肖文桂（中共福州市委黨校，福建福州　350014）

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加快推進行政審批制度改革深化法治福州建設

肖文桂
（中共福州市委黨校，福建福州350014）

摘要：深化法治福州建設，必須要加快推進行政審批制度改革。文章以福州市行政審批制度改革實踐為分析視角，在總結福州市行政審批制度改革成效的基礎上，研究分析當前制約福州市行政審批制度改革的困難和主要問題，提出了與深化法治福州建設相適應的加快推進行政審批制度改革的對策措施。

關鍵詞：行政審批；制度改革；法治福州

深化法治福州建設，必須要加快推進行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求進一步規(guī)范審批權和審批行為?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國”，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。[1]在過去十多年中，福州市的行政審批制度不斷地改革和實施，已經(jīng)取得明顯成效。但是，目前福州市的行政審批制度改革依然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，不適應福州市科學發(fā)展以及全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨、深化法治福州建設的需要。因此，必須堅定不移地繼續(xù)加快推進行政審批制度改革，以行政審批制度改革作為“敲門磚”和“突破口”，進一步深化法治福州建設。

一、福州市行政審批制度改革的實踐與成效

福州市行政審批制度改革啟動較早，1997年5月，福州市在全國率先實行了投資項目審批“一棟樓”辦公，2008年5月，網(wǎng)上審批及效能監(jiān)察系統(tǒng)在福州正式運行。目前，福州已有50多個部門審批項目實現(xiàn)網(wǎng)上審批。2011年12月，現(xiàn)代化的福州市行政服務中心正式啟用，實行“一個窗口受理、一條龍服務、一站式辦結、一個平臺收費”的運作模式。[2]這一件件標志性的事件，記錄了福州市行政審批制度改革走過的19年歷程。福州市行政審批制度改革的實踐與成效主要有以下幾個方面。

（一）強化領導，落實責任，形成改革共識

市、縣（區(qū)）兩級黨委、政府重視，加強組織領導，立足“三個抓”，積極從思想、組織、責任等三方面，為推進改革提供強有力的保障。一是重在認識先行。明確把全面深化行政審批制度改革列入市委、市政府的工作重點，與經(jīng)濟社會發(fā)展同研究、同部署、同推進，把“行政審批規(guī)范程度”列入年度績效考核內容，明確改革思路和方法步驟，制定了《福州市全面深化行政審批制度改革實施方案》和《福州市重大項目模擬審批實施辦法（試行）》等一系列文件，形成改革共識。二是重在領導表率。調整充實市、縣（區(qū)）改革領導機構，積極推進行政審批規(guī)范化、服務標準化改革，通過召開現(xiàn)場會和舉辦培訓班，以點帶面，全面深化行政審批制度改革工作。市主要領導帶隊深入開展“下基層現(xiàn)場辦公”，實地督導重大項目和簡政放權落實情況，有力推動行政審批提速提效。三是重在責任落實。明確編辦部門為行政審批制度改革牽頭單位，統(tǒng)一審改工作機構，配齊配強人員力量，加強日常管理與協(xié)調。市行政服務中心已“建立‘5+X’（由市行政服務中心管委會、市重點辦牽頭發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、國土、建設以及與項目報批相關的其他審批部門）會商機制”，一舉改變審改工作“九龍治水、多頭管理”的局面，“將19個串聯(lián)審批事項調整為7組并聯(lián)審批，8個審批事項實行提前預審，總審批時限由原有的155個工作日壓縮為40個工作日（不包括招標、專項審批、專項論證、技術評審、公示、公告、上報政府批復、業(yè)主整改等時間）”。[3]

（二）圍繞簡政，突出放權，精簡審批事項

市、縣（區(qū)）堅持把簡政放權作為政府自身改革的突破口，把減少和下放審批事項作為“當頭炮”，念好“減、簡、放、優(yōu)”四字決，全面清理規(guī)范行政審批事項和公共服務事項，進一步厘清政府、市場和社會之間的關系，更多地釋放市場主體活力。一是堅持能減則減。擴大清理范圍，重點在市場主體構成限制的登記、備案、核準、審批等審批項目上下功夫，著力在投資項目審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、資質資格審批、行政事業(yè)性收費、工商登記前置等審批方面做“減”字文章，切實做到應減盡減，2014年取消及暫停審批市級行政審批項目25項。二是堅持能簡則簡。精簡審批材料，進一步壓縮審批時限和環(huán)節(jié)。“行政審批服務事項審批時限一律壓縮在法定時限的30%以內，行政許可項目的審批環(huán)節(jié)一律不得超過3個，其他項目審批環(huán)節(jié)一律壓縮為2個，簡單項目實行‘一審一核’，逐步推行‘即審即辦’”。[4]三是堅持能放則放。著力做到“合法合理、重心下移、高效便民、權責一致”。一方面，及時做好國務院、省政府明確取消和下放審批事項的承接工作；另一方面，按照就近、方便原則，對面向基層和群眾、基層政府有承接能力辦理、且含金量高的審批事項能放則放、放開放到位。如，“福州市為治理行政審批‘腸梗阻’，自2013年以來,取消了101項行政審批項目,下放117項，179項調整合并為64項”。[5]四是堅持能優(yōu)則優(yōu)。進一步創(chuàng)新行政審批服務方式，積極推行重大項目模擬審批等新舉措、新辦法，不斷提升審批服務效率。如，對于重大項目，中心推出重大項目審批代辦“服務和重大項目模擬審批服務。代辦員可以為政府投資項目辦理項目審批申報及相關工作。前置條件不完備或相關資料不齊導致不能及時辦理正式批復件的重大投資項目，市行政服務中心將啟動模擬審批，進行預審，待所有手續(xù)完成并達到法定條件后，將模擬審批轉化為正式審批”。[6]通過取消、精簡、下放等方式，徹底摸清行政權力底數(shù)，目前市級保留行政審批項目80項。

（三）壓縮存量，減少前置，提速審批效率

在清理規(guī)范行政審批事項的同時，福州市不斷在行政審批的“規(guī)范”和“效率”之間尋找最佳平衡點，按照“寬進嚴管、依法行政”的要求，以清理審批前置條件、解決行政審批權異化為重點，對市級行政審批項目和公共服務事項進行內部優(yōu)化和再造。一是核實摸清家底。根據(jù)受理、審查、核準、發(fā)證及特別程序的相關規(guī)定，重新明確保留的公共服務項目和行政審批項目，要求提供第三方審核審批等材料所設置的前置條件，特別是戶口簿、身份證、結婚證、保證書、委托書等列入重點清理范圍，共梳理各類申報材料8031項。二是突出清理重點。明確“四個一律”：即，凡是法律法規(guī)和國務院決定沒有明文規(guī)定或授權的，一律不得設置前置審批項目；凡是采用事后監(jiān)管等其他管理方式能夠解決的，一律不得保留前置審批項目；凡是涉及多個政府部門的前置審批項目，一律實行并聯(lián)審批；凡是有利于業(yè)主和群眾，可設可不設的申報材料，一律取消。上報國家、省直部門審批的審核項目原則上保留必要的前置審批項目，能減少的盡量減少。三是注重清理實效。按照“全面清理、上下聯(lián)動、不留死角”的要求，嚴格審核把關，有條不紊開展審批事項前置清理，公開審批清單和服務流程，有效清除行政審批中的“人為障礙”，推動審批前置“塑形瘦身”。目前，進駐中心的審批項目辦事時限總體壓縮了60%，當日辦結率提升19.6%，進一步方便群眾、業(yè)主辦事。

（四）創(chuàng)新舉措，便民利民，優(yōu)化審批服務

市、縣（區(qū)）立足自身實際，大膽改革創(chuàng)新，從體制機制入手，著力健全基本公共服務體系，進一步提升服務質量和水平。一是優(yōu)化職能配置。推行審批職能和機構歸并改革，把審批事項向電子政務平臺集中、承擔審批職能科室向中心窗口集中、部門審批向一個科室集中，做到審批項目授權率、審批事項進駐率和審批部門人員進駐服務中心率均接近100%，確保審批事項進駐到位、授權到位、監(jiān)管到位。二是優(yōu)化審批流程。創(chuàng)新推行審批服務標準化替代行政審批方式改革，制定審批服務標準化業(yè)務事項編碼規(guī)則，全市統(tǒng)一編碼，確立審批事項的唯一身份，對審批環(huán)節(jié)、時限采用標準約束，最大限度精簡合并審批空間。如，福州市行政服務中心在企業(yè)注冊登記時依據(jù)投資類別為企業(yè)啟動并聯(lián)審批流程?！捌髽I(yè)將在綜合窗口享受‘一窗式’受理、‘一表制’審批服務，確保新設立的內、外資企業(yè)在3到5個工作日內完成登記注冊”。[7]三是優(yōu)化審批方式。完善審批服務機制，創(chuàng)新一次性聯(lián)合告知、聯(lián)審聯(lián)辦等審批方式，推行容缺受理、分段式審批、市縣聯(lián)動、同步受理等新舉措，推進一站式、標準化、高效化運作，最大限度地方便群眾。如，福建盛豐物流集團有限公司在申請挖掘城市道路許可事項時,涉及其他管線的破路,根據(jù)現(xiàn)行的辦事指南,需提供施工單位現(xiàn)場施工管理人員的《福州市城市道路占道施工管理人員資格證》復印件和原件。福州市行政服務中心督察處處長劉艷俠認為“這對于施工企業(yè)是很為難的,因為施工企業(yè)人員流動性大,分散在各個工地,短期內難以收齊原件,而且個人證件也大多不愿提供給業(yè)主單位,導致項目無法申報受理”。[8]在“接到企業(yè)反映后,福州市行政服務中心立即召開協(xié)調會。福州市建委結合工作實際,依照法律法規(guī)和相關規(guī)定及時調整辦事指南,由企業(yè)提供加蓋單位公章的復印件即可,將現(xiàn)場施工管理人員的資格審查改為后期監(jiān)管,大大方便了企業(yè)”。[9]

二、當前制約福州市行政審批制度改革的困難與問題

雖然福州市行政審批制度改革取得了一定的成效，但從總體上看，行政審批制度改革與福州市的經(jīng)濟社會發(fā)展還不相適應。主要表現(xiàn)在：

（一）個別部門攬權不放，影響了審批效率。個別部門固守行政審批權力，擔心失去權力被邊緣化，還存在條條干預、攬權不放的問題；有的表面上精簡審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，實際上卻是換了個“馬甲”，將削減的審批事項又以事前備案、登記的名目出現(xiàn)，辦理過程和原來的審批差不多，或者將審批事項轉移到與政府部門有千絲萬縷聯(lián)系的中介機構、事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會承擔，存在“明放暗不放”、變相保留的問題。

（二）審批運行不規(guī)范，隱性抬高審批門檻。一方面，是窗口、機關“兩張皮”的問題依然存在，設在中心的窗口成了“收發(fā)室”。個別單位審批職權整合集中不到位、前置審批游離于辦事流程，應當向窗口授權但未充分授權，后方仍要經(jīng)過有關領導層層審批，程序繁瑣。另一方面，是中介組織管理有待加強。一些審批代辦代理、專業(yè)技術評估等中介機構，往往與相關行政部門有各種利益往來，仍然帶有濃厚的官方色彩，利用其“壟斷”地位借機多收費、亂收費，相關部門對他們缺少有效的監(jiān)管手段。

（三）審批互為前置，導致項目落地難。個別部門存在前置審批長、窗口授權不到位、市場準入門檻高等現(xiàn)象，尤其是在項目規(guī)劃、立項、環(huán)保等涉及幾個部門審批程序中，存在循環(huán)審批、互為前置的問題，經(jīng)?！袄@圈圈”，嚴重影響審批效率和項目落地，成為行政審批制度改革難以全面深化的重大因素。

（四）“重審批、輕監(jiān)管”的路徑依賴現(xiàn)象依然存在。

雖然近幾年我市建立了行政效能投訴、行政首長問責、行政審批電子監(jiān)察、行政效能評估等監(jiān)督制度，但這些內部監(jiān)督往往缺乏制約和強制性保障。同時，行政機關依然存在“以批代管或自行擴大審批范圍”“只管審批、不擔責任”的行為習慣。[10]由于缺乏明確的法律法規(guī)及規(guī)范性文件的依據(jù)，對審批之后的后續(xù)管理、監(jiān)管等問題研究的不夠、采取的措施也不夠，難以建立科學有效的監(jiān)管機制，后續(xù)監(jiān)管缺位。同時，一些部門同時承擔審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價職能，權力過于集中，極易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

（五）審改力量薄弱，影響到審改工作的整體推進。一方面，是行政服務中心監(jiān)督協(xié)調不順暢，不能有效介入對相關審批程度的管理，履行監(jiān)督、協(xié)調、管理和指導等職責有待加強。另一方面，是市、縣編辦普遍存在人員編制少，業(yè)務不精，嚴重缺乏懂法律、有經(jīng)驗的專業(yè)人才。審改力量相對薄弱，各項工作依附于行政服務中心，處于被動狀態(tài)。

三、加快推進行政審批制度改革、深化法治福州建設的思考與對策

行政審批制度改革政策性、專業(yè)性強，涉及面廣，是一項全局性、長期性的工作，必須按照中央提出的“一體兩翼”、“一車兩輪”的總體思路，緊緊圍繞政府職能轉變這個核心，嚴格依據(jù)《行政許可法》，正確處理好政府與市場、政府與社會、政府層級間的關系，確保把該放的權力放開放到位，把該管的事情管住管好，不斷深化法治福州建設。

（一）清權：突出簡政放權的“減放結合”

加快政府職能轉變的核心，是要正確處理好政府與層級間、政府與社會、政府與市場的關系。第一，要進一步向下級放權。要充分發(fā)揮下級基層政府便民服務、就近管理的特點，重點理順市、區(qū)兩級管理權限，明確涉及發(fā)展全局的城市規(guī)劃、土地管理、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、重大投資等由市級集中統(tǒng)一管理，涉及民生、以及城市、市場、工程、醫(yī)保等管理事項要逐步下放給縣區(qū)或市屬開發(fā)區(qū)承接履行；對能委托授權或職權延伸的，盡量賦予重點區(qū)域享有同級行政審批權限，著力解決職責交叉、關系不順等問題。第二，要進一步向社會放權。加快推進政社分開，規(guī)范中介組織行為，“推進行業(yè)協(xié)會商會與政府部門徹底脫鉤，斬斷背后的利益鏈條”。[11]對市場機制能夠有效調節(jié)、社會組織能夠自律管理、通過質量認證和事后監(jiān)管等能夠達到管理目標的事項，特別是便民服務領域的事項，能放則放、能減則減，營造公平、競爭、有序的服務環(huán)境。第三，要進一步向市場放權。從減少行政審批事項入手，凡是取消和下放后有利于激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力的行政審批事項，一律做到能減則減、能放則放，最大限度地縮小行政審批、核準、備案范圍。取消或規(guī)范前置審批為重點，加大動態(tài)清理力度，全面推行縣級前置審批條件清理，確保每一事項對同類申請主體“同標準審核”、“無差別審批”。建立企業(yè)投資核準目錄等“負面清單”，除關系國家安全、涉及戰(zhàn)略性資源開發(fā)、重大生產(chǎn)力布局和重大公共利益等項目外，政府不再審批，為市場主體松綁。堅決消除審批管理的“灰色地帶”，減少企業(yè)投資項目審批，堵住“偏門”。

（二）治權：突出流程再造的“量質并舉”

深化行政審批制度改革，要把握政府運行過程的直觀性和現(xiàn)實性特征，充分發(fā)揮優(yōu)化政府運行過程的窗口，不斷提高政府工作水平，塑造良好的政府形象和公信力。第一，要建立行政審批管理目錄化，統(tǒng)一市、縣（市、區(qū)）保留行政審批項目的名稱、數(shù)量、申報材料及辦理流程，嚴把行政審批事項的設定關和調整關，防止鉆空子、搞變通。對確需保留的行政審批項目，應按照公開、精簡、高效的原則，簡化審批程序，優(yōu)化審批流程，縮短審批時限，降低收費標準，提高審批效率。第二，要推行行政審批標準化服務，構建行政審批標準化體系和精細化管理，制定業(yè)務手冊，編制辦事指南，加快網(wǎng)上辦事大廳建設，推行審批電子化、信息化，實行網(wǎng)上審批、網(wǎng)絡全程監(jiān)控，實現(xiàn)同步傳輸、數(shù)據(jù)共享，著力破解互為前置的審批難題。第三，要探索審批方式多樣化，以提高當日辦結率為目標，以創(chuàng)新聯(lián)合審批標準為切入點，積極探索聯(lián)合圖審、聯(lián)合踏勘、多證聯(lián)辦，以及超時默認制、缺席默認制等高效審批方式，特別是在項目建設、企業(yè)登記、房產(chǎn)兩證等項目辦理上要先行先試，率先突破，推動聯(lián)合審批進入實質性運作。

（三）束權：突出審批監(jiān)管的“放管并重”

加快政府職能轉變，既要“放”也要“管”，即既要簡政放權，更要強化審批后續(xù)監(jiān)管，切實把政府該管的事管住管好，避免越位、缺位和錯位。第一，要建立權力清單制度。市行政服務中心正在探索“負面清單”制度，嚴格按照“職權法定、全面徹底、權責一致”的原則，堅持“誰行使、誰清理”，對現(xiàn)有行政權力進行全面梳理，摸清權力清單，重點在取消、轉移、下放等方面下功夫，堅持開門列清單，列出“權力清單”“負面清單”和“問題清單”，探索編制行政權力流程圖，規(guī)范權力運行流程，減少自由裁量權，讓權力空間清晰可見，確保目錄清單外無審批。建立行政權力動態(tài)調整機制和監(jiān)督制約機制，定期修改完善、審核公布清單，實施全程監(jiān)督、實時監(jiān)控，形成監(jiān)督制約行政權力的強大合力。第二，要規(guī)范社會組織行為。積極培育和發(fā)展社會組織，適當降低中介組織準入門檻，簡化審批登記手續(xù)，建立信用約束和市場競爭機制；強化行業(yè)主管部門監(jiān)管責任，切實規(guī)范行政審批中介服務行為，減少審批收費，壓縮服務時限；從明晰政府職能邊界入手，制定出臺規(guī)范中介服務行為的相關規(guī)范性文件，建立中介機構黑名單制度與不良行為記錄等管理辦法，切斷行業(yè)主管部門與中介機構的非法利益鏈條。第三，要完善事中、事后監(jiān)管。破除“重審批輕監(jiān)管、重權力輕責任”的思想，積極探索審批、監(jiān)管相對分離又相互協(xié)調的動態(tài)監(jiān)管機制，抓緊制定后續(xù)監(jiān)管的措施和辦法，對每一個保留的審批事項，逐項分類建立后續(xù)監(jiān)管機制；對下放給縣、區(qū)和轉移給社會組織的審批事項，加強銜接指導，制定科學有效的承接落實辦法，將行政審批置于社會公眾的多重監(jiān)督之下，有效防止部門事放權不放、防止關聯(lián)審批事項下放不同步、防止審批權限一放了之。

（四）履權：突出職能轉變的“權責對等”

加快推進行政審批制度改革，不能單向突破、單兵突進，必須堅持統(tǒng)籌兼顧，凝聚各方合力。第一，要強化審批主體的責任。明確規(guī)定行政審批、行政許可等主體的責任，對審批過程加強輿論、系統(tǒng)、效能、民主、法制等監(jiān)督，保證行政審批在陽光下運行。建立審批事項動態(tài)清理機制，及時做好國務院和省政府取消和下放行政審批事項的承接工作，明確監(jiān)管責任，強化審批銜接，確保接得住、管得好。按照“誰審批，誰負責”的原則，各級政府、有關部門要增強自我革命意識，依照法定權限和程序，承擔與審批權限對等的責任；相關主要領導要親自抓、負總責，依法履行好管理職責，真正把該放的權力放開、放到位。第二，要強化督查問責。必須把轉職能與轉作風、轉效能有機結合起來，通過強化政府績效考核、黨風廉政建設責任制等改進政風、轉變作風；強化督查考核，對管理權限應放未放、擅自設定審批事項、無故拖延審批時限的要嚴肅追究相關單位和個人責任，真正把權力關進制度的“籠子”，而不是把制度關進制度的“籠子”，做到用權受監(jiān)督、越權受追究。第三，要強化隊伍建設。及時充實市、縣審改辦力量，加強部門配合，形成齊抓共管合力；加強對進駐中心審批工作人員的思想教育和業(yè)務培訓，不斷創(chuàng)新日常管理制度，創(chuàng)新績效考核機制，提升對窗口人員工作紀律、審批流程、業(yè)務考核和服務質量等方面的科學管理水平，確保實現(xiàn)“一站式審批”、“一次性辦結”、“一次性滿意”的目標。

參考文獻：

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[11]李克強.在國務院第三次廉政工作會議上的講話[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/ guowuyuan/2015-02/28/content_2822857.htm.2015-02-28.

責任編輯：倪芬

中圖分類號：DF529

文獻標識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）02-056-05

收稿日期：2016-02-22

基金項目：福建省黨校、行政學院系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究基地2015年課題“加快推進行政審批制度改革深化法治福州建設研究”和福州市中國特色社會主義理論體系研究中心2015年度一般項目“深化法治福州建設研究——以加快推進行政審批制度改革為分析視角”的研究成果。

作者簡介：肖文桂（1971-），男，福建莆田人，中共福州市委黨校副教授，主要從事哲學、法學研究。