董　蕊

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城市間協(xié)同治理路徑選擇下的跨界河流污染問題研究

董蕊

摘要：跨界河流污染的特征表明，僅靠單一的治理主體很難實(shí)現(xiàn)跨界水域污染的有效治理，各城市間需要形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)意識(shí)，建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展機(jī)制。本文分析了當(dāng)前跨界水污染治理面臨的主要困境，并從政府、法制和管理三個(gè)層面分別提出了城市間協(xié)同治理的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：城市間；跨界河流污染；協(xié)同治理；溝通協(xié)調(diào)

董蕊/肇慶學(xué)院政法學(xué)院教師，碩士（廣東肇慶526061）。

一、跨界河流污染的特征

（一）跨界河流污染影響的廣泛性

水的流動(dòng)性特點(diǎn)使跨界河流造成污染的影響越來越廣泛。我國(guó)跨界水污染問題既發(fā)生在省級(jí)行政區(qū)域之間，也發(fā)生在市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)之間，但總體上說，跨省的水污染問題最為嚴(yán)重，治理難度也最大。［1］即任何一個(gè)城市區(qū)域的水資源受到污染，將有可能影響其所流經(jīng)的城市，尤其是對(duì)下游的影響更為深遠(yuǎn)。2013年7月廣西賀州市發(fā)生水體鎘、鉈等重金屬污染事件，被污染河段從上游的廣西馬尾到下游的廣東封開交界處，共110公里。賀江水污染事件就鮮明地呈現(xiàn)出類似于“多米諾骨牌效應(yīng)”的現(xiàn)象。除了污染面積廣，跨界河流污染造成的影響也很大。因?yàn)樗巧?，所以一旦受到污染，居民的生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉及日常的生產(chǎn)都將受到影響。

（二）跨界河流環(huán)境的準(zhǔn)公共物品屬性

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，流域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。［2］水資源的公共性質(zhì)使其在使用過程中很可能會(huì)出現(xiàn)“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”等問題，但作為準(zhǔn)公共物品本身又具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性，所以水域上下應(yīng)該堅(jiān)持“誰污染，誰治理”的原則。但水明顯的特征是流動(dòng)性，這個(gè)特性不會(huì)因?yàn)槠淞鹘?jīng)的區(qū)域被劃分為不同的城市或者不同的行政區(qū)間而發(fā)生改變。因此，水在任何區(qū)域受到污染都有可能波及整個(gè)水域系統(tǒng)。位居上游水域的城市認(rèn)為自己受到污染沒關(guān)系，可以轉(zhuǎn)移到下游水域的城市，殊不知在下游水域受到污染的同時(shí)，上游的水質(zhì)也遭到了破壞。水域治理沒有誰可以獨(dú)善其身。如果上游城市能夠合理規(guī)劃，保證水域質(zhì)量，優(yōu)化下游水域的同時(shí)，自己也能受益。

（三）跨界河流污染的復(fù)雜性

由于水污染治理的復(fù)雜性，給城市間的合作帶來了很大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于環(huán)境主要采用的是屬地治理原則，這便要求各地政府只需負(fù)責(zé)自己領(lǐng)域的環(huán)境即可。但這一原則對(duì)于跨界流域水污染的治理是低效的，對(duì)于利益相關(guān)的城市也很不公平。很多水域上游城市為了發(fā)展自己地方的經(jīng)濟(jì)，縱容當(dāng)?shù)匾恍┡盼鄄缓细衿髽I(yè)的發(fā)展，由此造成嚴(yán)重水域污染，卻因?yàn)樗牧鲃?dòng)性而直接轉(zhuǎn)移給了下游城市。上游城市獲得了經(jīng)濟(jì)收益，但卻要由其他城市分擔(dān)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的污染后果。這就導(dǎo)致了很多地方政府不愿意在水污染治理上投入。一方面上游水域城市認(rèn)為，水域污染是可以轉(zhuǎn)移的；另一方面下游水域城市不愿意為別人的錯(cuò)來買單。長(zhǎng)時(shí)間下來，造成了整片水域的不斷惡化。為了保證跨界河流治理工作的順利進(jìn)行，各地政府必須摒棄“畫地為牢”的做法，建立長(zhǎng)久的合作共贏機(jī)制。

二、跨界河流污染傳統(tǒng)治理模式面臨的困境

（一）地方政府績(jī)效評(píng)估考核體系不科學(xué)

在跨界河流污染的問題上，各地方政府績(jī)效評(píng)估考核體系的不科學(xué)給合作治理模式帶來了很大的困難。環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳博士曾說：“官的問題解決了，就什么都解決了。”恰恰就是這個(gè)“官”的問題給合作治理帶來了很大的考驗(yàn)。當(dāng)前對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估考核的指標(biāo)是城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞決定了官員年度評(píng)估的命運(yùn)，直接影響其是否升遷。這種主要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為指標(biāo)的評(píng)估方法，“必然導(dǎo)致利益行政化、集團(tuán)化、資源壟斷化和行為短期化”［3］。這種以經(jīng)濟(jì)為中心的傳統(tǒng)考核制度，使得各地政府單純追求經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，縱容當(dāng)?shù)匾恍┰斐蓢?yán)重水污染的企業(yè)違規(guī)發(fā)展。其結(jié)果必然導(dǎo)致環(huán)境惡化，忽視并侵害他人利益，阻礙各地方政府間的合作，造成巨大的資源浪費(fèi)。這種地方保護(hù)主義的存在，使得各地政府很難在跨界城市河流污染問題的治理上達(dá)成共識(shí)。

（二）缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

在跨界河流污染治理問題上各地政府除了缺乏科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)估考核體系之外，各城市間還缺乏有效溝通協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)防控的機(jī)制。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的利益驅(qū)使下，各地政府在跨界合作問題上只考慮本地利益，使得合作面臨重重困難。［4］加上溝通協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致事態(tài)惡化，陷入了惡性循環(huán)。當(dāng)前在跨界河流污染治理問題上的溝通協(xié)調(diào)僅停留在會(huì)議式的協(xié)商上，缺乏成熟的、權(quán)威的、制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，如跨城市的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，跨城市協(xié)調(diào)委員會(huì)等，這些有助于新形勢(shì)下各城市合作治理的機(jī)制仍然尚未建立。而單一的會(huì)議協(xié)商難以保證政府間進(jìn)行長(zhǎng)期合作。溝通協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制主要解決三個(gè)方面的問題：一個(gè)是合作的溝通，要充分尊重各地政府、專家的意見；另一個(gè)是對(duì)利益的協(xié)調(diào)，主要針對(duì)在協(xié)作治理過程中造成污染的賠償問題進(jìn)行協(xié)調(diào)；最后就是一旦跨界河流在任何一個(gè)城市出現(xiàn)問題時(shí)，有共同的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案，防止并控制污染擴(kuò)大。充分溝通協(xié)調(diào)和有效協(xié)同聯(lián)動(dòng)有利于達(dá)成合作共識(shí)、促進(jìn)要素合理流動(dòng)、優(yōu)化資源配置、及時(shí)有效解決問題，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的共贏結(jié)果。

（三）治理費(fèi)用分擔(dān)不合理

環(huán)境治理，財(cái)政先行。水污染治理是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)而艱巨的任務(wù)，不僅需要各城市間梳理協(xié)作治理的理念，更需要相關(guān)方加大財(cái)政投入力度。而我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政包干制度必然產(chǎn)生水污染治理的財(cái)政分擔(dān)糾葛，因?yàn)楦鱾€(gè)政府的財(cái)政往往自行處理，其稅收使用必然是根據(jù)自己的情況進(jìn)行考慮。公共選擇學(xué)派通過研究指出，政府及其官員同樣具有理性經(jīng)濟(jì)人的特征。因此，在利益最大化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往會(huì)以自身利益作為行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，這種情況下，對(duì)于跨界河流污染治理的費(fèi)用問題必然各不相讓，導(dǎo)致行政協(xié)調(diào)費(fèi)用增多，增加交易成本。而單純依靠中央財(cái)政的投入顯然是不可能有效治理污染的，因?yàn)榄h(huán)保經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期欠缺。從數(shù)字上看，環(huán)保面上的財(cái)政投入只占GDP的1%左右?？傊?，財(cái)政投入的欠缺直接影響了治理效果。

（四）相關(guān)法律與制度的缺失

健全的法律法規(guī)是合作的有力保障，但是當(dāng)前我國(guó)在跨界治理水污染問題上的法律嚴(yán)重缺乏。已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)對(duì)于跨城市合作水污染治理方面，在很多問題上尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或明確的規(guī)定。這也是跨城市合作治理沒能順利開展的重要原因。由于不同城市地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理理念的差異，使得跨城市合作治理成了一項(xiàng)非常復(fù)雜的任務(wù)，一旦協(xié)作不好，就很容易阻礙其順利進(jìn)行。在合作過程中，很容易出現(xiàn)權(quán)力使用不當(dāng)、責(zé)任不清、經(jīng)費(fèi)糾紛和各自角色不明等問題。如果沒有相關(guān)法律，這些問題就得不到及時(shí)解決，各地政府很難形成一個(gè)統(tǒng)一的合作治理機(jī)制。另外，還要加強(qiáng)相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制的建立。在現(xiàn)今法治社會(huì)的背景之下，無論是互相監(jiān)督的方式還是跨城市合作治理，都必須有法可依。但是目前我國(guó)在跨城市合作治理方面的法律還是一片空白。法律保障的缺失使得政府之間合作事務(wù)的處理變成“爭(zhēng)權(quán)誘責(zé)”的情形。［5］這樣在實(shí)際合作過程中沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)很難約束各合作主體，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就會(huì)出現(xiàn)互相推諉、爭(zhēng)議的現(xiàn)象。

三、跨界河流污染協(xié)同治理的路徑選擇

（一）政府層面

萊茵河是一條著名的跨國(guó)河流，其成功治理給我們帶來了良多啟示。一是由于跨界河流污染的復(fù)雜性和環(huán)境的整體性，對(duì)其治理僅靠一方力量是不夠的，需要各城市間的共同合作，共同參與。那么有效的合作不僅需要完善區(qū)域規(guī)劃、整合區(qū)域資源，而且需要在思想、意識(shí)、理念上形成區(qū)域共識(shí)。［6］各地政府首先要認(rèn)識(shí)到“唇齒相依”的處境，樹立“合作共贏”的意識(shí)，牢記水污染合作治理的重要性和緊迫性；其次，要盡快制定、落實(shí)區(qū)域規(guī)劃，有效整合區(qū)域資源，爭(zhēng)取各城市資源能夠有效、合理流動(dòng)；最后，不斷強(qiáng)化各城市合作的認(rèn)同感，確保合作治理的順利進(jìn)行。二是建立科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估考核體系。為確?？绯鞘泻献鞯捻樌M(jìn)行，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建科學(xué)、合理的績(jī)效考核機(jī)制，使各城市間淡化“經(jīng)濟(jì)人”的特性?？己藘?nèi)容除了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之外，還應(yīng)該將各地資源，特別是對(duì)環(huán)境的保護(hù)列入其中，建立綠色GDP的考核機(jī)制，并制定專門條例，對(duì)于那些環(huán)境污染嚴(yán)重的城市給予嚴(yán)格處理。堅(jiān)決打擊只顧自身發(fā)展而不顧他人的地方保護(hù)主義，同時(shí)杜絕那些“搭便車”行為。在科學(xué)考核體系下，合理規(guī)劃城市固有資源，合理分配利益，改變畸形的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，采用跨界河流污染系統(tǒng)跨城市協(xié)同控制的策略，在保護(hù)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的前提下，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

（二）法制層面

目前我國(guó)跨城市水資源環(huán)境保護(hù)方面有關(guān)法律的問題體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是相關(guān)法律法規(guī)的缺乏，尤其是對(duì)跨界河流污染治理糾紛這方面至今仍是空白；二是相關(guān)法律如《中華人民共和國(guó)環(huán)境法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等這些已經(jīng)頒發(fā)的法律，對(duì)城市環(huán)境治理方面沒有做出具體規(guī)定，對(duì)各類污染物的排放也沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于治理過程中出現(xiàn)的責(zé)任問題以及賠償糾紛均沒有明確規(guī)定；三是相關(guān)法律對(duì)于跨界水污染治理過程中出現(xiàn)的糾紛處理方式不一。例如，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第28條規(guī)定，不同行政區(qū)域之間水事糾紛的處理方式是由有關(guān)的地方人民政府共同協(xié)商解決，或者直接由共同的上級(jí)人民政府來協(xié)調(diào)解決；而《水法》第56條卻規(guī)定以相關(guān)當(dāng)事人協(xié)商處理為前置，協(xié)商不成才能請(qǐng)求上一級(jí)人民政府裁決處理。這些情況嚴(yán)重阻礙了跨城市合作治理的進(jìn)程。為保證城市間合作治理工作的順利進(jìn)行，首先，要完善相關(guān)法律法規(guī)，尤其是要確定責(zé)任主體。對(duì)于那些不符合排放規(guī)定的企業(yè)應(yīng)該堅(jiān)決取締。建立政府、企業(yè)連帶責(zé)任制，一旦企業(yè)違規(guī)受罰，政府也必須受牽連。將政府定為水污染責(zé)任主體，這樣政府才不會(huì)一心只為經(jīng)濟(jì)而忽略企業(yè)帶來的環(huán)境傷害。其次，要明確合作過程中各方主體的權(quán)利、責(zé)任、賠償?shù)?，使其在治理過程中處理任何問題都能有法可依。最后，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于水污染治理貢獻(xiàn)大的主體給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于那些給他方帶來損失，治理不力的給予相應(yīng)的懲罰并做出賠償，地方政府也要對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)行獎(jiǎng)懲制，鼓勵(lì)其發(fā)展的同時(shí)要將環(huán)境保護(hù)放在首位。

（三）管理層面

1．加強(qiáng)社會(huì)資本建設(shè)。信任是合作的基礎(chǔ)，相互信任是推動(dòng)地方政府合作的前提。信任機(jī)制的構(gòu)建需要做好兩方面的工作。一是保證各地政府地位上的平等。A市不能因?yàn)锽市地理位置不好或是C市經(jīng)濟(jì)比較落后就覺得自己高他們一等，在合作的過程中高高在上，做什么決定也不征求他們的意見，對(duì)其發(fā)號(hào)施令。這種地位上的不平等很難激發(fā)各地政府共同合作的參與性和積極性。各城市間也應(yīng)該樹立地位平等的正確意識(shí)，對(duì)于任何凡是涉及共同利益的問題都應(yīng)該在一起探討，各方共同參與，采納各種意見，共同得出結(jié)論。這樣才能增加集體合作的動(dòng)力。二是信息上的平等。凡涉及合作治理方面的信息，參與各方要做到共同分享。河流上游城市在增加帶有污染性的企業(yè)或是要對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域做任何調(diào)控之前，應(yīng)及時(shí)通知下游城市，讓各參與方在了解信息的同時(shí)還能發(fā)表各自的意見。這種良好的互動(dòng)對(duì)跨城市合作的進(jìn)展具有積極的推動(dòng)作用。要構(gòu)建健全的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一旦跨界河流受到污染，城市間的信息溝通就是一場(chǎng)與時(shí)間、與污染擴(kuò)大進(jìn)行的賽跑。在對(duì)跨界河流污染的處理中，各城市間應(yīng)互相提供防污擴(kuò)散的技術(shù)支撐，并且在前期簽訂跨界河流水污染聯(lián)動(dòng)防控協(xié)作框架協(xié)議，把跨界水污染防治作為環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目，以強(qiáng)有力的措施建立防治的長(zhǎng)效機(jī)制，一旦跨界污染事件發(fā)生，各城市應(yīng)本著聯(lián)手應(yīng)對(duì)、相互支持的原則，

進(jìn)行積極溝通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。跨界河流的廣涉及面和高復(fù)雜性給合作治理帶來了很大的挑戰(zhàn)，如果不加強(qiáng)信息的協(xié)調(diào)，很容易造成資源浪費(fèi)和治理效果不佳等現(xiàn)象；如果不加強(qiáng)利益的協(xié)調(diào)，就很容易造成某參與方水污染治理投入不足的現(xiàn)象。合作治理事實(shí)上也是一個(gè)集體行動(dòng)的問題，因此，通過一定的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)安排來激勵(lì)人們?yōu)榧w作貢獻(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人為公共利益貢獻(xiàn)力量的結(jié)果。［7］健全的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有助于各地資源的合理流動(dòng)和利益的合理分享，從而提高集體合作的治理效果，推動(dòng)城市間合作治理的健康運(yùn)行。

2.深化財(cái)政體制改革。一是明確責(zé)任，地方政府和環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)不同斷面水質(zhì)的情況，科學(xué)檢測(cè)涉事地方政府環(huán)保狀況，明確職責(zé)、賞罰分明，杜絕相互推諉扯皮現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)由“要我治污”到“我要治污”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，明晰的權(quán)責(zé)能夠有效解決地方政府治污財(cái)政推諉現(xiàn)象。二是政府更好發(fā)揮作用。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用。財(cái)政投入是治理跨界河流污染的前提，沒有充足的資金注入，河流治理只能是一句空話。政府可以充分吸納社會(huì)資本進(jìn)入跨界河流污染治理，這種協(xié)作既彌補(bǔ)了財(cái)政投入的不足，又促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展壯大，可謂雙贏。但這要求政府既要做好監(jiān)管，又要做好服務(wù)。

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責(zé)任編輯：賀春健

中圖分類號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-6531（2016）03-0039-04