周挺（中共福州市委黨校，福建福州　350014）

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以法治思維推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

周挺
（中共福州市委黨校，福建福州350014）

摘要：法治思維是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的前提，適應(yīng)新形勢(shì)，破解鄉(xiāng)村治理困境，必須牢固樹(shù)立法治思維，在法治的軌道上解決問(wèn)題，用法治思維促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。面對(duì)新情況、新問(wèn)題，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，提高鄉(xiāng)村干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。通過(guò)完善機(jī)制切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，理順鄉(xiāng)村諸多關(guān)系，保障鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：法治思維；鄉(xiāng)村治理；創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)重大而緊迫的農(nóng)村現(xiàn)代化課題。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，鄉(xiāng)村治理日益成為影響農(nóng)村社會(huì)和諧與發(fā)展的一個(gè)重要因素?，F(xiàn)實(shí)告訴我們，鄉(xiāng)村發(fā)展需要治理模式的轉(zhuǎn)換，發(fā)展的過(guò)程也必然是治理的過(guò)程。今天的中國(guó)農(nóng)村，特別需要一種“治理”理念來(lái)指導(dǎo)農(nóng)村工作，通過(guò)有效的治理方式來(lái)解決現(xiàn)實(shí)的沖突，實(shí)現(xiàn)良好和諧的秩序；特別需要用法治的思維和眼光認(rèn)真審視問(wèn)題，進(jìn)行分析梳理，剝繭抽絲，為依法解決各種問(wèn)題打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；特別需要鄉(xiāng)村干部積極面對(duì)，勇于擔(dān)當(dāng)，以法治思維主動(dòng)化解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)。

一、法治思維：推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的前提

所謂法治思維，是指在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。[1]法治思維的本質(zhì)是要求人們依靠法律來(lái)分析問(wèn)題、討論問(wèn)題和解決問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧?！盵2]強(qiáng)化農(nóng)村黨員干部法治思維，提高依法辦事能力，增強(qiáng)村民法治觀念，是鄉(xiāng)村治理的必然要求，也是農(nóng)村黨員干部的使命所系、職責(zé)所在。

（一）法治思維的理論和實(shí)踐意義

1．理論意義。黨的十八大報(bào)告第一次在黨的文件中提出“法治思維”這個(gè)概念，是理論上的重大創(chuàng)新。法治思維是法律意識(shí)的高級(jí)形態(tài)，是社會(huì)成員在實(shí)踐中所形成的關(guān)于法治的心態(tài)、觀念、知識(shí)和思想體系的總稱，是符合法治國(guó)家建設(shè)要求的法律意識(shí)，是人們對(duì)法律和法律現(xiàn)象的看法以及對(duì)法治的認(rèn)同自覺(jué)程度最高的一種意識(shí)。法治思維包含了所有促進(jìn)法治的積極要素，符合法治精神要求，不僅影響法律制度規(guī)范創(chuàng)建的質(zhì)量，而且制約著法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活的全過(guò)程，決定法治的最終成敗。法治思維來(lái)源于實(shí)踐，同時(shí)又反作用于實(shí)踐。有什么樣的法治思維，就有什么樣的行為方式，成熟、穩(wěn)定、系統(tǒng)的法治思維，作為一種價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和一種行為方式，最終都會(huì)體現(xiàn)在人的行為當(dāng)中，自然而然地轉(zhuǎn)化為一種處理實(shí)踐問(wèn)題的能力。這就讓法治思維的觀念，超出了一般思想認(rèn)識(shí)的范疇，進(jìn)入到社會(huì)實(shí)踐的層面，將思維與能力有機(jī)結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)代社會(huì)需要的是法治，而不是單純的法制；追求的是在國(guó)家治理中全面實(shí)現(xiàn)法的治理，而不是僅僅停留在紙上的法律；需要的是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而不僅僅是有法可依。標(biāo)志著我們黨對(duì)法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化，對(duì)樹(shù)立法律權(quán)威、保障法律實(shí)施重要性的清醒認(rèn)識(shí)。

2．實(shí)踐意義。強(qiáng)調(diào)提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，對(duì)于當(dāng)前全面深化改革、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、化解各種社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。依法執(zhí)政是我們黨經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐和探索得出的重要結(jié)論，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是執(zhí)政方式的重大變革和創(chuàng)新，是黨堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、執(zhí)政為民的制度保障。領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，必然要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立法治思維，提高執(zhí)政能力特別是依法執(zhí)政的能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的方式和手段思考和解決執(zhí)政中遇到的問(wèn)題，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力，直接關(guān)系到法律是否能得到有效的實(shí)施，直接關(guān)系到法律的作用是否能得到充分發(fā)揮，直接關(guān)系到憲法和法律是否能享有至上的地位和權(quán)威，只有在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中具有特別地位和作用的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守和執(zhí)行法律，才能從根本上改變權(quán)大于法的現(xiàn)狀，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)形成人人遵法守法的良好風(fēng)尚，只有廣大領(lǐng)導(dǎo)干部具備了較高的法律素養(yǎng)和法律意識(shí)水平，養(yǎng)成了辦事依法、遇事找法、處理問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的行為習(xí)慣，才能真正實(shí)現(xiàn)法的治理。

（二）鄉(xiāng)村治理新常態(tài)呼喚法治思維

1．牢固樹(shù)立法治思維。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央審時(shí)度勢(shì)，改革創(chuàng)新，以新的理念、新的方式推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，使之進(jìn)入“新常態(tài)”。新常態(tài)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇、新動(dòng)力、新變化，同時(shí)也伴隨著新矛盾、新問(wèn)題、新風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，給鄉(xiāng)村干部帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。當(dāng)前，我們不是缺乏規(guī)則，缺乏的是認(rèn)真對(duì)待規(guī)則的意識(shí)，規(guī)則具有太大的靈活性，一旦遇到人情關(guān)系，規(guī)則就失去剛性，不改變這一思維的缺陷，無(wú)論我們的法律多么完善，法治都不可能實(shí)現(xiàn)。這就要求人們都要對(duì)規(guī)則有敬畏和尊重感，要體現(xiàn)規(guī)則的權(quán)威性，使遵守規(guī)則成為一種思維習(xí)慣。特別是鄉(xiāng)村干部要牢固樹(shù)立法治思維，對(duì)村民產(chǎn)生潛移默化的示范和感化作用。所有黨員干部都要樹(shù)立規(guī)則意識(shí)，增強(qiáng)程序意識(shí)，所有的辦事程序要做到規(guī)范、公開(kāi)、合理，方便群眾，以身作則，用實(shí)際行動(dòng)作出表率。

2．在法治的軌道上解決問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理需要運(yùn)用法治思維和法治方式，鄉(xiāng)村干部要積極用法治精神引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理、用法治方式破解鄉(xiāng)村治理難題。必須按照法律的規(guī)定和要求執(zhí)行，在法治的軌道上化解社會(huì)矛盾、糾紛，處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，把群眾合理合法的利益訴求解決好。必須堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持不歧視、無(wú)特權(quán)、不放縱。對(duì)不同地域、不同地位的人，都要平等對(duì)待，要防止自由裁量權(quán)的濫用，不倚輕或倚重。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭守法用法，依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)。要把握好權(quán)力邊界堅(jiān)持公平公正，并自覺(jué)接受監(jiān)督。堅(jiān)決糾正“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、不出事就是本事”的錯(cuò)誤做法。積極引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求，依照法律、按照程序維護(hù)自己的合法權(quán)益。把問(wèn)題納入法治化解決軌道。

3．用法治思維促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。法治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切，我們必須學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維來(lái)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。要樹(shù)立以人為本的法治思維，堅(jiān)持人本主義的法律觀，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為法治的最終追求目標(biāo)，運(yùn)用法治的方式和法治的力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享和人的全面自由發(fā)展；堅(jiān)持“法律面前人人平等”，讓每一個(gè)社會(huì)成員都享有平等的法律地位，依法享有同等的權(quán)利并承擔(dān)同等的義務(wù)；樹(shù)立維護(hù)社會(huì)公平正義的法治思維，將公平正義作為協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系、處理各種矛盾和問(wèn)題的根本尺度，發(fā)揮法治在保障實(shí)現(xiàn)公平正義中不可替代的作用；樹(shù)立依法科學(xué)考核的思維，用法治的新思維取代傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)思維特別是落后的GDP思維，運(yùn)用法治的方法和手段促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，將科學(xué)發(fā)展的要求體現(xiàn)在具體法律規(guī)范之中，建立更加科學(xué)有效的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，通過(guò)全面完整、科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村發(fā)展需要治理模式的轉(zhuǎn)換

1．改善與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)。當(dāng)前，隨著村莊開(kāi)放帶來(lái)與外界資源、信息的充分交流，特別是人口的流動(dòng)，為過(guò)去相對(duì)穩(wěn)定的村莊帶來(lái)了諸多變量。從信息傳播看，農(nóng)民獲得外部信息變得快捷方便，大量的國(guó)家政策通過(guò)大眾傳播工具發(fā)布，傳統(tǒng)的逐級(jí)傳達(dá)文件似乎變成多余，政策傳播不再被官員“壟斷”，基層政府“領(lǐng)導(dǎo)”農(nóng)民的難度顯著增加。從農(nóng)民與政府的互動(dòng)看，農(nóng)民更有力量反作用于政府，當(dāng)農(nóng)民為某些事情而抗?fàn)帥_突時(shí)，如選舉糾紛、征地糾紛、環(huán)境破壞、干部腐敗等問(wèn)題，因?yàn)樾畔⒐蚕恚r(nóng)民變得更加容易組織起來(lái)，也更加容易獲得外部的支持。在與村民的談判中，基層組織面對(duì)的不再是孤獨(dú)無(wú)援的幾十個(gè)普通農(nóng)民，而可能是一種巨大深遠(yuǎn)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。這就要求基層組織必須認(rèn)真調(diào)整行為，改善與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)。

2．變?nèi)酥文Ｊ綖榉ㄖ文Ｊ?。如果法律制度的效率低于其他制度的效率，那么民眾就不?huì)選擇法律制度作為解決糾紛的制度安排。在對(duì)“農(nóng)村現(xiàn)階段民主管理的狀況”問(wèn)題的調(diào)查中，多數(shù)村民認(rèn)為目前農(nóng)村民主管理的程度不高或并未實(shí)現(xiàn)民主管理。說(shuō)明目前農(nóng)村管理中的人為因素還嚴(yán)重制約著制度作用的發(fā)揮，而且這種民主管理還局限于班子成員參與內(nèi)部事務(wù)的管理，村民群眾參與集體事務(wù)管理的程度就更低了。調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)很多村民在發(fā)生財(cái)產(chǎn)糾紛時(shí)，即使在糾紛很難解決的情況下，仍然選擇自己解決。大多村民認(rèn)為打官司太麻煩，拖得時(shí)間太長(zhǎng)，花的錢(qián)太多。因此，重要的是廣大農(nóng)村制度要變“人治”為“法治”。

3．切實(shí)保護(hù)好村民的權(quán)利。政策在執(zhí)行過(guò)程中走樣或者消解，以開(kāi)會(huì)代替落實(shí)，以發(fā)文件代替落實(shí)，是基層政府運(yùn)行的重要特色，在農(nóng)村工作中表現(xiàn)的尤其突出。當(dāng)前，農(nóng)村基層政府之間，不同程度存在著這種不協(xié)調(diào)不合作的問(wèn)題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同部門(mén)之間，也有不協(xié)調(diào)不合作的問(wèn)題。從具體表現(xiàn)看，有的是政策精神的公開(kāi)沖突，也有的是政策執(zhí)行的暗中抵制，也有的是政策資源在運(yùn)行中層層侵蝕。如中央的扶貧款在傳遞到貧困農(nóng)戶的過(guò)程中，一層一層有若干流失，政府專項(xiàng)資金在落實(shí)到具體項(xiàng)目的過(guò)程中，一層一層有若干滴漏，這些問(wèn)題困擾著政府，更困擾著村民，困擾著鄉(xiāng)村的發(fā)展。而這些問(wèn)題都屬于“治理”問(wèn)題，解決這些問(wèn)題的過(guò)程，就是一個(gè)改善治理的過(guò)程。

二、治理困境：阻礙鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的因素

當(dāng)前，“三農(nóng)”問(wèn)題依然是人們?cè)诶碚撋虾蛯?shí)踐中都倍感困惑的問(wèn)題，雖然各級(jí)政府做出不懈努力、推行了一系列改革，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村社會(huì)中的諸多矛盾，但并沒(méi)有從根本上解決鄉(xiāng)村社會(huì)的基本矛盾，并沒(méi)有解除人們對(duì)鄉(xiāng)村治理中的困惑。鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)現(xiàn)代治理模式的基本訴求與相對(duì)滯后的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織不斷發(fā)生碰撞，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村的治理的創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在：

（一）利益群體間的矛盾沖突

1．村民所屬群體與村干部所屬群體之間的矛盾。一些鄉(xiāng)村干部在關(guān)系到村民直接利益的一些重要問(wèn)題上，為謀取個(gè)人私利或小集團(tuán)利益，搞“上有政策，下有對(duì)策”，或不顧村民的實(shí)際承受能力，搞層層加碼，甚至不惜推行一些損害村民利益的土政策、土辦法，使村民所屬弱勢(shì)群體的利益受到損害，從而激化與村民之間的利益矛盾，引起沖突。特別是隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及糧食、蔬菜、苗木種植等方面的各類土地承包合同糾紛逐漸增多，已成為基層干部、村民關(guān)注的焦點(diǎn)和農(nóng)村工作的難點(diǎn)。有的村干部為了追求“政績(jī)”，急功近利，工作浮躁，搞短期行為、形式主義。有的地方土地征用補(bǔ)償金分配不合理，截留或者克扣補(bǔ)償資金，引發(fā)了村民的強(qiáng)烈不滿，由此形成村民與政府之間的矛盾。

2．村民所屬各利益群體之間的矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入差距拉開(kāi)有一定必然性，但收入差距過(guò)分懸殊，容易造成部分收入較低的農(nóng)民心理失衡，一旦觸及自身物質(zhì)利益時(shí)，矛盾紛爭(zhēng)便在所難免，比較窮困的純農(nóng)業(yè)戶和相對(duì)比較富裕的兼業(yè)戶之間容易形成尖銳的對(duì)立。有的因小的利益糾紛導(dǎo)致族群毆斗，有的因追逐行政利益導(dǎo)致宗族沖突。近年來(lái)，各利益群體為謀求行政利益，已經(jīng)開(kāi)始了向村組織滲透的傾向。因?yàn)樽分鹑后w利益的緣故，宗族勢(shì)力又有所抬頭，在少數(shù)地區(qū)，宗族勢(shì)力甚至操縱基層政權(quán)，成為基層民主政治建設(shè)中的絆腳石，嚴(yán)重影響了村民自治進(jìn)程，也進(jìn)一步誘發(fā)了農(nóng)村社會(huì)各利益群體之間的矛盾沖突。

（二）治理實(shí)踐與制度的偏離

1．“鄉(xiāng)政”干預(yù)“村治”。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理中并存著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理和村莊的村民自治，建構(gòu)了一種獨(dú)特的“鄉(xiāng)政”與“村治”互動(dòng)關(guān)系。在實(shí)際運(yùn)行的‘村治’被嵌入了大量的‘鄉(xiāng)政’因素?！比纾河械泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)?shù)亟槿牒妥笥掖逦瘯?huì)民主選舉，成為鄉(xiāng)村治理制度變形的重要表現(xiàn)形式，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村務(wù)決策，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村莊財(cái)務(wù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始嘗試和推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”“村財(cái)鄉(xiāng)代”“村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)”等村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式。這樣，就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理活動(dòng)嵌入了村民自治事務(wù)之中，違背了“鄉(xiāng)政村治”制度安排下的民主管理和民主監(jiān)督要求，是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐對(duì)制度安排的又一種偏離。

2．村“兩委”的沖突。在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，村黨支委和村委會(huì)之間的關(guān)系出現(xiàn)了眾多偏離制度的現(xiàn)象。有的村黨支部不尊重村委會(huì)的自治權(quán)力，習(xí)慣了舊有體制下的領(lǐng)導(dǎo)方式，包攬一切大小事務(wù)，黨務(wù)村務(wù)不公開(kāi)。一些村支書(shū)片面地認(rèn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是一切由黨說(shuō)了算，對(duì)新當(dāng)選的村委會(huì)干部表示不信任，從而引發(fā)相應(yīng)的沖突。有的村委會(huì)片面強(qiáng)調(diào)自治權(quán)力，一些村委會(huì)干部不認(rèn)同黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨支部布置的工作置之不理，甚至抵制黨支部開(kāi)展工作。在少數(shù)村莊，村黨支部和村委會(huì)處于嚴(yán)重對(duì)立的狀態(tài)，在村務(wù)決策、人事任免、財(cái)務(wù)管理等問(wèn)題上相互拆臺(tái)，產(chǎn)生抗?fàn)帲率拐麄€(gè)村級(jí)組織處于名存實(shí)亡的癱瘓狀態(tài)，發(fā)揮不了任何實(shí)際作用，村里工作難以正常開(kāi)展，在村民中造成了極其惡劣的影響。

3．農(nóng)村制度建設(shè)的缺失。經(jīng)過(guò)30多年的基層民主實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村制度建設(shè)仍存在一些不容忽視的問(wèn)題，使得村民自治難以真正形成制度化、程序化。如，以民主、平等為導(dǎo)向建構(gòu)的村民自治制度，強(qiáng)調(diào)大眾參與、直接民主、普遍平等和基層自主，與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)實(shí)際和治理環(huán)境存在一定差距，在農(nóng)民素質(zhì)高低不同、社會(huì)資源占有多少不等的情況下，出現(xiàn)了形式的平等與實(shí)質(zhì)的不平等、機(jī)會(huì)均等與結(jié)果不公平之間的矛盾。一些黨員干部由于習(xí)慣于行政管理模式，在建構(gòu)村民自治制度時(shí)很容易受行政管理經(jīng)驗(yàn)的干擾，導(dǎo)致出現(xiàn)一些與村民自治的社會(huì)民主要求相背離的制度安排。使得民主決策難兌現(xiàn)、民主管理未落實(shí)、民主監(jiān)督呈虛弱，并沒(méi)有隨著民主選舉而同步前進(jìn)，還出現(xiàn)了不少的問(wèn)題。

（三）黨群干群關(guān)系面臨挑戰(zhàn)

1．官僚主義損害了黨在群眾中的形象。現(xiàn)實(shí)生活中，一些黨員干部淡忘了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，程度不同地存在脫離群眾，做官當(dāng)老爺?shù)墓倭胖髁x思想和作風(fēng)。有的黨員干部對(duì)群眾的合理要求漠不關(guān)心，甚至濫用手中的權(quán)力，損害人民利益；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為政不廉不勤不實(shí)，引起群眾的反感和不信任；有的黨員干部工作態(tài)度粗暴專斷，引起群眾的厭惡和抵制；有的黨員干部搞權(quán)錢(qián)交易、貪污腐化，激起了人民群眾強(qiáng)烈不滿；有的地方習(xí)慣于搞花架子，而不看群眾愿意不愿意，導(dǎo)致形式主義嚴(yán)重；有的黨員干部不深入實(shí)際做調(diào)查研究，主觀臆斷，盲目決策，說(shuō)假話、說(shuō)大話、說(shuō)空話和弄虛作假、欺上瞞下等現(xiàn)象屢禁不止。這些現(xiàn)象嚴(yán)重地妨礙了黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)，損害了黨在人民群眾中的形象，敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。

2．執(zhí)政能力不強(qiáng)影響了黨的執(zhí)政成效。有的黨員干部在能力素質(zhì)、工作作風(fēng)、自身要求等方面與履行職責(zé)還有很多不相適應(yīng)的地方，與群眾的要求還有很大差距；有些群眾對(duì)鄉(xiāng)村黨組織表現(xiàn)出信任危機(jī)，黨在群眾中的向心力在下降；有的黨員干部文化素質(zhì)較低，能力不強(qiáng)，思想保守，缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新精神，面對(duì)農(nóng)村層出不窮的新情況、新問(wèn)題束手無(wú)策，明顯感到力不從心，工作長(zhǎng)期處于被動(dòng)，群眾很不滿意；有的黨員干部在開(kāi)展群眾工作方面“與新社會(huì)群體說(shuō)話，說(shuō)不上去；與困難群眾說(shuō)話，說(shuō)不下去；與青年學(xué)生說(shuō)話，說(shuō)不進(jìn)去；與老同志說(shuō)話，給頂了回去”。這是群眾工作“本領(lǐng)恐慌”的突出表現(xiàn)。

3．溝通機(jī)制不健全引發(fā)了黨群干群矛盾。在農(nóng)村，有的地方仍然過(guò)多地沿用傳統(tǒng)的群眾工作方式，缺乏領(lǐng)導(dǎo)和支持人民群眾當(dāng)家作主、群眾自覺(jué)參與、民主交流、平等協(xié)商、良性互動(dòng)的群眾工作機(jī)制。由于黨群干群溝通機(jī)制不完善、溝通渠道不通暢，群眾的呼聲不能及時(shí)反映到黨的干部那里，導(dǎo)致黨的干部在政策制定和執(zhí)行上時(shí)常產(chǎn)生一些偏頗。當(dāng)與群眾的意見(jiàn)不一致時(shí)，有的鄉(xiāng)村干部或習(xí)慣于命令、強(qiáng)迫、壓服的辦法去要求群眾，或?qū)θ罕姺湃巫粤?，而無(wú)所作為。當(dāng)群眾對(duì)有些方針政策產(chǎn)生不理解時(shí)，往往又得不到正確解答，導(dǎo)致黨群干群關(guān)系間隔閡加重，誤解加深。當(dāng)群眾的訴求在規(guī)范的合法的渠道長(zhǎng)期得不到暢通有效的表達(dá)時(shí)，就有可能選擇非規(guī)范、不合法的渠道，導(dǎo)致矛盾激化、甚至形成對(duì)抗。

三、依法治理：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的思路措施

依法治理體現(xiàn)為依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。我以為，推進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理，關(guān)鍵在于運(yùn)用法治的精神、思維和方式解決鄉(xiāng)村治理中所面臨的新情況、新問(wèn)題，切實(shí)提高鄉(xiāng)村干部運(yùn)用法治思維的能力，通過(guò)機(jī)制為人民群眾的權(quán)益形成一道安全穩(wěn)定的保障體系。

（一）用新的治理模式理順鄉(xiāng)村諸多關(guān)系

1．探索“沒(méi)有政府的鄉(xiāng)村治理”。這并不是說(shuō)不要政府，而是說(shuō)在治理過(guò)程中，許多領(lǐng)域可以沒(méi)有政府直接操辦控制。在日常的鄉(xiāng)村治理中，大可不必追求所謂“組織健全”。在不少地方，為了這個(gè)“健全”的擺設(shè)，需要花費(fèi)很多成本，一本正經(jīng)地幾“推”幾“選”，有模有樣地學(xué)習(xí)培訓(xùn)，開(kāi)會(huì)、發(fā)報(bào)酬補(bǔ)貼，諸多統(tǒng)計(jì)報(bào)表，逐級(jí)工作匯報(bào)，憑空多了許多事情。這些事情按部就班地搞下來(lái)，村里很煩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很煩。我以為，在農(nóng)村工作中，不妨嘗試松散的組織形式，有組織可以，沒(méi)有組織也可以，只要有人張羅村莊里的事情就可以。政府的作用，主要依據(jù)法律監(jiān)視鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行，按照法律規(guī)制鄉(xiāng)村公共活動(dòng)。

2．讓選舉成為“村民自己的游戲”?，F(xiàn)在，組織村級(jí)組織的換屆選舉，成為基層政府工作的重要負(fù)擔(dān)。選舉本身已經(jīng)復(fù)雜艱難，更難的是有的上級(jí)黨委政府還提出種種“高難”要求，更加重了選舉的難度。如果放手讓村民自己選，選上誰(shuí)算誰(shuí)，選上以后不滿意，那就由村民自己再選下去或者罷免。政府只要監(jiān)督把握住選舉的游戲規(guī)則，讓村民盡情地在這個(gè)規(guī)則里“游戲”，出了問(wèn)題，讓村民自己按規(guī)則處理。而當(dāng)選舉真正成為村莊內(nèi)部村民自己的事情的時(shí)候，村莊內(nèi)部治理的諸多麻煩對(duì)于政府來(lái)說(shuō)就不復(fù)存在了。

3．著力構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)。保持和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，需要農(nóng)村基層組織妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系，健全正確處理人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制，高度重視農(nóng)村矛盾糾紛的排查調(diào)處工作，抓住熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，立足早發(fā)現(xiàn)、抓苗頭，把各類矛盾和糾紛解決在當(dāng)?shù)?、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，從而形成牢固的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。鄉(xiāng)村干部要帶著對(duì)農(nóng)民群眾的深厚感情做工作，設(shè)身處地為群眾著想，竭盡全力為群眾排憂解難，切實(shí)提高處理農(nóng)村社會(huì)矛盾的能力，從而以和諧的社會(huì)關(guān)系，新型的社會(huì)道德，優(yōu)良的社會(huì)秩序，形成同心協(xié)力、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極有序的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展新局面。

（二）提高鄉(xiāng)村干部運(yùn)用法治思維的能力

1．自覺(jué)培養(yǎng)法治思維。習(xí)近平總書(shū)記要求黨員干部信仰法治、堅(jiān)守法治。做到這點(diǎn)，必須注重法治思維的養(yǎng)成，深化法治認(rèn)識(shí)，把法治作為價(jià)值來(lái)追求，不斷提高法治思維的層次和水平。要樹(shù)立法治信仰，樹(shù)立法治至上的理念，自覺(jué)把法治頂在頭上、記在心中，明白法律是神圣不可褻瀆、必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的；要提高法治素養(yǎng)，帶頭學(xué)法尊法用法，想問(wèn)題、作決策、辦事情，第一原則就是依法辦事，有法律規(guī)定的遵循法律規(guī)定，沒(méi)有法律規(guī)定的，遵循法治原則；要堅(jiān)守法治底線，自覺(jué)用法律約束和規(guī)范自己的行為，做守法的模范，敢于排除干擾、站穩(wěn)腳跟、挺直脊梁，堅(jiān)決同破壞法治的行為作斗爭(zhēng)。

2．創(chuàng)新維護(hù)穩(wěn)定思維。實(shí)踐證明，以強(qiáng)權(quán)壓制和法外縱容為主要特征的傳統(tǒng)維穩(wěn)思維和模式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村改革發(fā)展的需要，必須在改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的處理上，在維護(hù)穩(wěn)定的思維和模式創(chuàng)新上有新的突破。我以為，當(dāng)前重要的是：要堅(jiān)持以人為本、發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，全面深化教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面的改革，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民健康水平，不斷滿足人民群眾對(duì)幸福生活的向往和追求；要堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事，確保公權(quán)力在法律的限度內(nèi)行使而不被濫用，把確認(rèn)和保障公民權(quán)利放在更加突出的位置，通過(guò)嚴(yán)格的法律實(shí)施將公民依法享有的各項(xiàng)權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)現(xiàn)；堅(jiān)持憲法至上，遵守法律的權(quán)威，將各種矛盾糾紛納入法治化的解決渠道，更加重視發(fā)揮司法渠道的作用強(qiáng)化司法作為解決矛盾糾紛中終極方法的權(quán)威性。

3．提升鄉(xiāng)村治理水平。鄉(xiāng)村干部要善用法治思維分析復(fù)雜問(wèn)題，養(yǎng)成用法治的思維和眼光看問(wèn)題的習(xí)慣，認(rèn)真審視遺留問(wèn)題，主動(dòng)化解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有效防范新生問(wèn)題；要善用法治手段化解各種矛盾，引導(dǎo)群眾走訴訟程序，在法治的框架下解決問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮政法綜治組織化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的前沿陣地作用，做到小矛盾不出村，大糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)；要善用法治宣傳教育引導(dǎo)群眾，堅(jiān)持不懈地開(kāi)展全民普法教育，內(nèi)容和形式力求貼近實(shí)際，易于為群眾理解和接受；鄉(xiāng)村干部必須切實(shí)擔(dān)當(dāng)起法治建設(shè)的責(zé)任，加強(qiáng)法紀(jì)約束，帶頭引領(lǐng)示范，以實(shí)際行動(dòng)帶動(dòng)全社會(huì)崇德向善、遵法守法，進(jìn)而形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法的良好法治環(huán)境。

（三）完善機(jī)制切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益

1．建立有效利益均衡機(jī)制?；饷茏罡尽⒆钣行У姆椒ň褪墙⑵鹄婢鈾C(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益資源的公平分配。通過(guò)科學(xué)的立法配置好利益資源，協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系。建立起科學(xué)民主的決策機(jī)制，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和大眾傳媒的作用，遵循公眾聽(tīng)證制度、專家咨詢制度、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等法律程序和制度，凡是涉及群眾切身利益的重大決策和事項(xiàng)，必須進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究，充分聽(tīng)取社會(huì)各級(jí)特別是利益關(guān)系人和專家的意見(jiàn)，將發(fā)展的需求、改革的力度和群眾的承受能力結(jié)合起來(lái)考慮。

2．形成通暢訴求表達(dá)機(jī)制。通過(guò)完善的利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通人民群眾表達(dá)各種利益訴求的渠道。要確保人民群眾依法享有充分的表達(dá)權(quán)，對(duì)于人民群眾的利益表達(dá)和訴求，只要是合理的，都要盡可能聽(tīng)取和采納，只要是合法的，都應(yīng)當(dāng)理性對(duì)待并予以保護(hù)；要建立健全充分廣泛的表達(dá)和對(duì)話渠道，給不同利益群體提供平等公平機(jī)會(huì)充分表達(dá)自身的利益訴求，及時(shí)釋放其不滿情緒，化解社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)；要完善現(xiàn)行信訪制度，針對(duì)信訪工作實(shí)際中存在的突出問(wèn)題，不斷創(chuàng)新信訪工作方法，建立通暢、有序、務(wù)實(shí)、高效的信訪秩序，規(guī)范和暢通人民群眾訴求表達(dá)渠道。

3．建立矛盾調(diào)處化解機(jī)制。建立起多元聯(lián)動(dòng)、全面覆蓋、相互協(xié)調(diào)、便捷高效的矛盾化解“大聯(lián)動(dòng)”體系。要完善人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，堅(jiān)持不同矛盾糾紛用不同方式解決，讓不同性質(zhì)和類型的調(diào)解在矛盾調(diào)處化解中發(fā)揮各自不同的作用，使大量社會(huì)矛盾和糾紛通過(guò)民間調(diào)解方式得以消化和解決；政府部門(mén)之間要強(qiáng)化在矛盾化解中的分工和配合，形成有效解決矛盾問(wèn)題的合力，要把社會(huì)中所有有利于矛盾糾紛調(diào)處化解的各種力量和形式整合起來(lái)，通過(guò)體制機(jī)制和制度的完善，綜合協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用，有效化解矛盾糾紛。

4．依靠權(quán)威司法終結(jié)機(jī)制。要深刻認(rèn)識(shí)司法在矛盾化解中的重要作用，一切利益沖突和社會(huì)矛盾，最終都可以通過(guò)向法院提起訴訟、依據(jù)訴訟程序來(lái)處理和裁決，其處理結(jié)果具有最終的效力；司法機(jī)構(gòu)和司法人員要公正司法，切實(shí)提高司法公信力，讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義，確保司法的權(quán)威性；對(duì)于信訪中涉法涉訴的相關(guān)問(wèn)題，要按照訴訟與信訪相分離的原則，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，依法維護(hù)司法判決的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。

（四）發(fā)揮村級(jí)黨組織和黨員的模范作用

1．提高村級(jí)黨組織執(zhí)政為民的能力。著力發(fā)揮政黨表達(dá)、整合和實(shí)現(xiàn)群眾利益的功能，在執(zhí)政過(guò)程中實(shí)現(xiàn)人民利益最大化。村級(jí)黨組織要切實(shí)提高新形勢(shì)下做好群眾工作的本領(lǐng)和方法，在引導(dǎo)中帶領(lǐng)群眾，通過(guò)思想引導(dǎo)、文化引導(dǎo)和利益引導(dǎo)，進(jìn)一步激活農(nóng)民的自主意識(shí)和主體意識(shí)；在示范中組織群眾，通過(guò)黨員的行動(dòng)邏輯，把黨的綱領(lǐng)轉(zhuǎn)化為群眾的自覺(jué)行動(dòng)，將村級(jí)黨組織定位于社會(huì)和人民當(dāng)中，增強(qiáng)黨組織與社會(huì)結(jié)構(gòu)的契合度；在服務(wù)中凝聚群眾，通過(guò)服務(wù)于農(nóng)民的民生改善和精神生活需求凝聚群眾，增強(qiáng)黨的權(quán)威。

2．創(chuàng)新村級(jí)黨組織工作機(jī)制。要建立健全城鄉(xiāng)一體黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，設(shè)立流動(dòng)黨組織、完善相應(yīng)規(guī)章制度、以城帶鄉(xiāng)促黨建，規(guī)范對(duì)流動(dòng)黨員的管理。建立起規(guī)范化的村級(jí)黨組織激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制。如，表彰獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制、村組干部合理報(bào)酬結(jié)構(gòu)、村組干部彈性晉升機(jī)制、村組干部社會(huì)保障制度等。要完善黨群溝通聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)制度安排增進(jìn)干群之間的理解與支持，使鄉(xiāng)村干部的行為置于農(nóng)村群眾的監(jiān)督視野下，當(dāng)前重點(diǎn)要完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)制度、人民群眾訴求表達(dá)制度、黨員后備干部派駐基層制度和民主選拔黨的干部制度。

3．構(gòu)建黨員干部創(chuàng)新能力機(jī)制。實(shí)踐中可以探索建立“創(chuàng)新檔案”，將黨組織成員的創(chuàng)新意識(shí)、能力、效果記載入檔，并建立創(chuàng)新人才庫(kù)，注重創(chuàng)新考核，制定具體細(xì)則，把創(chuàng)新能力的增強(qiáng)作為考核黨員干部的重要方面。健全干部的選任、任期考核、培養(yǎng)使用、創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)等方面制度，對(duì)于那些創(chuàng)新能力強(qiáng)、工作有起色的年輕黨員，要大膽提拔、敢于使用，對(duì)于那些無(wú)進(jìn)取心、工作無(wú)起色的平庸干部必須及時(shí)調(diào)整，甚至予以撤換。上級(jí)人事部門(mén)在公務(wù)員招聘、事業(yè)單位缺崗補(bǔ)員時(shí)，應(yīng)考慮一定的名額，給農(nóng)村基層黨組織一線的優(yōu)秀黨員干部一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，改變村黨支部成員干得再好也是農(nóng)民，也是村干部的現(xiàn)狀，從而激發(fā)他們努力工作、開(kāi)拓創(chuàng)新的進(jìn)取心。

法治思維是對(duì)鄉(xiāng)村干部在新的歷史條件下提高鄉(xiāng)村治理能力的新要求，適應(yīng)新形勢(shì)，破解鄉(xiāng)村治理困境，必須著力加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的法治素質(zhì)修養(yǎng)，提高鄉(xiāng)村干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，在法治的軌道上解決問(wèn)題，用法治思維促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉丹.全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的思考[M].北京：中國(guó)友誼出版公司，2014:220.

[2]習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014：145.

責(zé)任編輯：陳振錕

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1072（2016）02-029-06

收稿日期：2016-02-20

基金項(xiàng)目：本文系2015年度全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題“以法治思維推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新研究”（課題編號(hào)：15HZKT123）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：周挺（1962-），男，福建福州人，中共福州市委黨校、福州市行政學(xué)院教授，主要從事黨的建設(shè)、社會(huì)治理研究。