□　王　茵

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我國光伏產(chǎn)業(yè)的財政補貼政策效應(yīng)

□王茵

摘要：本文通過建立面板數(shù)據(jù)模型，采用18家光伏企業(yè)2007—2014年的財務(wù)數(shù)據(jù)，對我國光伏產(chǎn)業(yè)的財政補貼政策效應(yīng)進行評價。研究結(jié)果表明，企業(yè)獲得的財政補貼無助于其經(jīng)濟績效的提升。地方政府補貼政策偏重于對光伏企業(yè)生產(chǎn)投資增加與規(guī)模擴張的鼓勵，這種做法并非針對企業(yè)自生能力的培養(yǎng)與提升。信用與擔(dān)保機制的不健全以及金融軟約束的存在增加了地方政府干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力，同時政府對金融市場的管制增加了企業(yè)融資成本與難度?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、電力體制改革滯后以及補貼資金的延遲發(fā)放等因素影響了需求端財政補貼資金充分發(fā)揮作用。財政資金在基礎(chǔ)研發(fā)方面投入不足，市場與政府雙重激勵下產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)變化影響了企業(yè)的研發(fā)投入，不利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力。因此，政府應(yīng)不斷完善可再生能源財政政策體系，通過體制機制改革來減少過度干預(yù)經(jīng)濟的動機并保證財政政策目標的實現(xiàn)，通過制度化公共產(chǎn)品的供給來滿足產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級等創(chuàng)新活動的需要。

關(guān)鍵詞：光伏產(chǎn)業(yè)；財政補貼；政策效應(yīng)

一、問題的提出

產(chǎn)業(yè)政策的必要性與有效性向來是理論界爭論不休的話題。在實踐中，世界各國在不同的歷史時期、不同的范圍和程度上都運用了產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)政府對經(jīng)濟活動干預(yù)的目的，多數(shù)學(xué)者對產(chǎn)業(yè)政策實施的必要性已少有爭議，大都認為產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該在市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用，爭論的焦點逐漸轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)政策能否被合理有效地設(shè)計和實施。

隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立與不斷完善，產(chǎn)業(yè)政策中的財政政策手段逐漸取代行政手段的主導(dǎo)地位，成為了國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，也是企業(yè)感受最敏感的政策手段*趙英、倪月菊：《中國產(chǎn)業(yè)政策變動趨勢實證研究(2000-2010)》，經(jīng)濟管理出版社2012年版，第20頁。。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的焦點，屬于產(chǎn)業(yè)政策重點支持的范疇。國內(nèi)學(xué)者對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)的研究主要集中在以下三個方面：一是產(chǎn)業(yè)政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、投資、市場培育、資源利用等方面的影響。如郭曉丹等認為，雖然政府補貼沒有引起企業(yè)增加研發(fā)支出，但是卻使得企業(yè)獲得了更多的專利；政府補貼所傳達出來的投資信號效應(yīng)能夠提高企業(yè)獲得來自銀行和社會投資者投資的可能性*郭曉丹、何文韜、肖興志：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政府補貼、額外行動與研發(fā)活動變動》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2011年第11期。郭曉丹、何文韜：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府R&D補貼信號效應(yīng)的動態(tài)分析》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》，2011年第9期。。王斌斌認為，財政政策對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、資源利用以及發(fā)展階段均有促進作用，對市場培育方面則沒有顯著效果。*王斌斌：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策效果測度與實證分析》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2014年第6期。二是產(chǎn)業(yè)政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，如賀正楚等、余東華等、王輝等均認為政府的不當(dāng)干預(yù)是導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的重要原因*賀正楚、周永生、吳艷：《雙重失靈的光伏產(chǎn)業(yè)及其調(diào)控措施》，《系統(tǒng)工程》，2013年12期。余東華、呂逸楠：《政府不當(dāng)干預(yù)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過?！灾袊夥a(chǎn)業(yè)為例》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2015年第10期。王輝、張月友：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)存在產(chǎn)能過剩嗎？——以中國光伏產(chǎn)業(yè)為例》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究》，2015年第1期。。三是從政策工具、產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)組織等角度對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)進行評價。如吳金光等通過實證研究得出財稅政策在很大程度上影響了戰(zhàn)略性新興企業(yè)的產(chǎn)值，但財稅政策對其中不同產(chǎn)業(yè)的作用機制不同，有時候并不能取得理想的效果*吳金光、肖丫蘋：《財稅政策影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實證研究》，《求索》，2013年第5期。。陸國慶等認為，政府的創(chuàng)新補貼對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)產(chǎn)出績效是顯著的，但對單個企業(yè)本身產(chǎn)出績效作用并不大*陸國慶、王舟、張春宇：《中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府創(chuàng)新補貼的績效研究》，《經(jīng)濟研究》，2014年第7期。。于立宏等、吳昱等、熊勇清等認為已有政策側(cè)重對產(chǎn)業(yè)鏈上、中游環(huán)節(jié)(供給端)的政策支持，對下游(需求端)政策鼓勵不足是造成我國光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”的主要原因*于立宏、郁義鴻：《光伏產(chǎn)業(yè)政策體系評估：多層次抑或多元化》，《改革》，2012年08期。吳昱、邊永民：《新能源產(chǎn)業(yè)鏈激勵政策及其補貼合規(guī)性——以太陽能光伏產(chǎn)業(yè)為例》，《求索》，2013年第4期。熊勇清、李曉云、黃健柏：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財政補貼方向：供給端抑或需求端——以光伏產(chǎn)業(yè)為例》，《審計與經(jīng)濟研究》，2015年第5期。。肖興志對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中企業(yè)規(guī)模與企業(yè)產(chǎn)權(quán)政策進行了評價，認為不同規(guī)模與不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)各有優(yōu)勢，應(yīng)制定更具靈活性、針對性和細致性的鼓勵政策*肖興志、鄧菁：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)組織的政策評價與取向》，《重慶社會科學(xué)》，2011年第4期。。概括起來，已有研究主要存在兩點不足：一是主要從宏觀視角分析整體戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策效應(yīng)，而從微觀視角對其中不同產(chǎn)業(yè)的政策效應(yīng)評價較少；二是側(cè)重于從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩形成機制以及政策工具運用環(huán)節(jié)角度進行評價，對產(chǎn)業(yè)政策中財政、金融等不同政策工具影響不同產(chǎn)業(yè)整體經(jīng)濟績效的評價較少。光伏產(chǎn)業(yè)是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中較為典型的產(chǎn)業(yè)，縱觀我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，其所呈現(xiàn)的問題與我國經(jīng)濟發(fā)展模式息息相關(guān)。因此，本文從微觀視角對我國光伏產(chǎn)業(yè)財政補貼政策效應(yīng)進行評價，以此來探索如何提升產(chǎn)業(yè)政策的有效性。

二、分析框架與研究假設(shè)

(一)分析框架

產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要三個功能性子系統(tǒng)：工具子系統(tǒng)、資源子系統(tǒng)、制度子系統(tǒng)。工具子系統(tǒng)包括R&D投入，制造與裝配，市場與分配；資源子系統(tǒng)包括基礎(chǔ)科學(xué)技術(shù)知識，獲得融資以及具有能力的人力資源；制度子系統(tǒng)包括為產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立起治理結(jié)構(gòu)和程序，保證產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)、社會與政治系統(tǒng)的關(guān)系合法化*Van de Ven Andrew H.& Garud Raghu，“Technological Innovation and Industry Emergence：The Case of Cochlear Implants”.Research on the Management of Innovation Oxford:Oxford University Press.2000，p493.。已有研究表明，物質(zhì)資本投資不僅是經(jīng)濟增長的重要因素*孫敬水、董亞娟：《人力資本、物質(zhì)資本與經(jīng)濟增長——基于中國數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2007年第4期。，也與企業(yè)績效有明顯的正相關(guān)關(guān)系*王麗平、任書麗：《試析企業(yè)人力資本、物質(zhì)資本投資對企業(yè)績效的影響》，《沈陽建筑大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2010年第1期。。而企業(yè)獲得充足的銀行貸款不僅有助于企業(yè)積累物質(zhì)資本與人力資本，而且對企業(yè)的創(chuàng)新績效和短期績效產(chǎn)生正面影響*李錦玲、李延喜、奕慶偉：《關(guān)系融資、銀行信貸與新創(chuàng)企業(yè)績效的關(guān)系研究》，《國際金融研究》，2011年第6期。。企業(yè)的研發(fā)投入能夠提高企業(yè)的技術(shù)吸收能力*Wesley M.Cohen & Daniel A.Levinthal，“Absorptive capacity：A new perspective on learning and innovation”.Administrative Science Quarterly，1990，35(1).，為企業(yè)帶來可持續(xù)發(fā)展的競爭優(yōu)勢*Barnet B.，“Firm resources and sustained competitive advantage”.Journal of Management，1991，17(1).，與企業(yè)經(jīng)濟績效存在正相關(guān)關(guān)系*梁萊歆、嚴紹東：《中國上市公司R&D支出及其經(jīng)濟后果的實證研究》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2006年第7期。。而市場需求則是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展的關(guān)鍵因素，并與行業(yè)績效呈正相關(guān)關(guān)系*熊勇清、李鑫、黃健柏、賀正楚：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場需求的培育方向：國際市場抑或國內(nèi)市場——基于“現(xiàn)實環(huán)境”與“實際貢獻”雙視角分析》，《中國軟科學(xué)》，2015年第5期。。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在市場機制充分發(fā)揮作用的條件下，針對市場低效率或失效的領(lǐng)域，培育新興市場，研發(fā)新興技術(shù)，鼓勵創(chuàng)新型企業(yè)快速發(fā)展*劉澄、顧強、董瑞青：《產(chǎn)業(yè)政策在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第1期。。由此可見，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展通常需要創(chuàng)新、要素稟賦、市場需求、制度與政策等因素的共同作用。但實踐經(jīng)驗表明，不同的要素在不同的產(chǎn)業(yè)所發(fā)揮的作用顯著不同*Mowery David & Nelson Richard，“Sources of Industrial Leadership：Studies of Seven Industries”，Boston：Cambridge University Press，1999，p285.，對光伏產(chǎn)業(yè)財政補貼政策效應(yīng)的評價需要在理論與實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，識別光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素，找出導(dǎo)致這些制約因素出現(xiàn)的原因，在財政政策的功能范圍內(nèi)消除約束，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從經(jīng)濟學(xué)視角來看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最突出、最典型的特征是外部性與不確定性。外部性主要表現(xiàn)在研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化兩方面；不確定性則主要表現(xiàn)在技術(shù)、市場與產(chǎn)業(yè)組織三個方面*李曉華、呂鐵：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特征與政策導(dǎo)向研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2010年第9期。呂鐵、賀?。骸都夹g(shù)經(jīng)濟范式協(xié)同轉(zhuǎn)變與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)月刊》，2013年第7期。。綜合實踐調(diào)研中光伏企業(yè)負責(zé)人、政府相關(guān)部門負責(zé)人與有關(guān)專家的意見，光伏發(fā)電成本高、國內(nèi)光伏市場規(guī)模小、長期存在的融資難題、技術(shù)突破難、光伏電站質(zhì)量良莠不齊是制約我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素。因此，資金、技術(shù)、市場既是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力因素也是制約因素，光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)是基于三個關(guān)鍵要素相互影響傳導(dǎo)而形成的有機整體。理想情況下，財政補貼政策通過直接或者間接影響這三個關(guān)鍵要素而改變資源配置，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)市場各類主體的目標和行為，提高市場微觀經(jīng)濟主體的抱負水平和激勵水平，從而擴大光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，促進技術(shù)進步與光伏發(fā)電成本下降，實現(xiàn)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，如圖1所示。

圖1　本文的分析框架

(二)研究假設(shè)

光伏產(chǎn)業(yè)是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，是政府運用財政補貼手段重點支持的產(chǎn)業(yè)。從本質(zhì)上看，財政補貼政策對重點產(chǎn)業(yè)的支持是通過影響微觀企業(yè)個體實現(xiàn)的。一方面，企業(yè)無論獲得何種形式的財政政策支持，其實質(zhì)都是增加企業(yè)可以支配的資源，使企業(yè)將更多的利潤投入到科技研發(fā)、擴大再生產(chǎn)等領(lǐng)域，增強企業(yè)的生存與發(fā)展能力，進而提高整個產(chǎn)業(yè)的競爭力；另一方面，從理論上看，重點產(chǎn)業(yè)中的所有企業(yè)均能夠享受相關(guān)的財政優(yōu)惠政策，但發(fā)展型國家的產(chǎn)業(yè)政策模式具有“非均衡”與“擇優(yōu)”的特征，在資金、技術(shù)、利潤、規(guī)模等方面表現(xiàn)更好的企業(yè)通常容易獲得更多的政府支持，也因此獲得了更多的資源，相對減少了表現(xiàn)遜色的企業(yè)能夠獲得的資源，進而達到“良幣驅(qū)逐劣幣”的效果，這種資源配置的優(yōu)化能夠促進產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。由此，本文提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)：財政補貼政策能夠提高光伏企業(yè)的經(jīng)濟績效。

三、研究樣本與數(shù)據(jù)

(一)數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文選取2007—2014年于國內(nèi)外證券交易所上市的18家大陸光伏企業(yè)作為研究樣本，其主要特征如表1所示。于國外交易所上市的光伏企業(yè)中，5家企業(yè)的財務(wù)報表以美元為單位進行統(tǒng)計，本文根據(jù)中國人民銀行公布的當(dāng)年人民幣與美元兌換的平均匯率換算為人民幣。數(shù)據(jù)來源于新浪財經(jīng)資訊、各企業(yè)網(wǎng)站的財務(wù)統(tǒng)計報表、國家統(tǒng)計局與工信部的相關(guān)報告與政策文件。

表1　樣本主要特征

(二)變量定義

1.因變量。光伏企業(yè)績效是本文的因變量，主要指企業(yè)的經(jīng)濟績效。借鑒已有文獻中的普遍做法*唐清泉、羅黨論：《政府補貼動機及其效果的實證研究——來自中國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，《金融研究》，2007年第6期。余明桂、回雅甫、潘紅波：《政治聯(lián)系、尋租與地方政府財政補貼有效性》，《經(jīng)濟研究》，2010年第3期。，本文選用“資產(chǎn)收益率”作為衡量企業(yè)經(jīng)濟績效的指標。

2.自變量。財政補貼是本文的自變量。企業(yè)獲得的財政補貼收入總值通常反映在利潤表(或損益表)中“營業(yè)外收入”科目下的“政府補貼”科目，包括企業(yè)以各種名義獲得的財政撥款、財政獎勵、財政貼息、稅收返還、無償劃撥的非貨幣性資產(chǎn)等，本文參考唐清泉等*唐清泉、羅黨論：《政府補貼動機及其效果的實證研究——來自中國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，《金融研究》，2007年第6期。的研究來界定“政府補貼”變量。

3.控制變量。由分析框架可知，財稅政策影響下的企業(yè)投資、獲得的融資、技術(shù)創(chuàng)新與市場規(guī)模均是影響光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，是本文的控制變量，分別借鑒辛清泉(2007)*辛清泉：《企業(yè)集團、政府控制與投資效率》，《金融研究》，2007年第10期。、黎文靖等*黎文靖、李耀淘：《產(chǎn)業(yè)政策激勵了公司投資嗎》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2014年5月。、梁萊歆等*梁萊歆、嚴紹東：《中國上市公司R&D支出及其經(jīng)濟后果的實證研究》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2006年第7期。的研究界定變量。當(dāng)前我國光伏產(chǎn)業(yè)面臨的最大問題在于結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，即階段性的供需失衡，對國內(nèi)市場培育的一個重要目的就是“去產(chǎn)能”。在這種情況下，本文采取“市場銷售”這一供給端指標來衡量市場規(guī)模。本文將18家樣本企業(yè)視為一個整體，用其主營業(yè)務(wù)收入之和做為光伏產(chǎn)業(yè)全部產(chǎn)品銷售規(guī)模的一個抽樣樣本。為了衡量產(chǎn)品銷售情況的變化，選取每個企業(yè)各年的營業(yè)額之和代表當(dāng)年的銷售情況，以此來計算各年的產(chǎn)品銷售增長率。具體的變量定義見表2。

表2　主要變量定義

四、 實證結(jié)果與分析

本文構(gòu)建以下面板數(shù)據(jù)模型對財政補貼政策影響光伏企業(yè)經(jīng)濟績效的效應(yīng)進行實證分析：

ROA=α0+α1SUBSIDYit+α2INVESTit+α3LOANit+α4R&Dit+α5SALESit+ε

經(jīng)檢驗，選定隨機效應(yīng)模型估計方法，所得回歸結(jié)果如表3所示：

表3　回歸結(jié)果

注：*表示在0.1水平上顯著.***表示在0.01水平上顯著

回歸結(jié)果表明，財政補貼政策與光伏企業(yè)經(jīng)濟績效呈負相關(guān)。換言之，在樣本所處的時間區(qū)間內(nèi)，企業(yè)獲得政府補貼并未使企業(yè)的經(jīng)濟績效變得更好，因此拒絕原假設(shè)。從控制變量的回歸結(jié)果來看，企業(yè)投資對企業(yè)經(jīng)濟績效產(chǎn)生了較大影響，正向的關(guān)系表明企業(yè)的投資規(guī)模越大，企業(yè)的經(jīng)濟績效越高。企業(yè)獲得的銀行貸款越多，反而越不利于企業(yè)的經(jīng)濟績效提高。而研發(fā)投入的參數(shù)不顯著，意味著企業(yè)的研發(fā)投入尚未在企業(yè)經(jīng)濟績效中產(chǎn)生明顯作用。以下內(nèi)容進一步對回歸結(jié)果進行分析。

1.財政補貼政策未能有效促進光伏企業(yè)經(jīng)濟績效提升。首先，從中央政府層面看，光伏產(chǎn)業(yè)被列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，意味著整個產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)均能夠享受到相關(guān)的財政補貼政策。在補貼政策出臺以前，受制于資金、市場需求等方面的障礙，市場門檻較高，光伏企業(yè)數(shù)量少，規(guī)模增長緩慢。補貼政策出臺以后，資金與市場需求等方面的約束開始放松，市場門檻降低，吸引越來越多的新企業(yè)進入到光伏產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，對產(chǎn)業(yè)利潤產(chǎn)生抵消性影響。從極端情形來考慮，在一個可以自由進入和可競爭市場的情況下，無論補貼多少，企業(yè)的利潤都是零。這是因為，補貼的存在意味著企業(yè)成本的降低，企業(yè)愿意以更低的價格向需求方提供產(chǎn)品，需求也將增加。當(dāng)企業(yè)的邊際收益與邊際成本相等時達到均衡點，此時企業(yè)的利潤為零。在這個過程中，如果總需求量保持不變或者需求的增加幅度小于供給增加幅度的時候，企業(yè)的光伏產(chǎn)品會出現(xiàn)嚴重的庫存積壓現(xiàn)象，企業(yè)為了維持生存而競相實施降價對策，導(dǎo)致光伏產(chǎn)品價格暴跌，極大地擠壓了光伏企業(yè)的利潤空間。如表4、圖2與圖3所示，自2009年我國密集出臺了光伏產(chǎn)業(yè)財政優(yōu)惠政策之后，光伏電池產(chǎn)量迅速增加，硅材料、晶硅電池與組件的價格迅速下降。

表4　2007—2014年我國光伏電池產(chǎn)量

資料來源：王長貴、吳達成、許洪華、王斯成：《金太陽示范工程與光電建筑項目》，《建設(shè)科技》，2014年2期；2013年數(shù)據(jù)來自《能源局發(fā)布2013年光伏發(fā)電裝機情況統(tǒng)計表》，http://www.hzpva.org/news/4750；2014年數(shù)據(jù)來自國家能源局網(wǎng)站：《2014年光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況》，http://www.nea.gov.cn/2015-02/15/c_133997454.htm。

圖2　我國2000年—2014年太陽能級硅材料現(xiàn)貨價格走勢

單位：美元/公斤

資料來源：2010年、2015年《中國太陽能電池及硅材料行業(yè)調(diào)研報告》，中國電子材料行業(yè)協(xié)會、北京萬勝博訊高科技發(fā)展有限公司。

圖3　我國2005—2014年晶硅電池與組件平均價格

單位：美元/瓦

資料來源：2010年、2015年《中國晶硅太陽電池組件行業(yè)發(fā)展研究報告》，千訊(北京)信息咨詢有限公司。

其次，多數(shù)地方政府將發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)視為一項重要的經(jīng)濟增長機遇，通過制定本地的財政優(yōu)惠政策，吸引更多的資金、人力投入到光伏產(chǎn)業(yè)中。這些優(yōu)惠政策主要包括設(shè)立專項資金、土地費用減免、優(yōu)惠電價、稅收收入的地方部分返還等。如江西省新余市政府實施了一系列積極的財政優(yōu)惠政策來促進本地光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可視為諸多地方性政策優(yōu)惠的一個代表，如表5所示。除了對光伏產(chǎn)業(yè)供給端的支持，一些地方政府還實施了地方上網(wǎng)電價政策，從需求端對光伏產(chǎn)業(yè)進行支持。江蘇省、山東省分別于2009年、2010年實施了本省的上網(wǎng)電價政策，早于全國光伏標桿上網(wǎng)電價出臺之前。2011年5月，青海省宣布以1.15元/千瓦時的價格補貼在9月30日前建成的光伏電站，該政策被認為是全國光伏上網(wǎng)電價出臺的導(dǎo)火索*齊曄主編：《中國低碳發(fā)展報告(2013)政策執(zhí)行與制度創(chuàng)新》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版，第252頁。。浙江、江西、河北、安徽、河南、廣東、上海等多個省市縣地方政府于2013年開始也陸續(xù)出臺了本地的光伏上網(wǎng)電價補貼政策。

表5　2008年新余市光伏企業(yè)享受的財政補貼優(yōu)惠政策

資料來源：根據(jù)《新余市人民政府關(guān)于印發(fā)新余市加快經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)惠辦法的通知》(余府發(fā)[2008]31號)整理。

2.企業(yè)直接投資對其經(jīng)濟績效有明顯正向促進作用。在國外市場與政府的共同激勵下，完成初始資本積累的光伏制造業(yè)具有較高的資本回報率，吸引了大量銀行與社會資金涌入，使企業(yè)能夠在短時期內(nèi)迅速建立生產(chǎn)能力并不斷擴張生產(chǎn)規(guī)模，從而在歐洲市場需求快速增加時期受益于快速建立起的產(chǎn)能，獲得更多的利潤。然而，大量的固定資產(chǎn)投資固然能夠在短期內(nèi)快速提升企業(yè)的經(jīng)營績效，但在長期卻隱含著投資協(xié)調(diào)失靈帶來的投資效率低下以及損害產(chǎn)業(yè)競爭力的可能性。由于信息不對稱問題的存在，企業(yè)因缺乏整體信息優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗而系統(tǒng)性地低估總投資量，而低估的偏誤會引發(fā)更激進的投資決策，從而造成結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩現(xiàn)象出現(xiàn)*林毅夫、巫和懋、邢亦青：《“潮涌現(xiàn)象”與產(chǎn)能過剩的形成機制》，《經(jīng)濟研究》，2010年第10期。。帶有投機性質(zhì)的模仿、跟風(fēng)投資則進一步加劇了產(chǎn)能過剩的程度。同時，由于對市場判斷的失誤以及受有限理性的制約，政府提供大量的生產(chǎn)投資補貼容易誤導(dǎo)企業(yè)延長某個生產(chǎn)鏈條而進一步增加投資。地方政府之間展開的地區(qū)競爭使已有政策體現(xiàn)出“扶大限小”的結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，進一步增加了企業(yè)擴大產(chǎn)能的動力。當(dāng)某一家企業(yè)采取了擴產(chǎn)的投資決策時，另一些企業(yè)也會通過進一步增加投資而獲得市場占有率、品牌效應(yīng)、政府補貼等方面的益處，使產(chǎn)能競賽而非產(chǎn)業(yè)競爭力的提升成為了最終目標。例如，2011年，在市場需求增長放緩的背景下，已經(jīng)成為全球晶硅電池組件出貨量第一的尚德電力進一步做出擴產(chǎn)的決策，使尚德電力于該年底形成了2.4GW的生產(chǎn)能力。與此同時，英利于該年底將晶硅電池組件產(chǎn)能擴張到2GW。天合光能光伏組件產(chǎn)能也于該年底增加到1.9GW，同比增長近60%。而眾多中小企業(yè)也宣布該年底的產(chǎn)能目標為500MW甚至1GW。*《尚德英利等中國光伏組件商“寒冬”大擴產(chǎn)》，http://money.163.com/11/1012/09/7G5F3HAI00253B0H.html。

3.企業(yè)獲得的銀行貸款與企業(yè)績效呈負相關(guān)關(guān)系。當(dāng)前我國光伏企業(yè)的融資渠道主要有銀行貸款、股票市場以及其他融資平臺，而銀行貸款占企業(yè)融資中最主要的一部分。大量的銀行貸款使企業(yè)的融資成本增加，財務(wù)費用的增加減少了企業(yè)利潤，因此對企業(yè)的經(jīng)濟績效產(chǎn)生了負面影響。除了銀行貸款“順周期”特征對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生較大影響以外，現(xiàn)有的融資體制以及地方政府對本地銀行的干預(yù)間接影響了企業(yè)的融資情況。一方面，信用體系的不完善使銀行傾向于選擇有政府擔(dān)保的項目、國有企業(yè)與大企業(yè)發(fā)放貸款。這種擔(dān)保貸款或信用貸款的方式使大量銀行資金在市場需求旺盛時期涌進整個產(chǎn)業(yè)，而產(chǎn)業(yè)信貸風(fēng)險管控的缺位使銀行出現(xiàn)了“繞開規(guī)制授信”、“多頭授信”等不規(guī)范問題，打破了市場秩序。另一方面，在產(chǎn)業(yè)危機時期，地方政府通過類似行政命令的方式不允許當(dāng)?shù)劂y行對本地企業(yè)抽貸，防止企業(yè)資金鏈斷裂。此外，地方政府傾向于為當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)提供貼息、擔(dān)保等使企業(yè)獲得貸款，而眾多中小企業(yè)則需要通過尋找商業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，支付較高的擔(dān)保費用并經(jīng)過繁瑣的程序來獲得貸款，融資成本更高。

4.研發(fā)投入未對企業(yè)績效產(chǎn)生明顯影響。該結(jié)果并不表明研發(fā)投入無益于企業(yè)發(fā)展。首先，從整體來看，盡管我國的研發(fā)支出水平一直維持在穩(wěn)中有升的狀態(tài)，但與日本、德國等發(fā)達國家相比，無論是政府對基礎(chǔ)研究的財政投入還是企業(yè)自身的研發(fā)投入強度都存在較大差距。從樣本企業(yè)中各年研發(fā)投入占營業(yè)額的比例來看，只有個別企業(yè)在個別年份達到5%左右的水平，而多數(shù)企業(yè)這一比例介于1%—3%之間。中央財政補貼資金主要偏重于光伏產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用環(huán)節(jié)。根據(jù)規(guī)定，可再生能源發(fā)展專項基金中的專項資金主要用于支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標準制定和示范工程等方面，可再生能源附加收入主要用于補貼光伏上網(wǎng)電價與常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價之間的差額。但在實踐中，90%以上的可再生能源發(fā)展專項基金主要用于支付上網(wǎng)電價補貼。*史丹、朱彤：《能源經(jīng)濟學(xué)理論與政策研究評述》，經(jīng)濟管理出版社2013年版，第220頁。從產(chǎn)業(yè)層面來看，光伏企業(yè)的研發(fā)投入不足意味著短期內(nèi)我國仍然無法掌握光伏產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)，企業(yè)生產(chǎn)所需要的關(guān)鍵設(shè)備仍然需要進口，核心技術(shù)的缺失導(dǎo)致了更高的能耗，制約了生產(chǎn)成本下降，是造成我國成為光伏制造大國而非光伏制造強國的重要原因。而企業(yè)對研發(fā)投入的不足不利于企業(yè)自生能力的培養(yǎng)，使企業(yè)在危機時期不堪一擊。2012年，我國光伏產(chǎn)業(yè)從設(shè)備制造、硅料生產(chǎn)到電池組件加工的全產(chǎn)業(yè)鏈上，破產(chǎn)和停產(chǎn)的企業(yè)超過350家。*《2012年中國光伏公司破/停產(chǎn)數(shù)量超過300家》，http://guangfu.bjx.com.cn/news/20130109/412566.shtml。其次，企業(yè)研發(fā)投入所帶來的產(chǎn)品成本下降幅度比價格下降幅度小，導(dǎo)致企業(yè)的研發(fā)投入與產(chǎn)出不匹配。我國光伏制造業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域主要集中在光伏電池轉(zhuǎn)換效率提升與工藝流程的改善，從而實現(xiàn)成本降低，擴大產(chǎn)品應(yīng)用規(guī)模的目的。但由于惡性價格競爭，導(dǎo)致企業(yè)正常的利潤被擠壓，沒有使研發(fā)投入的成本得到合理補償。

5.市場規(guī)模對企業(yè)的經(jīng)濟績效有較為顯著的正面作用。從生命周期的角度看，光伏產(chǎn)業(yè)仍將在較長一段時間內(nèi)處于成長期，降低發(fā)電成本是促進光伏產(chǎn)業(yè)進入成熟期的重要因素。由表6可知，自2009年我國陸續(xù)出臺了一系列鼓勵光伏發(fā)電應(yīng)用的財政補貼優(yōu)惠政策起，我國光伏裝機量迅速上升，截至2015年底，我國光伏累計裝機量達到43GW，居全球之首。然而，裝機量的上升并不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終目的，只有實現(xiàn)更多的光伏發(fā)電量并網(wǎng)才符合能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展目標。伴隨我國光伏裝機量不斷上升的是西北部大型電站限電棄光的剛性現(xiàn)象，并趨于常態(tài)化。根據(jù)國家能源局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年我國西北部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的棄光現(xiàn)象，甘肅全年平均利用小時數(shù)為1061小時，棄光率達31%；新疆自治區(qū)全年平均利用小時數(shù)為1042小時，棄光率達26%。一方面，“西電東送”遠程高壓輸電需要大量符合安全標準要求的配套電力基礎(chǔ)設(shè)施，而這些配套設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)遠遠落后于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度。另一方面，在現(xiàn)有的電力體制下，由于火力發(fā)電每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，擠占了光伏等可再生能源的發(fā)展空間。如新疆于2015年底出臺了新能源電力調(diào)度政策，明確要求從光伏電站適用的標桿上網(wǎng)電價中按照0.2元/kwh支付給火電，否則光伏電站所發(fā)電量不能并網(wǎng)，且度電補貼也無法獲得。*新疆發(fā)展改革委水電新能源處：《關(guān)于控制新能源場站出力的業(yè)務(wù)通知單》(新省調(diào)能字第[2015]96號)。此外，光伏電量補貼發(fā)放滯后嚴重影響了光伏發(fā)電推廣進程，未使政策目標落到實處。截至2015年9月，已有超過2000萬千瓦的光伏項目未能獲得補貼資金，總的拖欠金額已超過100億元。*《光伏電站補貼拖欠報告說了什么》，http://www.china-nengyuan.com/news/87928.html。

表6　2007年—2014年我國光伏產(chǎn)業(yè)裝機量情況

資料來源：同表4。

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

從以上對我國光伏產(chǎn)業(yè)財政補貼政策效應(yīng)的實證結(jié)果與分析來看，財政補貼無助于企業(yè)經(jīng)濟績效的提升。首先，在地方政府競爭模式下，我國地方政府財政補貼偏重于對光伏企業(yè)生產(chǎn)投資增加與規(guī)模擴張的鼓勵，這種做法并非針對企業(yè)自生能力的培養(yǎng)與提升，使企業(yè)的規(guī)模擴大建立在低水平的重復(fù)建設(shè)基礎(chǔ)上，而非建立在由技術(shù)進步與生產(chǎn)管理組織方式創(chuàng)新帶來的低成本和高效率的基礎(chǔ)上。光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過?，F(xiàn)象既包含市場規(guī)律的因素，也包含政策性因素。其次，財政補貼政策釋放的投資信號引導(dǎo)銀行等社會資金的流入，但在當(dāng)前信用與擔(dān)保機制不健全的背景下，銀行更傾向授信于國有企業(yè)、地方政府融資平臺與大規(guī)模的企業(yè)。一方面，金融軟約束的存在增加了地方政府干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力；另一方面，政府對金融市場的管制使光伏企業(yè)的融資渠道較為狹窄，中小企業(yè)的融資成本更高。第三，金融危機與“雙反”調(diào)查后，我國財政補貼政策開始向鼓勵光伏發(fā)電技術(shù)推廣與應(yīng)用方面傾斜，為消納中游過剩產(chǎn)能與擴大國內(nèi)市場規(guī)模起到了較大的促進作用。但由于電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配，電力體制市場化改革滯后等原因，我國西北部地區(qū)一直存在著較為嚴重的棄光限電的浪費現(xiàn)象。而補貼資金的滯后發(fā)放延緩了光伏發(fā)電應(yīng)用進程，沒有使良好的政策目標落到實處。第四，財政資金在基礎(chǔ)研發(fā)方面的投入不足從根本上制約了我國光伏企業(yè)自主創(chuàng)新能力。此外，相比企業(yè)研發(fā)投入帶來的成本下降，市場與財政補貼政策雙重激勵下的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)變化所導(dǎo)致的惡性價格競爭沒有使企業(yè)的研發(fā)投入帶來相應(yīng)的補償，而利潤空間被擠壓則導(dǎo)致企業(yè)進一步減少技術(shù)研發(fā)投入，不利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力與產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。

(二)政策建議

首先，完善可再生能源財政政策體系。應(yīng)通過更為間接的手段來滿足企業(yè)的投融資需要，建立財政政策對金融機構(gòu)的激勵體系，鼓勵民間資本參與可再生能源投資。利用財政預(yù)算或者國債資金等完善電網(wǎng)等配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高消費者補貼比重，明確補貼資金來源并建立補貼退出機制。建立綠色稅收體系，引導(dǎo)公眾的消費行為。充分發(fā)揮政府采購對可再生能源產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)用推廣的引導(dǎo)作用。對培養(yǎng)可再生能源專業(yè)人才與跨界人才給予一定的財政資金或稅收優(yōu)惠支持。根據(jù)研發(fā)項目的技術(shù)外溢性程度確定財政資金的投入力度與方式，建立風(fēng)險分攤機制，引導(dǎo)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。以企業(yè)需求為導(dǎo)向，運用財政資金支持企業(yè)組建自己的研發(fā)中心，還可以通過組建大型國家或地方的研發(fā)機構(gòu)為企業(yè)提供試驗平臺，支持企業(yè)承擔(dān)國家科研項目。

其次，通過制度的改革與完善保證財政政策目標的實現(xiàn)。改革能源價格體制，以環(huán)境成本、資源稀缺程度以及電力產(chǎn)品市場供求關(guān)系決定能源的市場價格。完善可再生能源定價體系，同時通過特許權(quán)招標競爭的辦法倒逼企業(yè)技術(shù)進步與升級。采取必要的規(guī)制手段，以能耗、環(huán)境、安全與技術(shù)標準等指標確定市場準入制度，實施可再生能源配額制度。通過電力體制改革保障可再生能源的消費優(yōu)先權(quán)，減少對煤炭產(chǎn)業(yè)的保護，通過市場化機制引導(dǎo)企業(yè)增加對可再生能源的購電量，逐步實現(xiàn)可再生能源代替化石能源發(fā)電的目標。

最后，政府只有在制度化公共產(chǎn)品供給方面做好充分準備，重視對自身權(quán)利的約束和政府管理體制的不斷完善，才能建立一個自由、公平競爭的市場，進而激發(fā)企業(yè)家精神，推動創(chuàng)新活動的不斷產(chǎn)生。一方面，需要通過財政體制、官員晉升考核制度、行政管理體制改革減少政府過度干預(yù)經(jīng)濟的動機與能力。另一方面，通過知識產(chǎn)權(quán)保護制度、信用體系、社會保障制度、教育與培訓(xùn)、基礎(chǔ)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、各種服務(wù)平臺等制度化公共產(chǎn)品的供給來滿足產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級等創(chuàng)新活動的需要，使更多的企業(yè)和公眾能夠享受到公共服務(wù)。建立財政資金的全程監(jiān)督制約體系、完善政府機構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制與運作流程、完善政府績效評估體系等制度機制改革，提高政策制定、執(zhí)行的科學(xué)性與準確性，提高財政資金使用效率，加強并創(chuàng)新市場監(jiān)管，及時調(diào)整政策中不完善的地方，提高政府施政能力。□

(責(zé)任編輯：嚴國萍)

中圖分類號：F812.0

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0113-009

基金項目：國家社科基金青年項目“新型城鎮(zhèn)化背景下我國清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略、激勵機制與政策工具研究”(編號：15CZZ025)。

作者簡介：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要研究方向為公共政策、能源政策。

收稿日期：2015-12-10