□　浦文昌

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行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)與配套改革
——建設(shè)中國(guó)特色商會(huì)組織的比較研究

□浦文昌

摘要：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國(guó)家治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中具有不可或缺的地位和作用。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革發(fā)展已處于臨界點(diǎn)，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)(以及其他多種商界自治組織)是一個(gè)功能互補(bǔ)的有機(jī)體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用，必須有適合國(guó)情的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法律模式、國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)與配套改革措施。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)；頂層設(shè)計(jì)；法律模式；配套改革

一、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國(guó)家治理體系中不可或缺的地位和作用

商會(huì)及行業(yè)組織參與城市治理具有悠久的歷史。公元11-12世紀(jì)，歐洲“自由城市的管理權(quán)完全操縱在商人和工匠手中”。*亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，陜西人民出版社2001年版，第156頁(yè)。當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)、貿(mào)易都是由商人和手工業(yè)的行會(huì)團(tuán)體管理、治理的。工業(yè)革命后，隨著資本主義的發(fā)展，歐洲封建行會(huì)所有制被徹底廢除，代之而起的是近代商會(huì)，它同樣在歐洲國(guó)家的城市治理中發(fā)揮著巨大作用。在全球化的今天，“在民主和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體中……行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)扮演著重要角色。這些組織，在全球市場(chǎng)中已成為改善經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)必不可少的要素。*The Center for International Private Enterprise，Business Assicuatuibs:For the 21st Century-A Blueprint For the Future ，Washington，DC 2005，p3美國(guó)學(xué)者把商業(yè)社區(qū)高度差異化，各種傘狀商業(yè)組織、全國(guó)性協(xié)會(huì)和其它行業(yè)組織、公司代表等共同參與塑造政府公共政策的過(guò)程，看做是現(xiàn)代美國(guó)政體和政商關(guān)系的基本特征之一。*參見(jiàn)[美]Roger B.Porter，Government-Business Relations in the United States.John F.Kennedy School of Government，Harvard University April 8，2002 ，p3

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)在市場(chǎng)治理、社會(huì)治理、政府治理中的地位和作用都是其他社團(tuán)所無(wú)法替代的：

首先，它是商界溝通與政府關(guān)系的重要渠道。政府與商界之間，在許多問(wèn)題上存在著相互依存(互補(bǔ)、合作)而又相互對(duì)立的關(guān)系*參見(jiàn)Relationship between Government and Business Organizations http://www.edunote.info/2012/12/。行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)就是溝通、協(xié)調(diào)商界與政府之間相互關(guān)系，使兩者保持良性互動(dòng)，妥善化解各種政商矛盾的重要渠道。

第二，它是市場(chǎng)秩序的制定者、維護(hù)者，以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中多種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)者。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，商界不同產(chǎn)業(yè)部門之間、企業(yè)之間，商界與社會(huì)各利益相關(guān)者之間都存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益矛盾。行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)作為業(yè)界的利益代表，具有自律功能，通過(guò)它們自身的依法自治協(xié)調(diào)，許多利益矛盾都比較容易得到化解，競(jìng)爭(zhēng)秩序也能得到一定的規(guī)范。

第三，它是社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)和公益慈善事業(yè)發(fā)展的重要力量。早在中世紀(jì)，商人和手工業(yè)行會(huì)就參與了許多社會(huì)慈善事業(yè)。現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更是提供社會(huì)公共服務(wù)和參與社會(huì)慈善事業(yè)的重要力量。

第四，它是政府公共政策的重要塑造者和重要咨詢協(xié)商平臺(tái)。早在1770年，法國(guó)首相科爾伯特就在法國(guó)各地建立商業(yè)理事會(huì)(Commerce Council)，要求它們向全國(guó)委員會(huì)提供咨詢意見(jiàn)，同時(shí)授權(quán)這些地方商會(huì)規(guī)范貿(mào)易事務(wù)。*參見(jiàn)[英]Bob Bennett，The Past and Future of Chambers of Commerce見(jiàn)英國(guó)區(qū)域研究協(xié)會(huì)季刊Rejons:The Voice of The Membership，NO.284，Winter 2011，p24.當(dāng)今世界各發(fā)達(dá)國(guó)家政府都高度重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)在政府決策中的咨詢協(xié)商作用。

二、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用亟需頂層設(shè)計(jì)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“只有通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，才能改變我國(guó)漸進(jìn)式改革中出現(xiàn)的改革碎片化、利益部門化甚至是部分領(lǐng)域改革倒退的現(xiàn)狀”。行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的專項(xiàng)改革同樣需要采取“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”的戰(zhàn)略方針。

1.行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革發(fā)展已處于臨界點(diǎn)

改革開放特別是近十年來(lái)，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展迅速，其數(shù)量已不亞于美國(guó)。在商會(huì)方面，美國(guó)只有一個(gè)全國(guó)性商會(huì)即美國(guó)商會(huì)，州、市、鎮(zhèn)級(jí)商會(huì)超過(guò)7，300個(gè)*見(jiàn)美國(guó)商會(huì)網(wǎng)站：美國(guó)商會(huì)擁有30萬(wàn)個(gè)直接企業(yè)會(huì)員、3000個(gè)州市鎮(zhèn)商會(huì)、830個(gè)國(guó)內(nèi)協(xié)會(huì)、90個(gè)海外美國(guó)商會(huì)等團(tuán)體會(huì)員，通過(guò)州和地方商會(huì)與其聯(lián)系的企業(yè)會(huì)員達(dá)300萬(wàn)個(gè)，美國(guó)的州、市和鎮(zhèn)級(jí)商會(huì)超過(guò)7300個(gè)。http://www.uschamber.com。而在我國(guó)，全國(guó)性商會(huì)有中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)(ACFIC)*全國(guó)工商聯(lián)：《2015年上半年關(guān)于會(huì)員和組織發(fā)展情況的通報(bào)》，全國(guó)工商聯(lián)擁有會(huì)員4，153，684個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會(huì)15，360個(gè)，街道商會(huì)3，695個(gè)，異地商會(huì)5，514個(gè)，合計(jì)24569個(gè)。見(jiàn)全國(guó)工商聯(lián)網(wǎng)站：http://www.acfic.org.cn/web/、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)會(huì)(國(guó)際商會(huì))(CCPIT、CCOIC)、中國(guó)個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)(CPBA)等三個(gè)系統(tǒng)，村、鎮(zhèn)(街道)以上商會(huì)組織合計(jì)29，310個(gè)，是美國(guó)鎮(zhèn)以上商會(huì)總數(shù)的4.1倍。在行業(yè)協(xié)會(huì)方面，2010年，在美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局注冊(cè)的行業(yè)協(xié)會(huì)和職業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量為92，331個(gè)。*The Center for Association Leadership，Association Matter Associations by the Numbers Updated January 2012 http://www.thepowerofa.org據(jù)民政部報(bào)道，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)已達(dá)7萬(wàn)多個(gè)，其中全國(guó)性組織800余個(gè)。*民政部:《全國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量達(dá)7萬(wàn)》，見(jiàn)民政部網(wǎng)站http://news.swchina.org/industrynews/2014/0414/13063加上全國(guó)工商聯(lián)系統(tǒng)12，116個(gè)行業(yè)商會(huì)，中國(guó)個(gè)協(xié)的7047個(gè)行業(yè)組織，我國(guó)行業(yè)組織總數(shù)已達(dá)89，163個(gè)。隨著我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的快速發(fā)展，它們參與國(guó)家治理以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的重要作用正逐步顯現(xiàn)出來(lái)。

然而，由于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展并未做過(guò)頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)：一是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)數(shù)量龐大，但組織結(jié)構(gòu)紊亂，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在縱向橫向各層面上都缺乏制度性關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)機(jī)制。二是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展碎片化趨勢(shì)逐步凸顯，由于重復(fù)設(shè)會(huì)，單個(gè)組織規(guī)模偏小、資源貧乏，組織的代表性、集體行動(dòng)能力較差，難以參與國(guó)家治理，也難以支持企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)民間化改革舉步維艱，部分領(lǐng)域改革甚至有所倒退，它們?nèi)匀蝗狈?yīng)有的自主性、獨(dú)立性和法律地位上的平等性；四是因行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展模式不完善，性質(zhì)職能不清晰，相關(guān)立法難以進(jìn)行。這些問(wèn)題如果沒(méi)有國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)都難以解決。先前那種沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，我們正處在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革發(fā)展的臨界點(diǎn)上。

2.行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)(以及其他多種商界自治組織)是一個(gè)功能互補(bǔ)的生態(tài)體系

行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的生成、功能和運(yùn)作機(jī)制既有共性、相似性，也有差異性。在參與國(guó)家治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，它們功能各異，不能相互取代，但又相互補(bǔ)充。為更好發(fā)揮它們?cè)趪?guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用，必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)，在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體系的結(jié)構(gòu)上形成差異化、功能互補(bǔ)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)完整體系。

由于各國(guó)國(guó)情和政治經(jīng)濟(jì)制度、文化傳統(tǒng)不一，以及行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)形式非常多樣化，世界上并沒(méi)有行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)這兩類組織的統(tǒng)一定義。在大陸法系國(guó)家中，商會(huì)(Chamber of Commerce)或工商會(huì)(Chamber of Commerce and Industry)是由各國(guó)的商會(huì)法(公法)加以定義和規(guī)范使用的，由于國(guó)情不同，這些國(guó)家對(duì)商會(huì)的定義表述和使用規(guī)范也并不完全一致。作為私法人的行業(yè)協(xié)會(huì)(Trade Association 或Business Association)，則都以民法典總則“法人”一節(jié)中的“社團(tuán)法人”有關(guān)條款加以規(guī)范。*如德國(guó)《民法典》第一章第二節(jié)法人第一目社團(tuán)的第21-79條對(duì)包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的各類非營(yíng)利、營(yíng)利性社團(tuán)的設(shè)立、治理結(jié)構(gòu)做出具體規(guī)定。在德國(guó)，2人以上成立非營(yíng)利社團(tuán)，無(wú)需政府批準(zhǔn)，只要到有管轄權(quán)的法院的“社團(tuán)登記簿”登記就能取得權(quán)力能力。參見(jiàn)《德國(guó)民法典》，法律出版社，2004年版，第6-20頁(yè)。普通法系(英美法系)國(guó)家沒(méi)有公法和私法之分，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的定義沒(méi)有法律規(guī)定，在美國(guó)，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)有時(shí)可以互換使用。美國(guó)雖然沒(méi)有通過(guò)立法區(qū)別行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，但在美國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)業(yè)界還是有明確區(qū)分的，如美國(guó)“商會(huì)高管協(xié)會(huì)”(The Association of Chamber of Commerce Executives )等比較權(quán)威的社團(tuán)和研究機(jī)構(gòu)都對(duì)商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)這些術(shù)語(yǔ)做出定義，區(qū)分其共同點(diǎn)和不同的職能*由美國(guó)全國(guó)各地商會(huì)的高管人員組成的“商會(huì)高管協(xié)會(huì)”(The Association of Chamber of Commerce Executives)在其網(wǎng)站上專門對(duì)商會(huì)做了定義：“商會(huì)是企業(yè)在促進(jìn)它們的社區(qū)、地區(qū)、州的發(fā)展中，為尋求集體利益而成立的組織，是由城市、城鎮(zhèn)及地區(qū)的企業(yè)主自愿組成的地方性組織或網(wǎng)絡(luò)，以代表社區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮和商業(yè)利益的名義進(jìn)行政策倡導(dǎo)”。在美國(guó)，各地商會(huì)的任務(wù)各不相同，但一定程度上都有五個(gè)主要目標(biāo)：1、為社區(qū)(地區(qū)/州)吸引居民、游客、投資者;2、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展;3、努力確保親商的環(huán)境，促進(jìn)未來(lái)的繁榮;4、成為代表社區(qū)內(nèi)雇主的統(tǒng)一聲音;5、通過(guò)運(yùn)作良好的網(wǎng)絡(luò)，降低貿(mào)易摩擦。商會(huì)通常以地區(qū)劃分，以此作為其服務(wù)范圍。http://www.acce.org/aboutacce/who-we-are。在我國(guó)，無(wú)論是政府還是民間都對(duì)此不做明確區(qū)分，在許多人心目中，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)并沒(méi)有差別。這種狀況已嚴(yán)重影響我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的體系建設(shè)和功能互補(bǔ)，并將削弱行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中作用的發(fā)揮。

發(fā)達(dá)國(guó)家的商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)在組織形式、主要功能方面存在著許多明顯差異，具體見(jiàn)下表：

表1　行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)在組織形式、功能和作用機(jī)制上的差異

資料來(lái)源：1、世界銀行中小企業(yè)局編寫的Building The Capacity of Business Membership Organization：Definitions and Overview of Existing BMO Systems，Table 1:Characteristics and Functions of Different Types of BMOs，(Second Edition)，2005.

2、表中國(guó)家商會(huì)與地方商會(huì)的差別根據(jù)《法國(guó)商事法典》(2006年)商業(yè)組織第七卷第一部分工商會(huì)、第一章工商會(huì)網(wǎng)絡(luò)的組織和使命(2005年8月2日2005-882法61條)、法國(guó)《工商會(huì)法》(1898)、德國(guó)《工商會(huì)法》(1994)、日本《工商會(huì)議所法》(2007)以及法國(guó)工商大會(huì)、德國(guó)工商大會(huì)、英國(guó)工商會(huì)、美國(guó)商會(huì)、日本工商會(huì)會(huì)議所的設(shè)立及其職能整理編寫。

此外，各層級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織的功能、能力也存在著較大差異，并各有其長(zhǎng)短：全國(guó)性組織籌集資源、參與國(guó)家治理、影響國(guó)家政策及立法的能力較強(qiáng)，但因搭便車行為普遍，組織的凝聚力相對(duì)較低；地方組織則凝聚力較強(qiáng)，在參與地方治理，支持中小企業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但受地區(qū)和資源限制，其活動(dòng)能力相對(duì)較弱。具體見(jiàn)下表：

表2　地方性與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織特征比較

資料來(lái)源：本表根據(jù)[新西蘭]Martin Perry，A New Look at Industry Associations as Effective Enterprise Networks，Table 1 Comparing the network attributes of clusters and industry associations*本文載Institute for Small Business and Entrepreneurship(ISBE)，E-Magazine，2007.該刊編者指出本文的價(jià)值在于它指出，人們對(duì)地方性企業(yè)組織和全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的選擇次序上常常忽視全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的重要性。，以及[英]The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH，No Stone Unturned in Pursuit of Growth，Crown copyright，2012，‘Trade associations’(pp.83-84)和‘The role of chambers of commerce’(pp.128-135)整理編制。

由于以上的差別，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)兩者的職能，包括各個(gè)層級(jí)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織的職能都不能互相取代而只能互補(bǔ)。各發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中均重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)組織不同角色的作用。大陸法系國(guó)家則特別重視按地區(qū)設(shè)立的商會(huì)作用，授權(quán)他們代表地區(qū)商界利益，參與地方治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，把它看成是促進(jìn)、扶持中小企業(yè)發(fā)展，繁榮地區(qū)(社區(qū))經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“基礎(chǔ)設(shè)施”、地區(qū)(社區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“心臟”。*參見(jiàn)[英]The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford，No Stone Unturned in Pursuit of Growth，2012，p131、133.www.bis.gov.uk

可以看到，為充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)參加國(guó)家治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，我們必須通過(guò)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行多方面的組織及功能鏈接：要把各級(jí)地方商會(huì)與全國(guó)性商會(huì)鏈接起來(lái)，組成類似于法國(guó)和德國(guó)的工商大會(huì)、美國(guó)商會(huì)等傘狀商會(huì)網(wǎng)絡(luò)；把地方協(xié)會(huì)與全國(guó)性協(xié)會(huì)鏈接起來(lái)，形成傘狀行業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)，如日本的經(jīng)團(tuán)聯(lián)；并要在從地方到中央橫向各層面上，把行業(yè)協(xié)會(huì)(同業(yè)公會(huì))與商會(huì)鏈接起來(lái)，使之能整合地方的經(jīng)濟(jì)信息資源，實(shí)現(xiàn)各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織功能互補(bǔ)，相互利益得到協(xié)調(diào)。

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)工商聯(lián)(民間商會(huì))與行業(yè)協(xié)會(huì)系統(tǒng)并無(wú)制度性鏈接。在職能上，通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，各級(jí)工商聯(lián)(民間商會(huì))已成為列入國(guó)家公務(wù)員編制的國(guó)家機(jī)構(gòu)，職能以統(tǒng)戰(zhàn)性為主，經(jīng)濟(jì)性、民間性為輔，其自主代表工商業(yè)界利益與政府互動(dòng)、維護(hù)成員企業(yè)和商界權(quán)益特別是為中小微企業(yè)服務(wù)的職能相當(dāng)薄弱，甚至缺位，而行業(yè)協(xié)會(huì)系統(tǒng)又無(wú)法代行地區(qū)綜合性商會(huì)的職能，這使我國(guó)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)本應(yīng)相輔相成的系統(tǒng)功能變得極不完整。在行業(yè)協(xié)會(huì)方面，存在著體制內(nèi)行業(yè)組織政會(huì)分開改革和民間化轉(zhuǎn)型進(jìn)展遲緩，體制外行業(yè)協(xié)會(huì)碎片化嚴(yán)重等問(wèn)題。這些問(wèn)題都只有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)才能加以解決，否則，將難以構(gòu)建起縱橫銜接、功能互補(bǔ)和有機(jī)統(tǒng)一的商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)完整體系。

3、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用必須有適合國(guó)情的商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)法律模式

商會(huì)參與國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用和機(jī)制與其法律模式緊密相關(guān)。目前國(guó)外商會(huì)(不包括行業(yè)協(xié)會(huì))法律地位有三種模式，即大陸法系模式(公法人地位)、英美法系(普通法系)模式(私法人地位)和混合模式(公法人或準(zhǔn)公法人地位)。其中混合模式以大陸法系特點(diǎn)為主，同時(shí)借鑒英美法系的優(yōu)點(diǎn)。根據(jù)2000-2003年期間對(duì)全球194個(gè)國(guó)家的商會(huì)活動(dòng)的研究，私法人模式國(guó)家72個(gè)，占37.1%；公法人模式國(guó)家(含混合模式)119個(gè)占61.4%；無(wú)商會(huì)的國(guó)家3個(gè)，占1.5%。*R.Bennett，Local Business Voice，Oxford Press，2012，p259.

上述三種模式各有優(yōu)勢(shì)和弊端。大陸模式起源于法國(guó)，設(shè)計(jì)宗旨是把商會(huì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)機(jī)構(gòu)、政府的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)。大陸模式與混合模式的商會(huì)在參于國(guó)家治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面具有較大優(yōu)勢(shì)，弊端是因排斥競(jìng)爭(zhēng)，工作效率較低，有官僚機(jī)構(gòu)傾向。而英美模式的商會(huì)由于不是公法人，沒(méi)有政府授權(quán)，商會(huì)之間、協(xié)會(huì)之間，以及商會(huì)與協(xié)會(huì)之間充滿競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，故工作效率很高，弊端是因?yàn)闆](méi)有正式、固定的與政府溝通的渠道，只能通過(guò)游說(shuō)*美國(guó)的游說(shuō)機(jī)構(gòu)主要是商人組織，“在總數(shù)為1247個(gè)組織中有825個(gè)代表商業(yè)”，參見(jiàn)[美]曼瑟爾.奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，格致出版社2011年版，第173頁(yè)。去影響政府和立法機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的影響力有限。

上世紀(jì)90年代開始，大陸模式和英美模式的商會(huì)系統(tǒng)都遇到了挑戰(zhàn)，三種商會(huì)模式都進(jìn)行了各種改革。歐洲的“公法商會(huì)已經(jīng)歷了大幅度的改革：使商會(huì)更接近會(huì)員，減少財(cái)政支持，試圖引進(jìn)私法商會(huì)的一些優(yōu)勢(shì)，歐盟商會(huì)現(xiàn)已經(jīng)變得不怎么官僚，更有效率了”。*參見(jiàn)[英]Bob Bennett，Testing Times for Business Partners in Regional and Local Development：The Past and Future of Chambers of Commerce.見(jiàn)英國(guó)區(qū)域研究協(xié)會(huì)季刊Rejons：The Voice of The Membership，NO.284，Winter 2011，p25.而英美模式的國(guó)家也在引進(jìn)某些大陸模式做法。英國(guó)的主要改革內(nèi)容在于：一是為避免商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)名稱上的混淆，借鑒大陸模式，于1999年頒布《公司和企業(yè)名稱(商會(huì)等)法案》*Company and Business Names(Chamber of Commerce，Etc.)Act 1999對(duì)商會(huì)(Chamber of Commerce)名稱的使用做出法律規(guī)定，以“商會(huì)”作為組織名稱須經(jīng)國(guó)務(wù)大臣(Secretary of State)批準(zhǔn)；二是加強(qiáng)政府與商會(huì)的聯(lián)系，積極扶持地方商會(huì)，以加強(qiáng)其支持中小企業(yè)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮的功能。這一趨勢(shì)，盛于撒切爾時(shí)代，2001年政府影響商會(huì)的程度達(dá)到頂峰，當(dāng)年英國(guó)主要商會(huì)的預(yù)算收入中有76%來(lái)自政府財(cái)政，商會(huì)一度被稱為政府“代理人”( surrogates)，現(xiàn)在該比例已降為52%*資料來(lái)源： Chris Mead，Voices from the Past ， Chamber Executive，Spring 2012，pp18-19.。

表3　三種商會(huì)法律模式特征及優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)比較

資料來(lái)源：本表根據(jù)Center for International Private Enterprise(CIPE)，National Chambers of Commerce a Primer on the Organization and Role of Chamber Systems，table2：Features of the Continental Model，table3：Features of the Anglo-Saxon Model ，1995，p50、P53，以及The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH：Chamber of Commerce International Comparisons 整理編制。

在我國(guó)歷史上，從晚清到民國(guó)北京政府、南京政府采用的都是大陸法系的商會(huì)模式。新中國(guó)成立后，政務(wù)院于1952年8月1日頒布了《工商業(yè)聯(lián)合會(huì)組織通則》，該通則實(shí)際上起到了商會(huì)法的作用，《通則》規(guī)定“工商業(yè)聯(lián)合會(huì)是各類工商業(yè)者聯(lián)合組成的人民團(tuán)體”，相當(dāng)于賦予工商聯(lián)具有公法人地位。工商聯(lián)于1978年恢復(fù)活動(dòng)后明確其性質(zhì)以統(tǒng)戰(zhàn)性為主。改革開放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，但至今沒(méi)有明確我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的法律地位。這些涉及到行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的性質(zhì)、職能定位，以及如何處理行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的關(guān)系等制度性問(wèn)題，顯然只能通過(guò)頂層設(shè)計(jì)才能加以科學(xué)合理解決。

4、頂層設(shè)計(jì)也是解決行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)碎片化問(wèn)題的需要

碎片化導(dǎo)致單個(gè)組織規(guī)模偏小、資源貧乏，組織的代表性、集體行動(dòng)能力差，“在行業(yè)利益上代表性不足、在會(huì)員利益上代表性過(guò)度”*郁建興等：《全面深化改革時(shí)代的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展》，高等教育出版社2004年版，第11頁(yè)。，從而難以參與國(guó)家治理和支持企業(yè)發(fā)展；面對(duì)多個(gè)同類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，政府也難以確定究竟與誰(shuí)去對(duì)話。

在我國(guó)，直接登記制實(shí)行之前，由于行政干預(yù)、條塊分割，導(dǎo)致體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)重復(fù)設(shè)會(huì)。進(jìn)入新世紀(jì)后，行業(yè)商會(huì)“異軍突起”，產(chǎn)生體制內(nèi)和體制外行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間競(jìng)爭(zhēng)。隨著直接登記制的實(shí)行以及“一地一會(huì)、一業(yè)一會(huì)”規(guī)定的突破，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)如雨后春筍增長(zhǎng)，碎片化問(wèn)題日益突出?？梢?jiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)碎片化現(xiàn)象與體制緊密相關(guān)，只能通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，從制度上加以克服。

可以看到，經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展和探索，在進(jìn)入全面深化改革時(shí)代的今天，為了更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的積極作用，為了建設(shè)中國(guó)特色的商會(huì)組織體系，我們理應(yīng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、配套改革，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、法律地位，以及它們參與國(guó)家治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的職能和機(jī)制等制度性安排做出科學(xué)抉擇，為我國(guó)21世紀(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展繪制出嶄新的藍(lán)圖。

三、建設(shè)中國(guó)特色商會(huì)組織體系頂層設(shè)計(jì)的基本原則和主要內(nèi)容

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，是指國(guó)家對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織的主要結(jié)構(gòu)、法律模式做出最高層設(shè)計(jì)，確立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的全局性、重點(diǎn)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略目標(biāo)。

1、頂層設(shè)計(jì)的基本原則

堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，體現(xiàn)中國(guó)特色。世界各國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展模式有共性，但由于各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，以及民族文化特點(diǎn)各不相同，各國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)制度都具有自己的特色。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，所以在謀劃行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須堅(jiān)持從中國(guó)特色社會(huì)主義制度的國(guó)情出發(fā)，體現(xiàn)自己的特色。既要借鑒世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，又不能簡(jiǎn)單地復(fù)制外國(guó)的模式。

堅(jiān)持體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要支柱之一。建立新的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體制和法律模式的立足點(diǎn)，必須體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的客觀要求，有利于反映民營(yíng)企業(yè)的訴求，更好為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。

堅(jiān)持尊重行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的自身規(guī)律。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)有其自身的發(fā)展規(guī)律。隨著社會(huì)生產(chǎn)方式和市場(chǎng)制度機(jī)制的演變，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的組織形式、功能都會(huì)有相應(yīng)的發(fā)展演變。從中世紀(jì)的封建行會(huì)到近代商會(huì)、現(xiàn)代商會(huì)的制度變遷，反映了社會(huì)生產(chǎn)方式的演變過(guò)程。另外，商會(huì)組織的形式和功能還和市場(chǎng)機(jī)制的客觀要求密切相關(guān)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，商人既需要行業(yè)內(nèi)合作，也需要在所在地區(qū)內(nèi)跨行業(yè)的合作，并與當(dāng)局溝通，共同營(yíng)造良好的商業(yè)環(huán)境，所以按地區(qū)設(shè)立的商會(huì)和按行業(yè)設(shè)立的行業(yè)協(xié)會(huì)這兩大類商人組織都不可或缺。隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，商界還在不斷創(chuàng)造出新的商人組織形式，如美國(guó)的“商業(yè)圓桌會(huì)議”*美國(guó)的商業(yè)圓桌會(huì)議(Business Roundtable)成立于1972年，是由美國(guó)頂尖公司的CEO組成的商人組織，其會(huì)員企業(yè)的市值占美國(guó)股市市值的三分之一，每年的科技開發(fā)投入相當(dāng)于美國(guó)62%企業(yè)的R&D，它的出現(xiàn)主要是因?yàn)樗麄儾粷M意現(xiàn)有商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的代表功能，于是聯(lián)合起來(lái)創(chuàng)立這一新的商會(huì)組織以提供自我服務(wù)，向政府直接提出訴求?，F(xiàn)在“商業(yè)圓桌會(huì)議”對(duì)美國(guó)政府的影響已不亞于美國(guó)商會(huì)。、“商會(huì)高管協(xié)會(huì)”等。而一些傳統(tǒng)的商會(huì)組織的影響則有下降趨勢(shì)，如1959年登錄在美國(guó)《社團(tuán)大全》的5843個(gè)社團(tuán)中，行業(yè)協(xié)會(huì)占39%，到1995年，登錄的社團(tuán)達(dá)23，398個(gè)，行業(yè)協(xié)會(huì)的比重已下降為18%*據(jù)美國(guó)Frank Baumgartner 和Beth Leech的一項(xiàng)研究，轉(zhuǎn)引自[美]Roger B.Porter，Government-Business Relations in the United States John F.Kennedy School of Government，Harvard University，2002.，原因是出現(xiàn)了如商業(yè)圓桌會(huì)議這樣的許多新的商人利益團(tuán)體，以及眾多從事為企業(yè)游說(shuō)的各種“智庫(kù)”機(jī)構(gòu)，美國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)影響力有所下降*轉(zhuǎn)引自[美]Roger B.Porter，Government-Business Relations in the United States John F.Kennedy School of Government，Harvard University.。近10多年來(lái)，我國(guó)的行業(yè)商會(huì)、異地商會(huì)、企業(yè)家俱樂(lè)部、經(jīng)營(yíng)者的微信圈等*其中有的是經(jīng)注冊(cè)登記的正式組織，但有的是未經(jīng)注冊(cè)登記的非正式組織。發(fā)展迅速，也是商人利益組織多樣化趨勢(shì)的反映。在頂層設(shè)計(jì)中尊重行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展規(guī)律，就必須堅(jiān)持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的本性，統(tǒng)籌規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，并為多種新型商會(huì)組織的創(chuàng)新留有發(fā)展空間。

堅(jiān)持發(fā)展與監(jiān)管并重。國(guó)外學(xué)者對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)集體行動(dòng)負(fù)面性的研究已經(jīng)很多。奧爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》、《國(guó)家的興衰——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯漲和社會(huì)僵化》中指出，特殊利益集團(tuán)可能會(huì)為提高其成員收入而不惜降低社會(huì)效率或產(chǎn)量。*曼瑟.奧爾森：《國(guó)家的興衰 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯漲和社會(huì)僵化》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版，第44頁(yè)。英國(guó)牛津大學(xué)巴尼特教授對(duì)美國(guó)148個(gè)有代表性的行業(yè)協(xié)會(huì)活動(dòng)的研究發(fā)現(xiàn)，在一些行業(yè)協(xié)會(huì)中存在“大企業(yè)控制行業(yè)協(xié)會(huì)議程，并使用這些公共機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)自己的利益，而不是為整個(gè)行業(yè)的共同利益”，“當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)以‘一個(gè)聲音’發(fā)言時(shí)，寫講話稿的可能是行業(yè)內(nèi)最大的企業(yè)。*Michael L.Barnett：One Voice，But Whose Voice? Exploring what drives trade association activity ，Business & Society，15 July 2009.所以不能對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的行為過(guò)于理想化。為了克服其集體行動(dòng)的負(fù)面后果，除了完善其內(nèi)部治理外，還必須建立科學(xué)合理的外部監(jiān)管制度和機(jī)制。在頂層設(shè)計(jì)中須在行政監(jiān)管、法律監(jiān)管，以及社會(huì)公眾監(jiān)督等方面建立完善的體系。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)保證商會(huì)的自主、自治性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的最大特色，各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，接受屬地黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部應(yīng)建立黨組織，發(fā)揮其保證監(jiān)督作用。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，要在制度上保證行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮各自的積極作用。但鑒于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是業(yè)界自愿成立的自治組織，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也必須從制度上保證其決策的自主、自治性。

2、頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容及相關(guān)政策建議

1)指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)

頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想和目標(biāo)是：緊緊圍繞黨的全面深化改革的總目標(biāo)，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過(guò)制度創(chuàng)新，建立和完善符合中國(guó)國(guó)情的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)及相應(yīng)的法律制度、政策體系，以充分發(fā)揮其參與國(guó)家治理，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用。

2)明確界定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織的性質(zhì)、職能，以及與政府關(guān)系的定位

第一、明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的性質(zhì)

治理主體的自主性、獨(dú)立性和法律地位上的平等性是國(guó)家治理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是業(yè)界為維護(hù)自身利益而自愿成立的互益性自治組織的屬性，并通過(guò)配套改革讓其逐步回歸到由企業(yè)主導(dǎo)的自治組織本性。

讓行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)回歸其本性，首先要克服“戒備之心”。民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合起來(lái)成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，向政府提出合理訴求，目的是促進(jìn)改革、完善政策、改善投資環(huán)境，而不是為了制造動(dòng)亂。商人最希望政治和社會(huì)保持穩(wěn)定，而最怕動(dòng)亂。如亞當(dāng).斯密所說(shuō)：作為商人，他“在哪里經(jīng)商，對(duì)他來(lái)說(shuō)在很大程度上是無(wú)關(guān)緊要的，一件非常細(xì)小的不快之事，就可以使他把資本從一國(guó)調(diào)往另一國(guó)。隨同遷移的是資本所支持的全部產(chǎn)業(yè)”*亞當(dāng).斯密：《國(guó)富論》，陜西人民出版社2001年版，第469頁(yè)。其次，還要克服“傳動(dòng)裝置”*在斯大林論述的列寧無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政理論體系中，把政府機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體都稱為由黨控制領(lǐng)導(dǎo)的傳達(dá)貫徹黨的路線的“傳動(dòng)裝置”。吳敬璉認(rèn)為列寧的經(jīng)濟(jì)模式是國(guó)家辛迪加，即國(guó)家大公司，政府就是總管理處。這里的政府當(dāng)然是廣義的政府，包括黨和政府的組織，它是政治經(jīng)濟(jì)一元化的組織，那當(dāng)然行。但我們現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益主體是多元化的，不是政治經(jīng)濟(jì)的一元化的組織。什么都要黨政組織去管，那是不可能的。參見(jiàn)《吳敬璉自選集》，學(xué)習(xí)出版社2008年版，第571頁(yè)。理念。我國(guó)現(xiàn)已初步建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。把行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)繼續(xù)看做是政府領(lǐng)導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“傳動(dòng)裝置”，就會(huì)限制甚至取消其商人自治組織固有本性，它們參與國(guó)家治理，通過(guò)互益性自我服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及通過(guò)自律自我協(xié)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的利益關(guān)系等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的支柱作用將難以充分發(fā)揮，從全局看這并不有利于提高黨的執(zhí)政能力。

建議1：持續(xù)推進(jìn)工商聯(lián)(民間商會(huì))組織的改革

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，改革開放前的工商聯(lián)制度已明顯不適應(yīng)時(shí)代的要求，改制勢(shì)在必行，于是就有民間商會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，與工商聯(lián)一身二任。然而，掛上民間商會(huì)的的牌子，并不意味著工商聯(lián)已經(jīng)完成了向民間商會(huì)的轉(zhuǎn)換，工商聯(lián)作為民間商會(huì)適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型還有很多方面需要研究和改革*參見(jiàn)馬敏主編：《中國(guó)近代商會(huì)通史》第1卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第46頁(yè)。。在頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革的精神，從完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，以及民營(yíng)企業(yè)特別是中小微民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的客觀要求出發(fā)，并借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，就工商聯(lián)(民間商會(huì))機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及職能定位、它與各行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系，以及相應(yīng)的法律地位、設(shè)立《商會(huì)法》等問(wèn)題做新的研究和進(jìn)一步改革。

建議2：強(qiáng)力推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政會(huì)分開的改革

馬克斯.韋伯曾指出一種社會(huì)現(xiàn)象：有些組織毫無(wú)意義之后，它還將繼續(xù)存在一段時(shí)間，“因?yàn)橛行┕倭乓克S生”。*轉(zhuǎn)引自[美]曼瑟爾.奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，格致出版社2011年版，第43頁(yè)。對(duì)于完全依附于政府行政機(jī)關(guān)，無(wú)存在意義的，為官僚維生的“占坑”型行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)該果斷采取行政措施予以撤銷。

第二、明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能定位

在頂層設(shè)計(jì)中，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的職能必須要根據(jù)其不同類型，分類加以研究和確定，并分別列出行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)職能的正面和負(fù)面清單。

第三、明確與政府關(guān)系的定位

政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的核心是尊重和保護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)獨(dú)立自治的平等地位，政府不能隨意干涉它們的決策和活動(dòng)。當(dāng)然，在法律不完備的情況下行政監(jiān)管是必要的，但這并不能成為干預(yù)商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部事務(wù)的借口。

建議3：在取消業(yè)務(wù)主管單位的同時(shí)明確與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)話咨詢的部門

由于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)仍需要培育，建議在全面取消行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門后，由政府登記管理機(jī)構(gòu)明確指定相關(guān)政府部門作為與各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)話咨詢的部門，以便發(fā)揮其溝通、扶持和培育職能。

建議4：在政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間建立“公私合作伙伴”的平等合作關(guān)系

深圳市的試點(diǎn)已經(jīng)取得非常好的效果，建議把建立政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“公私合作伙伴”關(guān)系作為扶持商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國(guó)家治理，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)的重要制度安排。

3)明確商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的組織架構(gòu)

在科學(xué)界定行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)定義，以及明確其各自職能定位的基礎(chǔ)上，建立由多層次的商會(huì)網(wǎng)絡(luò)與行業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)組成的縱橫交錯(cuò)、功能互補(bǔ)的商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的組織體系。

建議5：通過(guò)法律或政府規(guī)章規(guī)范“商會(huì)”的定義和使用方法

鑒于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)使用的混亂狀態(tài)，建議通過(guò)制定商會(huì)法，或制定單項(xiàng)行政規(guī)章等方式，明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的定義，規(guī)范其使用方法。

建議6：以商會(huì)為基礎(chǔ)構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體系

由于按區(qū)域設(shè)立的商會(huì)具有綜合性、穩(wěn)定性，便于集合并代表地區(qū)內(nèi)各行業(yè)商界參與地方治理，更好為商界和社區(qū)特別是為小微企業(yè)提供服務(wù)，在建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)時(shí)，建議選擇按地區(qū)設(shè)立的綜合性商會(huì)為其基礎(chǔ)。在具體操作上或以現(xiàn)有工商聯(lián)(民間商會(huì))架構(gòu)為基礎(chǔ)，或按地區(qū)推動(dòng)當(dāng)?shù)厝啃袠I(yè)組織聯(lián)合起來(lái)，組建其聯(lián)盟組織作為當(dāng)?shù)孛耖g性的綜合商會(huì)。

建議7：建立有利于克服行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)碎片化的制度和政策

必須采用行政手段與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的方法加以治理：

一是通過(guò)協(xié)商，從同類行業(yè)協(xié)會(huì)中選擇一個(gè)具有代表性、包容性的協(xié)會(huì)為“牽頭協(xié)會(huì)”，作為該行業(yè)與政府對(duì)話，以及政府采購(gòu)服務(wù)的對(duì)話對(duì)象。

二是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，推動(dòng)同類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)合并重組。

三是可由政府引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自愿聯(lián)合，以代表性較強(qiáng)、規(guī)模較大的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)牽頭成立傘狀商會(huì)、協(xié)會(huì)。

建議8：組建海外商會(huì)系統(tǒng)

隨著我國(guó)海外中資企業(yè)迅速增加，建議借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家商務(wù)部、外交部，以及中國(guó)貿(mào)促會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)、全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)等聯(lián)合牽頭，在中資企業(yè)較多的國(guó)家，推動(dòng)中資企業(yè)組建中國(guó)商會(huì)，如美國(guó)中國(guó)商會(huì)、歐盟中國(guó)商會(huì)等，并在此基礎(chǔ)上上組建“中國(guó)海外商會(huì)”作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)在海外的代表，其功能是代表中國(guó)企業(yè)的整體利益、為海外商會(huì)的會(huì)員服務(wù)，以及為所有中國(guó)在該國(guó)的機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

海外商會(huì)組織示意圖：

4)明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的法律地位，提供良好的法律環(huán)境。

鑒于世界上多數(shù)國(guó)家采用大陸模式、混合模式，我國(guó)具有大陸模式商會(huì)、同業(yè)公會(huì)的傳統(tǒng)，建議采用混合模式商會(huì)法律制度。但必須結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，形成自己的特色。

建議9：建議制定《商會(huì)法》或《非營(yíng)利組織法》

大陸模式和混合模式國(guó)家只有《商會(huì)法》而沒(méi)有《行業(yè)協(xié)會(huì)法》。這是因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)是私法人并無(wú)政府授權(quán)，當(dāng)然就沒(méi)有必要單獨(dú)為其立法。英美模式國(guó)家既無(wú)商會(huì)法又無(wú)行業(yè)協(xié)會(huì)法，只有非營(yíng)利組織法，世界上尚未發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)法的先例。所以，如果采用混合模式應(yīng)立《商會(huì)法》，如果我國(guó)擬實(shí)行英美法模式，對(duì)商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)都不給予公共授權(quán)，那制定《非營(yíng)利組織法》就足夠了。

5)明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國(guó)家治理的制度，為發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的咨詢協(xié)商作用提供正式、穩(wěn)定的途徑和渠道。

在國(guó)家治理中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的咨詢協(xié)商作用，必須由相關(guān)制度做出保障。

建議10：確立中央政府或地方政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)話的制度

各國(guó)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)話的部門：日本是商務(wù)部長(zhǎng)、通產(chǎn)省首長(zhǎng)，地方是都道府縣首長(zhǎng)；德國(guó)是經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)，地方是州長(zhǎng)；法國(guó)是商務(wù)部長(zhǎng)。根據(jù)我國(guó)目前的政府組成部門，建議國(guó)家層面指定國(guó)家發(fā)改委、工信部、商務(wù)部作為工業(yè)和服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的對(duì)話部門，并規(guī)定每年對(duì)話不得少于兩次。在地方，建議規(guī)定省市政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)話，每年對(duì)話互動(dòng)的次數(shù)不少于兩次。

建議11：完善各級(jí)政協(xié)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)話咨詢的制度

建議在政協(xié)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代表界別，安排有代表性的傘狀商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)代表參與咨詢協(xié)商。

建議12：完善各級(jí)人大代表及立法咨詢協(xié)商制度

一是在具有代表性的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中安排一定名額的人大代表候選人；

二是建立各級(jí)人大在制定所有影響到農(nóng)林業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，以及任何與競(jìng)爭(zhēng)和自由經(jīng)營(yíng)相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行重大立法前，必須向有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代表聽證的制度。

6)建立健全依法注冊(cè)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理制度

與公司相比較，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的治理問(wèn)題很多、難度很大。為了規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展，在頂層設(shè)計(jì)中必須設(shè)計(jì)適合行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)特點(diǎn)的治理架構(gòu)。

建議13：制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理必須遵守的條款

建議借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理必須遵守的條款，或由國(guó)務(wù)院頒布行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理?xiàng)l例加以規(guī)范。

7)完善行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策支持體系

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)十分需要政府積極務(wù)實(shí)的培育和支持，為此在頂層設(shè)計(jì)中，要進(jìn)一步完善注冊(cè)登記、財(cái)政稅務(wù)、購(gòu)買服務(wù)等配套扶持政策體系，以及相應(yīng)的落實(shí)措施。

建議14：建立聯(lián)席會(huì)議制度

鑒于我國(guó)已經(jīng)制定的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)扶持政策大多不落實(shí)，建議由發(fā)改委牽頭，會(huì)同民政、財(cái)政、國(guó)稅等部門進(jìn)一步完善登記注冊(cè)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、購(gòu)買服務(wù)等專項(xiàng)扶持政策，并實(shí)行一個(gè)窗口申請(qǐng)，“一條龍”審批，并認(rèn)真落實(shí)實(shí)施。

8)設(shè)計(jì)好行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的監(jiān)管制度，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

傳統(tǒng)的監(jiān)管是以實(shí)質(zhì)性審批為重點(diǎn)的行政監(jiān)管，效率很低。在頂層設(shè)計(jì)中，要設(shè)計(jì)好合規(guī)性監(jiān)管的制度，把監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到程序監(jiān)督、信息披露等方面來(lái)?！?/p>

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

中圖分類號(hào)：C912.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092(2016)02-0012-011

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”(編號(hào)：B&ZD040)。

作者簡(jiǎn)介：浦文昌，無(wú)錫民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民間組織研究所所長(zhǎng)，浙江省商會(huì)發(fā)展研究院高級(jí)研究員，主要研究方向?yàn)橹行∑髽I(yè)發(fā)展、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

收稿日期：2015-11-15