●杜紅霞

推進(jìn)績效評價(jià)機(jī)制 提高財(cái)政資金社會效益
——以河北省廊坊市為例

●杜紅霞

財(cái)政資金績效評價(jià)機(jī)制在我國實(shí)施以來，對于規(guī)范財(cái)政資金的使用途徑、提高財(cái)政資金的使用效率、優(yōu)化公共資源配置、完善財(cái)政資金監(jiān)督與管理等方面都發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)施過程中，在項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、資金撥付的規(guī)范性與及時(shí)性、資金使用的效率性等方面還存在諸多問題。本文結(jié)合河北省廊坊市對2014年度重點(diǎn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，發(fā)現(xiàn)實(shí)際工作中存在的主要問題，有針對性地提出促進(jìn)財(cái)政資金績效評價(jià)工作機(jī)制的建議。

財(cái)政資金 績效評價(jià) 效率效益

我國對財(cái)政支出實(shí)施績效評價(jià)已經(jīng)有十幾年的時(shí)間，先后頒布和修訂了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》、《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》等文件，對績效評價(jià)的對象、內(nèi)容、目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法、評價(jià)報(bào)告、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等都作出了具體規(guī)定?？冃гu價(jià)實(shí)施以來，對于優(yōu)化公共資源配置、深化財(cái)政體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型等方面都起到了重要作用。2015年1月1日，新《預(yù)算法》在全國范圍內(nèi)開始執(zhí)行，將預(yù)算的編制與財(cái)政支出的績效評價(jià)結(jié)果緊密聯(lián)系，明確指出“編制預(yù)算要參考上一年度績效評價(jià)結(jié)果”，更加強(qiáng)調(diào)了績效評價(jià)的重要性。

專項(xiàng)資金支出是我國財(cái)政支出中一個非常重要的分類，在支出總額中占據(jù)較大比重，具有來源特定（來源于財(cái)政或上級單位）、事項(xiàng)特定（?？顚Ｓ茫┖秃怂闾囟ǎㄐ枰M(jìn)行獨(dú)立核算）的特點(diǎn)，具有特殊的屬性和地位。為促進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目資金發(fā)揮最大社會效益，提高財(cái)政資金的使用效率，廊坊市財(cái)政局以發(fā)展性項(xiàng)目為重點(diǎn)，實(shí)施管理重心前移，開展嚴(yán)格的資金績效自我評價(jià)與外部評價(jià)，以期充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，更好地服務(wù)于社會和百姓。在各部門對2014年發(fā)展性項(xiàng)目全面開展績效自評的基礎(chǔ)上，廊坊市財(cái)政局通過政府購買服務(wù)的方式，選取了生態(tài)造林、綠地養(yǎng)護(hù)、大氣和水污染防治、旅游業(yè)發(fā)展、國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建、農(nóng)村面貌改造提升行動、市區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼、控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查、工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造和保障性住房租賃補(bǔ)貼10個項(xiàng)目委托專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)，涵蓋林業(yè)、醫(yī)療、旅游、環(huán)保、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個層面，涉及資金6億元。根據(jù)評價(jià)的結(jié)果，財(cái)政局就項(xiàng)目實(shí)施取得的成效、資金的使用、存在的不足及建議等問題，分別與評價(jià)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施單位和財(cái)政績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)一步進(jìn)行討論評審，形成最終的評價(jià)結(jié)論，針對各個項(xiàng)目評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)建議，作為2016年預(yù)算編制的參考和依據(jù)。

一、評價(jià)方法

本次評價(jià)采用目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法、因素分析法和公眾評判法。通過比較十件民生實(shí)事財(cái)政資金所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo)，綜合分析影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，再結(jié)合專家評價(jià)意見及公眾調(diào)查結(jié)果，評價(jià)民生實(shí)事財(cái)政資金績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

（一）評價(jià)原則

1、目標(biāo)導(dǎo)向性原則。以各民生實(shí)事財(cái)政資金的績效目標(biāo)為導(dǎo)向，依據(jù)大量的客觀事實(shí)和數(shù)據(jù)，對特定的定量、定性評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行對比分析，對各民生實(shí)事財(cái)政資金的投入、產(chǎn)出和效益作出客觀、公正的評價(jià)。

2、科學(xué)客觀性原則。按照定性與定量、總量與比值相結(jié)合的方式，對民生實(shí)事財(cái)政資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、整體水平和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行客觀評價(jià)。

3、公平公正性原則。依據(jù)各資金使用單位報(bào)送的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和報(bào)告，通過定量分析和專家評審方式實(shí)施評價(jià)，并適時(shí)公布評價(jià)結(jié)果。

（二）評分方法

本次民生實(shí)事績效評價(jià)評分采用百分制，分別由自評審核得分、宏觀評價(jià)得分與微觀評價(jià)得分三部分組成，三者權(quán)重確定分別為10%、30%和60%，其中自評審核得分為評價(jià)小組對自評情況審核評分的加權(quán)算術(shù)平均值；宏觀評價(jià)得分為專家對十件民生實(shí)事各項(xiàng)資金投向、資金分配、監(jiān)督管理、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等方面評分的算術(shù)平均值；現(xiàn)場核查評分為各核查對象指標(biāo)評分的算術(shù)平均值。

二、主要成效

10個項(xiàng)目共評出優(yōu)秀項(xiàng)目6個，良好項(xiàng)目4個。項(xiàng)目總體開展情況良好，產(chǎn)生了較好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，得到了老百姓的普遍肯定。特別是生態(tài)造林、綠地養(yǎng)護(hù)、大氣污染防治等項(xiàng)目一定程度上抑制了環(huán)境的惡化，改善了空氣質(zhì)量。

（一）生態(tài)造林專項(xiàng)資金項(xiàng)目

2014年春季計(jì)劃造林面積35萬畝，實(shí)際造林面積35.42萬畝，實(shí)際完成率101.20%，造林成活率83.40%，圓滿完成造林計(jì)劃。全年吸收二氧化碳478.38噸，釋放氧氣349.86噸。生態(tài)造林項(xiàng)目實(shí)施同時(shí)帶動了就業(yè)，有效增加了群眾收入，產(chǎn)生了良好的社會效益。

（二）綠地養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)項(xiàng)目

項(xiàng)目的開展形成了“一街一特色”的生態(tài)路網(wǎng)景觀，2014年廊坊市通過了國家園林城市復(fù)查和河北省綠地凈增量考核。數(shù)字化案件處置排名大幅提升，提高了社區(qū)單位綠化水平和市民綠化意識。

（三）旅游業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目

項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)了市旅游業(yè)的發(fā)展，2014年全市接待游客1655.16萬人次，旅游收入152.78億元，占GDP的比重由2013年的6.5%上升到2014年的7.43%，同時(shí)廊坊市的知名度也大幅提高。

（四）農(nóng)村面貌改造提升行動專項(xiàng)資金項(xiàng)目

項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生了很好的效果：硬化道路270.5萬平米，硬化文化活動場地41.8萬平米，村民日常出行便利。種植各種樹木231萬株，新增綠地192萬平米，農(nóng)廁改造100191個，設(shè)置垃圾箱（池）14630個，民居改造5743戶，鋪設(shè)供水管網(wǎng)60.5萬米，粉刷墻面和繪制文化墻68萬平米，打機(jī)井121眼?；就瓿闪恕八那濉惫ぷ鳎ㄇ謇?、清雜物、清殘?jiān)珨啾?、清庭院），街巷的環(huán)境衛(wèi)生整潔，村容村貌有明顯的改善，村民傳統(tǒng)的生活方式發(fā)生了很大的改變。

（五）市區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼資金項(xiàng)目

2014年新增公交線路6條，新開辟公交站點(diǎn)70個，站點(diǎn)輻射區(qū)域更廣，市民乘車更加方便。新投放的車輛全部為新能源公交車輛，其中包含25部首次在廊坊市使用的插電式混合動力車輛。

（六）工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金項(xiàng)目

（七）大氣和水污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目

通過鍋爐并網(wǎng)改造、總量減排、黃標(biāo)車治理等工作，2014年全年減少燃煤 61649.58噸、二氧化硫1251.33噸、氮氧化物143.41噸、煙粉塵973.43噸、化學(xué)需氧量2838.40噸、氨氮185.30噸。2014年市區(qū)達(dá)標(biāo)天數(shù)為153天（其中一級天數(shù)10天），與2013年相比達(dá)標(biāo)天數(shù)增加了21天，重污染天數(shù)減少了14天，PM2.5濃度與去年同期相比下降9.1%，環(huán)境污染有了一定程度的改善。

（八）國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目

通過積極開展文化惠民活動，創(chuàng)建開展彩色周末、廣場舞比賽、合唱藝術(shù)節(jié)、特色文博會等一系列文化活動，豐富了市民的群眾文化生活，現(xiàn)場氣氛熱烈，觀眾心情愉悅，掌聲、笑聲一片，群眾反映良好，成效顯著。

（九）控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查專項(xiàng)資金項(xiàng)目

一是實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)、縣全覆蓋，服務(wù)人數(shù)增加。2014年度為55754名孕婦進(jìn)行了免費(fèi)的產(chǎn)前篩查，范圍涉及市區(qū)、開發(fā)區(qū)及各縣。二是減少了缺陷兒的出生。從源頭上減少了缺陷兒的出生，減少和避免了大量出生缺陷導(dǎo)致的不良后果，減輕了家庭及個人的精神負(fù)擔(dān)，減少了補(bǔ)償性生育，增加了人力資源的健康存量，提高了社會及家庭的穩(wěn)定性，提高了出生人口素質(zhì)。

（十）保障性住房租賃補(bǔ)貼資金項(xiàng)目

現(xiàn)階段，燃?xì)馄髽I(yè)已經(jīng)把現(xiàn)代化管理系統(tǒng)應(yīng)用其中，以此實(shí)現(xiàn)對企業(yè)財(cái)務(wù)情況的審核和監(jiān)管，但是從實(shí)際角度來說，企業(yè)即便把信息化管理方式引進(jìn)其中，但是受到原始管理理念的影響，應(yīng)用的財(cái)務(wù)管理模式過于傳統(tǒng)性，沒有將信息化管理系統(tǒng)自身作用充分發(fā)揮，導(dǎo)致信息化資源的大量浪費(fèi)。并且，企業(yè)在引進(jìn)信息化系統(tǒng)之后，沒有根據(jù)系統(tǒng)要求來進(jìn)行對應(yīng)設(shè)施的研發(fā)和應(yīng)用，授權(quán)管理不規(guī)范，使得不能借助信息化手段加以科學(xué)把控。

2014年廊坊市共有3917戶家庭取得了補(bǔ)貼資金，其中新增申請家庭281戶，很大程度上減輕了住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這部分家庭的住房條件得到了明顯改善，生活水平得到了提高，社會和家庭更加和諧穩(wěn)定。

三、存在問題

（一）項(xiàng)目績效指標(biāo)細(xì)化不夠

對績效管理政策和程序的了解程度還不夠，績效目標(biāo)不能通過清晰、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)，不利于項(xiàng)目日常管理、考核和事后評價(jià)。例如“旅游業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目”在編制績效指標(biāo)時(shí)將“廊坊知名度大幅提高”定為質(zhì)量指標(biāo)，內(nèi)容不具體，難以評價(jià)。“農(nóng)村面貌改造提升行動專項(xiàng)資金項(xiàng)目”單位對績效管理政策和程序的了解程度不同，績效管理意識有待進(jìn)一步加強(qiáng)，項(xiàng)目績效指標(biāo)預(yù)算有待進(jìn)一步細(xì)化?！笆袇^(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼資金項(xiàng)目”的績效目標(biāo)未能通過清晰、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)，不利于項(xiàng)目日常管理、考核和事后評價(jià)?！氨Ｕ闲宰》孔赓U補(bǔ)貼資金項(xiàng)目”單位缺乏根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況制定更加細(xì)化的績效指標(biāo)，績效指標(biāo)沒有通過更加清晰、細(xì)化、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行緩慢影響項(xiàng)目進(jìn)度

一是相關(guān)部門審核、批復(fù)程序較多，時(shí)間較長，一定程度上影響了項(xiàng)目進(jìn)度。例如“旅游業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目”由于項(xiàng)目實(shí)施過程中，需要政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的審核、批復(fù)，程序較多，時(shí)間較長，一定程度上影響了項(xiàng)目進(jìn)度?！皣夜参幕?wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”市文廣新局在資金使用前，每次都召開黨組會議進(jìn)行研究，通過后向市政府上報(bào)專項(xiàng)資金使用計(jì)劃。由于審批手續(xù)多，審批速度慢，有些計(jì)劃被否定不能執(zhí)行，有些計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度受到影響。二是項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)間較長，原定計(jì)劃被否定不能執(zhí)行，進(jìn)度受到影響，項(xiàng)目年度內(nèi)未完成?！按髿夂退廴痉乐螌ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目”中的子項(xiàng)目“生態(tài)功能紅線劃定”、“海創(chuàng)智庫六項(xiàng)工程”、“廊坊開發(fā)區(qū)學(xué)校鍋爐改造”、“市區(qū)環(huán)境敏感點(diǎn)綠化”等項(xiàng)目由于組織實(shí)施較晚、規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)間較長等原因開展緩慢，項(xiàng)目年度內(nèi)未完成。三是項(xiàng)目缺乏操作性，無法正常開展?！按髿夂退廴痉乐螌ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目”中子項(xiàng)目購買引火煤專項(xiàng)資金70萬元，用于2014取暖季前為更換節(jié)能環(huán)保爐具的居民戶免費(fèi)配發(fā)清潔引火煤。由于供應(yīng)商在中標(biāo)后書面退出，其他供應(yīng)商也無力完成該采購項(xiàng)目，同時(shí)鑒于已進(jìn)入取暖期，大部分住戶已生火取暖，已錯過最佳配送時(shí)機(jī)，因此停止了清潔引火煤招標(biāo)采購，此項(xiàng)目沒有實(shí)施。

（三）項(xiàng)目資金使用和撥付欠規(guī)范

在專項(xiàng)項(xiàng)目績效評價(jià)過程中，普遍存在的一個問題是專項(xiàng)資金使用未建立相應(yīng)的管理制度，有個別單位專項(xiàng)資金未單獨(dú)核算。個別專項(xiàng)項(xiàng)目驗(yàn)收較晚，資金撥付不及時(shí)，影響了專項(xiàng)資金使用效率。例如“生態(tài)造林專項(xiàng)資金項(xiàng)目”評價(jià)中部分縣將市級生態(tài)造林專項(xiàng)資金、縣級財(cái)政資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政資金在專項(xiàng)支出科目一起核算，未單獨(dú)設(shè)立市級專款核算科目，也未建立輔助核算明確市級專項(xiàng)資金用途?！熬G地養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目”沒有建立相應(yīng)的專項(xiàng)資金管理辦法；沒有?？顚Ｓ?，單獨(dú)核算。如雇傭工人工資,沒有按城區(qū)綠地面積和非城區(qū)綠地面積養(yǎng)護(hù)的實(shí)際工作量進(jìn)行核算，因此在考評城區(qū)綠地的用工費(fèi)用方面存在不準(zhǔn)確性?！笆袇^(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼資金項(xiàng)目”未制定運(yùn)營補(bǔ)貼資金管理辦法，不利于補(bǔ)貼資金的日常管理、監(jiān)督和檢查。

（四）固定資產(chǎn)采購和使用效率較低

有的設(shè)備采購缺乏完整的招投標(biāo)手續(xù)。例如“控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查資金項(xiàng)目”廊坊市婦幼進(jìn)行產(chǎn)篩的設(shè)備由PE公司河北省的唯一代理商——石家莊金篩查醫(yī)療器械有限公司免費(fèi)提供，雙方約定配套試劑必須從該公司采購，五年后設(shè)備歸廊坊市婦幼所有。產(chǎn)篩試劑的采購過程缺乏完整的招、投標(biāo)手續(xù)，需進(jìn)一步完善。有的設(shè)備到位后較長時(shí)間仍未投入使用，處于閑置狀態(tài)。廊坊市行動辦規(guī)劃設(shè)計(jì)組2014年9月份采購的總價(jià)值109650元的17臺觸控一體機(jī)，至2015年6月30日，仍存放在林業(yè)局辦公室，未投入使用。其主要原因是設(shè)備軟件應(yīng)用部分需要二次開發(fā)才能滿足采購目的，為此需向該設(shè)備供應(yīng)商另行支付相關(guān)費(fèi)用。

四、改進(jìn)建議

（一）合理編制項(xiàng)目績效目標(biāo)，加大資金支持

科學(xué)量化指標(biāo)，定量與定性相結(jié)合。項(xiàng)目單位要提高績效管理意識，了解掌握績效管理政策和規(guī)定，在預(yù)算申報(bào)前，深入細(xì)致地進(jìn)行調(diào)研，收集、整理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，制定詳細(xì)準(zhǔn)確便于實(shí)際操作的績效預(yù)算指標(biāo)，從時(shí)間和成果等各方面明確績效完成目標(biāo)，科學(xué)安排支出預(yù)算，注重財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理。根據(jù)市場需求，加大資金支持。綜合考慮市場需求和價(jià)格變化情況、原材料成本增加、人工成本提高等因素，及時(shí)調(diào)整安排增加資金，對一些重點(diǎn)企業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目集中資金進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

（二）簡化審批手續(xù)，充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率

針對項(xiàng)目特點(diǎn)，相關(guān)部門簡化審批手續(xù)，提高審批效率，推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，加快項(xiàng)目進(jìn)度；項(xiàng)目計(jì)劃發(fā)生變動要嚴(yán)格按照新 《預(yù)算法》的要求編制調(diào)整方案，履行相關(guān)手續(xù)，保證調(diào)整方案合法合規(guī)。根據(jù)項(xiàng)目不同情況和特點(diǎn)，按照時(shí)間和進(jìn)度，及時(shí)足額撥付資金，避免資金滯留挪用現(xiàn)象發(fā)生，保證項(xiàng)目順利實(shí)施，提高資金使用效率，減少資金結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）嚴(yán)格招投標(biāo)手續(xù)，有效使用固定資產(chǎn)

相關(guān)部門按照國家的相關(guān)政策規(guī)定，對需要采購的實(shí)物資產(chǎn)統(tǒng)一進(jìn)行招投標(biāo)，完善采購過程中的招投標(biāo)手續(xù)。有效使用固定資產(chǎn)，防止固定資產(chǎn)購而不用，閑置浪費(fèi)，提高固定資產(chǎn)的使用效益，發(fā)揮固定資產(chǎn)的使用價(jià)值。

（四）實(shí)施過程控制，建立項(xiàng)目進(jìn)展定期匯報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目執(zhí)行單位要分解落實(shí)各子項(xiàng)目至主管領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任科室，定期召開項(xiàng)目進(jìn)展匯報(bào)會，匯總各子項(xiàng)目進(jìn)展情況和面臨的難題。各部門專家集中討論，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果，制訂解決方案，安排下一步工作重點(diǎn)。同時(shí)，需要建立日常辦公協(xié)調(diào)部門，整合各責(zé)任單位子項(xiàng)目方案安排、成果數(shù)據(jù)、總結(jié)報(bào)告等，為項(xiàng)目整體推進(jìn)提供信息平臺。對于進(jìn)程明顯緩慢的項(xiàng)目，主管部門要加強(qiáng)重視程度，針對項(xiàng)目特點(diǎn)，加快實(shí)施進(jìn)度。對確實(shí)無法開展項(xiàng)目剩余的資金需要重新安排新的項(xiàng)目，在項(xiàng)目計(jì)劃制訂過程中要嚴(yán)格把關(guān)，使設(shè)計(jì)的項(xiàng)目能夠有效實(shí)施，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。

（作者單位：河北省廊坊市財(cái)政局）

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