中央政府和地方政府都積極參與PPP項目，涉及的領域也十分廣泛，涉及了各個經(jīng)濟部門。法國政府專門成立了MaPPP（Mission d’appui aux partenariats public-privé），從機構框架上保證了PPP項目的實施。MaPPP在法國經(jīng)濟與財政部的授權下對PPP項目實施初步審查，充當了“守門員”的作用，對各個項目在競標之前的各種準備工作進行核查與分析，提供專業(yè)意見。同時，也為參與PPP項目的政府部門提供合同準備、談判和管理的專業(yè)支持，在技術上特別針對分析工具、項目指南以及標準合同的準備等方面提供全面指導。當然，MaPPP也成為了法國政府宣傳和推動PPP模式發(fā)展的重要機構。

法國PPP項目的融資方式呈現(xiàn)出多樣化的特征，運用了包括傳統(tǒng)項目債務融資、Dailly轉讓機制、項目公司融資、股權融資及租賃（crédit-bail immobilier）等。法國各銀行及多家外資銀行都積極參與PPP項目，提供各種融資產(chǎn)品（債務產(chǎn)品、對沖工具及租賃合同）和投資建議。像Caisse des dép?ts這樣的公共投資機構既是PPP項目的股權融資者也是項目的長期資金提供者；EIB（歐洲投資銀行）也是法國大型PPP項目的資金提供者。其中，由法國參議員Cession Dailly倡導的Dailly轉讓機制是法國PPP項目融資的另一成功做法。在該機制安排下，金融機構可以通過簽訂一份特殊的文件以購買或抵押的方式將其對某些債務人（往往是基礎設施或公共社會服務機構）的債權轉讓給信貸機構。在Dailly機制下，項目公司的風險轉移為公共部門風險，政府當局在項目完成的情況下承擔了還款責任。在法國的小型PPP項目中，運用較多的是公司融資方式，典型的例子就是該產(chǎn)業(yè)中的一個企業(yè)擁有項目公司的相當部分的股份，通過自有資金或者對金融機構的擔保為項目提供資金①Campagnac Elisabeth, and Deffontaines Géry.“Une analyse socio-économique critique des PPP ”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.45-79.。

PPP模式的實施在法國時間雖然較短，但項目的成果基本達到預期水平，特別是在項目準時完工比例以及預算資金控制水平兩個方面提高十分顯著。有關研究報告結果顯示②AOT/LOA (Autorisations d’Occupation Temporaire/Location avec Option d’Achat[temporary occupancy/rental permits with option to purchase]) and BEAH (Baux Emphytéotiques Administratifs Hospitaliers[administrative long-term hospital leases]) 分別對PPP項目出具了研究報告。：法國的PPP項目中71%的項目按時完工并投入使用，只有不到3%的項目超出成本預算③例如，在2012年8月17日的Libération雜志中， “Grand stade: partenariat public perdant”一文提到PPP模式對公共部門而言是相對昂貴的投資選擇，并舉例說Bordeaux的露天劇場的投資從合同預算的1.75億歐元到實際金額的5.51億歐元。文章對于整個項目的運營租金提出了質疑，原因有二：第一，需要找到符合整個合同階段風險溢價的折現(xiàn)因子；二是整個過程中的成本涵蓋了維護和運營成本。。

二、法國政府和社會資本合作模式的特點

1、法國政府的強力參與和支持

基于法國的政治經(jīng)濟傳統(tǒng)，其PPP模式也具有顯著的國家特征，國家在項目合作公司中持有多數(shù)股份，只有少數(shù)像科菲特這樣的公司是完全由社會資本控制的。法國政府通過全面立法規(guī)范PPP項目的管理，比如對合作公司成立的條件、運營年限、項目驗收以及運營條件等方面都有明確的規(guī)定。國家在融資方面的支持也是十分顯著的，包括承諾的優(yōu)惠政策、政府補貼、國家銀行信貸承諾、國際貸款及項目擔保等①劉婷等：《PPP項目資本結構選擇的國際經(jīng)驗研究》，載《建筑經(jīng)濟》，2014年第11期，11頁。。另外，政府還建立代表國家和民眾利益的公共機構為主體來管理監(jiān)督PPP項目。比如在高速公路建設方面，法國設立公路交通局專責管理PPP項目事宜，在項目的長期管理和經(jīng)濟利益再分配方面起到了決定性的作用。

法國政府還通過特別的制度安排促進PPP項目發(fā)展。第一，為應對2008年的金融危機，法國政府在2009年實施了“保障計劃”。如果沒有政府的補貼支持，部分大型PPP項目在經(jīng)濟危機后無法維持正常運行，法國政府特別批準了100億歐元的保障資金，專門用于被專業(yè)委員會認定能夠在2010年完工、建設情況良好的PPP項目。項目價值總額為130億的四個大型項目符合條件，其中一項（Tours-Bordeaux高鐵項目）獲得了政府的實質性資助，保障金額為14.6億歐元，項目建設最終達到了預期目標。第二，法國政府發(fā)展對PPP項目的資產(chǎn)證券化資助計劃（Fonds Commun de Titrisation PPP），旨在鼓勵項目公司通過發(fā)行長期的債券為PPP項目融資。主要對于已經(jīng)建設完成的PPP項目進入運營階段后，政府通過該計劃支持項目公司根據(jù)自身情況通過發(fā)行債券方式對銀行貸款進行再融資?？傮w而言，在法國PPP項目中，政府選擇在建設階段給予直接的資金支持，同時還對項目資金的額度設定了上限，而不會補貼任何在運營階段出現(xiàn)的資金缺口②Saussier, Stéphane.“ Introduction.‘ Partenariats public privé et performances des services publics ’”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.11-18.。

2、法國政府對合同實施的整體嚴格控制

PPP項目的主要特征在于它屬于一攬子的完整合同，包括了項目的不同時期。法國政府通過整體的合同設計使成本控制內(nèi)在化，主要指投資者可以通過項目設計與運營階段的有效投資減少運營期間的成本增加。社會資本投資者會傾向于考慮不同階段的互補性和協(xié)同效應，這種考慮不僅會影響到他們的投資決策，也會影響到各個階段有效運行的組織安排。最顯著的標準就是及時完成工程進入運營階段，因為設計、建設和運營是三位一體的，社會資本只有完整按時執(zhí)行合同才能獲利?？偟膩碚f，一攬子合同的簽訂改變了社會資本投資者的整個激勵機制，同時也意味著投資額，收益額、公共服務水平以及基礎設施建設時間表的改變。另外，法國政府對社會資本投資者的付費方法更加強化了這一激勵系統(tǒng)。社會資本投資者如果無法完成合同所規(guī)定的條款，比如項目超期或者未達到成本控制和質量控制目標，政府有權延遲付費。

法國政府十分重視PPP項目的前期評估和選擇以及合同執(zhí)行過程的管控，因為社會資本投資者的收入來源與設施的使用情況密切相關。法國的PPP項目的可行性報告中必須含社會使用率的情況預測，因為即使設施的未來使用率較低，私人部門也應該能夠獲得承諾的租金。雖然對于PPP模式的項目，事前的評估可能存在局限性，但評估過程是十分必要的。

3、法國政府重視PPP項目短期目標和長期目標的協(xié)同考慮

對于PPP項目，法國社會中批評的言論不斷，特別是很多專家認為合同的長期目標缺乏保障，因此法國政府重視長短期目標的協(xié)同設定。正因為各方在PPP模式中簽訂的是長期合同，這種合同的非完備性體現(xiàn)在合同內(nèi)容可以根據(jù)各種無法預期的變化（技術進步以及公共部門的需求變化等）進行調(diào)整。非完備的合同會產(chǎn)生選擇社會資本投資者過程中事前的交易成本以及合同執(zhí)行期間事后的交易成本①Le Lannier Aude, Porcher Simon.“Gestion Publique ou Privée ? Un benchmarking des services d'eau en France ”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.19-44.。

法國政府致力于解決未來在合同執(zhí)行長期過程中無法預測的問題。第一，政府要求合同各方可以采取比較嚴謹?shù)暮贤瑮l款來預測這些問題，其前提條件就是對未來情況要充分預測并相應修改合同中的相關內(nèi)容；第二，合同各方可以對合同條款采取更為靈活的方法，并在條款中列明后期通過協(xié)商和談判解決問題。第一種方法約束了各方的事前行為，并明確了未來發(fā)生問題的可能性；而第二種方法解決了商業(yè)環(huán)境變化帶來的合同可能的變化，但并未在合同制訂時明確雙方責任，這樣失敗的項目數(shù)量被降到最低。

4、法國國內(nèi)成熟的承包商市場以及相關的專業(yè)服務

法國PPP項目成功的重要原因還在于法國國內(nèi)存在成熟的合同公司形成的承包商市場。在世界著名的十二大承包商中，法國就占了三家，即Vinci, Eiffage 和Bouygues。這三家公司擁有出色的技術和項目管理經(jīng)驗，從他們在全世界的項目建設工程中獲得了針對PPP項目的重要經(jīng)驗以及管理項目能力。這三家公司獲得了大部分法國的PPP項目合同與政府的項目補貼②Chua, David Kim Huat, Yue-Choong Kog, and Ping Kit Loh.“Critical Success Factors for Different Project Objectives”, Journal of Construction Engineering and Management 3 (1999), p.145.。

PPP項目的規(guī)劃、可行性研究及設計大部分是由政府委托機構出資挑選專業(yè)機構完成，因為如果只依靠發(fā)起人進行大型項目的可行性研究資金壓力大，風險高，為了避免資金損失，發(fā)起人通常不做深入研究而只是淺嘗而止③賴慧敏等：《法國高速公路供給的公私伙伴關系分析》，載《牡丹江教育學院學報》2006年第5期，153頁。。整個項目建設和管理過程也由眾多專業(yè)服務機構參與，包括了咨詢機構、律師事務所、會計師事務所、保險公司、銀行以及融資顧問等。政府對項目時間節(jié)點和質量要求十分嚴格，對項目公司的違約行為處以高額懲罰。

三、法國政府和社會資本合作模式對我國的借鑒和啟示

在公共項目資金不足的情況下，中國的政府投資借鑒法國的“政府和社會資本合作”模式，充分利用市場機制和資源，有效地優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務供給，可以在以下幾個方面借鑒法國的經(jīng)驗，推動公共投資更加有效、公平和可持續(xù)發(fā)展。

1.政府部門應該積極推動實施PPP模式，充分利用社會資金資源

從整體上看，法國實施的PPP模式和傳統(tǒng)的政府采購模式相比對經(jīng)濟效率的影響是不同的。我國應該積極采用PPP模式，通過合約的設計以及降低締約與監(jiān)督合約實施的成本，體現(xiàn)PPP模式在項目建設管理中的合作效率，特別是PPP模式下公共品質量保證和監(jiān)督能夠克服公共品供給市場上的逆向選擇和道德風險，從而提高項目效率。

2.重視合作伙伴的選擇以及項目的風險分擔

從法國PPP項目的合作伙伴選擇來看，整個過程通過調(diào)整和修正各方的滿意度并涉及多目標群的聯(lián)合滿意度，從實施來看，選擇合作伙伴的聯(lián)合滿意度是最優(yōu)的。中國政府必須保證競標中的有效競爭，提供項目公司忠于特許權協(xié)議的激勵，同時還需要能夠在特許期間懲罰投資者的機會主義行為。另外，我國政府對政治風險、法律變更風險以及國有化風險等更有控制能力，應該由政府機構來承擔。風險分擔的問題一旦妥善解決，項目的效率就能提高。

3.政府必須完善法律以及相關環(huán)境建設

法國政府在歐盟整體法律框架下，制定不同的法律來規(guī)范PPP項目，并將這類項目與傳統(tǒng)的政府采購項目區(qū)分開來。政府采購項目適用的是法國1955年4月18日通過的18號法案，而后在1989年6月22日修訂了該法案Code de la voirie routière。這一法律基礎在歐洲法 “Works Directive”基礎上在1991年做出了重大修改，在范圍和有效性上提出了選擇PPP項目投資方的非歧視原則、公平原則以及透明性原則，這一規(guī)定為PPP的項目競爭招標過程提供了法律依據(jù)。而后這一法律演化成為了the Sapin Law。2004年6月，法國針對PPP合同專項制定了17號議案，該議案嚴格規(guī)定了項目的融資、投資、項目管理等各方面的條款①Iossa, Elisabetta et al.“Partenariats public-privé”, Revue économique 3 (2008), p.439.?，F(xiàn)階段我國已經(jīng)開始重視PPP項目的立法立規(guī)工作，在法律層面上政府應該健全監(jiān)管機構的基本約束機制和權利制衡機制，發(fā)揮建設主管部門在PPP項目中的監(jiān)管職能，制定定價原則和服務標準，協(xié)調(diào)好投資、物價、技術監(jiān)督部門之間的關系，制定內(nèi)部質量和安全治理政策。

4.充分利用各種融資工具以提高融資效率

法國PPP項目的融資安排是多樣化的，既有股權融資也有其他融資方式。我國某些公共項目依靠項目的運營收費無法達到合適的融資水平，必須依靠多樣化的融資手段。我國PPP項目發(fā)展中，中央政府和地方政府都要承擔項目的融資責任，并在競爭性的投標過程中界定清晰，便于融資方案的細化。雖然法國各PPP項目中特許權持有人在融資問題上自由度較大，但期初制定的項目運營后收費標準是固定的，長期運營合同（比如五年）需要對收費調(diào)整做出規(guī)定，并考慮到不同環(huán)境的收費預測以及政府財務補貼的安排，我國在初始階段完全可以借鑒。

5.建立健全專門針對PPP模式的監(jiān)管制度

在法國政府的授權下，設立國家專門機構主要負責PPP項目的實施，專責協(xié)調(diào)技術、法律以及金融方面的各項事宜。政府規(guī)定的政策包括各個方面，即發(fā)展戰(zhàn)略、投資政策、融資和收費政策、安全政策、服務質量控制政策、勞工政策以及環(huán)保政策等等。我國的PPP項目尚處于初期發(fā)展階段，要建立類似法國的科學監(jiān)管體系，監(jiān)管部門權利要合理分配、建立協(xié)調(diào)機制。發(fā)揮會計師事務所、審計師事務所等中介機構的監(jiān)管作用，發(fā)揮其微觀層面識別和評價項目風險的作用。政府監(jiān)管的目標應該設定為社會效率兼顧公平、安全與生態(tài)。通過準入監(jiān)督、價格監(jiān)管以及反壟斷監(jiān)管等提高PPP項目的效率。采取市場化手段和激勵性監(jiān)管手段相結合，實現(xiàn)優(yōu)質低價、社會監(jiān)督成本低和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標。

另外，從法國各個PPP項目的實施來看，重點的政策導向還在于外部性和內(nèi)部性相結合的治理思路。政府應該采取管制措施減少市場交易的負外部性，比如PPP項目建設運營對環(huán)境有影響的應收取環(huán)保費用，有質量安全隱患的應該加強安全投入，同時增加懲罰力度；相反，如果項目建設改善周邊環(huán)境、提高土地增值，消費者獲得更多利益等，政府應該考慮給私人公司以財務補貼，激勵投資者。內(nèi)部治理主要是減少項目公司內(nèi)部的不經(jīng)濟性，對私人交易和合約協(xié)議嚴格監(jiān)管，包括了工程建設質量、服務提供質量、安全狀況以及建筑節(jié)能等等。在保護消費者權益的同時提高PPP項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

作者單位：廣東外語外貿(mào)大學西語學院

（責任編輯：羅國祥）