●唐云鋒 馬春華

政務(wù)公開監(jiān)督淺議

●唐云鋒 馬春華

在探討政務(wù)公開監(jiān)督之前，有必要先了解政務(wù)公開的前提與目標。筆者認為，政務(wù)公開主要有三大基本目標：一是更好地滿足公民對政府活動的知情權(quán)；二是規(guī)范政府活動，推進政府活動公開透明；三是增進政府與民眾互動，實現(xiàn)社會和諧。本文分析了當前各地在開展政務(wù)公開工作中的代表性做法，并對如何推進政務(wù)公開監(jiān)督提出幾點建議。

政務(wù)公開 監(jiān)督 實踐 電子政務(wù)

政府信息公開的思想與立法實踐起源于歐洲，早在1690年，英國政治家洛克已經(jīng)在其著作《政府論》中論述過政務(wù)公開的含義：一切權(quán)力應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使，這樣公民就可以根據(jù)公開的政府行動來對其進行監(jiān)督。在我國，政務(wù)公開工作起步比較晚，2016年黨中央、國務(wù)院制定的 《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》、《2016年政務(wù)公開工作要點》等文件的出臺，是我國政務(wù)公開的一大進步，但在具體推進中仍是路途漫漫，尤其是政務(wù)公開監(jiān)督仍成效不佳甚至流于形式。

一、政務(wù)公開監(jiān)督的基本前提與目標

對政務(wù)公開實施監(jiān)督，首先必須厘清政務(wù)公開本身的宗旨，只有弄清楚政務(wù)公開的本質(zhì)與取向，才能談得上對其監(jiān)督的目標。政務(wù)公開究其實質(zhì)是為了實現(xiàn)以下三個基本目標：一是更好地滿足公民對政府活動的知情權(quán)，以保障憲法賦予公民的基本權(quán)利；二是通過政務(wù)公開，推進政府活動公開透明，以更好規(guī)范政府活動，提高政府工作效率與減少政治腐敗，并最終提升政府公信力；三是公開的最終目的是通過政務(wù)公開，及時增進政府與民眾的互動，通過政府與社會的協(xié)同合作，及時消解各種社會矛盾以獲得更好的政治合法性，實現(xiàn)社會和諧。政務(wù)公開監(jiān)督的目標也必須服從與服務(wù)于政務(wù)公開本身的宗旨。

其次，必須明確政務(wù)公開的主體是來源于社會，而非政府體制內(nèi)部其他部門。即大家所熟悉的“裁判員”與“運動員”或說自律與他律問題。如2014年7月開展的一次國務(wù)院政務(wù)大規(guī)模公開督查，總共抽調(diào)了100余人，成立8個小組，分赴27個中央部委及16個地方省市，開展規(guī)?？涨暗拇蠖讲?，以破除“政令不出中南海”之弊，推動各項政策措施的落實。今年高層再次對此問題引起關(guān)注與重視，并出臺相關(guān)意見。

最后，監(jiān)督的形式與內(nèi)容，除極個別涉及國家安全層面問題外，必須不限定范圍。不能以傳統(tǒng)的自查形式，形成自查報告遞交督察組，督察組在審閱自查報告的基礎(chǔ)上，再進駐實地督察，并以實地督察中的一般流程，如聽取主要負責(zé)人匯報、召開座談會、審閱文件資料等這種體制內(nèi)常規(guī)方式進行。盡管在座談會之外，督察組還可能采取問卷調(diào)查、約談、暗訪等形式進行較深入的實地調(diào)查，但諸如這種大規(guī)模督查監(jiān)督，就算短期效果不錯，其所耗費的人力物力自然也是一筆不菲的支出，并最終由納稅人買單。更關(guān)鍵的是這種規(guī)定程序與范圍的政務(wù)公開監(jiān)督方式，會由于監(jiān)督方與被監(jiān)督方之間的信息不對稱，導(dǎo)致各種道德風(fēng)險與逆向選擇問題的發(fā)生，使實際監(jiān)督效果往往差強人意。

二、當前實踐中的代表性做法

（一）機制上的細化

針對政務(wù)公開不能為政府帶來直接利益、缺少激勵與懲罰機制的情況，2016年北京市政府常務(wù)會作出決定，突發(fā)事件發(fā)生后，事件的第一責(zé)任人要迅速反應(yīng)、及時公開。尤其是特別重大突發(fā)事件之后，應(yīng)在24小時內(nèi)舉行新聞發(fā)布會向群眾公布最新情況，第一負責(zé)人對信息負有及時公開的責(zé)任。四川省政府則將政務(wù)公開任務(wù)“包產(chǎn)到戶”，即各級政府、各級政府的各個部門都承擔相應(yīng)部分的政務(wù)公開工作，并把任務(wù)的完成情況作為績效考核內(nèi)容之一。

（二）基層平臺的拓展

由于政策執(zhí)行力度逐層遞減的現(xiàn)實，政務(wù)公開政策的貫徹執(zhí)行也不例外,導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村的政務(wù)公開往往被忽略。然而，實現(xiàn)村務(wù)公開是發(fā)展基層民主政治、鞏固基層政權(quán)、維護農(nóng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)中的重要舉措之一。四川省新津縣建立的三級聯(lián)動政務(wù)公開平臺開創(chuàng)了基層政務(wù)公開的嘗試，主要依托新津縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級政務(wù)服務(wù)機構(gòu)，不斷完善服務(wù)功能，致力于形成以縣為領(lǐng)導(dǎo)的三級聯(lián)動政務(wù)公開平臺。在縣級，建成了涵蓋36個部門的政務(wù)服務(wù)大廳；在鎮(zhèn)級，成立便民服務(wù)中心，實行開放式的集中辦公。新津縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政務(wù)信息按統(tǒng)一標準集中整合，服務(wù)事項被全部集中到便民服務(wù)中心，并實行“一證兩圖三卡四告知”制度，這些制度告知了群眾辦事程序、辦事依據(jù)、辦事條件和監(jiān)督方式等，把工作人員的工作都置于群眾監(jiān)督之下，提升了辦事群眾的滿意度，增強了對政府的理解與信任；在村級，全縣所有村（社區(qū)）均建立便民服務(wù)室，便民服務(wù)室實質(zhì)上是便民服務(wù)中心的縮影，其中設(shè)置了信息咨詢處、信息公示欄和宣傳欄。

（三）公開方式的親民

據(jù)內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)報導(dǎo)，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市創(chuàng)新政務(wù)公開新方式，將每月的28日定為“媒體開放日”。在“媒體開放日”活動中，媒體可以了解、參與、支持和監(jiān)督該市政務(wù)信息公開相關(guān)工作。政府借助媒體樹立開放的服務(wù)形象，增強政府公信力，為政府的后續(xù)工作創(chuàng)造良好的社會信任環(huán)境。針對政務(wù)公開信息中專業(yè)術(shù)語和官方語言過多的現(xiàn)象，浙江省海寧市司法局利用新浪微博向網(wǎng)民公開政務(wù)信息，“微博公文”被限制在140字以內(nèi)，并且力戒官話、套話。對于不能簡單概括的公文，官方微博將會對這些公文以“標題＋網(wǎng)址鏈接”的形式予以轉(zhuǎn)載發(fā)布，其詳細內(nèi)容會發(fā)布在官方網(wǎng)站上。該市司法局在全國首推“微博公文”的做法掀起了政務(wù)微博的新風(fēng)潮，把晦澀的官方公文轉(zhuǎn)變成短小精悍的微博，拉近了官民的距離，拓展了政務(wù)公開的渠道。

（四）公開技術(shù)上的更新

政務(wù)公開需要達到“質(zhì)”與“量”的標準，“量”的標準指各地方政府發(fā)布了足夠多的信息，但僅僅有“量”是不能滿足民眾需求的。傳統(tǒng)政務(wù)公開是逐個申請，政府政務(wù)公開工作處于被動地位，數(shù)據(jù)開放則是政府主動將這些數(shù)據(jù)推送給公眾。針對目前地方政府發(fā)布的信息存在過時、無效的數(shù)據(jù)情況，安徽省蕪湖市政府以政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放、共享為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)對每一個居民、企業(yè)、社會組織的精準化服務(wù)嘗試。政府把公眾需要的信息統(tǒng)一輸入到公開共享的數(shù)據(jù)庫，公眾可以按需自取。大數(shù)據(jù)技術(shù)推動了信息數(shù)據(jù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互聯(lián)互通、資源共享，為普通的民眾工作生活和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展節(jié)省了成本。針對大數(shù)據(jù)信息量巨大，但又碎片化、價值密度比較低與信息良莠不齊的特點，四川省省級政府策劃打造省級政務(wù)云平臺，2016年初首批的13個省級部門、30個應(yīng)用已遷移到省級政務(wù)云平臺上運行，以對碎片化信息數(shù)據(jù)進行去粗取精，去偽存真。社會公眾可以通過登錄平臺網(wǎng)絡(luò)頁面輕松查詢到諸如交通違章信息、投資項目監(jiān)督情況等多種數(shù)據(jù)信息。利用政務(wù)云平臺建設(shè)，四川省將全面提升現(xiàn)代政府公共服務(wù)和治理能力。

三、幾點建議

自我國推行政務(wù)公開以來，基本由官方主導(dǎo)，各省的信息公開存在渠道有限、傳播速度慢、官民之間的互動性低等缺陷。政府不積極拓展信息公開的渠道，僅僅在政府網(wǎng)站中發(fā)布信息，如此看來，公開的任務(wù)確實完成了，但沒有達到公開的效果。信息輸出渠道極為狹窄，政務(wù)公開工作就會流于形式，信息不但沒有得到廣泛的傳播，更沒有民眾反饋意見。目前我國各地方政府陸續(xù)利用微信、微博、廣播、電視等途徑，不斷推進政務(wù)公開工作的進度，促進政府與社會公眾之間的互動，把政務(wù)信息與日常生活相融合。雖然各地陸續(xù)開通了政務(wù)微博，但存在“僵尸微博”的弊病，這是由于政府不敢而且不善于利用新媒體發(fā)聲。網(wǎng)民存在情緒化的特點，加之互聯(lián)網(wǎng)傳播迅速，政務(wù)微博發(fā)聲稍有不慎將會引起軒然大波。因此，簡言之，要疏通這一公開渠道，必須平衡信息及時與信息準確兩大條件，也必須從以下幾方面努力。

（一）政務(wù)公開相關(guān)權(quán)利與義務(wù)觀念的培育

由于幾千年行政集權(quán)，對政府與社會所內(nèi)化形成的政府權(quán)力至上，行政活動中“只唯上”，更多時候缺乏主權(quán)在民的觀念與社會責(zé)任感；于民眾而言則缺乏納稅人知情權(quán)的權(quán)利意識，更缺乏相關(guān)的參與意識與權(quán)利訴求。在相關(guān)制度還不健全的情況下，缺乏政務(wù)公開主體的內(nèi)在自覺，民眾知情權(quán)的權(quán)利主張與督促的缺失，政務(wù)公開主體被動展開的可持續(xù)性與效果，自然難有保障。因此，持續(xù)有效推進我國政務(wù)公開活動的觀念層面教育與培育之路還將是個長期的過程，而且這也是政府政務(wù)公開常態(tài)化、高效化的必要前提。

（二）相關(guān)制度的確立與規(guī)范是政務(wù)公開的基石

從前述政務(wù)公開的基本前提分析可知，政務(wù)公開監(jiān)督主體的社會化，以及保持與體制的基本獨立性，這是最基本，也是最關(guān)鍵的。由于監(jiān)督內(nèi)容與程序非單一官方所定，而且不獨具形式，這些都是基本的制度框架保障，在此基礎(chǔ)上才是相關(guān)的獎懲機制構(gòu)建?；趪榭紤]，獎懲機制的設(shè)立，還不能單一限定于政府體制內(nèi)，必須引導(dǎo)與鼓勵社會參與，以培育社會權(quán)利意識。在規(guī)范與細化制度的同時要符合地方的具體情況，切忌制度僵硬、缺乏人性化。如果在這些細節(jié)上過于苛刻，難免本末倒置，使公開工作流于形式?？梢酝ㄟ^政務(wù)公開競賽，相互促進，以提高政務(wù)公開水平，同時對政府政務(wù)公開考核應(yīng)由社會公眾與上級政府同時參與，并加大社會公眾在評估中的權(quán)重。

（三）相關(guān)技術(shù)機制與平臺的構(gòu)建與完善

在前述基礎(chǔ)上，必須考慮政務(wù)公開活動的信息時代背景，機制的設(shè)計必須基于信息時代的多元、互動與傳播的自組織等特征，以盡量充分利用與發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)與自媒體時代信息傳播的積極影響，減少與降低信息傳播中的蝴蝶效應(yīng)可能對社會造成的不利影響。平臺的構(gòu)建也必須基于現(xiàn)實國情、城鄉(xiāng)差距與農(nóng)村基層的特征綜合考慮。必須保證聯(lián)動平臺資源共享基本目標的實現(xiàn)，以保證縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村平臺之間的信息可以自由流動。盡量避免“信息孤島”的產(chǎn)生，防止各主體之間的信息不對稱，以及民眾與政府之間的信息不對稱。同時將基層推行政務(wù)公開制度作為重點，以調(diào)動基層民眾監(jiān)督和參政議政的積極性。

（作者單位：浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

1.章建森.2011.海寧首推微博公文[J].決策，5。

2.紀珊珊.2011.傳播學(xué)視野下的微博研究[D].安徽：安徽大學(xué)。

3.徐春艷.2011.國內(nèi)外電子政務(wù)信息資源建設(shè)對比研究.圖書館學(xué)研究，15。