統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革課題組

摘 要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革就是要徹底改變城鄉(xiāng)二元格局，通過體制機制創(chuàng)新，消除城鄉(xiāng)發(fā)展中的制度障礙，建立起城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果、城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)要素雙向流動的新體制、新機制和政策體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；配套改革；思路

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A文章編號：1008-6439（2008）06-0001-08

Schemes for Chongqing to construct overall urban-rural

comprehensive complement reform experimental zone

Research Group of Overall Urban-rural Comprehensive Matched Reform

(Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Abstract: Overall urban-rural comprehensive complement reform aims to change urban-rural dual structure, wipe out system barrier in urban-rural development by systematic innovation mechanism, establish new system, new mechanism and policy system with co-share of urban-rural resources, overall allocation of urban-rural resources and two-sided flow of urban-rural factors, and realize urban-rural coordinated development.

Key words: overall urban-rural development; complement reform; idea

批準重慶市為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，是國家推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)平衡發(fā)展、進一步推進西部大開發(fā)的重大戰(zhàn)略部署，為重慶市加快建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直轄市，在中西部率先實現(xiàn)全面建設小康社會目標提供了重大的戰(zhàn)略機遇。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的基本目的，就是要消除阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制因素，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度安排，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，建立起城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源和要素高效配置，增強工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的能力，在中西部探索一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路，為全國推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出示范。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革思路

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，以建設社會主義和諧社會和全面建設小康社會為目標。大膽試驗，銳意創(chuàng)新。堅持把“三農(nóng)”和庫區(qū)問題作為統(tǒng)籌的著眼點，把發(fā)展城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)作為統(tǒng)籌的著力點，推進工業(yè)化和城市化，快速提升經(jīng)濟實力和綜合競爭力，不斷增強工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的能力。建立起城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果，城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)要素雙向流動的新體制、新機制和政策體系，探索一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、聯(lián)動發(fā)展的新模式，為全國深化改革發(fā)揮示范和帶動作用。

課題組：重慶市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設方案

（二）改革目標

1．總體目標

根據(jù)重慶特殊市情及面臨的機遇和發(fā)展條件，以國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗為契機，力爭在土地流轉(zhuǎn)、社會保障、勞動就業(yè)、戶籍管理、公共服務、公共財政、現(xiàn)代金融、規(guī)劃建設、行政管理等重點改革領域取得突破，到2020年，建立起城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)要素雙向流動，推動城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制新模式。通過新體制新機制對資源、要素的配置和引導效應的發(fā)揮，達到以下幾個目標（或基本標志）：

——引導農(nóng)村人口及經(jīng)濟活動向城市集中，引導“兩翼”生態(tài)脆弱地區(qū)人口和經(jīng)濟活動向一小時經(jīng)濟圈集中，大幅度減少農(nóng)村及生態(tài)脆弱地區(qū)人口壓力、資源壓力、環(huán)境壓力和勞動就業(yè)壓力，增加人均生產(chǎn)資料占有份額，與“一圈兩翼”空間布局相適應的城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及城鄉(xiāng)居住格局更加優(yōu)化，根本改變大城市大農(nóng)村格局。

——工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量顯著提高，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的能力大大增強。

——一小時經(jīng)濟圈作為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略平臺、作為長江上游地區(qū)經(jīng)濟中心和西部地區(qū)增長極重要載體的帶動和輻射功能明顯增強。

——農(nóng)村及“兩翼”地區(qū)基礎設施和公共服務產(chǎn)品供給能力顯著增強，鄉(xiāng)村城市化水平大大提高，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革在全國的示范和帶動作用明顯。

2．分階段目標

根據(jù)重慶市的市情及外部條件，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革可大體分為兩個階段。

2007—2012年：重點突破階段。力爭在以下幾個方面進行突破。

——在國家土地管理制度框架下，以節(jié)約集約利用土地為原則，建立起市域內(nèi)土地占補平衡、異地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)營承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，征地補償制度為重點的土地流轉(zhuǎn)制度。

——按照“先建制，再擴面，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、多層次的社會保障體系”的路徑不斷向前推進。在農(nóng)村失地農(nóng)民、進城務工農(nóng)民社會保險和住房保險幾個方面大力推進，在農(nóng)村居民養(yǎng)老保險方面有較大突破。

——初步建立起以促進農(nóng)民工就業(yè)為重點、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力資源管理、勞動力就業(yè)培訓管理、公共勞動就業(yè)崗位管理、公共勞動就業(yè)服務資源管理為主要內(nèi)容的勞動就業(yè)管理體制和服務體系。

——初步建立起以體現(xiàn)公平、滿足社會公共需求為原則，以扶持“三農(nóng)”、縮小城鄉(xiāng)公共服務和公共產(chǎn)品供給差距為重點的公共財政體制和公共服務體系。

——建立和完善與土地流轉(zhuǎn)、與農(nóng)民工進城相配套的戶籍管理體制。

——按照胡總書記“314”戰(zhàn)略定位的要求，通過金融改革和城鄉(xiāng)金融創(chuàng)新，為承接中外金融機構(gòu)、金融服務業(yè)轉(zhuǎn)移、金融產(chǎn)品多樣化的金融制度性和載體性平臺，為形成長江上游和西部地區(qū)的金融中心奠定基礎。

——建立和完善增強規(guī)劃宏觀調(diào)控作用、統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設資源、提高管理效率的規(guī)劃建設管理體制。

——建立和完善分工明確、機構(gòu)精簡、運行高效的行政管理體制，為建設服務型政府奠定基礎。

2018—2020年：全面推進和深化階段。在總結(jié)的基礎上不斷深化和完善，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化和法制化，建立起符合科學發(fā)展、和諧發(fā)展要求的城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制和政策體系，為重慶在西部率先實現(xiàn)建設全面小康社會目標奠定基礎。

（三）基本思路

根據(jù)重慶市的現(xiàn)有基礎和外部條件，按照城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革目標的基本思路是：以促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力穩(wěn)定就業(yè)和市民化為主線，以推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、提高兩個反哺能力為支撐，資源有效配置與公共服務均衡化并重，建立起城鄉(xiāng)區(qū)域之間資源統(tǒng)籌配置、要素合理流動的新體制新機制和政策體系。

二、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的主要內(nèi)容

在土地流轉(zhuǎn)、社會保障、勞動就業(yè)、戶籍管理、公共服務、公共財政、現(xiàn)代金融、規(guī)劃建設、生態(tài)環(huán)境、行政管理等十個方面全面展開，在一些重點領域力爭在短期內(nèi)有所突破。

（一）土地流轉(zhuǎn)制度改革

1．總體思路

針對重慶市未來土地供需總的態(tài)勢是建設用地持續(xù)增加，土地利用效率不高的實際，土地流轉(zhuǎn)制度改革的基本思路是：在確保全市耕地總量動態(tài)平衡和建設占用耕地占補平衡的前提下，按照“推進一圈，強化兩翼，增加儲備，確保重點”的原則，建立起土地資源在全市范圍內(nèi)合理流動的體制和機制，充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化資源和要素空間布局，實現(xiàn)節(jié)約和集約用地，促進重慶市“一圈兩翼”戰(zhàn)略實施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2．改革重點

（1）建立市域范圍內(nèi)土地占補平衡制度。在國家批準的耕地和建設用地指標總量控制下，實行建設用地指標在區(qū)域間統(tǒng)籌使用，“十一五”期間優(yōu)先保障“一圈”和區(qū)域中心城市的用地需求，建設占用耕地在全市范圍內(nèi)進行占補平衡。同時，向國家爭取建設用地一次審批，分期使用的政策。

（2）按照“三集中”原則，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。針對農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)育滯后，農(nóng)民自己的市場主體缺位、農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益難以保障的實際，按照人口向城鎮(zhèn)和農(nóng)民新居集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中的原則，在農(nóng)民自愿的前提下，建立以行政村和村集體經(jīng)濟組織為依托、以租賃為主、投資入股為輔、多種形式并存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

按照“以宅基地換安居，以承包地換社?！钡脑瓌t，建立配套的社會保障制度和安居房制度、宅基地和承包地回購制度，鼓勵有條件的農(nóng)民在自愿的前提下，自動放棄農(nóng)村宅基地和承包，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。

（3）改革和完善征地制度。一是改革征地補償辦法，在對農(nóng)民個人補償中，把社會保障納入補償范圍。二是在征地出讓收益中，建立社會保障基金，全市統(tǒng)籌用于解決社會保障問題。

（4）針對目前土地儲備分散，儲備行為偏重企業(yè)微觀目標、偏離政府宏觀目標的實際，建立全市統(tǒng)一的土地儲備機制。

（二）社會保障制度改革

1．基本思路

一是堅持公平公正原則，使城鄉(xiāng)居民享有大體均等的公共物品和公共服務；二是在社會保障的制度設計中堅持統(tǒng)一籌劃、城鄉(xiāng)整合的觀念和做法，分階段、有步驟、分層次、分類別地建立適合農(nóng)村基本狀況的社會保障制度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)一；三是城鄉(xiāng)社會保障能夠在區(qū)域間、城鄉(xiāng)之間進行相互過渡和轉(zhuǎn)換，消除妨礙社會保險賬戶流動的行政區(qū)壁壘。改革進程將遵循“先建制，再擴面，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、多層次的社會保障體系”的路徑并不斷向前推進。

2.基本任務

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度，實現(xiàn)農(nóng)村低保全覆蓋；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌體系，重點是建立一個平臺、兩個標準的“重慶市城鄉(xiāng)合作醫(yī)療”制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險，重點是實施進城農(nóng)民工以土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障、以宅基地換經(jīng)濟適用房的“兩換制度”；解決2005年前的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會養(yǎng)老保險問題；建立農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助機制，建立和完善城鄉(xiāng)居民的特困救助和大病救助。

3．改革重點

（1）建立進城務工人員的社會保險制度。在名稱上將目前的“重慶市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險”改名為“重慶市城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”，使其成為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的最大平臺。全市城鄉(xiāng)其他形式的社會養(yǎng)老保險均以這一平臺為參照，逐步創(chuàng)造條件與之接軌。

在參保資格上打破原來的身份限制?！爸貞c市城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”將成為一個開放性平臺，不分城鄉(xiāng)對全體市民開放，只要參保人按養(yǎng)老保險條例的要求按時足額繳納保費，均可參保并同等享受養(yǎng)老保險待遇。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險實行“低標準繳費、低標準享受”的原則，以使養(yǎng)老保險能覆蓋更多的低收入人群。在繳費金額標準上增加檔次。主要是向下增加檔次，以擴大這一險種對進城務工人員中的非正規(guī)就業(yè)人群和低收入人群的適應性，使之能有效地覆蓋更多的參保人員。

通過利益導向鼓勵進城務工人員以土地承包經(jīng)營權(quán)換社保。對進城務工人員自愿以土地經(jīng)營權(quán)換社保的參保人員，由政府財政給予優(yōu)惠的補貼支持。

（2）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的社會保險。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民土地被占用后，其生產(chǎn)、生活與城市居民完全一致，因此這部分人的社會保險應按照城鎮(zhèn)社會保險體系進行。從保障項目上看，主要是解決其養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。醫(yī)療保險方面全市已有較成熟的改革方案，即可由即將推出的“重慶市城鄉(xiāng)合作醫(yī)療”制度覆蓋。那么解決征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社保難點主要在養(yǎng)老保險。

（3）歷年已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參保問題。由于以前的征地補償政策沒有為征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進行社會保障的制度安排，在其發(fā)放的綜合補償費中也未包含社會保險的補償項，從而導致存量達76萬人的一個特殊的無社保弱勢群體。因此，政府應及早解決這一遺留問題，為這部分人補充建立養(yǎng)老保險。

（4）農(nóng)村居民養(yǎng)老保險。保障對象及范圍：凡年滿20周歲以上、男性60周歲以下、女性55周歲以下、未參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民；女性55周歲及以上、男性60周歲及以上的農(nóng)村居民。制度模式：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式。在鄉(xiāng)農(nóng)民應由個人、集體與各級財政分別負擔，按合理比例繳費，農(nóng)民個人繳費計入以身份證號碼為編碼的全國通用個人賬戶，集體補助、財政補貼計入統(tǒng)籌賬戶。籌資機制：原則上采取“三個一點”的籌資機制，即農(nóng)民自己交一塊，集體補助一塊，政府補貼一塊。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異性大，“三個一點”籌資機制需因地制宜。繳費標準和方式：一是繳費標準應以全市農(nóng)民人均純收入為繳費基數(shù)，設立低、中、高多個檔次，最高檔次不超過農(nóng)民人均純收入的300%，最低檔不低于人均純收入的60%；二是積極引導農(nóng)民按月度或按年度定期繳費，允許采取靈活多樣的繳費方式和期限，繳費年限可合并計算；三是繳費年限不低于15年。

（5）深化社會保障管理體制改革。一是按照歸并業(yè)務、簡化程序、統(tǒng)一信息、提高效率、方便群眾的原則，對社會保障資源進行整合利用，建立科學、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的社會保障管理新體制。

（三）戶籍制度改革

1．戶籍制度改革的基本思路

以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)居民平等享受社會成果，構(gòu)建和諧社會”為目標，以“以人為本”和積極穩(wěn)妥為基本原則，以人口城市化引導兩翼人口向一小時經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移為基本方向，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和公共財政體制改革為前提，分階段、分區(qū)域推進，重點在學生和軍人、已經(jīng)長期轉(zhuǎn)移勞動力、農(nóng)村新增勞動力和跨省市流動勞動力回流部分四類人群中逐步推進戶籍制度調(diào)整和配套完善附加在戶籍制度上的各項社會福利保障制度，最終在城鄉(xiāng)居民收入、社會福利和保障基本均衡時期消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度。

2．戶籍制度改革的目標

總體目標：預計2020年，實現(xiàn)戶籍登記管理一體化，戶籍遷徙自由化，城鄉(xiāng)社會福利保障政策一體化。城鎮(zhèn)人口達到2 100萬；全市城市化率達到60%，一小時經(jīng)濟圈城市化率達到70%；兩翼常住人口減少300萬；預計全市每年按照0.5%進程城市化，一小時經(jīng)濟圈按照每年1.2%進程城市化。

3．改革重點

（1）未成年子女投靠父母、夫妻投靠、老年父母投靠成年子女，戶口遷移不限制。

（2）市內(nèi)戶籍遷移。本市籍入伍軍人，可以在當?shù)爻擎?zhèn)入戶為城鎮(zhèn)居民。在轉(zhuǎn)業(yè)后按照自愿原則將戶籍遷移至在一小時經(jīng)濟圈就業(yè)地，并享受城鎮(zhèn)人口的優(yōu)撫政策。本市籍大中專院校畢業(yè)生自愿原則遷入在一小時經(jīng)濟圈城市戶籍，在未就業(yè)期間在社會人才集體戶入戶托管。對本市籍農(nóng)民工在一小時經(jīng)濟圈購房、單位分房，按照自愿原則遷入居住地城鎮(zhèn)戶口。外租住房或部門公房等，在一小時經(jīng)濟圈工作年限在3年以上，主要就業(yè)人口月收入1 000元以上，按照自愿原則遷入居住地城鎮(zhèn)戶口。凡是在小城鎮(zhèn)有產(chǎn)權(quán)房屋，按照自愿原則遷入居住地城鎮(zhèn)戶口。在建成的農(nóng)村新型社區(qū)實際居住一年以上，并依法取得房屋所有權(quán)的本市農(nóng)村居民，本著自愿原則，可遷移入戶。在本市主城區(qū)及區(qū)域性中心城市直接所轄農(nóng)村地區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)（不含庫區(qū)淹沒區(qū)），只要持有《鄉(xiāng)村房屋所有權(quán)證》并實際居住，可以申請本人和共同居住的直系親屬遷移入戶。本市籍就讀學生戶籍遷移自愿。

（3）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非。對已經(jīng)征地，沒有辦理轉(zhuǎn)非的60萬農(nóng)民，可根據(jù)實際情況，按征地時的相關補償政策補辦農(nóng)轉(zhuǎn)非。今后新征地農(nóng)民直接農(nóng)轉(zhuǎn)非。對三峽庫區(qū)就地后靠的工程性移民進行清理，在調(diào)查研究的基礎上，針對后靠在高山區(qū)域、生活確實出現(xiàn)困難的移民，結(jié)合國家三峽庫區(qū)移民政策和生態(tài)移民政策，進行二次政策性移民，這一部分移民在一小時經(jīng)濟圈的各級城鎮(zhèn)安置，直接由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

（四）勞動就業(yè)制度改革

1．改革目標

以保障農(nóng)村勞動就業(yè)權(quán)益、提升就業(yè)質(zhì)量、推進農(nóng)村勞動力穩(wěn)定就業(yè)、進而推進農(nóng)村居民市化為目標，完善配套政策，深化制度改革，形成城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公共就業(yè)服務體系，健全社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力有序流動和合理配置。用5—10年的時間，在全市建立起城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)政策、職業(yè)培訓、就業(yè)服務、用工管理和社會保障“五大體系”，使農(nóng)村勞動力和城市居民一樣，享受統(tǒng)一就業(yè)政策、統(tǒng)一市場服務、統(tǒng)一資源管理。

2．改革重點

（1）改革勞動管理體制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)一管理。首先，市一級管理機構(gòu)要調(diào)整。市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局應合并，市勞動和社會保障局應分設為市勞動就業(yè)局和市社會保障局。其次，區(qū)縣一級的機構(gòu)要精簡，農(nóng)口部門全部合并到農(nóng)業(yè)局，區(qū)縣勞動和社會保障局仍保留為一個局，城鄉(xiāng)就業(yè)逐步歸口勞動部門管理。

（2）實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力資源管理制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度。建立有效的全市失業(yè)與就業(yè)管理服務制度和失業(yè)預警制度。

（3）制定統(tǒng)一就業(yè)政策，打造公平就業(yè)環(huán)境。建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)憑證管理制度；城鄉(xiāng)居民享受統(tǒng)一自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員投資新辦的企業(yè)，可根據(jù)國家稅收政策，享受新辦企業(yè)3年內(nèi)免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。

（4）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善就業(yè)服務體系。政府辦的兩個勞動就業(yè)市場統(tǒng)一歸口勞動部門管理，逐步形成市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）四級貫通，面向所有用人單位和勞動者，就業(yè)信息到村（居委會）、戶的覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)管理服務體系。建立并完善城鄉(xiāng)就業(yè)援助制度。

（5）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全員培訓制度。

（五）公共服務均衡化改革

1．基本思路

以農(nóng)村居民享有公平的國民待遇、均等的發(fā)展機會為目標，以政府為主導，以公共財政做支撐，充分發(fā)揮市場機制作用，通過體制和機制的創(chuàng)新，增大農(nóng)村公共服務產(chǎn)品的供給，引導城市公共服務資源向農(nóng)村流動；加快城鎮(zhèn)化進程及農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐，開放城市公共服務資源，使更多的農(nóng)民進城并平等地享受城市公共服務。使教育、衛(wèi)生、文化等各個方面的公共服務惠及城鄉(xiāng)群眾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務共享的均衡化。

2．改革目標

到2010年，基本建立城鄉(xiāng)一元的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務供給體制框架。通過制度創(chuàng)新和設計，城鄉(xiāng)的公共服務產(chǎn)品供給實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌建設和發(fā)展，以市級財政的傾斜投資及中央財政轉(zhuǎn)移支付增加為保障，農(nóng)村公共服務產(chǎn)品供給量顯著增加，城鄉(xiāng)居民享受公共服務量的差距大為縮??；進城農(nóng)民及子女能完全享有與城市居民完全均等的基本的（非超值的）教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務機會。

到2020年，完全建立城鄉(xiāng)一元的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務供給體制。通過制度創(chuàng)新和設計，在保障農(nóng)村供給量的增加同時，供給的質(zhì)量有顯著縮??；農(nóng)村和城市能為所有居民提供大致均衡的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務。資助體系十分健全，完全制度化，保障城鄉(xiāng)所有居民能享有大致均衡的服務。

3．改革重點

（1）加大財政投入，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展的保障機制。增大公共財政對公共服務設施和服務體系建設的投入，增加其在整個財政支出的比重；每年新增的用于公共服務方面的投入的大部分投向農(nóng)村，并充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導更多的社會資金投資農(nóng)村公共服務設施和服務體系建設。

（2）完善公共服務財政經(jīng)費的分擔機制。完善教育經(jīng)費分擔機制，改變當前主要靠縣級政府統(tǒng)籌，輔以中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付的投入方式。完善公共醫(yī)療衛(wèi)生財政分擔機制，建立起以中央和省級財政為主，以區(qū)縣財政為輔的公共醫(yī)療衛(wèi)生的財政分擔機制。

（3）建立多元化投融資體制。分類完善公共服務多元化投入體制。要積極拓寬融資渠道，積極鼓勵社會力量興辦教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，形成以政府投入為主的多元化的公共服務投入體制。試點發(fā)行彩票和債券，建立多元化融資體制。爭取進行教育、衛(wèi)生彩票及債券發(fā)行試點。

（4）推進公共服務管理體制及運行機制的創(chuàng)新。教育體制創(chuàng)新。積極推進辦學體制多元化，進一步改變政府單一辦學的狀況，形成政府辦學為主、社會團體及公民個人辦學為輔的教育新體制。推進醫(yī)療衛(wèi)生管理體制改革與機制創(chuàng)新。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務運行新機制，實行醫(yī)療服務縣鄉(xiāng)村一體化。

（5）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源共享機制。通過信息化、城市公共服務資源向農(nóng)村流動等形式，形成城市公共服務資源對農(nóng)村的廣覆蓋，使農(nóng)村居民就地享受城市公共服務；通過建設開放型的城市公共服務體系，使進城農(nóng)民工及子女享受城市公共服務。

（六）金融體制改革

1．基本思路

以搭建金融制度性平臺、創(chuàng)新金融服務產(chǎn)品、完善金融服務體系為重點，強化全市金融業(yè)的聚集能力、輻射能力和優(yōu)化資源配置能力，努力建設長江上游地區(qū)金融中心。

2．改革目標

進一步深化投融資體制改革，拓展市場投資領域；完善金融服務體系，積極推動各類金融機構(gòu)在重慶設立后臺服務中心；設立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，引導企業(yè)利用債券、信托、上市等方式融資，推動企業(yè)直接融資，改善融資結(jié)構(gòu)；發(fā)展地方金融機構(gòu)，爭取建立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社，探索建立農(nóng)業(yè)保險體系和農(nóng)業(yè)災害轉(zhuǎn)移分攤機制；推進區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場建設，完善資本市場。力爭在2010年，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)金融的基本框架；2020年，形成城鄉(xiāng)金融一體化的格局，把重慶建設成為長江上游的金融中心。

3．改革重點

（1）提高金融創(chuàng)新能力，建設國家金融創(chuàng)新試驗區(qū)和先行示范區(qū)。一是爭取保監(jiān)會的支持，將重慶作為保險業(yè)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)；二是爭取村鎮(zhèn)銀行等新型金融機構(gòu)在重慶試點；三是爭取進行金融業(yè)綜合經(jīng)營試點，探索發(fā)展金融控股集團；四是爭取證監(jiān)會的支持，在渝率先開展公司債券的發(fā)行試點；五是推進市政資產(chǎn)支持證券融資試點工作步伐，為市政基礎設施建設開辟出新融資渠道；六是爭取創(chuàng)新保險資金投資渠道，支持我市重點項目建設。

（2）以建立要素市場為突破口，提高我市金融資源集聚力、輻射力，服務城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革。爭取國家支持，在西部設立資本等要素市場，引導金融資源向西部合理流動。一是爭取在渝設立集中監(jiān)管下的全國性統(tǒng)一的證券場外交易市場；二是要積極申請恢復設立重慶商品期貨交易所，開展以生豬期貨等農(nóng)產(chǎn)品為主要品種的期貨交易；三是爭取多家商業(yè)銀行在重慶設立區(qū)域性票據(jù)中心；四是發(fā)揮重慶聯(lián)交所作為中西部唯一央企產(chǎn)權(quán)交易平臺的優(yōu)勢，建設區(qū)域性資本要素市場；五是推動組建再保險公司，努力形成區(qū)域性再保險市場；六是積極探索發(fā)展風險投資和私募股權(quán)投資，增強我市企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力；七是設立私募股權(quán)交易平臺，開展信托產(chǎn)品、私募股權(quán)等轉(zhuǎn)讓、交易。

（3）深化農(nóng)村金融改革，完善城鄉(xiāng)一體金融服務體系。構(gòu)建以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為引導，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社為主力，郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行及其它新型金融組織為補充，保險、證券業(yè)共同參與的農(nóng)村金融服務體系。

（4）大力發(fā)展資本市場，擴大直接融資。

（5）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，增強農(nóng)業(yè)防范風險能力。一是財政補貼農(nóng)業(yè)保險。二是農(nóng)業(yè)保險稅收優(yōu)惠。三是加大政策扶持力度。四是向保險公司提供管理費補貼。

（6）創(chuàng)立渝滬京粵港金融協(xié)作商會，建立渝滬京粵港以民間為主的金融通道和資本運作的平臺。加強與上海、北京、深圳、香港民間金融合作，共同發(fā)起創(chuàng)建渝滬京粵港金融協(xié)作商會。政府保持對金融商會的指導與監(jiān)督，商會實行行業(yè)自律、自我管理、搭建溝通政府、金融機構(gòu)、企業(yè)及海內(nèi)外金融行會平臺。

（七）規(guī)劃建設管理體制改革

1．規(guī)劃管理體制改革

（1）改革思路及目標。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、符合重慶實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，經(jīng)過3—8年的改革創(chuàng)新，最終形成城鄉(xiāng)全覆蓋的完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系、科學決策機制、健全的行政管理體制、有效的監(jiān)督機制和完備的保障體系，使規(guī)劃引導、調(diào)控和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設、有效配置公共資源、整合優(yōu)化區(qū)域資源配置、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用得到充分發(fā)揮。

（2）改革重點。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，一要統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，二要健全、完善、調(diào)整規(guī)劃體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，一是集中規(guī)劃管理權(quán)；二是健全規(guī)劃管理機構(gòu)，在各區(qū)縣設立獨立的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理機構(gòu)；三是進一步推進規(guī)劃行政審批方式改革；四是建立規(guī)劃管理行政責任追究制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察及執(zhí)法，進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，建立規(guī)劃實施的報告及考評制度，加大規(guī)劃執(zhí)法力度。

2．建設管理體制改革

（1）改革思路及目標。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，分級建設，分類管理；城市扶持，政府為主；合理計劃，有序推進”的思路，進一步理順城鄉(xiāng)建設管理關系，推動農(nóng)村基礎設施建設快速發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌。建立起建設部門之間合作緊密、關系協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)之間機構(gòu)健全、管理全覆蓋的建設管理體制；建立起有利于統(tǒng)籌、加強建設管理的保障機制；建立起建設資金城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)投資體制；建立起有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設、各專業(yè)建設的協(xié)調(diào)機制。

（2）改革重點。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設管理體制。一是建立協(xié)調(diào)機制。將原小城鎮(zhèn)領導小組更名為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設綜合領導小組，合并協(xié)調(diào)機構(gòu)，辦公室仍設在建委。二是健全建設管理機構(gòu)。健全建設管理市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級網(wǎng)絡，重點落實鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的建設管理機構(gòu)和人員。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設招標管理。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設監(jiān)督執(zhí)法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設投融資體制改革，建立投融資平臺。

（八）加快公共財政體制改革

1．基本思路

以體現(xiàn)公平、滿足社會公共需求為原則，以扶持“三農(nóng)”、縮小城鄉(xiāng)公共服務和公共產(chǎn)品供給差距為重點，推進公共財政體制改革。

2．改革重點

（1）積極推進區(qū)縣財政管理體制改革、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。合理界定市與區(qū)縣政府的事權(quán)范圍。合理劃分區(qū)縣類別。增加區(qū)縣政府財政收入。完善市與區(qū)縣財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（2）完善財政支農(nóng)體系、擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍。加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度。利用財政貼息、補貼和稅收政策，積極拓展支農(nóng)資金來源渠道。完善農(nóng)村公共服務體系。財政支出除了保障行政機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)之外，應更多地向農(nóng)村地區(qū)的社會保障、衛(wèi)生、保健、教育等公益事業(yè)傾斜，提高農(nóng)村公共服務支出在財政總支出中的比重。

（3）深化農(nóng)業(yè)稅制改革,適時探索建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。爭取稅制改革政策試點及中央地方稅收比例優(yōu)惠。試點流轉(zhuǎn)稅為主體向所得稅為主體轉(zhuǎn)變的稅制改革，降低中低收入的稅收負擔，試點開征遺產(chǎn)稅、贈與稅、壟斷行業(yè)暴利稅，加大對高收入的調(diào)節(jié)力度。爭取中央設立資源使用稅、環(huán)境補償稅并按比例返還，形成對土地、水、礦產(chǎn)等公共資源要素利用的成本利潤約束機制。

（4）實現(xiàn)管理制度創(chuàng)新，建立公共財政管理體系。繼續(xù)推行部門預算編制改革。合理確定預算支出標準和預算定額，實行預算聽證制度。全面實施國庫集中收付制度。改革和完善政府采購制度。建立健全財政支出績效評價監(jiān)督制度。

（九）行政體制改革

1．改革思路及目標

在2020年前，集中解決行政管理體制中存在的突出問題，消除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，增強行政管理的活力，調(diào)動廣大公務員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，降低行政成本，提高行政效率，努力建成法治政府、服務政府、效能政府、責任政府，為全面建設小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標提供制度保障。

第一階段（2007—2012年），制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制障礙基本消除，行政管理體制改革在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得明顯突破，政府職能轉(zhuǎn)變和治理模式轉(zhuǎn)型基本到位，在西部率先基本建成促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體制和運行機制。

第二階段（2013—2020年），制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制障礙完全消除，全面建成法治政府、服務政府、效能政府、責任政府，使適應市場經(jīng)濟發(fā)展和世界公共行政改革趨勢的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展行政管理體質(zhì)有效運行，為中西部地區(qū)行政管理體制改革提供示范模式。

2．改革重點

——切實轉(zhuǎn)變政府職能。

——整合行政資源，減少行政單元和行政層級。

——繼續(xù)深化政府機構(gòu)改革，切實理順政府部門職能關系。

——推動事業(yè)單位改革。

——創(chuàng)新政府管理方式，促進政府治理模式的轉(zhuǎn)型。

——創(chuàng)新行政體制機制，構(gòu)建高效的政府管理體系。

（十）生態(tài)建設與環(huán)境保護體制改革

1．改革思路及目標

統(tǒng)籌重慶城鄉(xiāng)生態(tài)建設與環(huán)境保護的發(fā)展目標思路是“圍繞四個重點、構(gòu)建八大機制、解決兩個問題、開創(chuàng)一個局面”：圍繞重慶城鄉(xiāng)生態(tài)空間重構(gòu)、水環(huán)境保護與治理、戰(zhàn)略性資源集約型利用、城鄉(xiāng)一體化防災減災等四大生態(tài)建設與環(huán)保重點，改革并構(gòu)建與重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相適應的環(huán)境保護與生態(tài)建設管理體制與運行機制，全過程的生態(tài)環(huán)?；閷徍藱C制、城鄉(xiāng)環(huán)保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督管理責任機制，多元化環(huán)境建設保護投入機制，生態(tài)功能分區(qū)與空間管治制度，環(huán)保產(chǎn)品與服務的市場化交易機制，城市向農(nóng)村、工業(yè)向農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟向環(huán)境的生態(tài)補償機制、城鄉(xiāng)環(huán)保的社會公眾參與機制等八大機制。實現(xiàn)生態(tài)建設與環(huán)境保護的城鄉(xiāng)分割、二元差別化發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互通、一元協(xié)調(diào)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)生態(tài)建設與環(huán)境保護被動治理局面，開創(chuàng)積極主動治理和預防優(yōu)先的生態(tài)環(huán)保工作形勢，基本解決重慶城鄉(xiāng)生態(tài)建設與環(huán)境保護中的二元不均衡發(fā)展、“建”“防”脫節(jié)兩大突出問題。打造生態(tài)宜居的城鄉(xiāng)空間，山川優(yōu)美的自然環(huán)境，實現(xiàn)重慶城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)同，開創(chuàng)一個城鄉(xiāng)生態(tài)文明、資源節(jié)約、環(huán)境友好，人與自然和諧相處的新局面。

2．改革重點

（1）建立與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相適應的生態(tài)環(huán)保管理體制。建立與工業(yè)化、城市化相適應的環(huán)保運用、管理、建設、監(jiān)督與評價機制。

（2）完善項目規(guī)劃與建設全過程的環(huán)境稽查審核機制。在規(guī)劃立項、建設與運營的全過程引入項目環(huán)評制度，將項目環(huán)境影響評價作為規(guī)劃評價規(guī)劃可行性的一個必備要件。時機成熟時可開展規(guī)劃環(huán)評試點。

（3）完善城鄉(xiāng)環(huán)保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督管理責任機制。建設城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、安全預警系統(tǒng)及重大生態(tài)環(huán)境事件應急反應機制。

（4）構(gòu)建可持續(xù)性的城鄉(xiāng)環(huán)保建設投入機制。著力建立與經(jīng)濟增長水平相適應，以財政投入為主，企業(yè)、社會多元化投入的城鄉(xiāng)環(huán)保投入增長機制。

（5）建立嚴格的生態(tài)環(huán)保功能分區(qū)與空間管治制度。按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，建設嚴格的生態(tài)環(huán)保功能分區(qū)，嚴格環(huán)境準入制度。

（6）完善環(huán)境保護產(chǎn)品與服務市場化交易機制。

（7）探索建立可持續(xù)的三峽庫區(qū)生態(tài)補償機制。

（8）建立生態(tài)環(huán)保建設的全社會公眾參與機制。

三、配套政策

（一）土地政策

1．重慶市建設用地和耕地在市域內(nèi)進行占補平衡。

2．重慶市建設用地一次審批，分批使用。

3．支持重慶在一小時經(jīng)濟圈建立三峽庫區(qū)移民產(chǎn)業(yè)基地，建設用地指標在建設用地增量上加以解決。

（二）庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及移民后期扶持工作相關政策

1．增加后期扶持基金人口基數(shù)，后期扶持對象應對所有的移民進行全覆蓋。

2．延長三峽庫區(qū)移民后期扶持基金及三峽庫區(qū)移民專項資金提取時間、增加提取額度。

3．再次延長三峽水利專項資金投入使用時間。

4．對納入移民后期扶持規(guī)劃的庫區(qū)種養(yǎng)殖業(yè)基地建設項目給予無息貸款支持；對庫區(qū)納入移民后期扶持規(guī)劃的農(nóng)副產(chǎn)品加工、旅游開發(fā)項目等給予低息貸款支持。

5．建議對庫區(qū)轉(zhuǎn)為城市人口的失地移民和未實現(xiàn)再就業(yè)的搬遷、關閉、破產(chǎn)的企業(yè)下崗失業(yè)人員，建立基本養(yǎng)老保險、重大疾病保險制度，請中央財政在專項轉(zhuǎn)移支付中統(tǒng)籌考慮基本保險制度建立過程中的資金缺口。

（三）老工業(yè)基地改造及寓軍于民政策

1．支持老工業(yè)基地改造的政策。建立支持長江上游經(jīng)濟帶老工業(yè)基地加快調(diào)整改造的專項資金；設立國債資金長江上游老工業(yè)基地技改專項，重點支持具有相對優(yōu)勢和地方特色的技改項目；加大對國有大中型企業(yè)改革支持力度，如企業(yè)破產(chǎn)關閉、債轉(zhuǎn)股、軍工企業(yè)調(diào)整改造等；對“三線”建設企業(yè)遺留的歷史欠賬予清理和適當補償；設立專項資金，支持三峽庫區(qū)遷建企業(yè)后續(xù)發(fā)展。

2．推進新型工業(yè)化的政策。加大公共財政對工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的導向性投入；延長新產(chǎn)品開發(fā)扶持政策的執(zhí)行期限等。

3．關于軍民結(jié)合，寓軍于民政策。將軍工企業(yè)納入當?shù)亟Y(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級的總體規(guī)劃，促進軍工企業(yè)與地方企業(yè)在兼并、合資、合作等產(chǎn)權(quán)連接方面的融合；設立國防科技工業(yè)軍民兩用技術(shù)投資基金，作為引導性資金，重點扶持社會經(jīng)濟效益較好的高科技產(chǎn)業(yè)化項目。

（四）金融政策

1．批準更多的外資銀行在區(qū)內(nèi)設立分行并允許其經(jīng)營人民幣業(yè)務。

2．在重慶市建立西部開發(fā)銀行。

3．在重慶設立跨區(qū)域的股權(quán)和產(chǎn)權(quán)市場。

4．在重慶設立產(chǎn)業(yè)基金。

5．在重慶設立土地銀行。

6．允許重慶發(fā)行城市和基礎設施建設債券。

7．設立三峽庫區(qū)生態(tài)建設和環(huán)境保護專項基金，允許在區(qū)內(nèi)發(fā)行環(huán)保彩票。

（編輯：弘 流；校對：段文娟）