□　沈永東　宋曉清

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新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的風險及其防范

□沈永東宋曉清

摘要：2015年《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》的出臺，開啟了我國新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革進程。新一輪改革以“面向市場、服務會員”為取向，意味著“會員邏輯”將主導我國行業(yè)協(xié)會商會今后的發(fā)展方向。然而，作為一種自上而下的“強制性制度變遷”，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革，不僅要解決其長期依附權威行政資源的“路徑依賴”問題，還將面臨行業(yè)協(xié)會商會因“會員邏輯”引致的市場行為異化與治理失范等風險。歐洲法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會應對轉型風險與我國先發(fā)地區(qū)改革實踐，為新一輪脫鉤改革提供了重要的經(jīng)驗借鑒。溫州市是我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展較為充分的地區(qū)，它于2007年開展的行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革經(jīng)驗表明，要分步推進脫鉤改革減少改革阻力，完善配套政策提升協(xié)會商會治理能力，設立專門機構組織推進脫鉤改革進程。面對當前經(jīng)濟下行與行業(yè)協(xié)會商會管理體制變革的新環(huán)境，我國新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革需要以增量改革倒逼存量改革，建立合規(guī)性監(jiān)管體制，重新定位行業(yè)協(xié)會商會職能，需要形成政會協(xié)同新機制，推動組織變革，實現(xiàn)行業(yè)間合作互動。

關鍵詞：行業(yè)協(xié)會商會；脫鉤；風險防范；路徑依賴；會員邏輯

改革開放以來，行業(yè)協(xié)會商會作為一種有效的市場治理機制，成為我國推動行業(yè)經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要力量。與此同時，行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展受到行政化色彩濃、自主性不足、治理結構不健全、監(jiān)督管理不到位等制約，難以充分發(fā)揮其在經(jīng)濟新常態(tài)與國家治理現(xiàn)代化中的作用。2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，明確行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的思路原則、主要任務、配套政策、實施機制和時間安排，要求行業(yè)協(xié)會商會與行政機關在機構、職能、資產(chǎn)、人員、黨建等方面做到“五分離五規(guī)范”，這確立了行業(yè)協(xié)會商會“社會化、市場化”的改革方向。

《總體方案》開啟了我國行業(yè)協(xié)會商會改革“面向市場、服務會員”的新進程，它要求“服務重心從政府轉向企業(yè)、行業(yè)與市場”，這意味著“會員邏輯”(Logics of Membership)將主導我國行業(yè)協(xié)會商會今后的發(fā)展方向*“會員邏輯”(Logics of Influence)是指在自愿入會體制下，行業(yè)協(xié)會通過向會員提供足夠的激勵以從會員汲取充分的資源來確保其生存和發(fā)展。與之相對應，“影響邏輯”(Logics of Membership)是指行業(yè)協(xié)會以某種方式組織起來向政府提供一定的激勵，并且進入政府部門對其施加影響，以充分獲取來自政府的資源，如政府的認可、讓步與資助等。參見Schmitter P.C.& Streeck W.(1999).The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.。然而，作為一種自上而下的“強制性制度變遷”(Mandatory Institutional Change)，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革，既要解決行業(yè)協(xié)會商會長期依附權威行政資源的“路徑依賴”(Path Dependence)問題，也將面臨“會員邏輯”運行過程中的市場逐利傾向與行業(yè)利益代表不足問題*制度變遷理論認為，根據(jù)充當?shù)谝恍袆蛹瘓F主體的不同，可以將制度變遷分為自上而下的“強制性制度變遷”與自下而上的“誘致性制度變遷”。其中，由政府充當?shù)谝恍袆蛹瘓F，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷稱為“強制性制度變遷”；由個人或一群人受新制度獲利機會引誘，自發(fā)倡導、組織和實現(xiàn)的制度變遷稱為“誘致性制度變遷”。參見道格拉斯.C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，格致出版社2008年版。。因此，如何有效防范“路徑依賴”與“會員邏輯”運行等可能產(chǎn)生的風險，成為推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的題中之義。

本文擬通過考察歐洲法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會與政府關系變革與我國先發(fā)地區(qū)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關分離的理論與實踐，特別是解讀行業(yè)協(xié)會商會發(fā)達的溫州市的脫鉤改革經(jīng)驗，從而提出防范我國行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤風險的基本思路，并針對我國當前經(jīng)濟下行與社團管理體制變革的新形勢，提出新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革風險的應對之策。

一、新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革及其風險

2012年中共十八大在部署社會體制改革時要求，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制*何子英、郁建興：《新一輪改革戰(zhàn)略中的社會體制改革》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第1期。。2013年十二屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革和職能轉變方案，首次明確將逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤作為加快形成現(xiàn)代社會組織體制的重要組成部分，并提出了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的具體時間表。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，提出了我國行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革路線圖、時間表、具體任務書，要求行業(yè)協(xié)會商會與行政機關在機構、職能、資產(chǎn)、人事、黨建與外事等做到“五分離五規(guī)范”。對于全國性行業(yè)協(xié)會商會，《總體方案》要求“2015年下半年開始第一批試點，2016年總結經(jīng)驗、擴大試點，2017年在更大范圍試點，通過試點完善相應的體制機制后全面推開”。

2015年11月，民政部公布148家全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點名單，正穩(wěn)步推進脫鉤改革的組織實施工作。然而，新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革是一場全國范圍內自上而下的全新改革，涉及面廣、政策性強、社會關注度高，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革成敗必然對我國現(xiàn)代社會組織體制的形成產(chǎn)生較大影響。因此，在積極推進此項改革的同時，應高度重視與防范改革中可能出現(xiàn)的兩大類風險：

第一，作為一種“強制性制度變遷”，行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革面臨著行業(yè)協(xié)會商會長期依附權威行政資源的“路徑依賴”，形成脫鉤不完全或脫鉤后走向消亡的風險。在新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革中，中共中央辦公廳、國務院辦公廳充當“發(fā)動機”，以《總體方案》的政府命令形式實施自上而下制度變革，國家發(fā)改委與民政部等國家部委作為主要牽頭部門穩(wěn)步執(zhí)行推進。然而，全國性行業(yè)協(xié)會商會大多由經(jīng)濟管理職能轉變與政府機構改革而來，且被賦予了原政府部門的行業(yè)管理職能*余暉：《行業(yè)協(xié)會及其在中國的發(fā)展》，經(jīng)濟管理出版社2002年版，第11-12頁。。這些行業(yè)協(xié)會商會自建立起就在人員、資金等與行政資源密不可分，并在后續(xù)的發(fā)展過程中不斷自我強化，對行政資源形成了“路徑依賴”，導致市場化水平低、資源汲取能力差、政府財政資金依賴度高、內部治理官僚化、寡頭壟斷等。在脫鉤制度改革過程中，如何防范這些行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤不徹底？以及如何防范這些重要經(jīng)濟領域的行業(yè)協(xié)會商會在資金與人才方面不適應新環(huán)境而喪失生存發(fā)展能力甚至消亡退出，進而對整個行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來風險？

第二，以“會員邏輯”為導向，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤將面臨行業(yè)協(xié)會商會的市場行為異化與治理失范等風險。《總體方案》要求行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革需要“堅持服務發(fā)展，釋放市場活力”，“推動服務中心從政府轉向企業(yè)、行業(yè)、市場”。然而，以“會員邏輯”為導向的脫鉤改革啟動后，可能產(chǎn)生嚴重風險?！皶T邏輯”要求行業(yè)協(xié)會商會能夠滿足異質化、碎片化利益，這必將對協(xié)會商會的自主性帶來危機*Lehmkuhl，D.(2006).Against All Odds:Adaptation and Survival of National Associations.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，149-177.。很多行業(yè)協(xié)會商會脫離行政資源的供給后會被推向市場，卻背離非營利原則，為了追求協(xié)會商會自身利益而干擾行業(yè)、企業(yè)的正常運作，甚至形成行業(yè)壟斷，哄抬物價。還有一些行業(yè)協(xié)會商會過多將服務項目放在滿足部分會員企業(yè)利益而失去了行業(yè)公共利益的責任*何賓：《公共治理參與中的行業(yè)組織自主性實現(xiàn)路徑》，浙江大學博士論文2014年。。在行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革中，如何有效防范行業(yè)協(xié)會商會從行政色彩過濃走向市場行為失范的風險？

可以看到，新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革是我國全面深化改革、推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要內容，也是我國行業(yè)協(xié)會商會改革的關鍵一步，對我國形成現(xiàn)代社會組織體制具有重大意義。在推進此項脫鉤改革時，有必要充分借鑒國內外理論與實踐，尤其是我國先發(fā)地區(qū)的脫鉤改革經(jīng)驗，以有效防范改革中可能出現(xiàn)的各種風險。

二、已有研究與實踐探索述評

已有研究將世界各國行業(yè)協(xié)會商會分為三種模式：大陸模式、英美模式和混合模式*Pligrim，M.& Bonn，R.M.(2012).National Chambers of Commerce：A Primer on the Organization and Role of Chamber Systems，Center for International Private Enterprise(CIPE)，Washington，DC.http://cipe.org/publications/detail/national-chambers-commerce-primer-organization-and-role-chamber-systems.。以德國和法國為代表的大陸模式下，行業(yè)協(xié)會商會屬于公法人，承擔政府公共職能，也被稱為法團主義模式；以英國和美國為代表的英美模式下，行業(yè)協(xié)會商會屬于私法人，不承擔政府任何職能，實行自由競爭淘汰，又稱多元主義模式；以日本為代表的混合模式下，行業(yè)協(xié)會商會則介于公法人與私法人之間*浦文昌：《中國商會立法研究及中外資料匯編》，中央編譯出版社2010年版，第45-47頁。。20世紀80年代初，Schmitter和Streeck組建的研究團隊通過對歐洲與北美10多個國家行業(yè)協(xié)會商會進行研究后發(fā)現(xiàn)，法團主義國家的行業(yè)協(xié)會商會更多地擔任“私益政府”(Private Interest Government)的角色，即由行業(yè)協(xié)會商會承擔原來由政府承擔的準公共職能，多為“影響邏輯”所驅動；多元主義國家的行業(yè)協(xié)會商會則更多從事會員利益代表活動，多為“會員邏輯”所驅動*Schmitter P.C.& Streeck W.(1999).The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.。

然而，上述觀點正在被新近研究所否定。Streeck和Schmitter認為，在歐洲一體化進程中，行業(yè)協(xié)會商會正經(jīng)歷著從單一國家的法團主義向跨國多元主義的轉型*Streeck，W.(1991).From National Corporatism to Transnational Pluralism：European Interest Politics and the Single Market.Politics and Society，19(2)：133-164.。Coleman發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟政治的全球化與歐洲一體化環(huán)境導致生產(chǎn)的集中化，而跨國企業(yè)合并導致會員數(shù)量急劇下降，這進一步削弱了法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會原先作為“私益政府”協(xié)調會員利益及控制會員行動的能力*Coleman，W.D.(2002).Globalisation and the Future of Associational Governance.In J.Greenwood(eds.)，The Effectiveness of EU Business Associations，London：Palgrave Macmillan，209-222.。Streeck和Visser的進一步研究發(fā)現(xiàn)，始料未及的資本主義政治經(jīng)濟全球化進程需要我們重新審視行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展危機，以私益政府為特征的歐洲法團主義模式因全球化與歐洲一體化打破了以單一國家為基礎的行業(yè)協(xié)會商會局面，進而實現(xiàn)從法團主義的“私益政府”向多元主義的“利益代表”(Interest Representation)轉型，從“利益中介”(Interest Intermediaries)變成“利益企業(yè)”(Interest Firms)*Streeck，W.& Visser，J.(2006).Organized Business Facing Internationalization.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，242-272.。

競爭日益激烈的全球商業(yè)環(huán)境迫使很多歐洲法團主義國家的行業(yè)協(xié)會商會擺脫“私益政府”角色，思考如何依靠市場力量更好地回應會員企業(yè)利益，滿足行業(yè)發(fā)展需求。在這種轉型過程中，很多歐洲法團主義國家的行業(yè)協(xié)會商會為謀求生存發(fā)展，開展組織變革，調整職能活動，為我國行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革及未來發(fā)展積累了不少重要經(jīng)驗。

其一，歐洲法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會開始更多關注會員企業(yè)的個體化利益需求，以更好地獲得不同類型會員企業(yè)的支持。如荷蘭行業(yè)協(xié)會商會通過組織策略與認知的變革，建立起全新市場信息渠道來滿足中小企業(yè)的需求，同時代表大企業(yè)利益開展影響歐盟政策的游說活動，以滿足行業(yè)內不同會員的個體需求*Visser，J.& Wilts，A.S.(2006).Reaching Out and Fitting in：Dutch Business Associations at Home(and)in Europe.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，22-48.。

其二，行業(yè)協(xié)會商會提升行業(yè)自我規(guī)制與管理能力。這主要體現(xiàn)在防止行業(yè)壟斷，避免不可接受的“搭便車”行為，在會員中執(zhí)行規(guī)則且能讓會員遵從，以及有足夠能力來懲治違反協(xié)會商會規(guī)則的行為*Ronit，K.(2006).International Governance by Organized Business.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，220-241.。行業(yè)協(xié)會商會的自我規(guī)制與管理能力不僅發(fā)生在單一行業(yè)部門或單一國家，而且正擴展到跨部門與跨國家。

其三，行業(yè)協(xié)會商會開展重組或合并。部門行業(yè)領域的行業(yè)協(xié)會商會通過整合或組建成為新的行業(yè)協(xié)會商會，或成為更大行業(yè)協(xié)會商會的分會，如在瑞士，機械行業(yè)領域的行業(yè)協(xié)會商會正在重構，機械工業(yè)雇主協(xié)會(ASM)與機械工業(yè)協(xié)會(VSM)共同合并形成了新組織SWISSMEN，且融合調整了上述兩家協(xié)會的理事會與工作人員*Kriesi，H.(2006).Institutional Filters and Path Dependency：The Impact of Europeanization on Swiss Business Associations.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，50-67.。

置身于經(jīng)濟全球化的中國，行業(yè)協(xié)會商會同樣面臨著競爭激勵的全球經(jīng)濟挑戰(zhàn)，經(jīng)歷著從“行政依附”到“利益代表”的轉型過程。自2002年開始，我國部分地區(qū)如上海市、無錫市、深圳市、溫州市等先行先試，探索行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革實踐，為當前我國新一輪的脫鉤改革積累了一些經(jīng)驗。

其一，脫鉤改革要確保行業(yè)協(xié)會商會真正擁有獨立自主權。上海市于2002年就在全國率先開展行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革工作，其出臺的《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》明確指出，政府有關部門的機構、人事和財務應當與行業(yè)協(xié)會分開，其工作機構不得與行業(yè)協(xié)會合署辦公。2004年，深圳市推動行業(yè)協(xié)會民間化改革，切斷行業(yè)協(xié)會與政府各職能部門的行政依附關系，使行業(yè)協(xié)會真正擁有獨立的社團法人地位。2008年，上海市出臺《關于本市進一步支持行業(yè)協(xié)會商會加快改革和發(fā)展的實施意見》，要求各有關部門要從職能、機構、人員、財務等方面將行業(yè)協(xié)會與政府部門、企事業(yè)單位徹底分開，不得干涉行業(yè)協(xié)會依法獨立自主開展活動。

其二，對脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會在組織機構、內部治理與管理制度等進行規(guī)范。2007年，溫州市開展對現(xiàn)職機關工作人員兼任職務、與行政機關合署辦公和會計合帳的三類行業(yè)協(xié)會進行脫鉤，要求做到人員分離、機構分設、財務分開、職能分開和編制分開。特別是，溫州市政府對脫鉤后的行業(yè)協(xié)會在名稱、會員組成、組織機構和負責人、管理制度等方面進行規(guī)范，進而避免了脫鉤改革后出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會治理混亂的局面。

其三，逐步推進脫鉤變革，減少改革阻力，并輔之于相應的配套政策。深圳市采取三個“半步”走的漸進改革策略保證了改革成效，2004年開啟第一個“半步”實現(xiàn)深圳市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后，2006年深圳市開展無業(yè)務主管單位的直接登記管理制度，有效鞏固了第一個“半步”脫鉤改革產(chǎn)生的成果。2007年，溫州市啟動脫鉤改革后，逐步構建歸口管理機制，并在溫州市工商聯(lián)的推動下，實施“三化”建設(實體化、規(guī)范化與示范化)提升行業(yè)協(xié)會商會治理結構建設與資源汲取能力，以鞏固脫鉤改革的成效。

無論是歐洲法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會應對面向市場化轉型風險的組織變革與職能調整，還是我國先行先試地區(qū)的地方政府應對脫鉤改革風險的基本措施，都為我國新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革提供了啟示。當然，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的具體實踐因地而異，因而有必要考察行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的具體樣本，以供參考借鑒。

本文選取溫州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革作為典型案例。溫州市行業(yè)協(xié)會商會因其民間性、自主性和良好的治理能力成為我國行業(yè)協(xié)會商會的“典范”，考察溫州行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤實踐具有一定的示范意義；與深圳、上海等先行先試的直轄市或特區(qū)不同，溫州市是浙江省的一個地級市，溫州市的脫鉤改革經(jīng)驗或可對我國其他廣大地級市或縣級市改革更具可操作性借鑒意義。

三、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的溫州經(jīng)驗

溫州地處沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，民營經(jīng)濟發(fā)達，行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展迅速。截至2014年底，溫州市經(jīng)市、縣兩級登記的行業(yè)協(xié)會商會共有570家，其中全市性行業(yè)協(xié)會商會為158家。1997年，溫州市成為原國家經(jīng)貿(mào)委確定的行業(yè)協(xié)會改革首批四個試點城市之一。2001年中國加入WTO以后，溫州行業(yè)協(xié)會商會在處理眼鏡、打火機和制筆等行業(yè)的國際貿(mào)易反傾銷事件中發(fā)揮了積極作用。2008年全球金融危機與2011年溫州民間金融危機重創(chuàng)溫州民營經(jīng)濟，溫州行業(yè)協(xié)會商會幫助中小企業(yè)轉型升級，共渡發(fā)展危難時期。溫州行業(yè)協(xié)會商會與當?shù)孛駹I經(jīng)濟發(fā)展的緊密關系，促使當?shù)卣^早開始探索行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的風險防范機制和配套政策。

浙江大學公民社會研究中心長期關注溫州行業(yè)協(xié)會商會的動態(tài)發(fā)展，分別于2007、2009、2011、2015年，集中進行4次大樣本問卷調查與案例訪談。溫州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤工作始于2007年4月，全面完成于2008年7月。本文主要采用該中心2007年1-2月與2009年7月對溫州市全市性行業(yè)協(xié)會商會所做的問卷調查數(shù)據(jù)(樣本數(shù)分別為59家和69家)，用以探討溫州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革前后的變化及所面臨的挑戰(zhàn)。

1、溫州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機構脫鉤實踐及其挑戰(zhàn)

2006年，溫州市政府正式授權市工商聯(lián)為工商領域社會團體業(yè)務主管單位。2007年，溫州市發(fā)改委、民政局制定了《關于溫州市行業(yè)協(xié)會與行政機關脫鉤的實施意見》(以下簡稱“《實施意見》”)，并成立了以副市長任組長的行業(yè)協(xié)會與行政機關脫鉤工作領導小組，對現(xiàn)職機關工作人員兼任職務、與行政機關合署辦公和會計合帳的三類行業(yè)協(xié)會進行脫鉤，要求做到人員分離、機構分設、財務分開、職能分開和編制分開，脫鉤后的行業(yè)協(xié)會要在名稱、會員組成、組織機構和負責人、管理制度等方面進行規(guī)范。在《實施意見》的執(zhí)行過程中，經(jīng)行業(yè)協(xié)會自查、業(yè)務主管單位核實和登記管理機關審查，確定溫州市應脫鉤行業(yè)協(xié)會116家，其中有公務員兼職的就有84家。2008年7月，這些行業(yè)協(xié)會與行政機關的脫鉤工作全面完成，155人次兼職公務員退出行業(yè)協(xié)會。其中，44家與行政機關合署辦公的行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)了機構分設，1家與行政機關會計合賬的行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)了財務獨立*郁建興、江華、周?。骸秴⑴c中成長的中國公民社會：基于浙江溫州商會的研究》，浙江大學出版社2008年版，第193頁。。

溫州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機構脫鉤政策推行后，行業(yè)協(xié)會商會遭遇了較大挑戰(zhàn)，這主要表現(xiàn)在資金人才、內部治理與營利行為異化等方面：

首先，脫鉤改革后，行業(yè)協(xié)會商會的資源汲取來源結構發(fā)生了改變，資金人才危機仍然嚴重。原先依附于不同政府部門的行業(yè)協(xié)會商會不得不面臨資源汲取渠道改變的轉型。這主要體現(xiàn)為：政府財政收入占協(xié)會商會總收入比例開始下降，從2007年1.02%下降到2009年0.97%，由于政府財政收入占協(xié)會商會總收入的比例不高，因此其下降趨勢并不顯著；會員企業(yè)的收入占協(xié)會商會總收入的比例開始顯著提升，會費收入增加9.42%，會員贊助增加了9.11%，經(jīng)營性收入則增加了3.14%(表1)。同時，脫鉤改革后的人力資源問題也未有明顯改善。2009年的調研數(shù)據(jù)顯示，溫州市行業(yè)協(xié)會商會會長和秘書長的平均年齡分別為50.8歲和57.1歲，平均擁有專職工作人員3.3人，其中擁有大專以上學歷工作人員比例為52.0%，人力資源老齡化、專職人員偏少等問題依然存在。53.4%的負責人認為所在行業(yè)協(xié)會商會不能給工作人員提供未來職業(yè)發(fā)展和工作晉升空間；行業(yè)協(xié)會商會的資金收入也較低，只有9.6%的負責人對所在行業(yè)協(xié)會商會的財務狀況表示樂觀(表2)。

表1　2007年、2009年溫州市行業(yè)協(xié)會

數(shù)據(jù)來源：浙江大學公民社會研究中心

表2　溫州市行業(yè)協(xié)會商會的年收入情況及

數(shù)據(jù)來源：浙江大學公民社會研究中心

其次，脫鉤改革對行業(yè)協(xié)會商會的治理結構影響有限，精英治理模式轉型困難。在脫鉤改革前，溫州的行業(yè)精英人物或退休政府官員在行業(yè)協(xié)會商會中扮演著積極角色，形成了精英治理模式。2007年的調研數(shù)據(jù)顯示：“會長所在企業(yè)為本行業(yè)龍頭企業(yè)的為34家，占63%，會長為行業(yè)內較大企業(yè)的有17家，占31.5%”*郁建興、江華、周?。骸秴⑴c中成長的中國公民社會：基于浙江溫州商會的研究》，浙江大學出版社2008年版，第159頁。；分別有3.4%與44.2%的秘書長來自行政部門的現(xiàn)職或離退人員。脫鉤改革后，行業(yè)協(xié)會商會開始面向市場與會員企業(yè)，這種模式受到了一定挑戰(zhàn)。但是，由于制度慣性，溫州市行業(yè)協(xié)會商會負責人的基本結構并未隨之發(fā)生變化，依然維持著會長主要來自龍頭企業(yè)、秘書長主要來自行政機關事業(yè)單位的基本格局。2009年的調研數(shù)據(jù)顯示，仍有38.2%的溫州行業(yè)協(xié)會商會秘書長由行政部門退休人員擔任，2.9%的溫州行業(yè)協(xié)會商會會長由行政部門現(xiàn)職人員兼任(表3)。

表3　2007年、2009年溫州市行業(yè)協(xié)會商會

數(shù)據(jù)來源：浙江大學公民社會研究中心

第三，脫鉤改革驅動行業(yè)協(xié)會商會向市場汲取資源，出現(xiàn)行業(yè)壟斷與市場行為異化。脫鉤改革后，行業(yè)協(xié)會商會被鼓勵向市場、企業(yè)汲取資源維持生存獲得發(fā)展，但是政府相應的規(guī)范制度沒有建立起來，導致行業(yè)協(xié)會商會出現(xiàn)不良行為。脫鉤改革后，溫州市行業(yè)協(xié)會商會紛紛成立與營利有關的各種部門，如商務貿(mào)易部、財務理財部等，這些部門大多利用行業(yè)協(xié)會商會“集中資源”與“集體談判”的優(yōu)勢，開展變相的營利活動*周?。骸墩憬⌒袠I(yè)協(xié)會商會的經(jīng)營行為及其規(guī)制》，浙江省哲學社會科學規(guī)劃立項課題研究報告，2013年。。很多溫州行業(yè)協(xié)會商會為了為會員企業(yè)創(chuàng)收利潤，甚至不惜開展行業(yè)壟斷行為，如溫州市電氣、合成革、電鍍和家具等行業(yè)協(xié)會商會分別要求會員單位價格上調，形成價格同盟。部分溫州行業(yè)協(xié)會商會的經(jīng)營行為還出現(xiàn)錯誤方向，以各種名義設立私有企業(yè)，利用協(xié)會商會領導權力之便向會員企業(yè)提供有償服務，將行業(yè)協(xié)會商會的服務項目轉入私有公司收入，甚至與企業(yè)爭奪市場份額等，對協(xié)會商會的發(fā)展形成了巨大挑戰(zhàn)。

2、溫州市政府應對行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤風險的政策舉措

針對上述挑戰(zhàn)，溫州市政府推出了一系列配套政策舉措，以應對行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤所造成的風險：

首先，深化社團管理體制改革，引導行業(yè)協(xié)會商會有序競爭。2011年，溫州市委、市政府下發(fā)關于《溫州市社會組織分類歸口管理暫行辦法》(溫委辦發(fā)〔2011〕173號)，提出建立由人民團體承擔社會組織業(yè)務主管單位職責，由工商聯(lián)統(tǒng)一歸口管理工商類行業(yè)協(xié)會商會。2012年，由溫州市工商聯(lián)歸口管理的全市性行業(yè)協(xié)會商會從32家增至91家，其中歸口管理而來的行業(yè)協(xié)會商會44家，當年新成立的行業(yè)協(xié)會商會15家，新建協(xié)會數(shù)是前24年平均數(shù)的10倍*浙江省商會發(fā)展研究院課題組：《2008年以來溫州商會的再出發(fā)》，2015年中國民間商會論壇主旨報告，浙江大學，2015年11月。。同年年底，溫州出臺《關于加快推進社會組織培育發(fā)展的意見》，其中明確允許依據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類的小類標準或者按照產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式、服務類型設立2個以上業(yè)務領域相似或相同的行業(yè)協(xié)會商會，實行“一業(yè)多會”，促進行業(yè)協(xié)會商會間的競爭。2013年，溫州市出臺文件取消業(yè)務主管單位，把原業(yè)務主管單位變更為業(yè)務指導單位，以適應直接登記工作的需要。

其次，建立新型監(jiān)管機制，提升行業(yè)協(xié)會商會治理能力。在脫鉤改革后，為了防范行業(yè)協(xié)會商會出現(xiàn)違法違規(guī)行為，溫州市構建了多部門聯(lián)合監(jiān)管體系，初步形成了“民政部門負責登記管理與規(guī)范發(fā)展，行業(yè)主管部門負責行業(yè)指導行業(yè)服務與行業(yè)管理，工商聯(lián)作為歸口指導單位負責內部治理、黨的建設與會務運作”的三方治理格局。在此基礎上，公安、財稅、物價、金融、審計、外事、質監(jiān)、市場監(jiān)管、人力社保等職能部門依法對社會組織所涉及的專項事務進行服務管理。同時，溫州市政府注重培育行業(yè)協(xié)會商會內部治理，克服精英治理轉型困局。2012年，溫州市工商聯(lián)在行業(yè)協(xié)會商會開展規(guī)范化、示范化和實體化建設，即規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會內部法人治理，培育協(xié)會商會工作示范點，建設實體化服務載體，加強協(xié)會商會互動發(fā)展，提升行業(yè)協(xié)會商會內部治理能力。

最后，構建新型政會合作關系，形成政會協(xié)同新機制。在行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后，溫州市政府適時開展行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉移與政府購買服務的探索實踐，以解決行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后資源匱乏問題。2013年9月，溫州市政府辦公室印發(fā)《溫州市推進政府向社會組織轉移職能工作總體方案》，在全面鋪開行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移前，溫州市分別開展了全市性“1+4”試點(鞋革協(xié)會開展綜合型試點和服裝、眼鏡、金屬、建筑材料等4家協(xié)會商會開展單項試點)與甌海區(qū)試點。2014年9、10月，在上述行業(yè)協(xié)會商會試點基礎上，溫州市政府辦公室先后印發(fā)“兩辦法三目錄”，即《溫州市政府職能向社會組織轉移暫行辦法》、《溫州市政府向社會力量購買服務暫行辦法》和《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄(第一批)》、《市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄(第一批)》、《2014年-2015年溫州市政府向社會力量購買服務年度指導目錄》，明確了政府向社會力量購買服務的覆蓋范圍及界限、程序和方式。

3、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤風險防范的“溫州經(jīng)驗”

從上可見，溫州市自2007年啟動行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤試點改革以來，歷經(jīng)當?shù)亟鹑谖C、產(chǎn)業(yè)轉型升級等挑戰(zhàn)，該市通過積極創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會商會管理體制，加強對行業(yè)協(xié)會商會的引導、培育和規(guī)范，有效防范了脫鉤過程中的各種可能性風險，使得當?shù)匦袠I(yè)協(xié)會商會得到健康有序地發(fā)展，取得了良好效果。溫州市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的經(jīng)驗至少可以歸結為以下三個方面：

首先，在改革策略方面，先試點后推廣、減少改革阻力，積極穩(wěn)妥推進。2007年脫鉤改革啟動之初，溫州市政府針對不同行業(yè)協(xié)會商會的特點、市場化、民間化程度，分類別、分步驟地推進脫鉤。在推進歸口管理的過程中，也充分尊重行業(yè)協(xié)會商會的意愿，沒有搞一刀切*目前，溫州市還有二十多家全市性行業(yè)協(xié)會商會依然留在市經(jīng)信委等政府系統(tǒng)中，沒有歸口到市工商聯(lián)。。2012年，溫州市工商聯(lián)歸口管理的全市性行業(yè)協(xié)會商會全部完成了脫鉤改革后，才將脫鉤改革進一步推廣到區(qū)、縣層面。由此可見，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤進程應與行業(yè)協(xié)會商會的社會化、市場化程度相匹配，應根據(jù)脫鉤行業(yè)協(xié)會商會的成熟度設置必要的過渡期，從而將行業(yè)協(xié)會商會因脫鉤而可能遭受的沖擊最小化。

其次，在改革定位方面，脫鉤改革應是政府轉變職能前提下的簡政放權。不應將行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革片面理解為政府向社會放權，脫鉤即脫管。溫州經(jīng)驗恰恰證明，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤要取得成功，政府需要做大量的工作，包括改革創(chuàng)新社團管理體制，構建新型外部監(jiān)督體制，建立政府購買服務機制與政府職能轉移機制等等。政府對行業(yè)協(xié)會商會不恰當?shù)男姓缮鏅喙倘粦撊コ?，但是對其合?guī)性監(jiān)管、新型政會合作機制的建立與維護則應成為政府的常態(tài)化職能。

最后，在改革組織實施方面，脫鉤改革后行業(yè)協(xié)會商會的指導管理應由專門機構負責。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革涉及部門多、時間跨度大，需要有專門機構組織協(xié)調、持續(xù)推動此項改革，同時引導規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會，做好服務支持工作。溫州市在改革過程中，選擇了市工商聯(lián)作為業(yè)務指導單位，對行業(yè)協(xié)會商會進行歸口管理。溫州市工商聯(lián)準確把握了業(yè)務指導單位的職責定位，提出了“三化”建設等舉措，有針對性的引導行業(yè)協(xié)會商會完善內部治理，提升資源汲取能力。此外，市工商聯(lián)還與市編辦、財政局、審計局、法制辦等部門積極溝通協(xié)調，推進了行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移等一系列配套改革舉措。

總起來說，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的“溫州經(jīng)驗”可以概括為：分類分步推進行業(yè)協(xié)會商會的去行政化；加強綜合監(jiān)管體系的建設，啟動相應的配套改革提升行業(yè)協(xié)會商會的治理能力；設立專門機構精心組織、推進改革進程，引導行業(yè)協(xié)會商會健康有序發(fā)展。

四、新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的風險防范

相較于早些時期我國先發(fā)地區(qū)的改革實踐，新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革還將面臨三大方面的新風險：一是在外部經(jīng)濟環(huán)境方面，我國行業(yè)協(xié)會商會正面臨著整體經(jīng)濟下行、傳統(tǒng)行業(yè)受到新經(jīng)濟沖擊等新形勢，這對我國行業(yè)協(xié)會商會促進傳統(tǒng)行業(yè)轉型升級，助推行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等提出了新要求*郁建興、沈永東、吳遜：《行業(yè)協(xié)會促進產(chǎn)業(yè)升級的作用類型及其實現(xiàn)機制——一項多案例的研究》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2011年第6期；郁建興、沈永東、周?。骸墩С峙c行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟轉型升級中的作用——基于浙江省、江蘇省和上海市的研究》，《上海行政學院學報》，2013年第2期。；二是在制度環(huán)境方面，“直接登記管理制度”、“一業(yè)多會”與“一地多會”等改革舉措逐步落實后，催生了大批新興行業(yè)協(xié)會商會，這給脫鉤改革后的行業(yè)協(xié)會商會帶來較大的競爭壓力；三是在政會關系方面，全國性行業(yè)協(xié)會商會對政府的財政人事資源依賴程度更高*在全國性行業(yè)協(xié)會商會收入中，政府補助比例在2010至2012年期間分別為7.96%、7.01%和7.36%；16.5%的專職工作人員和14.7%的兼職人員為公務員或有事業(yè)單位編制；56.4%的行業(yè)協(xié)會商會正副會長或秘書長來自行政機關離退休領導干部。參見龍寧麗：《國家和社會的距離：尋求國家社會關系研究的新范式——基于對全國性行業(yè)協(xié)會商會的實證分析》，《南京社會科學》，2014年第6期。龍寧麗：《經(jīng)濟社團治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題及變革——一項基于全國性行業(yè)行會的實證研究》，《中共寧波市委黨校學報》，2014年第6期。，而政府有關部門已明確表示將逐步退出對行業(yè)協(xié)會商會的財政資源支持，這將迫使我國行業(yè)協(xié)會商會在較短時間內迅速學會自謀生存發(fā)展之道*2015年9月7日，國家財政部發(fā)布的《關于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤有關經(jīng)費支持方式改革的通知(試行)》中明確指出：“從2018年起，中央財政取消對行業(yè)協(xié)會商會的直接撥款”。。

新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革不僅將遭遇脫鉤過程中“路徑依賴”與“會員邏輯”所引致的行業(yè)協(xié)會商會市場行為異化與治理失范等風險，且其所承受的外部經(jīng)濟環(huán)境與制度環(huán)境的風險程度將更高?；跉W洲法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會應對轉型風險的措施與我國先發(fā)地區(qū)脫鉤改革實踐，尤其是“溫州經(jīng)驗”的啟示，在新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革中，需要做到以下五個方面：

第一，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革應以加快形成現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會商會組織體系為最終目標。新一輪改革最終是為了推動行業(yè)協(xié)會商會健康有序發(fā)展，引導行業(yè)協(xié)會商會形成市場化導向的資源汲取能力、法人治理結構，更好發(fā)揮其在經(jīng)濟社會事務中的治理作用。脫鉤改革只是為了實現(xiàn)這一最終目標的手段，是啟動一系列行業(yè)協(xié)會商會綜合配套改革的第一步，后續(xù)的監(jiān)管體制與配套政策都需要同步跟進，不能為脫鉤而脫鉤。

第二，先試點后推廣，增量改革與存量改革并進。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革是對既有行業(yè)協(xié)會商會的“存量改革”，尤其是全國性行業(yè)協(xié)會商會大多由原來國家部委機構改制而來，阻力大，風險高*宋曉清：《謹防行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤過程中的三種風險》，《中國社會組織》，2015年第21期。。在這種情況下，要分類分批次，先試點后推廣，先易后難地推行行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革。同時，實施“增量改革”，加快推進社團體制改革進程，積極培育發(fā)展新型行業(yè)協(xié)會商會，強化競爭、建立退出機制，通過優(yōu)勝劣汰使得行業(yè)協(xié)會商會體系不斷優(yōu)化。“增量改革”與“存量改革”相互促進，共同推動行業(yè)協(xié)會商會的社會化、市場化，降低脫鉤改革的失控風險。

第三，及時建立行業(yè)協(xié)會商會合規(guī)性監(jiān)管體制。無論是作為監(jiān)管主體的政府與社會其他主體，還是作為監(jiān)管對象的行業(yè)協(xié)會商會本身，都必須依法合規(guī)*郁建興、周俊、張建民等：《全面深化改革時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第99頁。。這就要求民政部門與相關業(yè)務指導單位對脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會重點加強事中事后監(jiān)管，尤其需要加強對行業(yè)協(xié)會商會的互益性資產(chǎn)與籌資行為的監(jiān)管，防止行業(yè)協(xié)會商會市場行為異化。同時，鼓勵行業(yè)協(xié)會商會的依法自治、同業(yè)監(jiān)管、公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，實現(xiàn)合規(guī)性監(jiān)管與依法自治的統(tǒng)一*郁建興、沈永東、周?。骸稄碾p重管理到合規(guī)性監(jiān)管：全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管體制的重構》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2014年第4期。。

第四，重新定位行業(yè)協(xié)會商會職能，形成政會協(xié)同新機制。脫鉤改革后需要行業(yè)協(xié)會商會將自身職能定位從為政府服務轉向為會員服務，以推進市場體系建設為優(yōu)先職能*張建民：《全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會職能的新定位》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第5期。。在明晰行業(yè)協(xié)會商會與政府各自職能邊界基礎上，擴大完善政府向行業(yè)協(xié)會商會購買服務的范圍，以及行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移的項目*宋曉清：《全面深化改革時代政府與行業(yè)協(xié)會商會關系的重構》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第5期。。同時，加強法制建設，推動新型政會關系的制度化*周?。骸墩c社會組織關系多元化的制度成因分析》，《政治學研究》，2014年第5期。。

第五，推動組織變革，實現(xiàn)行業(yè)聯(lián)動，提升行業(yè)協(xié)會商會應對新風險的能力。面對當前經(jīng)濟下行的壓力，我國行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革需要面向市場，作為獨立力量參與行業(yè)政策制定與執(zhí)行，打造行業(yè)共性技術、信息服務與行業(yè)協(xié)調等中心平臺更好地服務會員企業(yè)發(fā)展*Yu，J.，Yashima，K.，& Shen，Y.(2014).Autonomy or Privilege Lobbying Intensity of Local Business Associations in China.Journal of Chinese Political Science，19(3)，315-333；沈永東：《變動環(huán)境中行業(yè)協(xié)會與政府之間的策略性互動研究》，浙江大學博士論文2014年。。同時，構建行業(yè)協(xié)會商會自愿性聯(lián)合會或地區(qū)戰(zhàn)略聯(lián)盟，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會之間的融合、聯(lián)動與互動，加強跨行業(yè)、跨地區(qū)同行業(yè)之間的協(xié)會強強聯(lián)合。□

(責任編輯：嚴國萍)

中圖分類號：C912.2

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0029-009

基金項目：國家社科基金重大招標項目“地方政府社會管理創(chuàng)新的制度化研究”(編號：13&ZD040)；國家社科基金項目“新時期社會組織合規(guī)性監(jiān)管研究”(編號：14BZZ042)；杭州市哲學社會科學規(guī)劃課題“杭州市樞紐型社會組織在社會治理中的角色定位與功能發(fā)揮研究”(編號：M15YD001)。

作者簡介：沈永東，挪威奧斯陸大學文化研究與東方語言系中國研究所博士后研究員，浙江大學公民社會研究中心研究員，主要研究方向為行業(yè)組織政策參與、社會組織與地方政府互動；宋曉清(通信作者)，浙江財經(jīng)大學財政與公共管理學院講師，浙江大學公民社會研究中心研究員，主要研究方向為非營利組織管理。

收稿日期：2015-11-15