●金珧漢

“營改增”對地方財(cái)源建設(shè)影響的分析與思考
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

在“營改增”試點(diǎn)全面推開的背景下，本文以甘肅省張掖市為例，在梳理財(cái)政現(xiàn)狀和特征的基礎(chǔ)上，分析其對財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生的影響和對財(cái)源建設(shè)形成的倒逼效應(yīng)，并提出了相應(yīng)的政策建議。

稅收 改革 財(cái)源

財(cái)源是財(cái)政財(cái)力的來源，是一個(gè)國家或地區(qū)財(cái)力和發(fā)展的關(guān)鍵因素。財(cái)源的多寡決定著辦事的多少，決定著城市建設(shè)、民生支出等方面的投入，既是衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的重要指標(biāo)，又能綜合反映出一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和區(qū)域競爭力。結(jié)合甘肅省張掖市的實(shí)際，筆者認(rèn)為，“營改增”試點(diǎn)的全面推開，不僅僅邁出了稅制改革的重大一步，對地方財(cái)源建設(shè)的影響也是深遠(yuǎn)和積極的，需要引起足夠的重視。

一、甘肅省張掖市財(cái)政收入現(xiàn)狀

（一）財(cái)政收入情況

2015年，張掖市生產(chǎn)總值達(dá)到373.53億元，年均增長10.5%；固定資產(chǎn)投資完成322.91億元，年均增長20%；工業(yè)增加值72.7億元，年均增長12.73%。其中，規(guī)模以上工業(yè)完成增加值62.67億元，年均增長17.49%；實(shí)現(xiàn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額148億元，年均增長14.3%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到1.95萬元，年均增長11.8%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到1.07萬元，年均增長13.4%；三次產(chǎn)業(yè)比重由“十一五”末的29.3∶35.5∶35.2調(diào)整到25.5∶30∶44.5。

“十二五”期間，張掖市財(cái)政收入均保持兩位數(shù)的增長速度，到2015年，全市大口徑財(cái)政收入達(dá)到53億元，是“十一五”末的2.7倍，年均增長22.4%。一般公共預(yù)算收入達(dá)到24.1億元，是“十一五”末的3.2倍，年均增長26.2%。

（二）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

1、產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)情況。2015年，全市二產(chǎn)提供稅收14.17億元，三產(chǎn)提供稅收17.65億元，二、三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)比為45∶55。近5年，二產(chǎn)稅收占比逐年下降，至2015年，下降了13個(gè)百分點(diǎn)，而三產(chǎn)稅收則相應(yīng)逐年上升，上升了13個(gè)百分點(diǎn)，上升趨勢十分明顯。

2、稅種情況。稅收收入中，消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅五大稅種合計(jì)23.4億元，比重為80.4%，占主體地位；土地增值稅、土地使用稅、契稅等其他稅種合計(jì)5.7億元，占19.6%。

3、重點(diǎn)納稅行業(yè)情況。2015年，電力、采礦、商業(yè)、金融保險(xiǎn)、建筑、房地產(chǎn)六大重點(diǎn)納稅行業(yè)，分別納稅3.09億元、1.2億元、3.42億元、3.49億元、8.07億元、5.92億元，共計(jì)25.2億元，占大口徑財(cái)政收入的47.58%。

二、張掖市財(cái)政收入特征分析

（一）財(cái)政收入進(jìn)入換擋調(diào)速期，高于甘肅省平均增速

“十二五”時(shí)期，張掖市大口徑財(cái)政收入年均增長 22.42%，比甘肅省 9.39%的增速高13.03百分點(diǎn)；一般公共預(yù)算收入年均增長26.25%，比甘肅省19.87%的增速高6.38百分點(diǎn)。

受國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢變化的影響，張掖市實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長呈波浪形走勢，地區(qū)生產(chǎn)總值2011年增長13.2%，達(dá)到了最高峰，到2015年放緩至7.5%。財(cái)政收入增速相應(yīng)逐步回落，呈前高后低趨勢。財(cái)政收入由過去的高速增長階段，回穩(wěn)至中高速增長階段，與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化保持一致，進(jìn)入新常態(tài)。

（二）一般公共預(yù)算收入占大口徑財(cái)政收入比重低于甘肅省平均水平

2015年，張掖市一般公共預(yù)算收入占大口徑財(cái)政收入的比重為45.9%，比甘肅省平均水平53.66%低7.76個(gè)百分點(diǎn)，反映出張掖市稅收收入中，中央和省級收入占比大，地方收入占比小。究其原因是張掖市礦產(chǎn)、電力等行業(yè)依然占稅源結(jié)構(gòu)的主體地位，其稅收主要是中央分成比例高的增值稅、企業(yè)所得稅，加之建筑、房地產(chǎn)等行業(yè)的營業(yè)稅省級又分成30%，在很大程度上影響了地方一般公共預(yù)算收入的規(guī)模。

（三）營業(yè)稅收入占比相對較高

從一般公共預(yù)算收入構(gòu)成來看，2015年張掖市營業(yè)稅占比22.65%，是貢獻(xiàn)地方收入最多的稅種。

從重點(diǎn)納稅行業(yè)來看，主要以營業(yè)收入為稅基的建筑、房地產(chǎn)、金融保險(xiǎn)等行業(yè)所納稅額占稅收收入的比重分別達(dá)到 25.34%、18.58%、10.94%，比 2010年增加了 10.36、12.1、6.71個(gè)百分點(diǎn)，成為貢獻(xiàn)財(cái)政收入最多的三個(gè)行業(yè)。

（四）產(chǎn)業(yè)效益水平不高導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)水平不高

2015年，張掖市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為25.4∶29.4∶45.2，較2010年調(diào)整幅度較大，但一產(chǎn)比重偏高的局面沒有得到根本轉(zhuǎn)變，占比分別比全國、甘肅省高16、11.3個(gè)百分點(diǎn)，二產(chǎn)占比分別比全國、甘肅省低11.13、7.3個(gè)百分點(diǎn)，三產(chǎn)占比分別比全國、甘肅省低5.3、4個(gè)百分點(diǎn)。

從第一產(chǎn)業(yè)看，張掖市農(nóng)業(yè)發(fā)展仍停留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段，機(jī)械化水平不高，傳統(tǒng)作物多，名優(yōu)土特產(chǎn)品少。僅有的大蒜、紅棗、玉米制種、中藥材、牛羊肉等諸多優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，缺乏標(biāo)準(zhǔn)、商標(biāo)、標(biāo)識和包裝，市場競爭力不強(qiáng)，走出去能力弱，總體產(chǎn)業(yè)效益不高。加之自國家實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后，第一產(chǎn)業(yè)基本不直接提供稅收。

從第二產(chǎn)業(yè)看，張掖市工業(yè)大都處于初加工階段，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品科技含量低、附加值不高。工業(yè)企業(yè)投資類型大都集中于資源開采加工、金屬件加工行業(yè)，一次性投資大，流動(dòng)資金需求大，能源消耗高。2015年，張掖市工業(yè)提供稅收僅6.1億元，比2010年減少了209萬元，年均下降0.07%，低于同期工業(yè)增加值增速12.5個(gè)百分點(diǎn)，低于稅收收入增速16個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)百元增加值提供的稅收為8.38元，比2010年下降了2.28元，工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降趨勢明顯，對稅收收入增長的拉動(dòng)作用非常有限。

從第三產(chǎn)業(yè)看，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)包括批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中占較大比例，而交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重不高。以旅游產(chǎn)業(yè)為主的相關(guān)產(chǎn)業(yè)正處于培育發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)鏈條還沒得到有效延伸，且享受國家稅收優(yōu)惠政策多，稅收增量與旅游業(yè)的高速發(fā)展不協(xié)調(diào)，稅收潛力目前很難得到充分發(fā)揮。2015年，全市接待游客1505萬人次，旅游綜合收入達(dá)76億元，旅游接待人次和旅游收入保持了年均40%以上的增幅，但旅游產(chǎn)品開發(fā)不足，與旅游業(yè)相關(guān)的交通運(yùn)輸業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和住宿餐飲業(yè)僅提供稅收4.27億元，增長8.7%。稅收的增長與旅游業(yè)發(fā)展不同步，稅源潛力有待進(jìn)一步挖掘。

三、“營改增”對財(cái)政運(yùn)行的影響分析

（一）財(cái)政需要承受減稅影響

根據(jù)上述分析，張掖市營業(yè)稅收入占比相對較高，因而“營改增”的試點(diǎn)全面推開，對張掖市財(cái)政收入減少的影響相對較大。按照靜態(tài)數(shù)據(jù)測算，張掖市由此減少財(cái)政收入1.7億元，影響稅收收入增長近6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）財(cái)政收入增長乏力

“十二五”期間，國家投資的蘭新鐵路第二雙線、西氣東輸?shù)戎攸c(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，投資數(shù)額大、施工單位多、建筑砂石料需求量大，施工環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)稅金較多；黑河中上游以黑河水電、河西水電為代表的投資主體投資建設(shè)的梯級電站，大都處于建設(shè)期，建筑安裝工程總量大，這些項(xiàng)目對張掖市財(cái)政收入拉動(dòng)效應(yīng)十分明顯。隨著這些大項(xiàng)目的相繼建成，拉動(dòng)效應(yīng)消失，加之受市場變化因素影響，“十三五”時(shí)期張掖市房地產(chǎn)、建筑等支柱產(chǎn)業(yè)可能低增長或負(fù)增長，再加上受“營改增”試點(diǎn)全面推開的影響，稅收持續(xù)增長的動(dòng)力不足。

此外，由于張掖市“十二五”時(shí)期財(cái)政收入增長高于經(jīng)濟(jì)增長，墊高了財(cái)政收入基數(shù)，現(xiàn)在大口徑財(cái)政收入1個(gè)百分點(diǎn)的增量，相當(dāng)于5年前2.7個(gè)百分點(diǎn)的增量，快速增長難度隨之增加。

（三）財(cái)政收支矛盾突出

由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，張掖市財(cái)政收入增長乏力，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增量有限，市、縣區(qū)財(cái)力更加緊張，而各項(xiàng)政策性民生項(xiàng)目配套、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套以及人員剛性支出不斷增加，加之政府債務(wù)還本付息的需求，預(yù)算平衡難度大且在“十三五”期間不會(huì)得到有效改善。

四、“營改增”對地方財(cái)源建設(shè)產(chǎn)生的倒逼效應(yīng)分析

“營改增”試點(diǎn)全面推開后，基于上述對張掖市財(cái)政運(yùn)行的影響分析，張掖市為確保財(cái)政正常運(yùn)行并緩解財(cái)政困難，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，培植更多財(cái)源。

“營改增”試點(diǎn)全面推開后，對張掖市地方財(cái)源建設(shè)產(chǎn)生的影響，除與全國一樣，可以消除重復(fù)征稅、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，貫通服務(wù)業(yè)內(nèi)部和二三產(chǎn)業(yè)之間的抵扣鏈條，從而減輕企業(yè)稅負(fù)等之外，筆者認(rèn)為，對張掖市這樣一個(gè)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生的倒逼效應(yīng)更值得關(guān)注和重視。

（一）倒逼以投資拉動(dòng)為主要?jiǎng)恿Φ呢?cái)源培育模式轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，強(qiáng)調(diào)投資繼續(xù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮關(guān)鍵作用。對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，保持必要的投資規(guī)模和力度依然是必不可少的，但絕不能把財(cái)源培育的著力點(diǎn)放在單純擴(kuò)大投資上?！盃I改增”以前，擴(kuò)大投資可以帶動(dòng)建筑業(yè)等行業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)在稅收上則是營業(yè)稅等稅收的增加，投資對財(cái)政的貢獻(xiàn)可以說是立竿見影，致使部分地方對財(cái)源的長遠(yuǎn)和持續(xù)發(fā)展關(guān)注不夠，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)增值能力沒有予以重視，產(chǎn)生了財(cái)源接續(xù)不足、增長乏力等問題。“營改增”試點(diǎn)全面推開后，一方面建筑業(yè)納入試點(diǎn)范圍，不再以營業(yè)收入額直接征稅，在消除重復(fù)征稅、減輕企業(yè)稅負(fù)的同時(shí)，也將產(chǎn)生抵減地方政府依靠擴(kuò)大投資額拉動(dòng)稅收增長的效應(yīng)；另一方面將不動(dòng)產(chǎn)納入抵扣范圍，在比較完整地實(shí)現(xiàn)向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型的同時(shí)，由于抵扣對政府當(dāng)期稅收的抵減效應(yīng)，更有利于倒逼政府合理有效而不是盲目地引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大投資。

（二）倒逼以數(shù)量擴(kuò)張為方式的財(cái)源增長模式轉(zhuǎn)型

如前所述，“十二五”時(shí)期，張掖市注重調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是以旅游業(yè)為帶動(dòng)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效?！盃I改增”以前，旅游業(yè)相關(guān)行業(yè)大部分以營業(yè)收入直接征稅，致使部分地方過分關(guān)注數(shù)量的增長，對增值能力和盈利水平關(guān)注不夠。如張掖市游客人均消費(fèi)水平僅為507元，僅比2010年增加18元，增長3.7%，與總量的增長極不匹配，且比全國平均水平低398元、甘肅省平均水平低120元，表明張掖市旅游消費(fèi)供給水平不高，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)整體效益?！盃I改增”試點(diǎn)全面推開后，對旅游業(yè)服務(wù)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額征稅，更有利于倒逼政府有效引導(dǎo)旅游業(yè)企業(yè)提升服務(wù)水平、擴(kuò)大盈利能力。

五、“營改增”后地方財(cái)源建設(shè)的建議

（一）培育市場主體，激活財(cái)源潛能

培育壯大市場主體，充分發(fā)揮市場主體的潛能，使其創(chuàng)造更多的財(cái)源，成為財(cái)源發(fā)展的主要推動(dòng)力量。抓住全面實(shí)施 “營改增”、大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅帶來的政策機(jī)遇，在對企業(yè)“放水養(yǎng)魚”的基礎(chǔ)上培植和拓展稅源，聚焦經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，充分調(diào)動(dòng)廣大企業(yè)積極性，擴(kuò)大設(shè)備更新、技術(shù)改造等有效投資，因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)做大經(jīng)濟(jì)總量和提高質(zhì)量效益并進(jìn)，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能。統(tǒng)籌推進(jìn)“個(gè)轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)改股、股上市”，落實(shí)支持企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全完善激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施中小企業(yè)成長工程，培育有潛力的成長型企業(yè)向規(guī)模企業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)和其他創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新市場主體數(shù)量 “兩個(gè)快速增長”，為財(cái)源創(chuàng)造提供更加廣闊的發(fā)展空間。

（二）延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加財(cái)源產(chǎn)出

“營改增”試點(diǎn)全面推開后，企業(yè)不再有為避稅而選擇“大而全”、“小而全”的組織結(jié)構(gòu)，也不再有購買服務(wù)不能抵扣的后顧之憂，從而促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。張掖市應(yīng)搶抓機(jī)遇，在財(cái)源建設(shè)中更加注重拉長產(chǎn)業(yè)鏈條。應(yīng)大力發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，著力培植一批市場前景好、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化龍頭企業(yè)，提升農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率。辦好綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品交易博覽會(huì)，形成 “展示交易+精深加工+倉儲(chǔ)配送+全程冷鏈+品牌運(yùn)作+金融服務(wù)+種植基地”的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)鏈模式，提高農(nóng)業(yè)科技含量及農(nóng)產(chǎn)品附加值。圍繞“循環(huán)、綠色、低碳”的要求，瞄準(zhǔn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)專業(yè)化分工協(xié)作，精心構(gòu)建產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)構(gòu)成和企業(yè)間的原料產(chǎn)品互供關(guān)系，吸引產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套協(xié)作和精深加工項(xiàng)目，培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈延伸項(xiàng)目，加快技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)能升級，推進(jìn)資源和能源循環(huán)利用，形成良性發(fā)展的全流程產(chǎn)業(yè)鏈。以提高旅游業(yè)供給質(zhì)量為抓手，促進(jìn)旅游、文化、體育、醫(yī)養(yǎng)深度融合發(fā)展，發(fā)展全域旅游、特色旅游和紅色旅游，增加新、奇、特、優(yōu)、全的產(chǎn)品、服務(wù)供給，增加游客過夜率和停留天數(shù)，提高游客人均消費(fèi)水平，提升旅游業(yè)的綜合帶動(dòng)力和貢獻(xiàn)率。

（三）壯大產(chǎn)業(yè)集群，提升規(guī)模效益

著力培育特色財(cái)源，按照布局合理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的原則，鼓勵(lì)支持引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)主體積極參與原料種植、精選、初深加工、運(yùn)輸、包裝、貯藏保鮮、物流運(yùn)輸、推廣營銷等產(chǎn)業(yè)分工，推動(dòng)企業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、有效配置生產(chǎn)要素、降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本、節(jié)約社會(huì)資源，建設(shè)一批企業(yè)群體，促進(jìn)形成特色鮮明、主業(yè)突出的特色產(chǎn)業(yè)集群。

（四）形成協(xié)同效應(yīng)，擴(kuò)大綜合效益

鼓勵(lì)縣區(qū)之間錯(cuò)位發(fā)展和開展產(chǎn)業(yè)合作，形成區(qū)域性聯(lián)動(dòng)發(fā)展的合力?？紤]市場容量，通過政府有效引導(dǎo)，市域內(nèi)應(yīng)限批限上同質(zhì)化的項(xiàng)目，鼓勵(lì)有協(xié)同效應(yīng)、互補(bǔ)作用、補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈的項(xiàng)目，防止同質(zhì)化發(fā)展形成新的供給過剩和惡性競爭。及時(shí)對接市場需求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展互補(bǔ)性強(qiáng)、協(xié)同效應(yīng)好的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，確?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。著力培育后續(xù)新型財(cái)源，按照“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，推動(dòng)生態(tài)工業(yè)再上臺(tái)階，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。大力促進(jìn)直接或間接為生產(chǎn)過程提供中間服務(wù)的現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、金融服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、人力資源服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。圍繞新辟消費(fèi)市場，多元化開發(fā)健身、養(yǎng)生、娛樂等差異化休閑度假旅游產(chǎn)品，衍生發(fā)展游樂設(shè)施等旅游裝備制造業(yè)和戶外運(yùn)動(dòng)用品制造業(yè)，擴(kuò)大旅游業(yè)帶動(dòng)力，增加綜合收入。

（作者單位：甘肅省張掖市財(cái)政局）

王曙光、蔡德發(fā)、孫慧玲.2015.地方財(cái)源建設(shè)的問題及對策研究——以哈爾濱市為例[J].會(huì)計(jì)之友，22。