●鞠連和 程麗麗

中國政務公開制度的特點和發(fā)展趨勢

●鞠連和 程麗麗

編者按：公開透明是法治政府的基本特征，也是現(xiàn)代財政制度的重要標志。今年兩會上，李克強總理說：“政務公開要讓群眾像掃二維碼一樣清清楚楚”，要求大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后發(fā)布了《關于全面推進政務公開工作的意見》和《2016年政務公開工作要點》，分別對全面推進政務公開工作進行了總體部署和重點安排。本期專題圍繞“全面推進政務公開工作”，邀請相關學者展開深入探討，并特別介紹了湖北省財政與編制政務公開的先進經(jīng)驗與做法，為進一步推進政務公開工作提供參考。

歷經(jīng)近30年，中國政務公開制度在約束公共權力、保障公民知情權和建設廉潔透明政府相同價值原則基礎上形成了自己的特色，集中體現(xiàn)為政府信息公開、行政權力運行過程公開和辦事公開的有機結合。中國特色的政務公開制度變遷的根本動力源于市場經(jīng)濟體制建立過程中民主政治的發(fā)展。其演變過程呈現(xiàn)六個明顯趨向，即由辦事公開趨向權力公開；由政府權力導向的公開趨向公民權利導向的公開；由結果公開向過程公開拓展；由傳統(tǒng)媒體實體公開向新媒體互聯(lián)網(wǎng)公開拓展；由主要依政策公開向依法公開轉變；公開事項由正面列舉向負面列舉轉變。

政務公開 權力清單 知情權 信息公開

自1987年中共十三大作出政務公開重大決策以來，中國政務公開制度建設歷經(jīng)近30載，取得了顯著成就，逐漸形成了具有中國特色的政務公開制度。2016年2月，中央發(fā)布《關于全面推進政務公開工作的意見》，行政權力運行公開成為關注重點。中國透明政府建設進入新階段，把握中國政務公開制度特點及其發(fā)展趨勢，具有理論和實踐雙重意義。

一、中國政務公開制度的特色

由于民主化、全球化、信息化的共同時代特征和不同的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平與行政文化背景，中外政務公開制度在約束公共權力、保障公民知情權和建設廉潔透明政府這一相同價值追求的基礎上各具特色。

中外政務公開的相同點可從三方面觀察：一是價值取向基本相同。盡管中國的政務公開起源于廉政制度建設，而國外政府信息公開的出發(fā)點是保障公民的知情權，但都以改善官民關系、實現(xiàn)民主為基本目的。二是都把行政機關作為政務公開義務主體的重中之重。行政機關與公民接觸最多，自由裁量權最大，最有可能濫用權力，傷害社會公眾利益，理所當然成為各國政務公開的主戰(zhàn)場，盡管政務公開的義務主體不僅僅是行政機關。三是公開的原則和方式基本相同。無論國外政府信息公開制度，還是中國政務公開制度，均以公開為原則，不公開為例外；采取主動公開和依申請公開兩種方式。對于應當讓社會公眾廣泛知曉或參與的事項，主動向社會公開；對于只涉及部分人和事的事項，按照規(guī)定程序，向申請人公開。這些價值原則的確立，標志著中國政務公開制度已逐漸與世界接軌。

中國政務公開的發(fā)展是中國對外開放并與追求透明政府的世界潮流相互激蕩的結果。當然，由于不同的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平與行政文化背景，中國的政務公開制度帶有一些大不同于西方政府信息公開的特點乃至中國特色。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）中國特色的政務公開是政府信息公開與權力運行過程公開的有機結合

世界透明政府建設大體分兩種模式：一種是以公開政府所掌握的信息為主的信息公開模式，即政府機關依法向社會或特定的公民提供政府有關信息，以滿足社會公眾對某一類或幾類信息的需求，旨在通過保障公民知情權“杜絕政府部門腐敗”，如墨西哥；另一種是通過信息公開將行政管理過程向社會和公眾開放，任何有興趣的公民都可以參與，以使政府成為一個“全民的政府”，如美國。我國初期政務公開是辦事制度與結果公開，屬于為方便民眾辦事和監(jiān)督的辦事信息公開，是政府信息公開加辦事公開。決策預公開制度、聽政制度和公眾旁聽政府會議制度等引入行政管理過程后，政務公開在辦事信息公開的基礎上向行政權力運行過程公開深化；同時，公民亦可不以辦事為目的獲得政府所掌握的其他信息。中國現(xiàn)實的政務公開當屬兩種模式的結合，并且它以民主參與為目標指向，比較適合中國的實際需要。

（二）決策預公開制度

預公開制度是中國特色的政務公開制度的重要組成部分。2000年中央《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》明確規(guī)定：“要實行預公開制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和派駐站所在決定或辦理與群眾利益密切相關的重要事項時，應當在正式?jīng)Q定或辦理之前將方案公布。在充分聽取群眾意見并進行調(diào)整、修改后，再予以正式公布。”2003年1月1日生效的《廣州市政府信息公開規(guī)定》將預公開制度進一步引申擴大，要求政府發(fā)布各項政策、規(guī)章以及實施重大決策之前，應組織政府領導成員或職能部門的負責人，開展專項咨詢活動，組織各界人士進行公開討論、論證，或舉行聽證會，以保證重大決策的科學性與民主性。這是《美國信息自由法》所沒有的。

（三）中國特色政務公開的主體和內(nèi)容范圍十分廣泛

在實踐中，我國政務公開的主體和內(nèi)容是廣義的，公開的義務主體不僅包括行政機關，而且包括其他公共管理主體，如人大、法院、檢察院、政協(xié)、政黨、第三部門等，一切以國庫公共資金為經(jīng)費來源的社會組織都在政務公開之列；公開內(nèi)容隨公開主體的變化而變化，廣義的公開主體決定公開的內(nèi)容比西方國家更寬泛，如在西方國家審判信息、黨務信息的公開不屬于政府信息公開法適用范圍之內(nèi)。

（四）中國特色的政務公開是在政治民主化的推動下產(chǎn)生和發(fā)展起來的

中西方建設透明政府的努力雖處于相同的時代背景，但具體的動力機制卻大不相同。在中國，是調(diào)動人民積極性的民主政治建設最先突破政務公開的體制障礙，喚醒了人們的知情權意識。譬如，20世紀80年代中期黨政分開和村民自治兩大分權化改革。黨政分開對政務公開的重要意義在于：其一，黨政適當分離，消除了因黨務不便向社會公開而給政府政務公開帶來的限制，使政務公開有了可能；其二，政府獲得管理日常行政事務的自主權，作為管理創(chuàng)新的政務公開有了必要性；其三，政府是人民意志的執(zhí)行機關，人民要求知情，政府不能拒絕。而村民自治改革則直接推動了村務公開，進而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開。在西方國家，實行政府信息公開是出于對國家行政權力擴張的恐懼和對信息社會信息價值的深刻認識。不同的動機和社會需求反映了不同的社會發(fā)展水平，西方是通過政府信息公開鞏固民主的成果，中國首先要通過民主政治建設釋放公民自由和權利的空間，再發(fā)展為通過政務公開保護公民知情權；西方用立法解決的問題，中國必須首先依靠政治推動，單靠法律是不夠的。

二、中國政務公開制度變遷的動因

政務公開即公共事務處理由秘密轉向公開，這是中國政治發(fā)展方面的重大進步。這一重大的歷史性進步能夠發(fā)生在世紀之交，除了受二十世紀八十年代以來世界透明政府建設潮流的影響外，更重要的是中國自身的現(xiàn)代化沖動及其內(nèi)在的動力機制。

（一）政務公開是人民當家做主的政治文明訴求

改革開放后，中國的民主進程有了多方面突破，特別是十六大提出社會主義政治文明的概念，切實擺正了黨的領導、人民當家做主和依法治國之間的關系。黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機結合是社會主義政治文明的基本特征。其中，人民當家做主是目的，黨的領導和依法治國是手段。但過去，在“黨和人民的利益一致”的口號下，黨政部門代民做主的現(xiàn)象時有發(fā)生，公共利益難以通過公眾的公共選擇具體確認。于是，在黨政不分的體制下秘密政治便大行其道，各種政策文件冠以秘密、機密、絕密的字樣，人民群眾在不知情的狀態(tài)下游離于公共事務的治理過程之外，主人的地位大打折扣。社會主義政治文明的提出，要求黨充分發(fā)揮組織、支持人民當家做主的作用，而不是代替人民當家做主。

那么，人民怎樣才能實現(xiàn)當家做主呢？知情，是人民當家做主最低限度的條件。人民要當家做主就必須保障人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權利和自由，使人民行使管理國家事務和社會事務的權力，真正成為國家的主人。而這一切的前提條件是知情，只有知情以后才能真正談得上行使上述各項民主權利，并進一步行使當家做主的權力。否則，人民只能成為游離于公共事務治理過程之外的看客甚至統(tǒng)治對象。

從國家治理現(xiàn)代化的角度講，推行政務公開，保障公民知情權，可增進政府的合法性。因為只有人民知情，了解政府的所作所為，才能理解政府的業(yè)績或苦衷，才能產(chǎn)生對國家和政府的認同和信任。人民的信任和服從是政府合法性的源泉，具備合法性的政府，才是現(xiàn)代和文明的政府。因此，推行政務公開，為社會主義政治文明建設所必需。

（二）政務公開是市場經(jīng)濟和入世的迫切要求

以黨的十屆三中全會為起點，中國開始了以市場為取向的經(jīng)濟體制改革歷程。市場經(jīng)濟堅持自由、平等原則，主張政府管理應當公平、公正，摒棄行政特權和暗箱操作，內(nèi)在地要求政府公開法律規(guī)則，公開政府權力運行過程，以保證經(jīng)濟主體享有平等競爭機會。

市場機制較之于行政命令更有利于優(yōu)化資源配置，提高信息資源的利用效率。但這必須具備一個前提條件，那就是政府信息資源的自由流動。“政府信息如同銀行貨幣，只有加速流動，才能創(chuàng)造巨大的效益?！毙畔⒎帐欠招驼卜盏囊豁椫匾氊?。政府掌握著整個社會80%的信息，政府信息公開可以極大地改善個人和社會組織的決策質量，增進社會福利。只有推行政務公開制度，滿足人們對政府公共信息的需求，才能防止市場配置資源的盲目性，發(fā)揮信息作為戰(zhàn)略性資源的巨大作用。

2001年中國加入世貿(mào)組織后，推行政務公開制度，公開政府信息成為WTO透明度原則對政府行為的基本要求。它要求成員國不但要公開貿(mào)易方面的法律制度，而且要設立信息查詢點，供其他成員國和貿(mào)易商了解有關法律規(guī)定和政府信息，這是必須履行的入世承諾和義務。政府只有保持透明度和公開性，才能經(jīng)受世貿(mào)組織貿(mào)易政策審查機制的檢驗，成為負責任的成員國，為擴大對外開放帶來更多的機遇。

（三）政務公開制度是從源頭預防和治理腐敗的需要

中國的政務公開源于反腐敗廉政制度建設，具有與反腐敗相伴相生的特點。腐敗是中國社會最大的公害。1999—2001年間，僅尋租、地下經(jīng)濟、稅收流失和公共投資與支出四項腐敗損失就高達GDP的14.5%—14.9%。受黨紀政紀處分的縣（處）級領導干部由十四大5年間的20.3萬人上升至十五大的29萬人，增長高達42.9%；廳 （局）級干部由1673人升至2422人，增長率高達44.8%，大大高于國民經(jīng)濟增長速度。腐敗的主要根源是暗箱操作，權力失去監(jiān)督所致。沒有民主，制度只能成為少數(shù)人牟利的工具；沒有法治，個人必將凌駕于組織之上；沒有公開，權力便會失去監(jiān)督，三者缺一不可。

三、中國政務公開制度的發(fā)展趨勢

開放與透明是現(xiàn)代服務型政府的基本特征，也是國家治理現(xiàn)代化的必要條件。進入新世紀，特別是以國家治理現(xiàn)代化為目標指向的全面深化改革背景下，中國特色政務公開制度發(fā)展呈現(xiàn)以下六大發(fā)展趨向。

（一）從辦事公開擴展到權力公開

中國政務公開肇始于辦事公開。1988年3月中共十三屆二中全會提出，為了在發(fā)展商品經(jīng)濟過程中促進黨政機關的廉潔，制度建設要抓緊，要盡可能地公開政府的辦事制度，便于群眾監(jiān)督。會后，河北省藁城縣等單位在全國率先進行政務公開試點，從群眾意見最大、最關心的“熱點”入手，從最容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的環(huán)節(jié)抓起，逐漸形成行政管理領域“兩公開一監(jiān)督”制度，即“公開辦事制度，公開辦事結果，接受群眾監(jiān)督”。1992年，中央紀律檢查委員會明確肯定了“兩公開一監(jiān)督”制度。隨著中國入世和《行政許可法》的頒布，各級政府“一站式服務”的政務中心大量涌現(xiàn)，行政審批事項集中公開辦理，公開辦事制度進入高潮。

但是政府機關及其部門到底有哪些審批事項和權限，自己想做的事要不要政府批準，各類辦事主體并不清楚，甚至政府及其部門對自身職權的“家底”也不十分清楚。為解決濫權瀆職和民營經(jīng)濟發(fā)展長期遭遇 “玻璃門”、“旋轉門”和“彈簧門”問題，中共十八屆三中全會在總結地方政府經(jīng)驗基礎上決定，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”；通過公布各項行政職權及其依據(jù)、行使主體、運行流程和對應責任，把權力關進“法無授權不行”和“法有授權必行”的制度籠子。權力清單制度把政務公開由辦事公開推向權力公開的新階段。

（二）從權力導向的公開向權利導向的公開轉變

中國的改革主要是自上而下的，是擁有公權力的黨政部門主導的；盡管也有自下而上改革成功的案例，但它只有得到黨政機關，特別是上級黨政機關認可，改革才能可持續(xù)。政務公開制度的建立也不例外，屬于中央主導的強制性制度變遷。政務公開制度初創(chuàng)時期，公開什么，不公開什么，以什么形式公開，全憑政府機關決定，公民處于被恩賜的被動地位。但是，根據(jù)成熟的透明政府建設經(jīng)驗，政務公開應當是權利主導型，公開的范圍、程序、形式等均應由國家民意機關通過立法來明確。

2005年中央公布《關于進一步推行政務公開的意見》，在“保障人民群眾的民主權利”基礎上提出，建立“依申請公開制度”。2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》實施，以行政法規(guī)形式確認了“依申請公開”方式，顯示政務公開開始由權力主導型向權利主導型轉變。2016年中央《關于全面推進政務公開工作的意見》進一步提出，“以社會需求為導向”、“保障人民群眾知情權”，權利導向的政務公開制度趨向越來越清晰。

（三）由結果公開拓展到過程公開

公開辦事結果，無法解決暗箱操作；雖然有聊勝于無，但終究只是初級的政務公開。譬如，用人制度中的候選人民意推薦或民意測驗，如果不公布民意結果，而只公布最終正式候選人或公示最終結果，就無法避免權力運行過程中民意被架空而產(chǎn)生任人唯親的問題。只有公開權力運行過程，才能真正保障群眾的知情權和參與權，發(fā)展為高級階段的政務公開。

我國公開權力過程較早開始于2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關的預公開制度，后推廣到縣以上各級地方政府，2016年中央兩辦 《關于全面推進政務公開工作的意見》全面系統(tǒng)地規(guī)定了權力運行過程公開制度。它包括公開政府權力清單和責任清單；把公眾參與作為重大行政決策法定程序；涉及群眾切身利益和需要廣泛知曉事項，實行重大決策預公開制度，并公布意見收集和采納情況；公開重大決策行政執(zhí)行效果，聽取群眾意見；公開執(zhí)法部門職責權限、執(zhí)法依據(jù)、裁量基準、執(zhí)法流程、執(zhí)法結果、救濟途徑，以及重大決策跟蹤反饋和評估問責情況?？梢灶A見，權力過程公開將是政務公開制度建設的重點領域。

（四）由傳統(tǒng)媒體實體公開拓展為新媒體互聯(lián)網(wǎng)公開

網(wǎng)上公開方便快捷，網(wǎng)上辦事公平公正。隨著國民素質的提高和利用網(wǎng)絡知識技能的平民化，數(shù)字鴻溝將逐漸縮小，通過互聯(lián)網(wǎng)推行政務公開的效果會越來越顯著。網(wǎng)上公開不僅效率倍增，而且因為它將辦事者與具體辦事人員在空間上分離開來，可以避免面對面交往帶來的撲空、推托、蠻橫、勒索等傳統(tǒng)行政手段的頑疾；可以留下準確的記錄，便于公民查證和政府監(jiān)督部門有效監(jiān)督，依法行政。

電子政務已成為世界政府改革潮流。如韓國漢城市政府開發(fā)運營的“民政處理在線公開系統(tǒng)”，將政府10個領域54項面對市民的業(yè)務，特別是易發(fā)生不合理現(xiàn)象的業(yè)務在網(wǎng)上公開處理。市民在網(wǎng)上向政府提交申請，網(wǎng)上立即顯示相關業(yè)務辦事流程，電腦自動輸入、檢查各環(huán)節(jié)裁決日期，市民可隨時上網(wǎng)查詢處理情況及負責處理的單位、人員姓名、電話、時限規(guī)定等；辦事結果通過手機短信、電話或留言箱等，及時告知申請人，不必找主管公務員，確保了辦事的透明和公正。漢城市通過電子政務實現(xiàn)行政公開的經(jīng)驗，得到聯(lián)合國、透明國際等國際組織的高度評價。

在政府“推動政務服務向網(wǎng)上辦理延伸”和“互聯(lián)網(wǎng)＋政務”的新形勢下，中國逐步實現(xiàn)由網(wǎng)上公開信息到網(wǎng)上審批、查詢、交費、辦證、咨詢、投訴、求助等服務項目，政務服務電子化是確定無疑的發(fā)展方向。

（五）由主要依政策公開向依法公開轉變

要實現(xiàn)真正的政務公開必須具有強有力的法律保障，這是各國透明政府建設的共同經(jīng)驗。據(jù)媒體報道，全球已有40多個國家頒布了統(tǒng)一、完整的《信息公開法》，30多個國家的相關法律也在制定之中。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布后，中國實現(xiàn)了政務公開化法治化。但是，由于行政法規(guī)的法律位階較低，政務公開依法推進的效果有限，未來修改完善《政府信息公開條例》，將“知情權”入憲，再由全國人大制定《政府信息公開法》，是必然的發(fā)展趨向。

（六）公開事項由正面列舉向負面列舉轉變

全面深化政務公開必須堅持“公開為原則，不公開為例外”。2005年中央《關于進一步推行政務公開的意見》規(guī)定，“對各類行政管理和公共服務事項，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私之外，都要如實公開”，暗含但未明確提出“公開為原則，不公開為例外”，直到2011年中央《關于深化政務公開加強政務服務的意見》頒布，這一原則才得以明確確認。與此相適應，政務公開實踐中，對公開的事項主要采取正面列舉的方式，沒有實現(xiàn)公開范圍最大化。

中外透明政府建設經(jīng)驗表明：采用負面列舉不公開或需要保密的事項，其他全部公開，在此基礎上對需要公開的事項建立健全“主動公開和依申請公開”制度，才能最大限度實現(xiàn)政府信息公開、行政權力公開和單位辦事公開，保障公民知情權、參與權和監(jiān)督權。為了推動政務公開工作“邁上新臺階”，2016年中央《關于全面推進政務公開工作的意見》提出：“依法積極穩(wěn)妥實行政務公開負面清單制度，公開內(nèi)容覆蓋權力運行全流程、政務服務全過程”，標志政務公開頂層設計思路發(fā)生變化，公開事項將由正面列舉向負面列舉轉變。

（本文系中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目“現(xiàn)代化與中國特色政治文明形成機制”〈JUSRP311A04〉、江蘇省2015年普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目“中國地方政府管理創(chuàng)新‘人去政息’現(xiàn)象研究”〈KYZZ15_0317〉階段性成果）

（作者單位：江南大學馬克思主義學院）

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